Gepubliceerd: 14 oktober 2014
Indiener(s): Frans Timmermans (minister buitenlandse zaken) (PvdA), Jetta Klijnsma (staatssecretaris sociale zaken en werkgelegenheid) (PvdA), Lodewijk Asscher (viceminister-president , minister sociale zaken en werkgelegenheid) (PvdA), Edith Schippers (minister volksgezondheid, welzijn en sport) (VVD)
Onderwerpen: internationaal internationale samenwerking organisatie en beleid sociale zekerheid
Bron: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34052-4.html
ID: 34052-4

Nr. 4 HERDRUK1 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT2

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 1 oktober 2014 en het nader rapport d.d. 10 oktober 2014, aangeboden aan de Koning door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de ministers van Buitenlandse Zaken en Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2012, no.12.001707, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende goedkeuring van de opzegging van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid met Marokko en het bijbehorende Administratief Akkoord, met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot opzegging van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid met Marokko uit 1972 (hierna: het Verdrag) alsmede het bijbehorend Administratief Akkoord (hierna: het Akkoord). De aanleiding hiervoor is volgens de toelichting dat Marokko weigert met Nederland in onderhandeling te treden over een wijziging van het Verdrag en het Akkoord, teneinde de export van kinderbijslag en kindgebonden budget en de vergoeding van zorgkosten stop te zetten. Hiertoe zijn wijziging van het Verdrag en het Akkoord nodig, aldus de toelichting.

De Afdeling onderkent dat eenzijdige opzegging van een bilateraal verdrag een te nemen stap kan zijn, indien de verdragspartner blijft weigeren om over een wijziging van dit verdrag in onderhandeling te treden. Bij de keuze voor opzegging moeten wel alle relevante aspecten worden meegewogen.

Mede tegen de bijzondere achtergrond van het op afzienbare termijn in werking treden van een nieuw Associatiebesluit, verdient het naar het oordeel van de Afdeling aanbeveling dat de toelichting inzicht geeft in de afweging die de regering bij het opstellen van het voorstel heeft gemaakt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 19 juli 2012, nr. 12.001707, machtigde Hare Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 oktober 2012, nr. W12.12.0265/III, bied ik U hierbij aan.

1. Inleiding

De regering wil met ingang van 1 januari 2014 de export van kinderbijslag en kindgebonden budget (hierna: kinderbijslag) naar landen buiten de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland (hierna: de EU) beëindigen. Voorts wil de regering de vergoeding van zorgkosten op basis van de Zorgverzekeringswet (hierna: de ZVW) bij tijdelijk verblijf of wonen buiten de EU (hierna: de werelddekking) stopzetten.

De export van socialezekerheidsuitkeringen naar Marokko is thans gebaseerd op een bilateraal verdrag tussen Nederland en Marokko uit 1972.3 Aan dit Verdrag is het Administratief Akkoord verbonden dat onder meer bepalingen bevat over de samenwerking tussen Nederlandse en Marokkaanse uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid bij de controle op de rechtmatigheid van de verstrekte uitkeringen.4 In 2002 zijn het Verdrag en het Akkoord uitgebreid. Daarbij is artikel 30a aan het Akkoord toegevoegd. Op grond hiervan kan Nederland in Marokko onderzoek (laten) verrichten naar het vermogen van Nederlandse ontvangers van bijstandsuitkeringen.5 Die taak wordt vervuld door een aan de Nederlandse ambassade in Marokko verbonden attaché voor sociale zaken (hierna: de sociaal attaché).

Het Verdrag en het Akkoord staan los van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie, haar lidstaten en Marokko uit 1996 (hierna: de Euro-mediterrane overeenkomst).6 De Euro-mediterrane overeenkomst bevat wel bepalingen op het gebied van de sociale zekerheid, maar deze verplichten niet tot export van uitkeringen.

Volgens paragraaf 6 van de memorie van toelichting zijn de EU en Marokko in onderhandeling over de totstandkoming van een Associatiebesluit dat een invulling geeft aan de Euro-mediterrane overeenkomst. Hiervoor is een standpunt – met een aan dat besluit gehechte ontwerpbesluit van de Associatieraad – vastgesteld door de Raad van de Europese Unie, waarover thans wordt onderhandeld met Marokko (hierna: het concept-Associatiebesluit).7 Het definitieve Associatiebesluit8 zal op zijn vroegst op 1 januari 2014 van kracht worden. Na inwerkingtreding van dit besluit ontstaat voor Nederland een unierechtelijke verplichting tot export van een aantal uitkeringen. De kinderbijslag is hier overigens van uitgesloten.9

1. Inleiding

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent dat eenzijdige opzegging van een bilateraal verdrag een te nemen stap kan zijn. De afdeling adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de gevolgen van de opzegging en om daarbij ook te betrekken het Associatiebesluit tussen de Europese Unie (EU) en haar lidstaten, enerzijds, en Marokko, anderzijds, dat op termijn in werking zal treden.

2. Gevolgen opzegging Verdrag en Akkoord

De memorie van toelichting vermeldt de afwegingen die ten grondslag liggen aan de opzegging van het Verdrag en het Akkoord. De regering streeft ernaar de opzegging vóór 1 juli 2013 te laten plaatsvinden, zodat het Verdrag per 1 januari 2014 ophoudt van kracht te zijn.10 Op grond van het overgangsrecht in artikel 39, eerste lid, van het Verdrag blijft de mogelijkheid van export van uitkeringen naar Marokko bestaan, voor zover het gaat om uitkeringen die al vóór 1 januari 2014 naar Marokko worden geëxporteerd. Alleen de export van kinderbijslag wordt op grond van artikel 41c van de Algemene kinderbijslagwet, zoals deze thans bij de Eerste Kamer der Staten-Generaal voorligt, twee kwartalen na de inwerkingtreding van de opzegging van het Verdrag en het Akkoord beëindigd.11 Per 1 juli 2014 zal dat moment zijn bereikt.

In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de gevolgen van de opzegging voor de relatie tussen Nederland en Marokko op het gebied van sociale zekerheid. De toelichting besteedt echter geen aandacht aan de mogelijke gevolgen van de opzegging van het Verdrag en het Akkoord voor de relatie tussen Nederland en Marokko op andere gebieden, zoals handelsbetrekkingen of de bestrijding van criminaliteit. Volstaan wordt met de opmerking dat «in algemene zin opzegging ook gevolgen kan hebben voor de bilaterale relatie met Marokko.»12

Naar het oordeel van de Afdeling dienen bij de afweging om het Verdrag en het Akkoord op te zeggen, ook de gevolgen op andere beleidsterreinen dan de sociale zekerheid betrokken te worden.13 Uit de toelichting valt niet op te maken of, en zo ja in welke mate, deze gevolgen bij de keuze voor opzegging zijn meegewogen.

Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB), het College van Zorgverzekeringen (CVZ) wijzen in hun uitvoeringstoetsen op de nadelige gevolgen die opzegging van het Verdrag heeft voor de controle op rechtmatigheid van uitkeringen die na die opzegging nog naar Marokko geëxporteerd moeten worden. Volgens de memorie van toelichting zal Nederland na opzegging van het Verdrag bij deze controles in Marokko op dezelfde wijze te werk moeten gaan als in landen waarmee geen verdragsbasis bestaat.14 De Afdeling wijst erop dat Marokko een relatief groot aandeel heeft in het totaal van het aantal uitkeringen dat naar landen buiten de Europese Unie wordt geëxporteerd, en dat de meeste van deze uitkeringen op grond van het overgangsrecht geëxporteerd blijven worden. Gelet hierop houdt Nederland nog geruime tijd na de opzegging van het Verdrag een aanzienlijk belang bij het behoud van mogelijkheden tot controle op de rechtmatigheid. De strekking van de uitvoeringstoetsen is dat de Marokkaanse autoriteiten na opzegging minder soepel met de Nederlandse uitvoeringsinstanties zullen samenwerken.15

