1.1. Inhoud van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel regelt het gebruik van het persoonsgebonden nummer van een leerling of deelnemer voor het uitwisselen van gestandaardiseerde leer- en begeleidingsgegevens tussen scholen en instellingen voor primair onderwijs, voortgezet onderwijs en educatie en beroepsonderwijs.1 Onder leergegevens wordt verstaan: gegevens over de leerloopbaan en de leerresultaten van de leerling, zoals gevolgd onderwijs, behaalde diploma’s, examencijfers, rapportcijfers, gevolgde stages en behaalde certificaten (typediploma, digitaal rijbewijs enz.). Onder begeleidingsgegevens kunnen meerdere typen gegevens worden verstaan. Enerzijds kan het gaan om extra begeleiding die een leerling heeft gekregen in verband met bij voorbeeld dyslexie of faalangst. Anderzijds kan het gaan om extra uitdagingen, die aan een leerling zijn geboden in verband met zijn hoge begaafdheid, zonder welke uitdagingen de desbetreffende leerling zich wellicht over de hele linie minder zou hebben ingespannen dan – juist in verband met zijn talenten – wenselijk was geweest. Ook kan begeleiding nodig zijn geweest in verband met ingrijpende familieomstandigheden, die aan de basis lagen van tijdelijk terugvallende schoolprestaties. Het gaat uitsluitend om begeleidingsgegevens, welke direct samenhangen met het leerproces.
Verder regelt dit wetsvoorstel dat het persoonsgebonden nummer in het verkeer tussen het bevoegd gezag van scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs en de Informatie Beheer Groep gebruikt kan worden bij de opgave van de leerlingen die door deze scholen ambulant begeleid worden. Deze opgave vindt plaats ten behoeve van de vaststelling van het budget personeels- en arbeidsmarktbeleid van de begeleidende school.
Met dit wetsvoorstel wordt het gebruik van het persoonsgebonden nummer in het onderwijs derhalve uitgebreid. Een andere recente uitbreiding vormt de Wet van 18 juli 2009 (Stb. 2009, 334) inzake het vereenvoudigen van de procedure voor verzuimmelding. De noodzaak van uitbreiding van het gebruik van het persoonsgebonden nummer wordt van geval tot geval bezien. Uitbreiding van het gebruik van het persoonsgebonden nummer in het onderwijs is dus geen doel op zich, maar dient steeds een of meer specifieke (beleids)doeleinden. Elke uitbreiding wordt wettelijk vastgelegd. In de wetsprocedure wordt de noodzaak van de voorgestelde uitbreiding vastgesteld en komen privacy-aspecten aan de orde. De betrokkenheid bij de wetsprocedure van in het bijzonder het College bescherming persoonsgegevens, de Raad van State en de Staten-Generaal, leidt daarbij tot een zorgvuldige afweging.
Het realiseren van een doorlopende leerlijn voor iedere onderwijsdeelnehpmer is een belangrijke doelstelling van het Nederlandse onderwijssysteem. Het beleid richt zich daarbij op maatregelen en activiteiten die kunnen bijdragen aan een soepelere overgang van leerlingen naar het vervolgonderwijs, van primair onderwijs tot en met hoger onderwijs. Om een doorlopende leerlijn te kunnen realiseren en de leerling daarbij adequaat zorg en begeleiding te bieden is het voor scholen van cruciaal belang dat gestandaardiseerde leer- en begeleidingsgegevens van een leerling tussen scholen uitgewisseld kunnen worden.
