Inleiding
Dit wetsvoorstel geeft tijdelijke regels ter uitvoering van de SIS-verordening grenscontroles en de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.1 SIS staat voor Schengeninformatiesysteem. Dat is een EU-informatiesysteem dat grenscontroles en politiële en justitiële samenwerking in strafzaken ondersteunt in en tussen de zogenaamde Schengenlanden. De SIS-verordeningen zijn eind 2018 tot stand gekomen, gepubliceerd en in werking getreden. Een deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen is direct van kracht sinds de inwerkingtreding. Het van kracht worden van het andere deel van de bepalingen is voorzien voor eind februari 2022. Bij het van kracht worden van het tweede deel zullen de huidige SIS-verordeningen en het huidige SIS-besluit vervallen.2 De datum van het van kracht worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen is afhankelijk van een besluit van de Europese Commissie over de livegang van het nieuwe SIS, dat op grond van de verordeningen uiterlijk 28 december 2021 moet worden genomen.3
De SIS-verordeningen behoeven op enkele onderdelen uitvoeringsregelgeving. Beoogd wordt, omwille van de samenhang, de genoemde SIS-verordeningen samen met de tevens nieuwe SIS-verordening terugkeer en acht andere nieuwe verordeningen te implementeren bij de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid.4 Dat wetsvoorstel wordt naar verwachting aan het einde van dit jaar ingediend bij de Tweede Kamer. Dit brengt mee dat in februari 2022 nog geen sprake is van in werking getreden uitvoeringswetgeving die het volledige gebruik van het SIS mogelijk maakt. Dit is onwenselijk omdat de verordeningen belangrijke mogelijkheden bieden om het SIS te raadplegen. Het is van belang voor de veiligheid in Nederland en in andere Schengenlanden dat op de datum dat het nieuwe SIS live gaat, Nederland daarvan volledig gebruik kan maken en de daartoe strekkende wetgeving derhalve in werking is getreden. Voorkomen moet worden dat in de periode tot aan inwerkingtreding van de meer omvattende in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid het SIS niet geraadpleegd kan worden bij bijvoorbeeld de registratie van een vuurwapen of de openbare orde toets in het kader van naturalisatie.
In dit licht wordt voorgesteld om vooruitlopend op de inwerkingtreding van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordening grenzen en veiligheid enkele tijdelijke regels te geven ter uitvoering van de SIS-verordeningen, zodat het SIS volledig kan worden gebruikt. De tijdelijke regels vervallen zodra de onderdelen over de SIS-verordeningen van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet grenzen en veiligheid in werking treedt. Bij dat wetsvoorstel wordt voorzien in permanente regels ter uitvoering van de SIS-verordeningen.
Inhoud
Zoals hierboven al aangegeven, is het SIS een EU-informatiesysteem dat grenscontroles en politiële en justitiële samenwerking in strafzaken ondersteunt in en tussen de Schengenlanden. Het SIS is tot stand gekomen ter compensatie van de weggevallen grenscontroles aan de binnengrenzen van het Schengenlanden. Hiervoor werd een verdergaande politiële en justitiële samenwerking nodig geacht. In het SIS kunnen nationale autoriteiten die zijn belast met de uitvoering van grenscontroles en politiële en justitiële autoriteiten personen en goederen signaleren. Bijvoorbeeld een gezocht of vermist persoon, of een gestolen voertuig of document. Daarbij kan aan een signalering een verzoek tot een actie worden verbonden. Bijvoorbeeld de aanhouding van een persoon of de inbeslagname van een goed.
De SIS-verordeningen zijn, evenals de huidige SIS-verordeningen, naar hun aard rechtstreeks werkend. Slechts enkele onderdelen behoeven uitvoeringsregelgeving. Ten aanzien van één onderdeel (recht op toegang en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van het SIS) geldt dat een nationale regeling voor de livegang noodzakelijk is, wil Nederland volledig kunnen meedoen met het gebruik van het SIS. Met het oog op de hierboven genoemde SIS-werkzaamheden die ten dienste staan van de veiligheid in Nederland, wordt daarom voorgesteld tijdelijke regels te geven vooruitlopend op de inwerkingtreding van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordening grenzen en veiligheid. De uitvoering van de overige onderdelen kan plaatsvinden in het kader van de in voorbereiding zijnde uitvoeringswet. Hieronder wordt het onderdeel waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft nader toegelicht.