In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat artikel 31a van het Akkoord na opzegging van toepassing blijft. Op grond van deze bepaling blijven controle en verificatie voor een aantal gegevens mogelijk, maar het is volgens de uitvoeringsinstanties niet meer mogelijk om te controleren of de door het Marokkaanse uitvoeringsorgaan, de Caisse Nationale de Sécurité Sociale (hierna: de CNSS), aangeleverde gegevens feitelijk juist zijn.16 Door opzegging verdwijnt voor Nederland de mogelijkheid om onderzoek te verrichten naar de rechtmatigheid van bijstandsuitkeringen.17 Volgens het UWV wordt het in de praktijk onmogelijk om nog medische keuringen te laten verrichten voor herbeoordelingen in het kader van de arbeidsongeschiktheidswetgeving.18 In dit verband wijst de Afdeling nog op het vervallen van de verplichting in artikel 34a van het Akkoord om goede diensten te verlenen bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkeringen.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader op bovenstaande gevolgen in te gaan.

2. Gevolgen opzegging Verdrag en Akkoord

De memorie van toelichting is in paragraaf 3 aangevuld met betrekking tot de mogelijke gevolgen van opzegging van het Verdrag en het Akkoord voor de relatie tussen Nederland en Marokko op gebieden buiten de sociale zekerheid. Alle genoemde mogelijke gevolgen zijn meegewogen bij de keuze voor opzegging. Voorts is paragraaf 4 van de memorie van toelichting de subparagraaf handhaving aangevuld wat betreft de gevolgen van opzegging voor de controle en verificatie op de rechtmatigheid van socialezekerheidsuitkeringen en op het verdwijnen van de mogelijkheid om onderzoek te verrichten naar de rechtmatigheid van bijstandsuitkeringen.

3. Gevolgen inwerkingtreding nieuw Associatiebesluit

In de toelichting wordt kort ingegaan op de gevolgen van de inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit, maar de toelichting geeft er geen blijk van dat deze gevolgen zijn meegewogen bij de uiteindelijke keuze voor opzegging van het Verdrag. De Afdeling acht het noodzakelijk dat er bij het voornemen tot opzegging rekening mee wordt gehouden dat het nieuwe Associatiebesluit binnen afzienbare tijd in werking zal treden.

Na inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit ontstaat, blijkens de tekst van het concept daarvoor, op grond van het associatierecht van de Europese Unie aanspraak op de export van uitkeringen. Deze aanspraak geldt voor in Marokko wonende Marokkaanse onderdanen die legaal werken of gewerkt hebben op het grondgebied van een lidstaat, en op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of is geweest. De aanspraak op export heeft betrekking op de volgende prestaties:

  • ouderdomspensioenen;

  • nabestaandenpensioenen;

  • prestaties in verband met arbeidsongevallen en beroepsziekten;19

  • invaliditeitspensioenen in verband met arbeidsongevallen en beroepsziekten.

  • Kinderbijslag valt overigens niet onder de exportverplichting.

Bij de uitkeringen waarvoor export wel is voorgeschreven, maken gezinsleden van een werknemer eveneens aanspraak op deze export, mits zij bij de werknemer in de lidstaat hebben gewoond.20

Volgens paragraaf 6 van de memorie van toelichting ontstaat na inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit opnieuw een exportverplichting voor alle uitkeringen op grond van de Algemene Ouderdomswet, de Algemene nabestaandenwet, en uitkeringen op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, en de Wet inkomen en arbeid naar vermogen. Voor uitkeringen op het gebied van arbeidsongeschiktheid geldt dat deze uit een arbeidsongeval of beroepsziekte moeten voortvloeien.

De artikelen 5 en 6 van het concept-Associatiebesluit bevatten bepalingen over handhaving en controle. Voor de betrokken uitkeringsgerechtigden geldt een informatieplicht, die wordt gehandhaafd volgens het Marokkaanse recht.

