Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 7 februari 2012 en het nader rapport d.d. 16 maart 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 6 december 2011, no. 11.002.954, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot uitvoering van het op 31 januari 1995 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de sluikhandel over zee, ter uitvoering van artikel 17 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (Trb. 2010, 165 en 239), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van het Verdrag inzake de sluikhandel over zee (hierna: het Verdrag). Het Verdrag is een uitwerking van de in het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen2 opgenomen grondslag voor regionale operationele samenwerking op het gebied van maritieme drugsbestrijding. Het Verdrag maakt het mogelijk dat door partijen bij het Verdrag strafvorderlijk kan worden optreden tegen vaartuigen die zich buiten de territoriale zee van een partij bevinden en ten aanzien waarvan het vermoeden bestaat van betrokkenheid bij sluikhandel in verdovende middelen.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen met betrekking tot de in de voorgestelde rechtsmachtbepaling gebruikte terminologie, een (strafvorderlijke) maatregel en het raadplegen van de bestuurscolleges op de BES-eilanden. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 december 2011, nr. 11.002954, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 februari 2012, nr. W03.11.0516/II, bied ik U hierbij aan.
Teneinde de in het Verdrag omschreven strafvorderlijke bevoegdheden te kunnen uitoefenen, wordt de Nederlandse strafwet van toepassing verklaard ten aanzien van de relevante drugsdelicten die zijn gepleegd aan boord van een buitenlands vaartuig op open zee.3
De Afdeling merkt op dat het wenselijk is de term «buitenlands vaartuig» in het wetsvoorstel nader te omschrijven. Het verdient aanbeveling daarbij aan te sluiten bij de terminologie van de Rijkswet tot goedkeuring en uitvoering van het Verdrag van San José inzake samenwerking bij de bestrijding van sluikhandel in verdovende middelen in het Caribisch gebied.4
Daarnaast is het naar het oordeel van de Afdeling niet geheel duidelijk waarom voor de term «open zee» is gekozen, aangezien artikel 6 van het Verdrag5 regelt dat tegen sluikhandel in verdovende middelen kan worden opgetreden «buiten de territoriale zee»6 van enige partij.7
De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting op deze punten aan te passen.
De Afdeling advisering vraagt aandacht voor de in het voorstel tot uitbreiding van rechtsmacht gebruikte terminologie. Een eerste opmerking in dit verband betreft de term «buitenlands vaartuig». De reikwijdte van het Verdrag strekt zich tevens uit tot vaartuigen zonder nationaliteit of daarmee gelijk gestelde vaartuigen uit hoofde van het internationale recht. Dit komt in het enkele gebruik van de term buitenlands vaartuig onvoldoende tot uitdrukking. Het voorstel is daarom aangevuld met een verwijzing naar vaartuigen zonder nationaliteit of daarmee uit hoofde van het internationale recht gelijkgestelde vaartuigen. Ook de memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
De tweede opmerking van de Afdeling heeft betrekking op de gekozen terminologie voor het aanduiden van de internationale wateren. In het zeerecht wordt in dit verband de term «volle zee» gebruikt om die wateren aan te duiden die geen territoriale wateren zijn, noch vallen onder enige aansluitende (economische) zone, terwijl de term «open zee» is gereserveerd voor de internationale wateren inclusief aansluitende (economische) zones – te onderscheiden van de strikt territoriale wateren. Dit laatste onderscheid is blijkens het toelichtende rapport bij het Verdrag – overweging 13 – het uitgangspunt voor de omvang van de werkingssfeer van het Verdrag. Om deze reden is dan ook de term «open zee» gebruikt. In de memorie van toelichting is dit verduidelijkt.
De memorie van toelichting8 vermeldt dat Titel VIA van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering (Sv) voldoende aanknopingspunten biedt om effectief te kunnen optreden onder het Verdrag, waaronder het aanhouden en aan boord gaan van het buitenlandse vaartuig.9 De Afdeling merkt op dat in het bijzonder artikel 539s Sv10 in dit verband algemeen is geformuleerd. De Afdeling wijst erop dat de Rijkswet Kustwacht11 een meer uitgewerkte regeling voor die bevoegdheid bevat. De Afdeling geeft in overweging met het oog op de rechtszekerheid en duidelijkheid voor de uitvoeringspraktijk ook voor de uitvoering van het onderhavige Verdrag een meer uitgewerkte regeling voor het aanhouden en aan boord gaan van een vaartuig te creëren. De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.
De Afdeling geeft in overweging een meer uitgewerkte regeling voor het aanhouden en aan boord gaan van vaartuigen te creëren. Voor strafrechtelijk optreden buiten het Nederlandse grondgebied biedt artikel 539a, eerste lid, Sv een algemene regeling. Deze regeling houdt in dat bevoegdheden tot opsporing van strafbare feiten in beginsel ook buiten het rechtsgebied van de rechtbank – hieronder moet mede worden verstaan «buiten Nederland» – kunnen worden aangewend. Ik wijs bijvoorbeeld op artikel 96b Sv inzake de aanhouding en doorzoeking van voer- en vaartuigen. Dit instrumentarium wordt in geval van de rechtshandhaving op zee verder aangevuld door de artikelen 539g e.v. Sv. Tezamen moeten deze bevoegdheden voldoende worden geacht om adequaat uitvoering te geven aan het Verdrag. Aanvulling van dit ruime en in de uitvoeringspraktijk als goed werkbaar beoordeelde instrumentarium met bijzondere bepalingen die specifiek zien op de uitvoering van dit Verdrag acht ik derhalve niet nodig.
Artikel III van het wetsvoorstel wijzigt de Opiumwet 1960 BES. De Afdeling vestigt er de aandacht op dat de regering de bestuurscolleges van de BES-eilanden dient te informeren over haar «standpunten en voornemens met betrekking tot aangelegenheden die voor het openbaar lichaam van belang zijn, tenzij het openbaar belang zich daartegen verzet», en dat zij de bestuurscolleges de gelegenheid moet bieden daarover overleg te voeren.12 Uit de toelichting blijkt niet dat ten aanzien van de voorgestelde wijziging van de Opiumwet 1960 BES deze verplichting is nageleefd. De Afdeling adviseert dit alsnog te doen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES) gelden de verplichtingen opgenomen in de artikelen 207 en 208, waarnaar de Afdeling verwijst, niet zonder meer en onverkort (Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, blz. 112). Uit de wetgeving zelf of uit de strekking daarvan zal voortvloeien in hoeverre de artikelen 207 en 208 WolBES buiten toepassing dienen te blijven. Gelet op de aard van de hier in het geding zijnde wijziging en het gegeven dat deze wijziging strekt tot uitvoering van een verdragsverplichting is raadpleging overeenkomstig meergenoemde artikelen achterwege gebleven.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Veiligheid en Justitie, I. W. Opstelten