Bij scholen voor primair onderwijs, voortgezet onderwijs en educatie en beroepsonderwijs bestaat dan ook de behoefte om, gekoppeld aan het persoonsgebonden nummer, leer- en begeleidingsgegevens over leerlingen uit te kunnen wisselen met de voorgaande scholen die door de leerling bezocht zijn. In de Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), de Wet op de expertisecentra (WEC) en de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) zijn de doeleinden aangegeven waarvoor het bevoegd gezag het persoonsgebonden nummer mag gebruiken. In deze sectorwetten is geregeld dat het persoonsgebonden nummer gebruikt wordt in het contact tussen scholen ten behoeve van de in- en uitschrijving van een leerling. Daarbij is echter niet uitdrukkelijk bepaald dat het persoonsgebonden nummer gebruikt mag worden bij de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens die naar aanleiding van de in- en uitschrijving van een leerling kan plaatsvinden. Dit wetsvoorstel beoogt buiten twijfel te stellen dat het persoonsgebonden nummer voor dit doel gebruikt mag worden. Daarom voorziet dit wetsvoorstel expliciet in de mogelijkheid om het persoonsgebonden nummer te gebruiken bij de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens. Het gebruik van het persoonsgebonden nummer zal de (digitale) overdracht van deze gegevens technisch aanmerkelijk vereenvoudigen.
Voor scholen in de zin van de WPO en WEC is reeds wettelijk geregeld dat het bevoegd gezag over iedere leerling die de school verlaat een onderwijskundig rapport verstrekt aan de nieuwe school. Het onderwijskundig rapport bevat leeren begeleidingsgegevens. Daarom is voor WPO- en WEC-scholen bepaald dat het persoonsgebonden nummer gebruikt wordt bij het overleggen van het onderwijskundig rapport.
Verder regelt het wetsvoorstel dat een school, na inschrijving van een nieuwe leerling, de gegevens van de leerling kan opvragen die opgenomen zijn in het basisregister onderwijs (BRON) en die betrekking hebben op een periode waarin de leerling bij een andere school was ingeschreven. In de huidige situatie worden deze in BRON beschikbare gegevens niet aan de nieuwe school verstrekt, maar wordt de leerling geacht deze gegevens zelf aan de nieuwe school te verstrekken. Bij de in BRON beschikbare gegevens gaat het naast personalia ook om leergegevens, zoals gegevens over de schoolsoort, het leerjaar, het profiel, de leerweg en de behaalde cijfers voor schoolexamens en centrale examens.
In het project Elektronisch Leerdossier (ELD) en het project Digitaal Overdrachtsdossier (DOD) zijn de minimaal benodigde gegevens om een doorlopende leerlijn mogelijk te maken per onderwijssector in beeld gebracht. Het wetsvoorstel voorziet erin dat de leer- en begeleidingsgegevens die scholen onderling aan de hand van het persoonsgebonden nummer kunnen uitwisselen, per onderwijssector nader kunnen worden gespecificeerd bij algemene maatregel van bestuur. Bij het vaststellen van deze algemene maatregel van bestuur zal aansluiting gezocht worden bij de gegevenssets die in het kader van ELD en DOD ontwikkeld zijn.
De HO-instellingen hebben aangegeven geen behoefte te hebben aan de uitwisseling van leergegevens, anders dan de vooropleidingsgegevens die volgens de bestaande wetgeving reeds kunnen worden uitgewisseld. Dit betekent niet, dat het terugdringen van uitval en het begeleiden van risicogroepen voor deze instellingen geen prioriteit heeft, maar zij geven de voorkeur aan een meer op het hoger onderwijs toegesneden aanpak.
1.3 Budget personeels -en arbeidsmarktbeleid scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs
Scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs hebben naast het geven van onderwijs tot taak om geïndiceerde leerlingen die zijn ingeschreven bij een school in de zin van de WPO, de WVO of de WEB ambulant te begeleiden (artikel 8a, eerste lid van de WEC).1 Een onderdeel van de bekostiging die genoemde scholen in verband met die begeleiding ontvangen, is bekostiging voor personeels- en arbeidsmarktbeleid. Nog niet wettelijk geregeld is dat de begeleidende WEC-school het persoonsgebonden nummer van de ambulant begeleide leerlingen mag uitwisselen met de Informatie Beheer Groep, ten behoeve van de bekostiging voor personeels- en arbeidsmarktbeleid. Dit wetsvoorstel voorziet hierin. Daarbij is tevens geregeld dat het persoonsgebonden nummer gebruikt wordt in het verkeer tussen de school waar de leerling is ingeschreven en de WEC-school in het kader van de ambulante begeleiding. Daarmee krijgt de WEC-school de beschikking over de persoonsgebonden nummers van de ambulant begeleide leerlingen, hetgeen noodzakelijk is in verband met de opgave van die leerlingen bij de Informatie Beheer Groep ten behoeve van de bekostiging voor personeels- en arbeidsmarktbeleid.