De SIS-verordeningen regelen dat nationaal bevoegde autoriteiten die zijn belast met de uitvoering van de in de verordeningen genoemde taken recht hebben op toegang tot, en indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van SIS. Deze rechten zijn telkens beperkt tot de reikwijdte van de taak beschreven in de SIS-verordeningen. Indien de desbetreffende autoriteit naar nationaal recht is belast met nog een andere of een bredere taak dan beschreven in de desbetreffende verordening gelden die rechten niet voor die andere taken of dat bredere deel van de taak.
De redactie van de desbetreffende bepalingen in de SIS-verordeningen loopt uiteen. Een deel van de bepalingen in SIS-verordeningen lijken specifiek te bepalen welke nationaal bevoegde autoriteiten recht hebben op toegang en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van het SIS.5 Een ander deel van de bepalingen in de SIS-verordeningen bepalen, veelal door de desbetreffende onderwerpen ter nadere regeling open te laten aan de nationale wetgever, niet specifiek welke autoriteiten dat recht hebben.6 Met het oog op de kenbaarheid en rechtszekerheid- mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State – regelt het wetsvoorstel uitputtend het recht op toegang tot en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van de nationaal bevoegde autoriteiten. Bij de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid wordt – conform het advies van de Raad van State – gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur voor de aanwijzing van de nationaal bevoegde autoriteiten. De toegevoegde waarde van delegatie is dat de wet geen aanpassing behoeft indien een taak van een nationaal bevoegde autoriteit in de toekomst wijzigt. Het recht op toegang en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van het SIS volgt immers de taak van desbetreffende autoriteit. Ten aanzien van dit tijdelijke wetsvoorstel gaat die toegevoegde waarde niet op. De komende periode wordt geen wijzigingen van de taak van een van de nationaal bevoegde autoriteiten voorzien. Gelet op het korte tijdsbestek tot februari 2022, wanneer het van kracht worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordening wordt voorzien, is het voor de wetgever efficiënt de nationaal bevoegde autoriteiten aan te wijzen bij dit wetsvoorstel.
In de Nederlandse taalversie van de SIS-verordening grenscontroles wordt geschreven over het recht op toegang tot en over het recht op rechtstreekse bevraging van het SIS. In de Nederlandse taalversie van de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken wordt geschreven over het recht op toegang tot, en over het recht op rechtstreekse doorzoeking van het SIS. Naar het mij voorkomt wordt met bevraging en doorzoeking telkens gedoeld bevraging. In de Engelse taalversie van beide SIS-verordeningen wordt in dit verband namelijk consequent geschreven over «the right to search directly the SIS database» en in de Franse taalversie over «le droit d'effectuer des recherches dans directement de la base de données du SIS». In dit licht wordt in dit wetsvoorstel telkens geschreven over de rechtstreekse bevraging van het SIS.
Dit wetsvoorstel regelt het recht op toegang tot en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van het SIS. Hiertoe wijst dit wetsvoorstel de nationaal bevoegde autoriteiten aan, onder verwijzing naar de artikelen in de SIS-verordeningen ter uitvoering waarvan de desbetreffende autoriteiten dat recht hebben. Hierbij dient de Nederlandse wetgever de SIS-verordeningen te volgen. De nationale wetgever heeft geen beleidsruimte. Omwille van de overzichtelijkheid is hieronder voor beide SIS-verordeningen een tabel opgenomen waarbij per artikel is beschreven welke nationaal bevoegde autoriteit ter uitvoering van dat artikel het recht op toegang tot of, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging van het SIS toekomt.
