Nr. 9 VERSLAG

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel tot wijziging van de overleveringswet in verband met herimplementatie van onderdelen van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie (hierna: het wetsvoorstel).

Zij hebben nog enkele vragen en opmerkingen bij voorliggend wetsvoorstel dat volgens de regering strekt tot herimplementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel. Kan de regering een overzicht geven van de onderdelen van het wetsvoorstel die specifiek zijn ingegeven door de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU en daarbij aangeven welke uitspraken dit betreffen en welke onderdelen van het wetsvoorstel zijn ingevoegd om uitvoering te geven aan aanbevelingen op EU-niveau? Voornoemde leden vragen hier tevens de wijziging van artikel 6 van de Overleveringswet te betrekken die de regering in voorbereiding heeft. Tevens vragen zij op welk moment de nota van wijziging met betrekking tot de nadere aanpassing van artikel 6 naar de Kamer wordt gestuurd.

Wat is de stand van zaken met betrekking tot (her)implementatie van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel in de andere EU-lidstaten? In welke lidstaten is eveneens wetgeving aangepast in verband met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU? Heeft Nederland de afgelopen jaren bij andere lidstaten op EU-niveau aanbevelingen gedaan om nationale overleveringswetten te wijzigen? Zo ja, wanneer?

De leden van de VVD-fractie vragen de regering naar de laatste stand van zaken waar het betreft de gevolgen van Brexit voor de vervolgingsoverlevering aan het Verenigd Koninkrijk. Klopt het dat de Brexit materieel geen gevolgen heeft voor vervolgingsoverlevering aan het Verenigd Koninkrijk? Heeft het Hof van Justitie van de EU zich hier al over uitgesproken?

De regering schrijft dat Nederland samen met Spanje, Frankrijk en Duitsland tot de top vier van de lidstaten behoort die de meeste Europese aanhoudingsbevelen (EAB) ontvangen. Hoe kan het dat Nederland een van de top lidstaten is? Kan de regering inzicht geven in de soort strafbare feiten waarvoor Nederland zoveel Europese aanhoudingsbevelen ontvangt?

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel. Specifiek naar aanleiding van de uitspraak van het Hof van 24 november 20201 hebben de leden enkele vragen.

Het Hof stelt dat de gehele procedure van overlevering tussen lidstaten, waarin dit kader voorziet, onder rechtelijk toezicht dient te worden uitgevoerd. Het is daarbij van belang dat de rechtelijke autoriteiten onafhankelijk van de uitvoerende macht opereren. De regering concludeert naar aanleiding van deze uitspraak dat «de officier van justitie in Nederland niet langer als uitvoerende rechterlijke autoriteit in de zin van het kaderbesluit EAB mag worden aangemerkt, in ieder geval waar het gaat om de bevoegdheden tot het verlenen van aanvullende toestemmingen.» De regering heeft het wetsvoorstel daarom op een aantal punten gewijzigd. Kan de regering toelichten wat deze uitspraak in bredere zin betekent voor de rol van het Openbaar Ministerie (OM) in de Nederlandse rechtspraak? In het wetsvoorstel kiest de regering ervoor de werkzaamheden van het OM in de overleveringsprocedure, waar dat volgens de uitspraak nodig is, bij de rechter-commissaris neer te leggen. Kan de regering toelichten waarom daarvoor gekozen is? Waarom is dit niet, zoals de Raad voor de rechtspraak (RvdR) voorstelt, bij de Internationale Rechtshulpkamer (IRK) van Amsterdam neergelegd? Na de uitspraak van het Hof, heeft de regering er immers ook voor gekozen om deze bevoegdheden tijdelijk bij het IRK te leggen. Welke staatsrechtelijke aanpassingen zouden er gedaan moeten worden, om het OM wel aan te merken als rechtelijke instantie zoals gedefinieerd in de uitspraak van het Hof?