Het agentschap Centrale financiën instellingen (CFI) en de Informatie Beheer Groep (IBG) hebben een toets op de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel uitgevoerd. CFI heeft in het kader van het geïntegreerd toezicht ook de Inspectie van het onderwijs (inspectie) en de Auditdienst betrokken bij de uitvoeringstoets.
Zowel CFI, IBG als de inspectie voorzien geen noemenswaardige uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidsproblemen. De IBG moet enkele aanpassingen in de infrastructuur doen (in 2010 gereed) om voor scholen de mogelijkheid te creëren relevante BRON-gegevens te kunnen raadplegen. Het wetsvoorstel levert de inspectie wel extra toezichtslast op. De inspectie is belast met het toezicht op de naleving van bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (artikel 3 Wet op het onderwijstoezicht). Dat geldt dus ook voor de voorschriften die dit wetsvoorstel toevoegt aan de onderwijswetten (het gebruik door bevoegde gezagsorganen van het persoonsgebonden nummer bij de uitwisseling van leer- en begeleidingsgevens en het onderwijskundig rapport en de verstrekking van gegevens over ambulant begeleide leerlingen aan IBG). Samen met de inspectie zal bezien worden wat de gevolgen hiervan zijn.
CFI en de Auditdienst hebben ten aanzien van de toestemming van ouders en meerderjarige leerlingen voor de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens enkele kanttekeningen geplaatst met betrekking tot de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid daarvan. CFI heeft daarbij tevens gewezen op de wettelijke verplichting in de WPO en WEC voor het verstrekken van het onderwijskundig rapport dat tevens leer- en begeleidingsgegevens dient te bevatten en waarvoor geen toestemming van ouders vereist is. Het wetsvoorstel regelt uitsluitend het gebruik van het onderwijsnummer bij de uitwisseling van deze gegevens; de uitwisseling van de gegevens zelf valt onder de Wet bescherming persoonsgegevens. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
De inspectie wijst erop dat de voorschriften inzake het gebruik van het persoonsgebonden nummer in dit wetsvoorstel niet gelden voor het niet bekostigd onderwijs. De inspectie acht dat niet consequent. De voorschriften gelden niet voor het niet bekostigd onderwijs omdat het niet bekostigd onderwijs niet verplicht is gegevenssets aan BRON te leveren. Wel kan het niet bekostigd onderwijs met toestemming van ouders/verzorgers te allen tijde deze informatie bij de vorige school van een leerling opvragen zonder gebruikmaking van het persoonsgebonden nummer.
CFI heeft een aantal opmerkingen gemaakt over indicatiestelling en ambulante begeleiding. Naar aanleiding van dit commentaar is het wetsvoorstel zodanig aangepast dat het nu een basis bevat op grond waarvan scholen onderling in het kader van de ambulante begeleiding het persoonsgebonden nummer kunnen uitwisselen.
Het op verzoek van een school terugleveren door de Informatie Beheer Groep van in BRON beschikbare gegevens over een leerling zal tot kosten leiden bij de Informatie Beheer Groep om tot aanpassing van de systemen te komen (via prestatiecontract OCW/IBG).
Om op landelijk niveau scholen in aanvang te ondersteunen om over te gaan tot het digitaal uitwisselen van gestandaardiseerde leer- en begeleidingsgegevens om een doorlopende leerlijn voor leerlingen te realiseren zal in de periode 2008 tot en met 2011 jaarlijks een op basis van een in te dienen activiteitenoverzicht en daarover gevoerd overleg vast te stellen bedrag door de overheid beschikbaar worden gesteld voor de verdere ontwikkeling van de standaard (gegevensets per onderwijssector) en de benodigde infrastructuur om de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens tussen scholen en de scholen en BRON mogelijk te maken.