|
Artikel in Verordening (EU) 2018/1861 |
Taak waarvoor toegang is geregeld |
InstantieAutoriteit die in Nederland belast is met de uitvoering van genoemde taak |
Recht op toegang of recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|---|---|---|---|
|
artikel 34, eerste lid, onderdeel a |
grenscontrole overeenkomstig de Schengengrenscode |
Koninklijke marechaussee (Kmar), politie |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 34, eerste lid, onderdeel b |
politie- en douanecontroles en de coördinatie daarvan |
politie, douane |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 34, eerste lid, onderdeel c |
het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven of andere ernstige strafbare feiten, of voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties, mits Richtlijn (EU) 2016/680 van toepassing is |
politie, Kmar, bijzondere opsporingsdiensten, openbaar ministerie, Passagiersinformatie-eenheid |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 34, eerste lid, onderdeel d |
onderzoek en besluitvorming over toegang tot verblijf (met inbegrip van verblijfsvergunningen en visa voor langere duur) en terugkeer van onderdanen van derde landen, en controles in verband met illegale binnenkomst of verblijf |
Minister van Justitie en Veiligheid (in casu IND en DT&V), politie, Kmar |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 34, eerste lid, onderdeel e |
veiligheidscontroles van onderdanen van derde landen die internationale bescherming vragen |
politie, Kmar (de IND is een «beslissingsautoriteit» in de zin van artikel 2, onder f, van Richtlijn (EU) 2013/32 en is daarom uitgesloten) |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 34, eerste lid, onderdeel f |
onderzoek van en beslissing nemen op visumaanvragen, nietigverklaring en intrekking of verlenging van visa overeenkomstig Verordening (EG) nr. 810/2009 |
De Minister van Buitenlandse Zaken (en in mandaat partijen die besluiten nemen over visa voor kort verblijf namens de Minister van Buitenlandse Zaken) |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 34, tweede lid |
onderzoek van een aanvraag tot naturalisatie (dit wordt opgevat als de nationaliteit van een lidstaat verkrijgen en hieronder valt dus tevens het Nederlanderschap verkrijgen door middel van optie) |
IND |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikelen 34, eerste lid, onderdeel f, en vierde lid, en artikel 41, zesde lid |
onderzoek van en beslissing nemen op visumaanvragen, nietigverklaring en intrekking of verlenging van visa overeenkomstig Verordening (EG) nr. 810/2009 inclusief signaleringen ingevoerd op grond van de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken |
De Minister van Buitenlandse Zaken (en in mandaat partijen die besluiten nemen over visa voor kort verblijf namens de Minister van Buitenlandse Zaken) |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
Artikel in SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken |
Taak waarvoor toegang is geregeld |
Instantie die in Nederland belast is met de uitvoering van genoemde taak |
Recht op toegang of recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|---|---|---|---|
|
artikel 44, eerste lid, onderdeel a |
grenscontrole overeenkomstig de Schengengrenscode |
politie, Kmar |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 44, eerste lid, onderdeel b |
politie- en douanecontroles en de coördinatie daarvan |
politie, douane |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 44, eerste lid, onderdeel c |
het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven of andere ernstige strafbare feiten, of voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties, mits Richtlijn (EU) 2016/680 van toepassing is |
politie, Kmar, bijzondere opsporingsdiensten, openbaar ministerie, Passagiersinformatie-eenheid |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 44, eerste lid, onderdeel d |
onderzoek en besluitvorming over toegang tot verblijf (met inbegrip van verblijfsvergunningen en visa voor langere duur) en terugkeer van onderdanen van derde landen, en controles in verband met illegale binnenkomst of verblijf |
Minister van Justitie en Veiligheid (in casu IND en DT&V), politie, Kmar |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 44, eerste lid, onderdeel e |
veiligheidscontroles van onderdanen van derde landen die internationale bescherming vragen |
politie, Kmar (de IND is een «beslissingsautoriteit» in de zin van artikel 2, onder f, van Richtlijn (EU) 2013/32 en is daarom uitgesloten) |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 44, tweede lid |
onderzoek van een aanvraag tot naturalisatie (dit wordt opgevat als de nationaliteit van een lidstaat verkrijgen en hieronder valt dus tevens het Nederlanderschap verkrijgen door middel van optie) |
IND |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 44, derde lid |
instellen van strafvervolging en justitiële onderzoeken |
openbaar ministerie |
recht op toegang en rechtstreekse bevraging |
|
artikel 45, eerste lid |
registreren van voertuigen, kentekenbewijzen en kentekenplaten |
Dienst wegverkeer |
recht op toegang |
|
Artikel 46, eerste lid |
registreren van vaartuigen, scheepsmotoren, luchtvaartuigen, luchtvaartuigmotoren |
Dienst wegverkeer |
recht op toegang |
|
Artikel 47, eerste lid |
registreren van vuurwapens |
politie |
recht op toegang |
Uitvoerings- en handhavingsgevolgen
Het wetsvoorstel regelt het toegangsrecht en, indien van toepassing, het recht op rechtstreekse bevraging door bevoegde nationale autoriteiten voor de uitvoering van de SIS-verordening grenscontroles en de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. De desbetreffende uitvoeringsorganisaties hebben aangegeven dat aan dit wetsvoorstel geen noemenswaardige uitvoeringsgevolgen zijn verbonden.