Op grond van artikel 6 van dit besluit kunnen de Marokkaanse instanties op het gebied van sociale zekerheid voor de Nederlandse uitvoeringsorganen geneeskundige onderzoeken en administratieve controles verrichten. Deze worden in beginsel door de organen van het woonland (Marokko) verricht. Onderzoek in Nederland blijft mogelijk, indien de betrokkene in staat is de reis te ondernemen zonder dat dit zijn gezondheid schaadt. Bovendien moeten de Nederlandse instanties de reiskosten naar Nederland en de verblijfskosten aldaar vergoeden.

Het UWV wijst er in zijn uitvoeringstoets op dat de mogelijkheden voor keuring in Marokko onder het concept-Associatiebesluit in de praktijk beperkter zullen zijn dan de mogelijkheden op grond van het huidige Verdrag. Omdat het concept-Associatiebesluit zich beperkt tot uitkeringen wegens arbeidsongevallen en beroepsziekten (risque professionnel), kan Nederland op grond van dit Associatiebesluit alleen in die gevallen medewerking afdwingen bij de CNSS. Omdat de Nederlandse arbeidsongeschiktheidswetgeving dit onderscheid niet maakt, wordt het volgens het UWV heel moeilijk om de CNSS tot medewerking aan herkeuringen te bewegen.21

Het voorgaande roept de vraag op of de opzegging van het Verdrag en de inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit per saldo niet zullen leiden tot een verslechtering van de Nederlandse positie in Marokko, voor zover het gaat om de controle op de rechtmatigheid van uitkeringen die vallen onder de reikwijdte van het nieuwe Associatiebesluit. In dit verband acht de Afdeling het van betekenis dat ingevolge artikel 9 van het concept-Associatiebesluit de administratieve procedures in bestaande bilaterale overeenkomsten van toepassing blijven, en dat artikel 10 van dit besluit uitdrukkelijk toelaat dat een of meer lidstaten aanvullende overeenkomsten sluiten voor het bestrijden van fraude en gebreken.

De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting nader in te gaan op de hiervoor genoemde gevolgen van de inwerkingtreding van het nieuwe Associatiebesluit.

3. Gevolgen inwerkingtreding nieuw Associatiebesluit

De memorie van toelichting is in paragraaf 6 aangevuld wat betreft de gevolgen van de inwerkingtreding van het Associatiebesluit tussen de EU en Marokko voor de handhaving en controle op de rechtmatigheid van socialezekerheidsuitkeringen die vallen onder de reikwijdte van het nieuwe Associatiebesluit.

4. Conclusie

De Afdeling onderkent dat eenzijdige opzegging van een bilateraal verdrag een te nemen stap kan zijn, indien de verdragspartner blijft weigeren mee te werken aan onderhandelingen over een verdragswijziging. Bij de keuze voor opzegging moeten wel alle relevante aspecten worden meegewogen.

Opzegging van het Verdrag en het Akkoord heeft tot gevolg dat Nederland niet langer verplicht is om een aantal uitkeringen, waaronder de kinderbijslag, naar Marokko te exporteren. Daar staat tegenover dat andere uitkeringen nog steeds geëxporteerd moeten worden, terwijl de mogelijkheden die Nederland heeft voor controle op de rechtmatigheid van deze uitkeringen fors beperkt worden. Ook is niet uitgesloten dat de opzegging nadelige gevolgen heeft voor de relatie met Marokko op andere gebieden dan de sociale zekerheid.

Deze overwegingen klemmen te meer nu de kans aanzienlijk is dat binnen afzienbare tijd na opzegging van het Verdrag het nieuwe Associatiebesluit tussen de EU, haar lidstaten en Marokko in werking treedt. Op grond hiervan ontstaan voor de meeste Nederlandse uitkeringen (zij het niet de kinderbijslag) opnieuw verplichtingen tot export naar Marokko. De mogelijkheden die dit besluit biedt tot controle op de rechtmatigheid van de uitkeringen zijn echter veel beperkter dan in het huidige Verdrag en Akkoord. Het concept-Associatiebesluit biedt Nederland wel de mogelijkheid om met Marokko nieuwe afspraken te maken over fraudebestrijding, maar door de associatierechtelijke exportverplichting is de onderhandelingspositie van Nederland van meet af aan zwakker dan bij de wijziging van het huidige Verdrag in 2002 en 2003.