Omdat scholen niet verplicht worden gewaarborgde en gestandaardiseerde gegevens over een leerling te verzamelen, ligt compensatie voor de kosten van individuele scholen na afloop van de ontwikkelfase niet in de rede.
2 Rechtmatigheid budget personeels- en arbeidsmarktbeleid
De rechtmatigheid van de door het Rijk verstrekte bekostiging voor personeels- en arbeidsmarktbeleid kan beter worden vastgesteld.
Scholen maken op vrijwillige basis gebruik van ELD. Als zij gaan deelnemen hebben zij hardware en software die geschikt is voor deelname. Indien wetswijziging levering van gegevens aan scholen per schooljaar 2010–2011 mogelijk maakt, wordt het gebruik dat scholen in PO en VO gaan maken door de Stuurgroep ELD geschat op 30% in schooljaar 2010–2011 oplopend tot 90% in schooljaar 2013–2014. Uitgaande van bovenstaande schatting wordt vanaf 2013–2014 een structurele daling van de administratieve lasten PO/VO verwacht van ruim € 2 miljoen.
Overgang VO/MBO: gezien de stand van zaken met betrekking tot de systemen in het MBO kan het overgrote deel van de instellingen de gegevens nog niet digitaal ontvangen. Dit zal op grotere schaal naar verwachting niet eerder dan rond 2011 het geval zijn. De berekening van de verlichting van administratieve lasten(verlichting) is daarom nu nog niet meegenomen. Hier wordt een vergelijkbare lastenverlichting als bij de overgang PO/VO ingeschat.
2. Rechtmatigheid budget personeels- en arbeidsmarktbeleid
De administratieve lasten voor de WEC-scholen nemen naar verwachting af door dit wetsvoorstel. WEC-scholen moeten op dit moment de gegevens van de door hen begeleide leerlingen handmatig in hun administratie opnemen. Regelmatig zijn deze gegevens onvolledig (bijvoorbeeld naam- en adresgegevens ontbreken) en moet de WEC-school bij de verschillende aanleverende scholen aanvullende informatie verzamelen. Bovendien zijn er in de nieuwe situatie kruiscontroles mogelijk zodat bijvoorbeeld dubbele inschrijvingen vermeden worden. Uitgaande van circa 10 000 leerlingmutaties per jaar met betrekking tot ambulante begeleiding wordt een structurele daling van de jaarlijkse administratieve lasten verwacht van ruim € 80 000 na invoering.
Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan het College bescherming persoonsgegevens (CBP) en is tevens voor reactie voorgelegd aan de PO-raad, de VO-raad, de MBO-raad en de AOC-raad.
Het CBP heeft opgemerkt dat door expliciet in de wet vast te leggen dat via het persoonsgebonden nummer leer- en begeleidingsgegevens tussen scholen en onderwijsinstellingen worden uitgewisseld, voldaan wordt aan artikel 24, eerste lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens, waarin wordt gesteld dat een nummer (zoals het sofinummer/burgerservicenummer) dat ter identificatie van een persoon dient, bij de verwerking van persoonsgegevens slechts wordt gebruikt ter uitvoering van de betreffende wet dan wel voor de doeleinden bij de wet bepaald. Tevens merkt het CBP op dat personen vanaf zestien jaar zelf zeggenschap hebben over verwerking van persoonsgegevens en dat de school of instelling in dat geval aan de leerling toestemming zal moeten vragen voor het doorsturen van zijn leer- en begeleidingsgegevens. Het wetsvoorstel is daarop aangepast.
De PO-raad vroeg met name aandacht voor het informatievertrouwen rondom het gebruik van het persoonsgebonden nummer van leerlingen door de overheid, scholen en eventuele andere organisaties in het algemeen en in relatie tot het ELD in het bijzonder. De opmerkingen van het CBP zijn aan de PO-raad doorgegeven. Verder is gewezen op het Convenant bescherming leerling-, deelnemer- en studentgegevens op de scholen en instellingen, dat op 19 november 2003 is bekrachtigd door OCW en de besturenorganisaties.