Financiële gevolgen
De nieuwe SIS-verordeningen brengen wijzigingen in de informatievoorziening en nieuwe werkzaamheden met zich mee. Deze wijzigingen en nieuwe werkzaamheden vloeien voornamelijk voort uit de onderdelen van de SIS-verordeningen die niet onder onderhavig wetsvoorstel vallen, maar onderdeel uitmaken van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid. Het is niet mogelijk deze kosten uit elkaar te trekken, daarom volgt een beschrijving van de totale kosten als gevolg van de drie nieuwe SIS-verordeningen. De nieuwe SIS-verordeningen betekenen dat dit informatiesysteem aangepast moet worden waarvoor EUR 2,5 miljoen nodig is. Daarnaast moet de politie voor de uitvoering van de nieuwe SIS-verordeningen overige ICT-aanpassingen doen. De kosten daarvoor bedragen EUR 0,7 miljoen. Voor Bureau Sirene moeten de werkprocessen worden aangepast en dat kost EUR 0,4 miljoen. Bureau Sirene is voor Nederland de centrale autoriteit voor de wederzijdse doorgifte van informatie via het SIS en voor het coördineren van de verificatie van de kwaliteit van informatie in het SIS. Voor de nieuwe werkzaamheden die Bureau Sirene in het kader hiervan moet gaan uitvoeren is vanaf 2027 structureel 55,2 fte benodigd (EUR 7,0 miljoen). Vanaf eind 2021 wordt de formatie stapsgewijs opgebouwd.
Naast de politie voert ook de Kmar politietaken uit. De aanpassingen van het SIS hebben daarom ook gevolgen voor de Kmar. Voor de ICT-aanpassingen en de opleiding van personeel maakt de Kmar EUR 2,4 miljoen aan kosten. Daarnaast heeft de Kmar een aanvullende personele behoefte vanaf 2022 als gevolg van de herziening van het SIS. Deze behoefte loopt vanaf 2022 op tot 26 fte in 2027. De kosten daarvoor bedragen, inclusief overige personele kosten, vanaf 2027 structureel EUR 3,2 miljoen en de structurele ICT-kosten bedragen EUR 0,1 miljoen.
De IND investeert EUR 1 miljoen in de ICT-aanpassingen die vereist zijn voor de implementatie van de nieuwe SIS-verordeningen. Voor het afdoen van raadplegingen door ander lidstaten op signaleringen die door Nederland zijn ingevoerd zet IND vanaf 2022 structureel fte in oplopend naar 5,5 fte in 2026. Voor het raadplegen van andere lidstaten op hits heeft IND vanaf 2022 structurele fte nodig oplopend naar 3,1 fte in 2026. De structurele kosten voor deze 8,6 fte bedragen EUR 0,7 miljoen.
Voor ICT-aanpassingen heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken EUR 0,5 miljoen geraamd. Het gaat hierbij met name om aanpassingen voor het afnemen van vingerafdrukken op de posten.
De DT&V investeert EUR 0,3 miljoen in de ICT-aanpassingen die vereist zijn voor de implementatie van de nieuwe SIS-verordeningen.
De kosten voor de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid – en dus ook het onderdeel van de SIS-verordeningen dat met onderhavig wetsvoorstel tijdelijk wordt geregeld – worden volledig gedekt via EU-subsidiegelden, de Rijksbegroting en uit eigen JenV-middelen.
Advies en consultatie7
Dit wetsvoorstel voorziet in de tijdelijke implementatie van een onderdeel uit de SIS-verordeningen (recht op toegang en, indien van toepassing, rechtstreekse bevraging). Beoogd wordt, omwille van de samenhang, de genoemde SIS-verordeningen samen met de tevens nieuwe SIS-verordening terugkeer en acht andere nieuwe verordeningen te implementeren bij de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid. De inhoud van dit wetsvoorstel is in consultatie gebracht als onderdeel van de in voorbereiding zijnde uitvoeringswet.
De in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordening grenzen en veiligheid is ter consultatie aangeboden aan de Autoriteit persoonsgegevens, de Raad voor de rechtspraak en het Adviescollege toetsing regeldruk. De laatstgenoemde twee instanties hebben geen inhoudelijke opmerkingen gemaakt bij dat wetsvoorstel. De Autoriteit persoonsgegevens heeft wel inhoudelijke opmerkingen gemaakt bij dat wetsvoorstel, evenwel zien die inhoudelijke opmerkingen niet op het onderdeel van de in voorbereiding zijnde uitvoeringswet dat in dit wetsvoorstel is overgenomen. Een redactionele opmerking van de Autoriteit persoonsgegevens over de voorgestelde bepalingen over toegang tot het SIS is overgenomen.
Inwerkingtreding
Beoogd wordt dat dit wetsvoorstel gelijktijdig inwerking treedt met het van kracht worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen en het vervallen van de huidige SIS-verordeningen en het huidige SIS-besluit. Dit zal naar verwachting eind februari 2022 zijn. Dit wetsvoorstel vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip zal gelijk zijn aan de inwerkingtreding van onderdelen over de SIS-verordeningen van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid.
Artikel 1
Dit artikel bepaalt de voor het wetsvoorstel benodigde begripsbepalingen.
Artikel 2
Dit artikel dient ter uitvoering van de artikelen 34 en 41 van de SIS-verordening grenscontroles en artikel 44 van de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Dit artikel regelt het recht op toegang tot en rechtstreekse bevraging van het SIS. Hiertoe wijst dit artikel de nationaal bevoegde autoriteiten aan, onder verwijzing naar de artikelen in de SIS-verordeningen ter uitvoering waarvan de desbetreffende autoriteiten dat recht hebben.
Artikel 3
Artikel 3 dient ter uitvoering van artikelen 45 tot en met 47 van de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Dit artikel regelt het recht op toegang tot het SIS. Hiertoe wijst dit artikel de nationaal bevoegde autoriteiten aan, onder verwijzing naar de artikelen in de SIS-verordening politiële en justitiële samenwerking in strafzaken ter uitvoering waarvan de desbetreffende autoriteiten dat recht hebben. Het verschil tussen de nationaal bevoegde autoriteiten die in artikel 2 respectievelijk 3 zijn aangewezen bestaat uit het verschil in het recht op rechtstreekse bevraging van het SIS. Autoriteiten die in artikel 2 zijn aangewezen hebben dat recht, autoriteiten die in artikel 3 zijn aangewezen hebben dat recht niet. Dit verschil volgt dwingend uit de SIS-verordeningen.
Artikel 4
Beoogd wordt dat dit wetsvoorstel gelijktijdig inwerking treedt met het van kracht worden van het tweede deel van de bepalingen van de SIS-verordeningen en het vervallen van de huidige SIS-verordening en het huidige SIS-besluit. Dit zal naar verwachting eind februari 2022 zijn. Om deze reden wordt afgeweken van de vaste verandermomenten en minimuminvoeringstermijn voor de regelgeving. Degenen tot wie dit wetsvoorstel zich richt zijn hiervan op de hoogte en hebben voldoende tijd om zich hierop voor te bereiden. Dit wetsvoorstel vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip zal gelijk zijn aan de inwerkingtreding van onderdelen over de SIS-verordeningen van de in voorbereiding zijnde Uitvoeringswet EU-verordeningen grenzen en veiligheid.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol