Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 4 december 2009 en het nader rapport d.d. 28 januari 2010, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 13 oktober 2009, no. 09.002848, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Waterwet en de Wet infrastructuurfonds in verband met de bescherming tegen overstromingen en de zorg voor de zoetwatervoorziening in relatie tot verwachte klimaatveranderingen (Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening), met memorie van toelichting.
In het voorstel van wet wordt de verplichting opgenomen om een deltaprogramma op te stellen en jaarlijks te herzien. Het deltaprogramma bevat maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de waterveiligheid en zoetwatervoorziening, inclusief de planning daarvan en een opgave van de middelen die ter beschikking zullen worden gesteld. Bij het opstellen van het deltaprogramma zal worden gezocht naar samenhang met beleidsdoelen op andere beleidsterreinen, namelijk natuur, milieu en ruimtelijke kwaliteit (gebiedsgerichte integrale uitvoering).
Verder voorziet het wetsvoorstel in de instelling van een deltafonds. Het deltafonds heeft ten doel de financiering en bekostiging van maatregelen en voorzieningen ten behoeve van voorkoming en beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, alsmede van maatregelen en voorzieningen ten behoeve van waterkwaliteit, en van daarmee samenhangende informatie en onderzoek. Uit dit fonds worden zowel het beheer van de hoofdwatersystemen als de maatregelen en voorzieningen ten aanzien van waterveiligheid en zoetwatervoorziening uit het deltaprogramma bekostigd. Er zal worden geëxperimenteerd met de financiering uit het fonds van gebiedsgerichte integrale uitvoering. Die wordt afhankelijk gesteld van bijdragen uit andere begrotingen of van derden aan het deltafonds.
Het wetsvoorstel stelt de functie van Deltacommissaris in. De Deltacommissaris krijgt als taak de totstandkoming en voortvarende uitvoering van het deltaprogramma te bevorderen. De Deltacommissaris zal rechtstreeks werken onder de verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de positie van de Deltacommissaris alsmede over de voorgestelde aanpak om te komen tot een gebiedsgerichte uitvoering van waterbeleid en ander beleid. Hij is van oordeel dat in verband daarmee (enige) aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 oktober 2009, nr. 09.002848, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 4 december 2009, nr. W09.09.0408/IV, bied ik U hierbij aan.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de positie van de deltacommissaris alsmede over de voorgestelde aanpak om te komen tot een gebiedsgerichte uitvoering van waterbeleid en ander beleid. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad zijn enkele aanpassingen aan het wetsvoorstel en de toelichting doorgevoerd. De opmerkingen van de Raad en de aanpassingen worden hieronder achtereenvolgens besproken.
In het wetsvoorstel wordt bepaald dat de Deltacommissaris door de Minister van Verkeer en Waterstaat wordt aangesteld, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, en dat deze functionaris rechtstreeks onder deze minister ressorteert.1 In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat de Deltacommissaris rechtstreeks werkt onder de verantwoordelijkheid van de coördinerende bewindspersoon, zijnde de Minister van Verkeer en Waterstaat.2 Zijn taken zullen in het aanstellingsbesluit nader worden vastgesteld.3
In het wetsvoorstel worden aan de Deltacommissaris al in hoofdlijnen taken opgedragen, zoals het doen van voorstellen voor een deltaprogramma en het daarover rapporteren aan de eigen minister en de andere betrokken ministers. Hetzelfde geldt voor de voortgangsbewaking van de uitvoering van het deltaprogramma en het overleg met lagere overheden.4
De Raad merkt op dat de opdracht van taken aan een ambtenaar, zonder dat hem daarbij tevens bevoegdheden worden gegeven, geen wettelijke regeling behoeft. De Raad adviseert daarom de Deltacommissaris niet bij wet in te stellen en diens taken daarin niet te regelen.
De Raad van State merkt op dat het niet nodig is de functie en taken van de deltacommissaris wettelijk te regelen. De ministerraad heeft zich dit gerealiseerd, maar heeft er niettemin voor gekozen in lijn met het advies van de commissie duurzame kustontwikkeling de functie en taakomschrijving in de wet op te nemen. De verwachting is dat dit bijdraagt aan de continuïteit in de aanpak van de lange-termijnopgaven waar Nederland voor staat. Van de opmerkingen van de Raad over de deltacommissaris is gebruikgemaakt om een aantal aanvullende bepalingen met betrekking tot de functie op te nemen. De deltacommissaris zal bij Koninklijk Besluit worden benoemd. Hij krijgt een de bevoegdheid om, indien nodig, bij betrokken ministers de voor het deltaprogramma relevante informatie op te vragen. Ook is bepaald dat er regelmatig overleg plaatsvindt tussen de deltacommissaris en de bij het deltaprogramma betrokken decentrale overheden. Verder is geregeld dat in het deltaprogramma moet worden aangegeven hoe rekening is gehouden met het voorstel voor dit programma van de deltacommissaris en diens adviezen. Tot slot regelt het wetsvoorstel welke functies onverenigbaar zijn met de functie van deltacommissaris.
Het kabinet verwacht dat deze aanvullingen van het wetsvoorstel leiden tot een zelfstandiger positie voor de deltacommissaris.
2. Het deltaprogramma als integraal uitvoeringskader
De Raad maakt de volgende opmerkingen over de wijze waarop wordt beoogd de integrale besluitvorming over nationale en regionale waterprojecten in samenhang met projecten op andere beleidsterreinen te doen plaatsvinden. Ook vraagt hij aandacht voor de regeling van het hoogwaterbeschermingsprogramma en de verhouding tussen lopende en toekomstige projecten.
a. Verhouding tussen deltaprogramma tot het nationale waterplan
Duidelijk is dat het deltaprogramma in de eerste plaats als uitvoeringsprogramma van het nationale waterplan moet worden beschouwd. Het nationale waterplan is het integrale afgewogen beleidskader voor het deltaprogramma.1
(i) Ingevolge artikel 4.1 van de Waterwet zullen in het nationale waterplan tevens de stroomgebiedbeheerplannen voor de stroomgebiedsdistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems moeten worden opgenomen, voor zover die betrekking hebben of mede betrekking hebben op het Nederlandse grondgebied. In de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat het deltaprogramma uit oogpunt van aansturing zal worden onderverdeeld in zes gebiedsgerichte en drie generieke deelprogramma’s.2 De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten hoe deze opzet van het deltaprogramma zich zal verhouden tot de uitvoering van bovengenoemde vier stroomgebiedsbeheerplannen.
(ii) Het deltaprogramma kan, waar het daarin opgenomen beleidsvoorbereidende studies betreft, ook leiden tot een nadere invulling van het volgende waterplan.3
In verband met de nagestreefde integrale aanpak in het deltaprogramma kunnen rijksnota’s op andere beleidsterreinen, namelijk natuurbescherming, milieu en ruimtelijke kwaliteit, in het deltaprogramma doorwerken en dat ten opzichte van het nationale waterplan aanvullen.4 De Raad wijst erop dat deze beoogde uitbreiding naar andere beleidsterreinen in het deltaprogramma de besluitvorming over de ter uitvoering van de Nationale waterplan te nemen maatregelen zou kunnen compliceren en een consistente uitvoering van de doelstellingen van dat plan in gevaar zou kunnen brengen. Bijzondere aandacht vragen daarbij de onderdelen van het Nationale waterplan waarmee uitvoering wordt gegeven aan de Richtlijn overstromingsrisico’s5 en waarvoor reeds een integrale afweging van veiligheids-, economische, milieu- en ruimtelijke belangen heeft plaatsgehad in overstromingsrisicobeheerplannen. De Raad adviseert hiervan rekenschap te geven in de memorie van toelichting.
b. Verhouding tot de uitvoering van regionale waterplannen en beheerplannen
De verhouding van het deltaprogramma tot de uitvoering van regionale waterplannen en beheerplannen (van Rijk en waterschappen) is naar de mening van de Raad onvoldoende duidelijk in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting.
(i) Waar het gaat om de verhouding tot het beheerplan voor Rijkswateren (BPRW) volstaat de toelichting met een duiding van verschillen en niet van mogelijke overlappingen (ondanks die verschillen).6
De vraag rijst hoe de verhouding tussen het BPRW en het deltaprogramma is in de gevallen waarin elementen uit andere beleidsnota’s, zoals het Nationaal milieuplan dat mede betrekking heeft op de waterkwaliteit, doorwerken in het deltaprogramma. In de beschouwing in de toelichting over de relatie met andere beleidsnota’s wordt op die doorwerking gewezen. De Raad adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op de mogelijkheid van overlapping, bijvoorbeeld op het gebied van waterkwaliteit, tussen het deltaprogramma en het BPRW, alsmede op de noodzaak van afstemming daartussen.
(ii) In de memorie van toelichting wordt er op gewezen dat ook regionale projecten van nationaal belang kunnen zijn.7 Onduidelijk is of en hoe de regionale plannen in het deltaprogramma kunnen doorwerken. Uit het wetsvoorstel en de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de afstemming van de uitvoering van regionale plannen en beheerplannen met het deltaprogramma wordt overgelaten aan de Deltacommissaris, handelend overeenkomstig zijn aanstellingsbesluit.8
Naar het oordeel van de Raad ligt het gelet op de interbestuurlijke verhoudingen en de doelstelling van dit wetsvoorstel meer in de rede dat in het voorstel een rechtstreekse verplichting van de minister tot consultatie van de betrokken decentrale overheden wordt opgenomen, naar analogie van de regeling van de totstandkoming van het nationale waterplan.9 Hij verwijst ook naar de regeling van de interbestuurlijke samenwerking voor gebiedsgericht waterbeheer in artikel 3.7 Waterwet. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.
c. Integratie met uitvoering van ander beleid
Voorzien wordt dat het deltaprogramma wordt onderverdeeld in zes gebiedsgerichte en drie generieke deelprogramma’s.1 Voor zover het deltaprogramma maatregelen bevat in het ruimtelijke fysieke domein, zal voor de uitwerking daarvan worden aangesloten op de gebiedsagenda’s van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Daarvoor zullen de grenzen van het MIRT worden aangepast.2 De Raad merkt hierover op dat de aansluiting op de gebiedsagenda’s van het MIRT een verzwaring van dat overleg zal meebrengen. De voorgenomen verbreding van dat integratiekader zou ten koste kunnen gaan van de bestuurlijke slagvaardigheid op belangrijke deelprojecten als waterveiligheid en de hoofdwegenstructuur. Verder zal ervoor moeten worden gezorgd dat de kosten van die projecten beheersbaar blijven. De Raad adviseert in de toelichting op deze aspecten in te gaan.
d. Verhouding tot de regeling van het hoogwaterbechermingsprogramma
In de memorie van toelichting wordt erop gewezen dat in het deltaprogramma een hoogwaterbeschermingsprogramma zal worden opgenomen. Daarbij wordt medegedeeld dat het hoogwaterbeschermingsprogramma een andere wettelijke status heeft dan de overige onderdelen van het deltaprogramma, namelijk in artikel 2.12 Waterwet. Bij dat programma gaat het om wettelijke verplichte maatregelen.3 De Raad adviseert deze verhouding tussen het hoogwaterbeschermingsprogramma en de overige delen van het deltaprogramma in de regeling van het deltaprogramma te verduidelijken. Hetzelfde adviseert hij te doen voor de doorwerking van deze verhouding in de regeling van subsidies uit het deltafonds.
e. Verhouding lopende en toekomstige projecten
In de inleiding van de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat de veiligheidsnormen voor waterkeringen, die zijn vastgelegd in de Waterwet, zullen worden aangepast.4 Verderop in de toelichting wordt erop gewezen dat lopende projecten verder zullen gaan onder de paraplu van het deltaprogramma.5Naar aanleiding van deze opmerkingen adviseert de Raad na te gaan of nu al kan worden voorzien dat de realisering van lopende projecten te zijner tijd zal worden ingehaald door de uitvoering van projecten die voortvloeien uit de aanpassing van de veiligheidsnormen. Het ligt in de rede dat in die gevallen een afweging wordt gemaakt tussen kostenbesparing (waaronder het voorkomen van kapitaalvernietiging) en tijdelijke veiligheidsrisico’s. De Raad adviseert hierop in de toelichting in te gaan.