Van de VO-raad en MBO-raad is geen reactie op het voorstel ontvangen. De reactie van de AOC-raad was instemmend, zonder nadere opmerkingen.
2. Artikelsgewijze toelichting
Artikelen I en II (artikel 178a, zesde lid, WPO en artikelen 43 en 164a, zevende lid, WEC)
Deze artikelen voegen aan de WPO en WEC een grondslag toe voor het koppelen van het persoonsgebonden nummer aan het onderwijskundig rapport. De verstrekking van het onderwijskundig rapport is een wettelijke verplichting. Dit brengt mee dat niet de eis kan gelden dat ouders toestemming geven voor die verstrekking. Wel ontvangen ouders een afschrift van het onderwijskundig rapport. Dat vormt een verschil met de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens door WVO-scholen en WEB-instellingen. Die uitwisseling is geen wettelijke verplichting, met als gevolg dat ouders en/of leerlingen wel toestemming moeten geven (zie de toelichting op artikelen III en IV).
Tevens is artikel 43 van de WEC verruimd in die zin, dat het onderwijskundig rapport niet alleen moet worden opgesteld als een leerling naar een andere WEC-school gaat, maar ook als de leerling naar een school in de zin van de WPO, WVO of WEB gaat. Dit ter bevordering van de doorlopende leerlijn van leerlingen die vanuit het speciaal onderwijs doorstromen naar het regulier onderwijs.
Artikelen III en IV (artikel 103b, zevende lid, WVO, artikel 2.3.6a, zevende lid, WEB en artikel 2.5.5a, negende lid, WEB)
Deze artikelen voegen aan de WVO en de WEB een grondslag toe voor het gebruik van het persoonsgebonden nummer bij de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens. Zowel het bevoegd gezag van de school waar de leerling wordt ingeschreven als het bevoegd gezag van de school waar de leerling wordt uitgeschreven is bevoegd om het persoonsgebonden nummer bij deze uitwisseling te gebruiken.
De uitwisseling van de leer- en begeleidingsgegevens is een verwerking van persoonsgegevens in de zin van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Dit heeft, gelet op artikel 8, onderdeel a, Wbp tot gevolg dat de uitwisseling van leer- en begeleidingsgegevens alleen mogelijk is als daarvoor toestemming is verleend door de leerling of diens wettelijk vertegenwoordiger (dit laatste indien de leerling jonger dan 16 jaar is, onder curatele is gesteld of ten behoeve van de leerling een mentorschap is ingesteld; zie artikel 5 Wbp). In deze artikelen is geregeld dat scholen en instellingen een verklaring van instemming dienen te bewaren in hun administratie.
Naast het toestemmingsvereiste geeft de Wbp ook andere regels waaraan de gegevensuitwisseling dient te voldoen. Zo bepaalt artikel 10 Wbp dat de gegevens niet langer bewaard mogen worden dan noodzakelijk is voor de verwerkingsdoeleinden. Daarnaast heeft de betrokkene het recht op inzage in, correctie van, afscherming van en verzet tegen verwerking van persoonsgegevens. Relevant hierbij is het «Convenant bescherming leerling-, deelnemer- en studentgegevens op de scholen en instellingen», dat in 2003 is gesloten door de minister van OCW en de sectororganisaties (Gele Katern 2003, nr. 22, d.d. 10 december 2003). Dit convenant voorziet in modelreglementen per onderwijssector, die door scholen en instellingen kunnen worden gebruikt voor de wijze van omgang met leerlinggegevens. Deze modelreglementen zijn in 2005 (PO en VO) en 2006 (BVE) tot stand gekomen. In de modelreglementen komen onder meer bewaartermijnen, inzage- en correctierecht, afscherming van en verzet tegen verwerking van persoonsgegevens aan de orde.Deze artikelen voegen aan de WVO en WEB voorts een grondslag toe voor een algemene maatregel van bestuur die een specificatie geeft van de leer- en begeleidingsgegevens die met behulp van het persoonsgebonden nummer uitgewisseld kunnen worden tussen scholen. Bij het vaststellen van die algemene maatregel van bestuur zal aansluiting gezocht worden bij de gegevenssets die in het veld ontwikkeld zijn, zoals is aangegeven in paragraaf 1.2 van het algemeen deel.