De regering geeft aan dat het (partiële) afschaffen van de aanwijzingsbevoegdheid mogelijk een onderdeel kan vormen van de oplossing, echter niet op korte termijn. De leden van de D66-fractie zouden graag de juridische en politieke overwegingen van de regering vernemen waarom dit op korte termijn niet mogelijk is. Kan de regering daarbij aangeven welke voor- en nadelen zij ziet in het (partiële) afschaffen van de aanwijzingsbevoegdheid? Deze leden zijn al langer van mening dat het schrappen van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid goed zou zijn. Zij zien dan ook graag het aangekondigde rapport van de WODC tegemoet.

De leden van de SP-fractie lezen dat de voorgestelde wijziging van artikel 2 er toe leidt dat de lidstaat van de nationaliteit van EU-burgers voorrang krijgt bij het uitvaardigen van een Europees Aanhoudingsbevel boven een uitleveringsverzoek van een derde land. Dit moet voorkomen dat een situatie ontstaat net als in de zaak Petruhhin2: een Estse staatsburger die door Letland wordt uitgeleverd aan Rusland zonder dat Estland dat kan voorkomen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers geoordeeld dat in een dergelijk geval Letland Estland op de hoogte moet stellen van het Russische verzoek om uitlevering met als doel Estland in de gelegenheid te stellen de Est naar Estland over te leveren en niet aan Rusland. Kan de regering uiteenzetten hoe vaak het afgelopen jaren voor is gekomen dat Nederland andere EU-burgers dan die met een Nederlandse nationaliteit aan derde landen heeft overgeleverd en hoe vaak zijn Nederlanders overgeleverd aan derde landen? Wordt tot op heden dan altijd contact gezocht met de autoriteiten van de lidstaat van de nationaliteit van de EU-burger wanneer uit een derde land een verzoek om uitlevering komt van niet-Nederlandse EU-burgers? Gelden er uitzonderingen op deze clausule waardoor de EU-burgers toch niet aan de lidstaat van nationaliteit maar naar het derde land worden overgeleverd? Hoe vaak verwacht de regering voortaan de voorrang, zoals in het nieuwe lid 3 van artikel 2 wordt voorgesteld, te gaan toepassen?

Kan de regering nog eens uiteenzetten waarom zij de suggestie van de RvdR met betrekking tot strafexecuties niet overneemt? Waarom is een wetswijziging niet nodig wanneer het strafexecutie en niet strafvervolging betreft?

De leden van de SP-fractie lezen dat de regering in de nota van wijziging toelicht dat de uitbreiding van aan Nederlanders gelijkgestelde vreemdelingen wordt uitgebreid met vreemdelingen die een verblijfsvergunning hebben voor een bepaalde tijd en niet zoals thans geldt een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Daarop heeft het OM aangegeven dat dit een forse uitbreiding is. De regering bagatelliseert dit door te verwijzen dat deze groep vreemdelingen vaker het verblijfsrecht zal verliezen vanwege hetgeen dat de vreemdeling ten laste wordt gelegd. Kan de regering dit toelichten aan de hand van enkele voorbeelden? Bij welke straf verliest een vreemdeling bijvoorbeeld niet zijn verblijfsrecht wanneer hij voor onbepaalde tijd in Nederland verblijft, maar verliest hij wel zijn verblijfsrecht wanneer hij voor bepaalde tijd in Nederland verblijft?

Voornoemde leden hebben kennisgenomen van de wens van de IRK de bewijsstukken, die vreemdelingen aan kunnen leveren ter ondersteuning van het feit dat zij al minstens vijf jaar in Nederland verblijven, zonder dat zij in de basisregistratie personen zijn opgenomen, tijdig en overzichtelijk aan te leveren. De voorgenoemde leden hebben begrip voor het feit dat de regering deze wens over heeft genomen in de wetswijziging. Zij willen echter graag vernemen van de regering wat de consequentie is wanneer het onverhoopt toch onmogelijk is om de stukken tijdig en overzichtelijk aan te leveren. Welke bevoegdheid heeft de rechtbank om toch af te wijken van deze voorwaarde? Deelt de regering de mening van deze leden dat juist wanneer het personen betreft met een taalbarrière, het een extra uitdaging is om dergelijke bewijsstukken te verzamelen en tijdig aan te leveren? Deze leden ontvangen graag een reactie van de regering op dit punt.