De Afdeling acht het noodzakelijk om al deze aspecten te inventariseren en mee te wegen bij de keuze voor het al dan niet opzeggen van het Verdrag en het Akkoord. Zij adviseert deze afweging in de toelichting duidelijk tot uitdrukking te brengen.

4. Conclusie

De memorie van toelichting is zodanig aangevuld dat de afweging van alle relevante aspecten in de toelichting tot uitdrukking komen.

5. Overige opmerkingen

De Afdeling maakt voorts de volgende opmerkingen.

a. De Afdeling mist in de memorie van toelichting een overzicht van het aantal uitkeringen dat op grond van dit overgangsrecht geëxporteerd zal blijven worden.22 Voorts ontbreken bij de opsommingen van uitkeringen die worden geëxporteerd de uitkeringen op grond van de Wet werk en arbeidondersteuning jonggehandicapten (WAJONG).23

b. In artikel 2 van het concept-Associatiebesluit worden «prestaties op grond van arbeidsongeval of beroepsziekten» genoemd. Hieronder vallen naar het oordeel van de Afdeling ook verstrekkingen op basis van de ZVW of de Algemene Wet Bijzondere Zorgkosten, voor zover deze aanspraken uit arbeidsongeval of beroepsziekte voortvloeien.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze onderdelen aan te vullen.

5. Overige opmerkingen

a. Gevolg gevend aan het advies van de Afdeling om een overzicht van het aantal uitkeringen dat op grond van overgangsrecht geëxporteerd zal blijven worden is aan paragraaf 8 onder b van de memorie van toelichting tabel 2 toegevoegd. Op basis van het Verdrag worden geen uitkeringen op grond van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (WAJONG) naar Marokko geëxporteerd. De WAJONG uitkeringen die wel naar Marokko worden geëxporteerd betreffen in de eerste plaats uitkeringen die waren toegekend op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW). Deze worden geëxporteerd op grond van artikel X van de Invoeringswet nieuwe en gewijzigde arbeidsongeschiktheidsregelingen. Daarnaast is in enkele gevallen sprake van export van WAJONG uitkeringen op basis van de hardheidsclausule in die wet.

b. Naar het oordeel van de Afdeling vallen onder «prestaties op grond van arbeidsongevallen en beroepsziekten» als bedoeld in het concept-Associatiebesluit ook verstrekkingen op basis van de ZVW of de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, voor zover deze aanspraken uit arbeidsongeval of beroepsziekte voortvloeien.

Het kabinet is van mening dat het ontwerpAssociatiebesluit voor wat betreft de export van prestaties naar Marokko, alleen betrekking heeft op exporteerbare uitkeringen en niet op verstrekkingen. Immers artikel 1, lid 1, onder i, van het concept-Associatiebesluit bepaalt dat onder exporteerbare prestaties moeten worden verstaan prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten in de zin van de verordening (dat wil zeggen: Verordening (EG) nr. 883/04).

De aanspraken die geregeld zijn ingevolge de Zvw en de AWBZ, zijn evenwel «verstrekkingen» in de zin van die verordening. Verstrekkingen in de zin van de Verordening zijn, gelet op de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (arrest Molenaar, C-160–96) niet exporteerbaar, dit in tegenstelling tot uitkeringen. Deze verstrekkingen kunnen dus ook niet onder het begrip «exporteerbare prestaties» in de zin van artikel 1, letter i, sub i, van het ontwerpAssociatiebesluit worden begrepen.

Tevens is de memorie van toelichting aangevuld met betrekking tot de door de Tweede Kamer aangenomen motie Schut-Welkzijn/Dijkgraaf waarin de regering verzocht wordt het Verdrag zodanig aan te passen zodat deze niet langer in de weg staat aan de toepassing van de «Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid» in Marokko.

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de memorie van toelichting en het voorstel van wet op enkele ondergeschikte onderdelen redactioneel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vicepresident van de Raad van State,

J.P.H. Donner

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoten van Buitenlandse Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher