Het advies van de Afdeling advisering van Raad van State (van het Koninkrijk) wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State)
Dit voorstel van rijkswet strekt tot goedkeuring van het Protocol van Nagoya inzake toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen voortvloeiende uit hun gebruik bij het Verdrag inzake biologische diversiteit (Trb. 2012, 16 en Trb. 2012, 244) (hierna: Nagoya Protocol). Ingevolge artikel 1 van het wetsvoorstel wordt het Protocol goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk.
Het Nagoya Protocol is een protocol bij het op 5 juni 1992 te Rio de Janeiro tot stand gekomen Verdrag inzake biologische diversiteit (Trb. 1992, 164), hierna: Biodiversiteitsverdrag, dat overeenkomstig artikel 28 van voornoemd verdrag is aangenomen. Het Protocol is gebaseerd op artikel 1 en in het bijzonder artikel 15 van het Biodiversiteitsverdrag, dat bepaalt dat verdragspartijen streven naar het vergemakkelijken van toegang tot genetische rijkdommen (ook wel «genetische bronnen» of «genetisch materiaal» genoemd) door daaraan geen onnodige beperkingen te stellen en naar het borgen van een evenwichtige verdeling van voordelen. Het Biodiversiteitsverdrag geldt voor het gehele Koninkrijk.
In het navolgende ga ik, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, in op de achtergrond van het Protocol (paragraaf 2) en licht ik de inhoud ervan toe (paragraaf 3). Daarna bespreek ik de verhouding tot andere verdragen (paragraaf 4) en de gevolgen die het Protocol heeft voor de wet- en regelgeving (paragraaf 5). In paragraaf 6 volgt een artikelsgewijze toelichting van het Protocol en ik sluit af met een paragraaf over de Koninkrijkspositie (paragraaf 7).
Het Biodiversiteitsverdrag heeft op grond van artikel 1 de volgende doelstellingen:
− het behoud van biologische diversiteit,
− het duurzaam gebruik van de bestanddelen daarvan, en
− de eerlijke en billijke verdeling van voordelen voortvloeiende uit het gebruik van genetische rijkdommen, met inbegrip van passende toegang tot die rijkdommen en door middel van passende financiering.
Door verdragspartijen werd op verschillende wijze invulling gegeven aan het laatste doel, dat in het Biodiversiteitsverdrag is uitgewerkt in artikel 15, waardoor onnodige beperkingen met betrekking tot de toegang bleven bestaan. Op de tiende Conferentie van Partijen bij het Biodiversiteitsverdrag in 2010 is de tekst van het Nagoya Protocol aangenomen, waarin de verplichtingen op dit punt zijn verduidelijkt en geconcretiseerd.
Op 23 juni 2011 is het Nagoya Protocol ondertekend voor het Koninkrijk der Nederlanden. Op die datum vond ook ondertekening voor de Europese Unie plaats.
Het Nagoya Protocol is in werking getreden op 12 oktober 2014. Dit is 90 dagen nadat de 50e akte van ratificatie bij het secretariaat werd neergelegd. Inmiddels hebben 50 landen en de Europese Unie het Nagoya Protocol geratificeerd.1
Binnen de EU is ter implementatie van het Nagoya Protocol de Verordening (EU) nr. 511/2014 van het Europees parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende voor gebruikers bestemde nalevingsmaatregelen uit het Protocol van Nagoya inzake toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen voortvloeiende uit hun gebruik in de Unie (PbEU 2014, L 150) (hierna: Europese «Access and Benefit-Sharing» (ABS)-verordening) in werking getreden op 9 juni 2014. De ABS-verordening is van toepassing geworden op 12 oktober 2014, de datum van inwerkingtreding van het Nagoya Protocol voor de Europese Unie.
De mens gebruikt genetische rijkdommen als basis voor allerlei toepassingen: voor nieuwe plantenvariëteiten in de land- en tuinbouw – essentieel voor de wereldwijde voedselzekerheid –, en in voedsel, cosmetica en farmaceutische en overige chemische producten. Genetische rijkdommen zijn te verkrijgen uit de natuur (in situ) of uit collecties (ex situ) en bestaan uit materiaal van plantaardige, dierlijke, microbiële of andere oorsprong dat functionele eenheden van erfelijkheid bevat, met een actuele of potentiële waarde voor de mens.2 Genetische rijkdommen kunnen worden verkregen in de vorm van organismen, de reproductieve delen van organismen, zoals zaden, stekken, en ei- en zaadcellen, maar ook in de vorm van erfelijke bouwstenen, zoals afzonderlijke genen of DNA-fragmenten.
Bij besluit van de Conferentie van Partijen bij het Biodiversiteitsverdrag is op de tweede Conferentie bevestigd dat humane genetische rijkdommen niet onder de werkingssfeer van het Biodiversiteitsverdrag vallen.3 Op de tiende Conferentie van Partijen is het Nagoya Protocol aangenomen en is in overeenstemming met het besluit op de tweede Conferentie geconcludeerd dat humane genetische rijkdommen buiten de reikwijdte van het Nagoya Protocol liggen.4
In 2002 hebben de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de toenmalige Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en voor Ontwikkelingssamenwerking de beleidsnota «Bronnen van ons bestaan – behoud en duurzaam gebruik van genetische diversiteit»5 aan de Tweede Kamer aangeboden. Zij benadrukken in de nota dat een goede uitwisseling van genetische rijkdommen van groot belang is, onder meer vanwege de onderlinge afhankelijkheid tussen landen. De landen van oorsprong van veel gebruikte genetische rijkdommen willen graag delen in de voordelen die worden verkregen in landen waar genetische rijkdommen worden gebruikt. Landen van oorsprong zijn vaak ontwikkelingslanden, die voor hun bestaans- en voedselzekerheid direct afhankelijk zijn van genetische rijkdommen in hun natuurlijke omgeving. Deze landen hechten veel belang aan regels over de verdeling van voordelen uit het gebruik van genetische rijkdommen. Nederland is een land waar genetische rijkdommen uit andere landen worden gebruikt, bijvoorbeeld bij de veredeling van nieuwe plantenrassen. Voor Nederland is het cruciaal dat internationale uitwisseling van genetische rijkdommen zonder onnodige belemmeringen kan plaatsvinden, vanwege onze economische positie als tweede exporteur wereldwijd van uitgangsmateriaal voor voedsel, landbouw en sierteelt, en vanwege het belang van voedselzekerheid. Onduidelijkheid over de geldende wetgeving op dat vlak in het land dat de rijkdommen levert, moet zoveel mogelijk worden weggenomen. Ook wil Nederland een betrouwbare partner zijn, zodat landen van waaruit de rijkdommen worden geleverd, toegang blijven verschaffen tot hun genetische rijkdommen aan Nederlandse gebruikers. In dit verband is in de beleidsnota de oproep gedaan aan Nederlandse onderzoekers en het Nederlandse bedrijfsleven om een zo groot mogelijke openheid van zaken te geven over de genetische rijkdommen die door hen worden gebruikt en beheerd.
Nederland heeft tijdens de tiende Conferentie van Partijen actief bijgedragen aan de totstandkoming van het Protocol. De regering hecht grote waarde aan een internationaal systeem dat juridische zekerheid en transparantie biedt.6 Het Nagoya Protocol biedt een helder kader voor de toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen uit het gebruik daarvan.
De doelstelling van het Nagoya Protocol, zoals verwoord in artikel 1 van het Protocol, is de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische rijkdommen, onder meer via passende toegang tot genetische rijkdommen en door middel van passende financiering, zodat wordt bijgedragen aan het behoud van biologische diversiteit en het duurzaam gebruik van de bestanddelen daarvan. Om die doelstelling te bereiken bevat het Protocol verschillende instrumenten, zoals bewustmaking van het belang van genetische rijkdommen, het stimuleren van de ontwikkeling van gedragscodes, richtlijnen en beste praktijken en informatie-uitwisseling tussen verdragspartijen. De kern van het Protocol zijn echter de bepalingen over gefaciliteerde toegang, de verdeling van voordelen en de naleving van regels die daaromtrent door verdragspartijen worden gesteld.
Het Nagoya Protocol is van toepassing op genetische rijkdommen waarover staten soevereine rechten uitoefenen.7 Genetische rijkdommen die zich bevinden in mariene gebieden buiten de nationale jurisdictie vallen dus niet onder het Protocol.
De bepalingen van het Protocol hebben betrekking op het «gebruik» van genetische rijkdommen. In artikel 2, onder c, wordt gedefinieerd wanneer sprake is van «gebruik». Het gaat om het verrichten van onderzoek naar en de ontwikkeling op de genetische ofwel de biochemische samenstelling van genetische rijkdommen, mede door de toepassing van biotechnologie. Handel in genetische rijkdommen valt niet onder de werkingssfeer van het Nagoya Protocol.
Het Biodiversiteitsverdrag onderstreept in artikel 3 en meer specifiek in artikel 15, eerste lid, dat landen soevereine rechten hebben met betrekking tot hun genetische rijkdommen, en dat landen, gelet daarop, de bevoegdheid hebben om de toegang tot genetische rijkdommen op hun grondgebied te bepalen. Het tweede lid van artikel 15 bepaalt dat verdragspartijen ernaar streven om voorwaarden te scheppen voor het vergemakkelijken van de toegang tot genetische rijkdommen. Artikel 6 van het Nagoya Protocol geeft daaraan nadere uitwerking; het regelt in het eerste lid dat de toegang tot genetische rijkdommen voor hun gebruik is onderworpen aan de voorafgaande geïnformeerde toestemming van de partij die de rijkdommen levert en het land van oorsprong van de rijkdommen is of van een partij die de genetische rijkdommen in overeenstemming met het Biodiversiteitsverdrag heeft verworven, tenzij anderszins wordt bepaald door die partij. Hierna worden beide partijen aangeduid als: het land van waaruit de rijkdommen worden geleverd.
Landen die voorafgaande geïnformeerde toestemming vereisen voor de toegang tot hun genetische rijkdommen moeten ingevolge artikel 6, derde lid, van het Nagoya Protocol voorzien in:
(a) rechtszekerheid, duidelijkheid en transparantie van wet- en regelgeving over toegang en verdeling van voordelen,
(b) eerlijke en niet-willekeurige regels en procedures voor de toegang tot genetische rijkdommen,
(c) informatie aangaande de aanvraag van voorafgaande geïnformeerde toestemming,
(d) een duidelijke en transparante schriftelijke beslissing door een bevoegde instantie, op een kosteneffectieve manier en binnen een redelijke termijn,
(e) een vergunning of vergelijkbaar document als bewijs van de beslissing tot het verlenen van voorafgaande geïnformeerde toestemming en van de vaststelling van onderling overeengekomen voorwaarden, waar het uitwisselingscentrum voor toegang en verdeling van voordelen van op de hoogte wordt gesteld,
(f) criteria en/of procedures voor het verwerven van voorafgaande geïnformeerde toestemming of goedkeuring en betrokkenheid van inheemse en lokale gemeenschappen, indien van toepassing, en
(g) duidelijke regels en procedures voor het vaststellen van onderling overeengekomen voorwaarden.