De leden van de SP-fractie lezen dat de regering met het nieuwe artikel 6a het Hof tegemoet wil komen aan het voorkomen van straffeloosheid door het afgeven van een garantie dat de tenuitvoerlegging van een straf daadwerkelijk plaats zal gaan vinden bij een verzoek tot executie van een Europees aanhoudingsbevel (EAB). Alleen bij deze invulling kan de facultatieve weigeringsgrond blijven bestaan beargumenteert de regering. De regering kiest er voorts voor om het EAB aan te wijzen als uittreksel van een veroordelend vonnis als bedoeld in artikel 6:2:1 van het Wetboek van Strafvordering waardoor de IRK kan bepalen het EAB te weigeren en de straf in Nederland ten uitvoer te leggen. De regering kiest er nadrukkelijk voor die keuze vooraf te laten gaan door een check door een officier van justitie of het EAB niet kan worden vervangen door een wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties-procedure (WETS-procedure). Kan de regering de verschillen in de werking van de instrumenten executie-EAB en WETS-procedure uiteenzetten? Wat is de meerwaarde van beide instrumenten? Welk instrument is het meest gangbaar? Hoe kan het dat het Europees recht twee instrumenten heeft die eenzelfde functie hebben? Verwacht de regering dat officieren van justitie zo veel mogelijk proberen EAB’s af te wijzen om WETS’s voorrang te geven? Vooral in het licht van de uitspraak van de regering dat bij resocialisatie van veroordeelden de WETS-procedure de voorkeur verdient en daarom de bepalingen van de WETS niet allemaal toegepast dienen te worden op het AEB.

Kan de regering helder toelichten welke uitgangspunten gelden bij het vaststellen van de strafmaat wanneer een veroordeelde zijn (resterende) straf in Nederland zal tegemoet zien na een executie-EAB of WETS-procedure? Klopt het dat het nooit tot een strafverzwaring zal leiden? Hoe zit het wanneer er al een besluit is genomen of wanneer er een aanstaand besluit is in de uitvaardigende lidstaat betreffende een vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling? Wat wordt in de nota van wijziging bedoeld met het feitelijk uiteenlopen van het tijdstip van een vervroegde of voorwaardelijke invrijheidsstelling tussen lidstaten? Wat zijn nu precies de rollen van de rechter, de officier van justitie en de Minister van Justitie en Veiligheid (Onze Minister) bij het bepalen van de strafmaat?

Kan de regering het verschil in inzicht met het OM ophelderen over de capaciteit die in de keten nodig is om EAB’s te beoordelen ter fine van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf op basis van deze wetswijziging? Waarom houdt de regering aan haar eigen inzichten vast en luistert men niet naar de waarschuwing van het OM?

Hoe reageert de regering op de verwachting van het OM dat in overeenstemming met het voorgestelde zesde lid de rechtbank aan het OM zal vragen de Minister om advies te vragen?

Waarom is de regering van mening dat de door de RvdR geconstateerde inconsistentie in het tweede lid, onder c geen probleem vormt?

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een inschatting kan geven van het aantal gevallen waarbij zich een belemmering voordoet als gevolg van het ontbreken van accessoire overlevering in het Nederlandse rechtssysteem. Waarom wordt nu wel gekozen accessoire overlevering op te nemen in de Overleveringswet? Waaruit blijkt de behoefte uit de Nederlandse praktijk?

De leden van de SP-fractie hebben diverse vragen over de wijziging van de regels ter toetsing van de dubbele strafbaarheid. In het licht van eerdere discussies, waar ook in de memorie van toelichting naar wordt verwezen, zijn deze leden erg benieuwd hoe de regering het arrest in de zaak C-463/15 A3 waardeert. Is er nu inderdaad sprake van dat in de toekomst bagateldelicten onder de reikwijdte van de Overleveringswet gaan vallen, nog los van het feit dat het weinig voorkomt en dat in het Handboek voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel wordt opgeroepen af te zien van het uitvaardigen van EAB’s in bagateldelicten4? Kan de regering voorbeelden noemen van delicten die straks wel onder de Overleveringswet gaan vallen? Dit is toch expliciet nooit de bedoeling geweest? Zijn er echt geen mogelijkheden dit niet te doen? Vindt de regering het proportioneel als een Nederlander voor kleine delicten aan bijvoorbeeld Hongarije wordt overgeleverd? Hoe reageert de regering op de constatering van waakhond-NGO Fair Trials dat het EAB inderdaad voor kleine vergrepen wordt ingezet en dat ook de deur open wordt gezet voor politieke vervolging?5 Wat was de kritiek van de commissie-Meijer uit 2015 op dit voorstel? Heeft de regering zicht op een aanstaande discussie met de Europese Commissie over het EAB waar Nederland zijn bezorgdheid kan uiten over het wegvallen van de minimumstraffen? Is de regering voornemens dit aan te kaarten? Zo nee, waarom niet?

Daarnaast kondigt de regering het einde aan van de gedeeltelijke weigeringen van EAB’s. Voornoemde leden willen in dat kader graag opheldering van de regering wat wordt bedoeld met de volgende zin in de memorie van toelichting: «Het kaderbesluit EAB is indertijd in zeer korte tijd in de Raad onderhandeld en de figuur van accessoire overlevering is toen over het hoofd gezien.» Kan de regering toelichten wat die accessoire overlevering in gaat houden en hoe dat proces ingericht wordt? Hoe verhoudt dit zich tot het specialiteitsbeginsel?

De leden van de VVD-fractie vragen hoe het wederzijds vertrouwen, en de daarop gestoelde wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen, wordt gehandhaafd met landen waar de onafhankelijkheid van rechters onder druk staat. Hoe wil de regering bewerkstelligen dat een inperking van het beginsel van wederzijds vertrouwen geen aanleiding zal zijn voor nog minder vertrouwen tussen lidstaten?

De regering schrijft dat bij de figuur van uitstel van de beslissing tot overlevering in het wetsvoorstel aansluiting is gezocht bij de figuur van de aanhouding. Kan de regering toelichten waarom hiervoor is gekozen?

De leden van de CDA-fractie vragen de regering naar overlevering en het beginsel van wederzijds vertrouwen. Kan de regering aangeven hoe concreet getoetst wordt op een mogelijk flagrante schending van fundamentele rechten van de betrokken persoon? Is het zo dat de rechter alle overleveringen richting landen waar een overduidelijke schending van fundamentele rechten plaatsvindt, categorisch kan uitstellen dan wel afstellen? Wat is het beginsel van wederzijds vertrouwen waard als er landen zijn binnen de EU waarbij de regering politieke invloed uitoefent op de rechterlijke macht en daarmee het principe van de scheiding der machten ondermijnt? Hoe wordt aan dit soort zorgen opvolging gegeven?

De leden van de CDA-fractie vragen hoe opvolging wordt gegeven aan de erkenning van het Hof dat uitzonderlijke situaties afbreuk kunnen doen aan het beginsel van wederzijds vertrouwen en daarmee reden kunnen zijn om het vertrouwen te beperken? Is de regering bereid een extra toets in de overleveringswet in te bouwen, met inachtneming van het beginsel van wederzijds vertrouwen, om geen mensen over te leveren indien er strijd is met de Europese Rule of Law beginselen?