Artikelen I tot en met III (artikel 178a, tiende lid, WPO, artikel 164a, tweede, vierde en elfde lid, WEC, artikel 103b, elfde lid, WVO en artikel 2.5.5a, elfde lid, WEB)
Deze artikelen bepalen dat het persoonsgebonden nummer gebruikt wordt in het verkeer tussen de school in de zin van de WPO, WVO of WEB en de WEC-school in het kader van de ambulante begeleiding van leerlingen, alsmede in het verkeer tussen de WEC-school en de Informatie Beheer Groep (zie paragraaf 1.3 van het algemeen deel). Tezamen met het persoonsgebonden nummer van de ambulant begeleide leerling dient de WEC-school de volgende gegevens te verstrekken aan IBG: de onderwijssoort/cluster, de begindatum van de periode waarvoor de leerling toelaatbaar is verklaard door een commissie voor indicatiestelling, het registratienummer van het regionaal expertisecentrum dat de indicatiestelling heeft verricht, het registratienummer van de school waar de leerling is ingeschreven en de begin- en einddatum van de ambulante begeleiding. Op basis van deze gegevens kan het budget personeels- en arbeidsmarktbeleid worden vastgesteld. Daarnaast wordt het bestaande 164a, vierde lid, WEC, dat ziet op het verkeer tussen de WEC-school en de Minister (CFI) ten behoeve van de vaststelling van de bekostiging, zodanig verruimd, dat ook de persoonsgebonden nummers van ambulant begeleide leerlingen in dit verkeer gebruikt mogen worden (naast de persoonsgebonden nummers van leerlingen die bij de WEC-school zelf staan ingeschreven).
Artikel V (artikel 9d, eerste lid, WVI)
Dit artikel wijzigt het eerste lid van artikel 9d WVI zodanig dat de persoonsgegevens van een leerling die in BRON aanwezig zijn niet alleen aan scholen en instellingen verstrekt kunnen worden voor zover zij betrekking hebben op de periode waarin de leerling aan de betreffende school of instelling is of was ingeschreven, maar ook voor zover zij betrekking hebben op een periode waarin de leerling aan een andere school of instelling was ingeschreven. Deze bepaling geldt niet voor HO-instellingen, zoals tot uitdrukking is gebracht door het weglaten van het woord «student» in onderdeel b van de eerste volzin.
Deze samenloopbepaling is opgenomen in verband met het wetsvoorstel met betrekking tot de oprichting van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). In dat wetsvoorstel wordt de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank ingetrokken. De bepaling over de verstrekking van persoonsgegevens uit BRON aan scholen en instellingen (artikel 9d, eerste lid, Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank) wordt overgeheveld naar de Wet op het onderwijstoezicht (artikel 24f, eerste lid). Artikel V van het onderhavige wetsvoorstel regelt een verruiming van deze bepaling en artikel VI zorgt ervoor dat deze verruiming ook wordt doorgevoerd als de bepaling over de gegevensverstrekking is of wordt overgeheveld naar de Wet op het onderwijstoezicht.
Deze memorie van toelichting wordt gegeven mede namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Kortheidshalve wordt «leerling of deelnemer» hierna aangeduid als «leerling» en wordt «school of instelling» aangeduid als «school».
Artikel 8a, eerste lid, WEC is rechtstreeks van toepassing op PO- en VO-scholen en is, voor zover het betreft beroepsonderwijs, van overeenkomstige toepassing op WEB-instellingen (artikel 2.2.5, tweede lid, WEB).