Partijen moeten op grond van artikel 7 van het Nagoya Protocol tevens maatregelen treffen om te verzekeren dat voorafgaande toestemming voor de toegang tot aan genetische rijkdommen gelieerde traditionele kennis, gehouden door inheemse en lokale gemeenschappen, wordt verkregen van de betreffende gemeenschappen. Het land van waaruit de genetische rijkdommen worden geleverd, zal ter uitvoering van dit artikel moeten zorgen voor een systeem dat verzekert dat inheemse en lokale gemeenschappen zijn betrokken en toestemming voor toegang kunnen verlenen. Het land waar de rijkdommen of daaraan gelieerde traditionele kennis worden gebruikt zal moeten zorgen voor een systeem waarmee wordt gecontroleerd of een gebruiker het genetische materiaal heeft verkregen volgens de regelgeving van het land van waaruit de rijkdommen zijn geleverd.
Het Nagoya Protocol behelst geen regels over wat een eerlijke en billijke verdeling van voordelen is. Het is aan degene die het materiaal levert en aan de gebruiker van het genetische materiaal om afspraken te maken over de verdeling van voordelen die uit het gebruik voortvloeien, alsmede uit daaruit voortkomende toepassingen en commercialisering (artikel 5, eerste lid, van het Nagoya Protocol). Dit geldt niet alleen voor het gebruik van genetische rijkdommen, maar ook voor het gebruik van traditionele kennis met betrekking tot genetische rijkdommen (artikel 5, vijfde lid, van het Nagoya Protocol). Het Nagoya Protocol spreekt in de betrokken bepalingen over onderling overeengekomen voorwaarden tussen degene die het materiaal levert en degene die het materiaal gaat gebruiken.
Verdragspartijen moeten op grond van het derde en vijfde lid van artikel 5 maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de voordelen op een eerlijke en billijke wijze worden gedeeld. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het stimuleren van private partijen om afspraken te maken over de verdeling van voordelen en het aanmoedigen van contractuele modelbepalingen. Ook kan in het land waar het materiaal wordt gebruikt gecontroleerd worden of de gebruiker het materiaal heeft verworven volgens de regelgeving van het land van waaruit het materiaal is geleverd.
Overigens moet het begrip «voordelen» blijkens het vierde lid van artikel 5 breed worden geïnterpreteerd: zij kunnen van financiële of niet-financiële aard zijn. In de bijlage bij het Protocol wordt in een niet-limitatieve lijst mogelijke voordelen opgesomd.
Indien een partij op grond van artikel 6, eerste lid, van het Nagoya Protocol voorafgaande geïnformeerde toestemming vereist, moeten op grond van het derde lid van artikel 6 door verdragspartijen duidelijke regels en procedures worden vastgesteld voor het vereisen en vaststellen van onderling overeen te komen voorwaarden. De voorwaarden moeten schriftelijk worden vastgelegd en kunnen mede omvatten:
(i) een geschillenbeslechtingsclausule,
(i) voorwaarden voor verdeling van voordelen, waaronder met betrekking tot intellectuele eigendomsrechten,
(iii) voorwaarden voor later gebruik door een derde, en
(iv) waar toepasselijk, voorwaarden voor het wijzigen van het doel voor het gebruik van de genetische rijkdom.
Uit de artikelen 15 en 16 volgt dat partijen bij het Nagoya Protocol maatregelen moeten treffen om te bewerkstelligen dat de genetische rijkdommen die onder hun rechtsmacht worden gebruikt, zijn verkregen in overeenstemming met de regelgeving van het land van waaruit de rijkdommen worden geleverd, en dat partijen situaties van niet-naleving moeten aanpakken. De maatregelen moeten passend, effectief en proportioneel zijn. Om de naleving te ondersteunen moeten verdragspartijen op grond van artikel 17, waar passend, maatregelen treffen om het gebruik van genetische rijkdommen te volgen en transparantie over het gebruik te vergroten. Tot deze maatregelen behoren het aanwijzen van een of meer controlepunten, het aanmoedigen dat in de onderling overeengekomen voorwaarden ook bepalingen worden opgenomen voor het delen van informatie over de uitvoering van die voorwaarden en het aanmoedigen van het gebruik van kosteneffectieve communicatiemiddelen en -systemen.
In de praktijk valt bij de toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen te denken aan een Nederlands plantenveredelingsbedrijf dat in een derde land een wilde verwant van een bepaald plantenras wil verwerven, om daaruit vervolgens in Nederland een nieuw ras te ontwikkelen. Het land van waaruit het materiaal wordt geleverd kan een toegangsvereiste stellen op grond van artikel 6 van het Nagoya Protocol. Het Nederlandse bedrijf zal dan van dat land toestemming moeten verkrijgen om de plant te verwerven en te gebruiken. Degene die het materiaal levert en het Nederlandse bedrijf dat het materiaal gaat gebruiken kunnen ingevolge artikel 5 van het Nagoya Protocol in onderling overeengekomen voorwaarden afspreken dat de gebruiker een vergoeding voor toegang of royalty’s betaalt. Ook kan gedacht worden aan een Nederlands farmaceutisch bedrijf dat in een derde land een kruid dat geneeskrachtige werking zou hebben wil verwerven, om in Nederland te onderzoeken of er medicijnen van ontwikkeld kunnen worden. Afspraken over de verdeling van voordelen kunnen bijvoorbeeld inhouden dat het farmaceutisch bedrijf de resultaten van het onderzoek deelt met degene die het kruid heeft verstrekt.
Het Nagoya Protocol laat de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit bestaande verdragen onverlet, behalve indien de uitoefening van die rechten of de nakoming van die verplichtingen ernstige schade zou veroorzaken aan, of een bedreiging zou vormen voor de biologische diversiteit (artikel 4, eerste lid, van het Nagoya Protocol). Het derde lid van artikel 4 van het Nagoya Protocol benadrukt dat het Protocol samen met andere voor het Protocol relevante internationale instrumenten op een wederzijds ondersteunde wijze wordt uitgevoerd. Het Nagoya Protocol is volgens artikel 4, vierde lid, niet van toepassing op genetische rijkdommen waar een specifiek systeem voor toegang en verdeling van voordelen (ook wel: «ABS-regime») voor geldt, mits dat regime niet indruist tegen de doelen van het Biodiversiteitsverdrag en het Nagoya Protocol. Hieronder wordt ingegaan op de in dit kader relevante, internationale verdragen.
Op 2 december 1961 is te Parijs het Internationaal verdrag tot bescherming van kweekprodukten (Trb. 1962, 21) tot stand gekomen. Dit verdrag verplicht partijen om nationaal uitvoering te geven aan het kwekersrecht en de kwekersvrijstelling. De houder van een kwekersrecht heeft het uitsluitend recht teeltmateriaal van het kwekersrechtelijk beschermde ras voort te brengen, te vermeerderen en te verhandelen. Anderen mogen die handelingen slechts verrichten met toestemming van de houder van het kwekersrecht. Onder de kwekersvrijstelling mag het kwekersrechtelijk beschermde materiaal echter vrij worden gebruikt voor handelingen die worden verricht voor het kweken, of ontdekken en ontwikkelen van andere plantenrassen. Nieuwe plantenrassen die zo worden ontwikkeld vallen buiten de reikwijdte van het verleende kwekersrecht en kunnen vrijelijk en zonder vergoeding aan de kwekersrechthouders van de oorspronkelijke plantenrassen commercieel worden geëxploiteerd. De kwekersvrijstelling werkt als een stimulans voor de ontwikkeling van nieuwe plantenrassen en levert zo een bijdrage aan de toename van biodiversiteit. Het Nagoya Protocol laat de kwekersvrijstelling onverlet.
Het Nagoya Protocol staat naast het op 3 november 2001 te Rome tot stand gekomen Internationale Verdrag inzake plantgenetische bronnen voor voedsel en landbouw (Trb. 2002, 134), hierna: ITPGRFA. Het ITPGRFA kent een multilateraal «ABS»-systeem, waarbij de verdragspartijen voor bepaalde gewassen die, ook voor Nederland, van groot belang zijn voor voedsel en landbouw, uniforme afspraken hebben gemaakt over gefaciliteerde toegang en het delen van voordelen om zo juridische zekerheid en transparantie te bieden. Het verdrag is van toepassing op 64 gewassen, die op bijlage 1 bij het ITPGRFA staan genoemd. Het in dat verdrag neergelegde multilaterale systeem is overigens wel beperkt tot die genetische bronnen die onder het beheer en toezicht van de overheid staan en tot het publieke domein behoren.8 In Nederland is dat de collectie van het Centrum voor Genetische Bronnen Nederland, hierna: CGN. Private collecties, zoals collecties van bedrijven of particulieren, vallen hier dus niet onder, maar de verdragssluitende partijen hebben afgesproken overige bezitters van plantgenetische bronnen voor voedsel en landbouw te verzoeken vrijwillig deel te nemen aan het multilaterale systeem (artikel 11 van het ITPGRFA). Op basis van artikel 11 zijn naast het CGN nog drie andere Nederlandse collecties aangemeld bij het secretariaat van het ITPGRFA, namelijk de nachtschade collectie van de Radboud Universiteit Nijmegen, de appelcollectie van de Pomologische Vereniging Noord-Holland en de appelcollectie van de Stichting Fruithof Frederiksoord.9
Bij de uitwisseling onder het ITPGRFA van plantgenetische bronnen voor onderzoek, veredeling en scholing wordt gebruik gemaakt van het bij dat verdrag voorgeschreven standaardcontract; de «standard material transfer agreement», hierna: SMTA.10 Landen kunnen er overigens voor kiezen om de SMTA ook toe te passen op plantgenetische bronnen voor voedsel en landbouw die niet op bijlage 1 staan, om de internationale uitwisseling daarvan te vergemakkelijken. In Nederland gebeurt dit ook in de praktijk: alle plantgenetische bronnen voor voedsel en landbouw die het CGN uitgeeft voor onderzoek, veredeling en scholing worden aan gebruikers uitgegeven onder een SMTA. In dat geval is verzekerd dat de genetische bron op zorgvuldige wijze is verworven. De ABS-verordening bevat op dit punt een specifieke voorziening.11
Ook binnen de Wereldgezondheidsorganisatie is een specifiek ABS-regime met betrekking tot bepaalde pathogenen, dit zijn ziekteverwekkers van biologische oorsprong, tot stand gekomen. In 2011 is binnen de Wereldgezondheidsorganisatie overeenstemming bereikt over het «Pandemic Influenza Preparedness Framework for the Sharing of Influenza Viruses and Access to Vaccines and other Benefits».12 Dit is een juridisch niet-bindend instrument dat van toepassing is op H5N1 en andere griepvirussen met menselijk pandemisch potentieel. Het doel is om het delen van influenzavirussen met de Wereldgezondheidsorganisatie te vergemakkelijken en de toegang tot vaccins te vergroten, om beter in te kunnen grijpen wanneer een epidemie uitbreekt. Wanneer op grond van dit regime genetisch materiaal wordt uitgewisseld, is het Nagoya Protocol ingevolge artikel 4, vierde lid, van het Protocol niet van toepassing.
Uit het Nagoya Protocol vloeien voor het Europese deel van Nederland nieuwe juridische verplichtingen voort. Dit Europese deel kent nog geen wetgeving op het gebied van toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen uit het gebruik daarvan. Zoals aangegeven onder paragraaf 2.1 is binnen de EU de ABS-verordening tot stand gekomen. In deze verordening worden de bepalingen uit het Nagoya Protocol op Europees niveau geïmplementeerd.
Ter uitvoering van het Nagoya Protocol en de ABS-verordening is nieuwe wetgeving nodig. Deze uitvoeringswetgeving wordt tegelijk met het onderhavige voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer ingediend.13 Voor een toelichting op de ABS-verordening wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de uitvoeringswetgeving.
Voor de relatie met de Europese Unie geldt nog het volgende. De Europese Unie en de lidstaten hebben een gedeelde bevoegdheid op het gebied van het milieubeleid, dat bijdraagt tot het nastreven van de volgende doelstellingen:
− behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu,
− bescherming van de gezondheid van de mens,
− behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, en
− de bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.14
Bij gedeelde bevoegdheden zijn de lidstaten slechts bevoegd voor zover de Europese Unie haar bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend door interne maatregelen vast te stellen (artikel 2, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). Bij het overgrote deel van de onderwerpen waarop het Nagoya Protocol betrekking heeft is sprake van een gedeelde bevoegdheid. De Europese ABS-verordening voorziet in regels voor alle onderwerpen van het Nagoya Protocol, met uitzondering van de artikelen 6 en 13 van het Protocol.
Artikel 6 van het Nagoya Protocol regelt de toegang tot genetische rijkdommen en erkent – net als artikel 15 van het Biodiversiteitsverdrag – de soevereine rechten van partijen op hun genetische rijkdommen. De toegang tot genetische rijkdommen in de onderscheiden lidstaten is geen onderwerp waarin de ABS-verordening voorziet. Hoewel Nederland derhalve de ruimte behoudt om hierover regels te stellen, is het niet het voornemen van de regering om een toegangsvereiste te stellen. In paragraaf 6.2 ga ik hier nader op in.
Artikel 13 van het Nagoya Protocol verplicht verdragspartijen om een nationaal contactpunt voor toegang en verdeling van voordelen aan te wijzen, die als taak heeft om gebruikers van genetische rijkdommen te informeren en een bevoegde nationale instantie voor toegang en verdeling van voordelen aan te wijzen, die als taak heeft om, in voorkomende gevallen, toestemming voor toegang te verlenen. De lidstaten van de Europese Unie moeten daarin zelf voorzien. De Europese Unie wijst op grond van artikel 6, derde lid, van de ABS-verordening overigens ook zelf een contactpunt aan voor toegang en verdeling van voordelen, dat verantwoordelijk is voor het op Europees niveau onderhouden van contacten met het secretariaat van het Biodiversiteitsverdrag.
Op het Caribische deel van Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) bestaat evenmin wet- of regelgeving op het gebied van de toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen uit het gebruik daarvan. De biodiversiteit op het Caribische deel van Nederland is een belangrijke economische motor en het duurzaam gebruik van genetische rijkdommen kan door het delen van voordelen daaruit, daar een economische bijdrage aan leveren. De verdeling van voordelen uit het gebruik van biodiversiteit dat van oorsprong van de Caribische eilanden is, kan weer ten bate van het duurzaam gebruik en behoud van de voor de Caribische eilanden belangrijke biodiversiteit worden ingezet.
Samen met de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba zal ik nader bekijken hoe het Nagoya Protocol in Caribisch Nederland geïmplementeerd kan worden. De eilandsraden zijn op grond van artikel 14 van de Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES bevoegd om regels te stellen over de toegang tot genetische rijkdommen en de eerlijke en billijke verdeling van voordelen uit het gebruik daarvan. Het Rijk heeft echter op grond van artikel 8d, eerste lid, van deze wet buiten de territoriale wateren, doch binnen de exclusieve economische zone (EEZ) dezelfde taken en bevoegdheden als de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarom zal ik in overleg met de eilandsraden bekijken of het wenselijk is om de uitvoering van het Nagoya Protocol daarom (gedeeltelijk) centraal te regelen.
Wanneer er duidelijkheid is over de wijze waarop het Nagoya Protocol voor de eilanden wordt geïmplementeerd, zal ik in samenwerking met de eilandsraden de uitvoeringswetgeving opstellen. Zodra die wetgeving gereed is, kan het Nagoya Protocol ook voor het Caribische deel van Nederland, waar EU-regelgeving niet geldt, aanvaard worden.
Het is mijn voornemen, en tevens dat van de eilandsraden, om in Caribisch Nederland een toegangsvereiste in te stellen, vanwege de op het Caribische deel van Nederland aanwezige belangrijke en kwetsbare biodiversiteit. De nog aan te wijzen nationale bevoegde instantie zal beslissen over het verlenen van toegang aan gebruikers. Tussen de partij die de rijkdommen levert en de gebruikers van genetische rijkdommen zullen in een privaatrechtelijk contract afspraken worden gemaakt over de verdeling van voordelen. Daarnaast zal een stelsel van nalevingsmaatregelen moeten worden opgezet om ervoor te zorgen dat genetische rijkdommen die onder de rechtsmacht van Nederland worden gebruikt, zijn verkregen volgens de wetgeving van het land van oorsprong.
Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn geconsulteerd over het onderhavige wetsvoorstel.
Er is hierbij geen aanleiding tot opmerkingen geweest.
Artikel 1
Het doel van het Nagoya Protocol is de eerlijke en billijke verdeling van de voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische rijkdommen, onder meer via passende toegang tot genetische rijkdommen en door middel van passende financiering, zodat wordt bijgedragen aan het behoud van biologische diversiteit en het duurzaam gebruik van de bestanddelen daarvan. Dit is ook één van de drie doelen die worden genoemd in het Biodiversiteitsverdrag. Het Protocol geeft een verdere uitwerking aan dit derde doel.
Artikel 2
Artikel 2 bevat enkele begripsomschrijvingen voor de toepassing van het Protocol. Hierbij wordt aangesloten bij de begripsomschrijvingen van het Biodiversiteitsverdrag.
Artikel 3
De werkingssfeer van het Protocol wordt beperkt tot die genetische rijkdommen die onder artikel 15 van het Biodiversiteitsverdrag vallen. Het gaat om genetische rijkdommen die worden geleverd door verdragsluitende partijen die landen van oorsprong van die rijkdommen zijn of door de partijen die de genetische rijkdommen hebben verkregen in overeenstemming met het verdrag. Tevens is het Protocol van toepassing op traditionele kennis met betrekking tot genetische rijkdommen en de voordelen die daaruit voortvloeien.
Artikel 4
Rechten en verplichtingen van de partijen ingevolge bestaande verdragen worden onverlet gelaten, behalve indien de uitoefening van die rechten of de nakoming van die verplichtingen ernstige schade zou veroorzaken aan, of een ernstige bedreiging zou vormen voor de biologische diversiteit. Paragraaf 4 gaat in op andere verdragsverplichtingen op dit terrein. Deze vormen geen bedreiging voor de biologische diversiteit, maar leveren daar juist een bijdrage aan.
Artikel 5
Voordelen die voortvloeien uit het gebruik van genetische rijkdommen alsmede uit daaruit voortvloeiende toepassingen en de commercialisering daarvan worden op een eerlijke en billijke wijze gedeeld met de partij die de rijkdommen heeft geleverd en het land van oorsprong is of een partij is die de genetische rijkdommen heeft verworven in overeenstemming met het Biodiversiteitsverdrag. Tevens worden voordelen die voortvloeien uit het gebruik van traditionele kennis met betrekking tot genetische rijkdommen op een eerlijke en billijke wijze gedeeld met de inheemse en lokale gemeenschappen die de kennis houden. De voordelen kunnen van zowel financiële als niet-financiële aard zijn. De verdeling van voordelen geschiedt op basis van onderling overeengekomen voorwaarden tussen de gebruiker en de partij die rijkdommen levert.
Dit artikel is verder toegelicht onder paragraaf 3.2 van deze toelichting.
Artikel 6
Het Protocol erkent de soevereine rechten van partijen op genetische rijkdommen. Het Protocol hanteert dan ook als uitgangspunt dat de toegang tot genetische rijkdommen is onderworpen aan de voorafgaande geïnformeerde toestemming van de partij die de rijkdommen levert, tenzij anderszins is bepaald door die partij. In het Europese deel van Nederland zal geen toegangsvereiste worden ingesteld, het voornemen is om dit wel te doen in het Caribische deel van Nederland. Voor het overige wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van deze toelichting.
Artikel 7
Toegang tot traditionele kennis die gelieerd is aan het gebruik van genetische rijkdommen en waarover inheemse en lokale gemeenschappen beschikken, wordt verkregen met de voorafgaande en geïnformeerde toestemming of goedkeuring en betrokkenheid van deze inheemse en lokale gemeenschappen en er worden onderling overeengekomen voorwaarden vastgesteld. De partijen moeten maatregelen nemen om dit te waarborgen. In Nederland en de andere landen van het Koninkrijk is van een dergelijke traditionele kennis geen sprake.
Artikel 8
Gerelateerd aan de toegang tot genetische rijkdommen gaat dit artikel in op bijzondere overwegingen, die landen moeten laten meewegen bij het opzetten en uitvoeren van hun nationale wetgeving voor ABS:
• het stimuleren van onderzoek, waarbij vooral niet-commercieel en fundamenteel biodiversiteitsonderzoek centraal staat, onder meer door vereenvoudigde maatregelen voor toegang voor niet-commerciële onderzoeksdoeleinden;
• gevallen waarin de volks-, dier- of plantgezondheid in het geding (kunnen) zijn, bijv. een epidemie of dierziekte (deze situaties hebben vooral betrekking op pathogenen);
• genetische bronnen voor voedsel en landbouw, die gezien hun rol voor voedselzekerheid een bijzonder karakter kunnen hebben, anders dan andere genetisch rijkdommen.
Het belang van dit artikel zit erin dat partijen verplicht zijn om deze zaken te overwegen; ze kunnen er niet zomaar aan voorbij gaan. Dit kan betekenen dat er gebruik wordt gemaakt van andere procedures of een andere aanpak in deze speciale gevallen.
Artikel 9
Artikel 9 gaat in op de relatie tussen het delen van voordelen en het duurzaam behoud en gebruik van biodiversiteit: de drie doelstellingen van het Biodiversiteitsverdrag. Het legt partijen de verplichting op gebruikers en aanbieders van genetische rijkdommen aan te moedigen de voordelen die uit het gebruik voortkomen te laten terugvloeien naar het behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit. Via een bilateraal, privaatrechtelijk – en dus vrij in te vullen – contract is dit niet af te dwingen; er kunnen alleen stimulerende maatregelen van partijen aan ten grondslag liggen.
Artikel 10
Dit artikel beschrijft de afspraak tussen partijen bij het Nagoya Protocol om de behoefte en de modaliteiten te overwegen van een mondiaal, multilateraal mechanisme. Het doel van het mechanisme is om voordelen te delen in die gevallen waarbij het niet mogelijk is om voorafgaande geïnformeerde toestemming te geven of te verkrijgen, of in situaties waarin landen genetische rijkdommen delen (grensoverschrijdende situaties). Het gaat om een procedurele afspraak; er wordt door partijen overwogen om een dergelijk mechanisme in te stellen.
Artikel 11
Bij de uitwisseling van genetische rijkdommen kunnen aanbieders en gebruikers voor grensoverschrijdende situaties komen te staan. In artikel 11 wordt aan de samenwerking in dat soort gevallen aandacht besteed. Partijen hebben volgens dit artikel een inspanningsverplichting om samen te werken als genetische rijkdommen of daaraan gelieerde traditionele kennis in meer dan één land voorkomen.
Artikel 12
Partijen dienen bij de uitvoering van hun verplichtingen krachtens het Protocol rekening te houden met het gewoonterecht, de gemeenschapsprotocollen en de procedures van inheemse en lokale gemeenschappen, al naar gelang van toepassing, op het gebied van traditionele kennis met betrekking tot genetische rijkdommen.
Artikel 13
Elke partij wijst een nationaal contactpunt voor toegang en verdeling van voordelen en een bevoegde nationale instantie voor toegang en verdeling van voordelen aan.
Het nationaal contactpunt heeft als taak om verzoekers te informeren over de procedure voor het verkrijgen van voorafgaande geïnformeerde toestemming. Het nationaal contactpunt stelt ook informatie ter beschikking over de bevoegde nationale instantie, relevante inheemse en lokale gemeenschappen en relevante belanghebbenden. Tot slot is het nationaal contactpunt verantwoordelijk voor de contacten met het Secretariaat.
Het ligt in het voornemen om in Nederland het Centrum voor Genetische Bronnen Nederland (CGN) van de Wageningen University & Research centre (WUR) aan te wijzen als nationaal contactpunt.
De bevoegde nationale instantie is verantwoordelijk voor de beslissing om toegang te verlenen. De bevoegde nationale instantie heeft net als het nationaal contactpunt tevens de taak om te adviseren over de procedures voor het verkrijgen van voorafgaande geïnformeerde toestemming. Het ligt in het voornemen om de Minister van Economische Zaken in Nederland aan te wijzen als bevoegde nationale instantie.
Artikel 14
Er wordt een uitwisselingscentrum voor toegang en verdeling van voordelen opgericht. Via dit uitwisselingsmechanisme moeten partijen informatie delen over hun beleid en wetgeving inzake de toegang en verdeling van voordelen, zodat voor gebruikers duidelijk is in welke landen de voorafgaande geïnformeerde toestemming voor de toegang tot genetische rijkdommen vereist is. Indien een partij toestemming voor toegang verleent, dient een vergunning of vergelijkbaar document ter bewijs van toestemming aan het uitwisselingscentrum ter beschikking te worden gesteld. Het uitwisselingscentrum speelt een belangrijke rol om juridische zekerheid en transparantie te brengen, aan zowel gebruikers van genetische rijkdommen als partijen bij het Protocol.
Artikelen 15 en 16
Partijen bij het Protocol moeten maatregelen treffen om te bewerkstelligen dat de toegang tot genetische rijkdommen en de toegang tot traditionele kennis met betrekking tot genetische rijkdommen, die onder de rechtsmacht van een partij worden gebruikt, zijn verkregen in overeenstemming met de wet- en regelgeving van het land dat de bron heeft geleverd. Indien de maatregelen die door partijen bij het Protocol zijn gesteld, niet worden nageleefd door gebruikers moeten er passende, doeltreffende en evenredige maatregelen worden genomen om niet-naleving aan te pakken. Wanneer er sprake is van een vermeende schending van de wet- en regelgeving over de toegang en verdeling van voordelen van een partij, dan werken partijen zoveel mogelijk samen om situaties van niet-naleving aan te pakken.
Artikel 17
Om de naleving te ondersteunen moeten partijen maatregelen nemen om het gebruik van genetische rijkdommen te volgen en de transparantie over het gebruik te vergroten. Hiertoe moeten één of meer controlepunten worden aangewezen, die informatie ontvangen of verzamelen.
Artikel 18
Partijen moeten gebruikers en leveranciers van genetische rijkdommen en traditionele kennis met betrekking tot genetische rijkdommen aan te moedigen om in hun onderling overeengekomen voorwaarden bepalingen voor de regeling van geschillen op te nemen. Tevens moeten verdragspartijen zorgen dat partijen toegang hebben tot de rechter. Geschillen over de nakoming van contracten kunnen in Nederland en in de andere landen van het Koninkrijk aan de civiele rechter voorgelegd worden.
Artikelen 19 en 20
In de artikelen 19 en 20 hebben partijen afgesproken de ontwikkeling van respectievelijk modelbepalingen voor contracten, gedragscodes, richtlijnen en beste praktijken of standaarden te bemoedigen, wanneer passend. Dit is uiterst relevant voor zowel gebruikers als aanbieders van genetische rijkdommen, omdat deze maatregelen juist ook naleving kunnen bevorderen, doordat bruikbare praktijken voor bepaalde soorten gebruik ontwikkeld of breder verspreid kunnen worden. Partijen hebben hierbij een inspanningsverplichting. Vanwege het belang dat gebruikers hierbij zullen hebben, heeft het de voorkeur om vanuit een gezamenlijke aanpak te werken aan modelbepalingen en beste praktijken. Modelbepalingen en beste praktijken kunnen onduidelijkheden of problemen met betrekking tot bepalingen in contracten helpen voorkomen. Door modelbepalingen en bijvoorbeeld richtlijnen voor internationale uitwisseling van genetische rijkdommen kan veel tijd en geld bespaard worden, en kunnen goede bestaande praktijken een toegevoegde waarde bieden. De verdragspartijen zullen periodiek deze instrumenten en maatregelen doornemen, en ook het aannemen van gedragscodes, richtlijnen, beste praktijken of standaarden overwegen.
Artikel 21
Het bewustzijn vergroten rondom de toegang en verdeling van voordelen is een belangrijke manier om naleving te ondersteunen en draagvlak te vergroten bij belanghebbenden. Artikel 21 gaat daar dan ook uitgebreid op in. Iedere partij zal beleidsmaatregelen nemen om het bewustzijn over het belang van genetische rijkdommen en gelieerde traditionele kennis, en andere ABS-gerelateerde zaken te vergroten. In het artikel wordt in een niet-verplichtende lijst een aantal maatregelen genoemd die hier onder meer vorm aan kunnen geven.
Artikel 22
Het opbouwen en ontwikkelen van capaciteiten bij partijen, instellingen, lokale en inheemse gemeenschappen, gebruikers en aanbieders van genetische rijkdommen en bijvoorbeeld de wetenschap zal sterk bijdragen aan de implementatie van (de verplichtingen uit) het Protocol. Artikel 22 gaat hier uitgebreid op in: partijen zullen hiertoe samenwerken, en de behoeften van ontwikkelingslanden, en ook die van lokale en inheemse gemeenschappen, in acht nemen – deze zullen via nationale behoeftevaststellingen en prioritering zelf daarin actie moeten ondernemen. Partijen leggen daarbij de nadruk op het ontwikkelen van menselijke en institutionele capaciteiten, en deze zullen via verschillende maatregelen kunnen worden ingevuld, zoals lid 5 vermeldt. De partijen spreken in dit artikel af om informatie over initiatieven op het gebied van capaciteitsopbouw en -ontwikkeling beschikbaar te stellen op het uitwisselingcentrum voor toegang en verdeling van voordelen (ook wel: ABS Clearing House). Op deze manier kan synergie en samenwerking bij deze activiteiten worden gerealiseerd.
Artikel 23
Artikel 23 gaat in op de overdracht van technologie en op samenwerking. Hierin wordt verwezen naar de relevante artikelen van het Biodiversiteitsverdrag, in overeenstemming waarmee partijen zullen samenwerken op het gebied van technische en wetenschappelijke programma’s voor onderzoek en ontwikkeling. Deze samenwerkingsactiviteiten zou bij voorkeur plaats moeten vinden met ontwikkelingslanden, de minst ontwikkelde voorop, die leveranciers van genetisch rijkdommen zijn.
Artikel 24
Partijen dienen landen die geen partij zijn bij het Protocol aan te moedigen zich volgens het Protocol te gedragen, en informatie te delen via het uitwisselingscentrum voor toegang en verdeling van voordelen (zie hiervoor artikel 14).
Artikel 25
Partijen zullen financieel aan het Protocol bijdragen zoals in het Biodiversiteitsverdrag is afgesproken. Dat betekent dat ze zelf zorg dragen voor de financiering van hun nationale implementatie om de doelen van het Protocol te bereiken. Daarnaast zal het protocol hetzelfde financieel mechanisme hebben als het Biodiversiteitsverdrag, waaraan en waaruit financiële bijdragen worden geleverd, de zogenaamde Global Environment Facility (GEF).
Artikelen 26, 27 en 28
Deze artikelen hebben betrekking op het instellen van (1) de Conferentie, (2) de hulporganen en (3) het Secretariaat.
De Conferentie van Partijen fungeert als de Vergadering van de Partijen bij het Protocol. Regelmatig wordt een Conferentie van Partijen gehouden. De eerste Conferentie van Partijen bij het Protocol zal gelijktijdig plaatsvinden met de eerste Conferentie van Partijen bij het Biodiversiteitsverdrag. Het reglement van orde en het financieel reglement van het Biodiversiteitsverdrag zijn van overeenkomstige toepassing op het Protocol. De Conferentie van Partijen toetst de tenuitvoerlegging van het Protocol en neemt binnen haar mandaat besluiten om een effectieve tenuitvoerlegging te bevorderen. De Conferentie van Partijen onderzoekt en aanvaardt indien nodig wijzigingen van het Protocol en de bijlage daarvan, alsmede aanvullende bijlagen van het Protocol die voor de tenuitvoerlegging daarvan nodig worden geacht.
Bij het Biodiversiteitsverdrag ingestelde hulporganen kunnen tevens als hulporgaan bij het Protocol fungeren, na een besluit hiertoe van de Conferentie van Partijen.
Het Secretariaat dat is ingesteld bij het Biodiversiteitsverdrag zal tevens fungeren als Secretariaat bij het Protocol. De taken zoals die zijn vastgesteld bij het Biodiversiteitsverdrag zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikelen 29, 30 en 31
De artikelen 29 tot en met 31 bevatten regelende bepalingen inzake toezicht en rapportage (artikel 29), procedures en mechanismen om de naleving van het Protocol te bevorderen (artikel 30) en evaluatie en toetsing (artikel 31).
Artikelen 32 tot en met 36
Deze artikelen bevatten de gebruikelijke slotbepalingen voor een multilateraal verdrag. Op grond van artikel 34 mogen er geen voorbehouden worden gemaakt.
Bijlage
Artikel 5, vierde lid en artikel 26, vierde lid, onder e, verwijzen naar de Bijlage bij het Protocol. De Bijlage geeft een niet-limitatieve opsomming van financiële en niet-financiële voordelen die gedeeld kunnen worden. Ingevolge het vierde lid van artikel 26 kan de Conferentie van Partijen aanvullende bijlagen die nodig worden geacht voor de tenuitvoerlegging van het Protocol aanvaarden.
Deze Bijlage en eventuele nieuwe bijlagen vormen een integrerend onderdeel van het Protocol en zijn aan te merken als zijnde van uitvoerende aard. Een wijziging van de Bijlage, alsmede nieuwe bijlagen behoeven op grond van artikel 7, onderdeel f, van de rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring, tenzij de Staten-Generaal zich thans het recht tot goedkeuring terzake voorbehouden.
De regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten beraden zich nog over de wenselijkheid van medegelding van het Protocol voor hun land. Aangezien het Biodiversiteitsverdrag voor het gehele Koninkrijk geldt, en teneinde mogelijk te maken om, wanneer deze regeringen medegelding wenselijk achten voor hun land, die medegelding tot stand te brengen, wordt het Nagoya Protocol voor het gehele Koninkrijk goedgekeurd. Wanneer een land aangeeft medegelding te wensen en de noodzakelijke uitvoeringswetgeving gereed te hebben, zal het Protocol ook voor dat land kunnen worden aanvaard. Voor het Caribische deel van Nederland zal de akte van aanvaarding worden gedeponeerd, zodra de uitvoeringswetgeving gereed is (zie ook paragraaf 5.2).
De Staatssecretaris van Economische Zaken, S.A.M. Dijksma