De leden van de SP-fractie lezen dat dit artikel voorziet in een weigeringsgrond die voorkomt dat overlevering kan leiden tot flagrante schendingen van de mensenrechten. Deze leden hechten veel waarde aan dit artikel in het licht van de vragen die afgelopen jaren zijn gerezen over het recht op een eerlijk proces door de rechterlijke macht in bijvoorbeeld Polen en Hongarije. Met deze wijziging voorziet de wetgever immers in een schorsende werking wanneer er zorgen zijn over de mensenrechten van de verdachte bij overlevering. Deze extra tijd moet door de autoriteiten worden benut om aanvullende gegevens te verwerven om alsnog een beslissing te maken. Deze leden willen graag weten hoe het verwerven van die aanvullende gegevens er in de praktijk uit gaat komen te zien. Deze leden wijzen de regering erop dat tijdens de hoorzitting/rondetafelgesprek «De gevolgen van het (dis)functioneren van de rechtsstaat in enkele EU-lidstaten voor de rechtspraktijk in Nederland» die op 10 december 2020 door de vaste commissie Justitie en Veiligheid werd gehouden er door experts vragen zijn gesteld over hoe de rechtbank aan geschikte informatie moet komen om de kans op mensenrechtenschendingen in te schatten. Is het volgens de regering afdoende om die uiteindelijke beslissing tot overlevering te baseren op «...uitspraken van internationale gerechten, in het bijzonder het EHRM, aan rapporten en andere officiële documenten van internationale organisaties zoals de Raad van Europa en de Verenigde Naties, maar ook aan uitspraken van rechters uit de verzoekende lidstaat.»? Wat is de rol van de Minister hierin?

Het Hof heeft vervolgens twee stappen geformuleerd die de IRK dient te doorlopen voordat wordt afgezien van overlevering in verband met mogelijke mensenrechtenschendingen. Vreest de regering niet dat een onnodige hoge bewijslast wordt gevraagd dat tot onnodige mensenrechtenschendingen gaat leiden? Kan de regering aangeven hoeveel overleveringen van Nederlanders of daar aan gelijkgestelden tot op heden zijn geweigerd in het kader van artikel 11 van de Overleveringswet? In hoeverre is de voorliggende wetswijziging in lijn met de diverse uitspraken waar de RvdR in haar advies op dit punt naar vraagt?

De leden van de SP-fractie lezen dat deze wijziging volgt op de tweede uitspraak waarin het Europese Hof heeft bepaald dat een officier van justitie niet tot een uitvoerende rechterlijke autoriteit in het EAB moet worden gerekend. Het Hof wijst daarbij op de controversiële aanwijzingsbevoegdheid die de Minister van Justitie en Veiligheid in Nederland nog altijd geniet. Het is goed dat onderzoek wordt verricht naar een structurele oplossing, ook in het licht van de eerdere toezegging dat de regering dit niet wilde als deze discussie niet bij andere instrumenten speelde. Hoe zal de regering de Kamer op de hoogte houden van dit onderzoek en kan de regering al iets zeggen over wanneer de uitkomsten van dit onderzoek te verwachten zijn? Deze leden ontvangen graag een reactie op deze vragen over dit belangrijke WODC-onderzoek.

Gezien het spoedeisende karakter van de recente uitspraak kiest de regering ervoor om daar waar inzet van de officier van justitie niet meer mogelijk is dit door de rechter-commissaris te laten geschieden. De RvdR schrijft in zijn advies echter dat aansluiting bij de IRK gezocht zou moeten worden. Die keuze zou niet alleen logischerwijs voortkomen uit het Kaderbesluit, maar het zou tevens praktischer zijn omdat de IRK reeds vertrouwd is het met afwegingskader en heeft zij eerder beslissingen daarover genomen, aldus de RvdR. Kan de regering daarom haar keuze voor de rechter-commissaris toelichten? Hoe beziet de regering het commentaar van de RvdR dat zelfs al zou de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister verdwijnen het nog steeds niet mogelijk zou zijn om de officier van justitie te machtigen in lijn met artikel 27, derde lid, onder g Kaderbesluit? Voornoemde leden merken op dat ook de Raad van State kritische vraagtekens stelde bij de keuze van de regering om bepaalde bevoegdheden wel en andere niet over te hevelen van de officier van justitie naar de rechter-commissaris.

De regering kiest ervoor om bij de inverzekeringstelling en de verkorte procedure de officier van justitie nog altijd als gemachtigde aan te houden. De RvdR bekritiseert ook die keuze in zijn advies. De regering blijft echter bij zijn standpunt. Kan de regering nogmaals toelichten waarom zij niet overtuigd is door de RvdR?

Deze leden constateren dat het OM waarschuwt voor een toename van de werklast en dit zal ook gelden voor de RvdR. De RvdR en het OM worstelen al met enorme achterstanden die zijn verergerd door de bestrijding van het coronavirus. Kan de regering toelichten of zij denkt dat er voldoende capaciteit is om de extra werklast te dragen en of dit niet ten koste zal gaan van andere activiteiten?

De leden van de SP-fractie hebben nog enkele algemene vragen over de inzet van EAB’s. Zo constateren deze leden dat EAB’s altijd tot veel kritiek hebben geleid, voorarresten duren te lang, verdachten verkeren niet in dusdanige gezondheid dat zij overgeleverd kunnen worden, de rechten van verdachten zijn onvoldoende gewaarborgd en procedures worden onzorgvuldig doorlopen. Dit heeft tot verschillende beruchte zaken geleid waarin verdachten disproportioneel lang in voorarrest hebben gezeten, hun gezondheid is geschaad of dat zij niet de mogelijkheden kregen zich juridisch te bewapenen tegen een veroordeling. Vooral de kritiek op detentieomstandigheden springt er altijd uit. Recent is hier nog de kritiek op de afhankelijkheid van de rechterlijke macht in onder andere Polen bijgekomen. Zoals hierboven reeds geuit vrezen deze leden dat met het toevoegen van de bagateldelicten de kritiek alleen nog maar zal aanzwellen. Dit alles overwegende lijkt de regering nu met deze spoedwetswijziging vooral technische wijzigingen door te voeren. Van de kritiek hierboven is niets terug te vinden. Wil de regering reflecteren op deze constatering? Waarom is er geen aandacht voor de menswaardige behandeling en het waarborgen van mensenrechten? Hoe beschouwt de regering de lange voorarresten, het overleveren van mensen met een problematische gezondheid, de onvoldoende mogelijkheden van verdachten om zich juridisch te verweren, bijvoorbeeld gebrek aan advocaten, tolken en vertalers, de detentieomstandigheden, het onzorgvuldig doorlopen van procedures en nu dus een discussie over de onafhankelijkheid van Europese rechters? Waarom is hierover niets of weinig over terug te vinden in het voorliggende wetsvoorstel?

Met deze wetswijzigingen is de duidelijke keuze gemaakt voor technische wijzigingen met het oog op rechtsgeldigheid en het voorkomen van straffeloosheid. Welke evaluaties of rapporten hebben sinds de inwerkingtreding van de Overleveringswet de wetgever gewezen op de mensenrechtenzijde van de EAB’s? Wat is daarmee gebeurd? Acht de regering ook een structurele wijziging van het EAB noodzakelijk om meer maatwerk te bieden voor individuen? Is een wijziging van het Kaderbesluit voorzien op korte termijn? Zo nee, is de regering bereid daar op in te zetten?

Als laatste merken voornoemde leden op dat er diverse instrumenten op EU-niveau beschikbaar zijn om straffeloosheid te voorkomen. In plaats van een voorarrest kan een uitvaardigend land ervoor kiezen om een Europees surveillancebevel of onderzoeksbevel af te vaardigen. Deze vormen zijn minder ingrijpend in het leven van verdachten en juist in een periode van digitalisering laagdrempelig. Toch lijken deze instrumenten niet populair, waarom is dat, zo vragen deze leden. Deelt de regering de mening van deze leden dat wanneer Nederland om overlevering vraagt altijd gekeken moet worden naar deze andere instrumenten?