2. Het deltaprogramma als integraal uitvoeringskader
a. Verhouding tussen deltaprogramma tot het nationale waterplan
(i) Naar aanleiding van deze vraag naar de verhouding tussen het deltaprogramma en de stroomgebiedbeheerplannen is de memorie van toelichting aangevuld. De uitvoering van de stroomgebiedbeheerplannen is een zaak van vele waterbeheerders op verschillende bestuurlijke niveau’s. Via het planstelsel van de Waterwet vindt de noodzakelijke coördinatie van die doelen en maatregelen plaats. Bij de besluitvorming over maatregelen in het deltaprogramma en de eventuele samenhang met maatregelen ter uitvoering van de kaderrichtlijn water worden de betreffende waterbeheerders betrokken. Artikel 3.6d (zie hierboven onder 1), waarin is opgenomen dat overleg wordt gevoerd met betrokken bestuursorganen, is hier behulpzaam bij. Waar nodig worden de waterplannen herzien, of tussentijds bijgesteld.
(ii) Het kabinet is zich ervan bewust dat een integrale aanpak van de opgaven voor waterveiligheid en zoetwatervoorziening de besluitvorming rondom het deltaprogramma en de verwezenlijking van de doelen uit het nationale waterplan mogelijk compliceren. Het kabinet meent echter, dat een duurzame en robuuste aanpak van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in veel gevallen gepaard gaat met ingewikkelde gebiedsontwikkeling. Een integrale aanpak heeft daar meerwaarde. De opmerking van de Raad heeft wel ertoe geleid, dat is afgestapt van het voornemen ook andere beleidsnota’s dan het nationale waterplan kaderstellend te laten zijn voor het deltaprogramma. Immers, afgestemd beleid dat meerdere beleidsterreinen raakt, krijgt een plaats in het nationale waterplan. Dit plan wordt door de minister van VenW en de ministers van VROM en LNV ondertekend. In de memorie van toelichting wordt daarom nu niet meer uitgegaan van een doorwerking van andere beleidsnota’s, anders dan via het nationale waterplan.
Ten aanzien van de overstromingsrisicobeheerplannen kan worden opgemerkt dat deze plannen onderdeel uitmaken van het nationale waterplan. Het overstromingsrisicobeheerplan wordt samengesteld met doelen en maatregelen die op de verschillende bestuurlijke niveaus worden vastgesteld. Het ligt voor de hand dat de maatregelen in het deltaprogramma, waar relevant, ook een plaats krijgen in het betreffende overstromingsrisicobeheerplan. Hiermee is er (net als bij andere relevante plannen en programma’s) een wisselwerking tussen deltaprogramma en overstromingsrisicobeheerplannen. Doordat de overstromingsrisicobeheerplannen onderdeel zijn van het nationale waterplan is geen sprake van verschillende kaders waar belangenafweging heeft plaatsgevonden. De memorie van toelichting is overeenkomstig aangevuld.
b. Verhouding tot de uitvoering van regionale waterplannen en beheerplannen
Het advies van de Raad om de verhouding van het deltaprogramma tot de uitvoering van regionale waterplannen en beheerplannen beter toe te lichten heeft geleid tot een aanvulling van de memorie van toelichting. Voorts wordt met het nieuwe artikel 3.6d mede tegemoet gekomen aan de wens van de Raad om te voorzien in consultatie van decentrale overheden. Overigens hebben de opmerkingen van de Raad onder punt 2a en 2b aanleiding gegeven tot het verduidelijken van het planstelsel en de relatie van het deltaprogramma met het planstelsel in de toelichting.
c. Integratie met uitvoering van ander beleid
De risico’s die de Raad ziet met aansluiting bij de gebiedsagenda’s van het MIRT worden onderkend, maar zij wegen naar de mening van het kabinet niet op tegen de voordelen van een integrale gebiedsgerichte benadering. Het besluit om het MIT uit te breiden tot MIRT is bij brief van 10 december 2008 al aan de Tweede Kamer meegedeeld. In deze brief is aangegeven dat overgegaan wordt tot het opzetten van gebiedsagenda’s, met het doel om een ruimtelijk ontwikkelingsperspectief en een samenhangende uitvoering van projecten per regio te bewerkstelligen. De gebiedsagenda’s zijn sterk gericht op inhoudelijke samenhang tussen doelen, opgaven en projecten. Het deltaprogramma heeft eveneens tot doel de samenhang te bevorderen tussen de ruimtelijke wateropgaven onderling en met andere opgaven in de gebieden. Een integratie via de MIRT-gebiedsagenda’s is, gezien de samenloop van doelen, dan ook vanzelfsprekend.
Voor de kosten van integrale projecten wordt de huidige werkwijze binnen het MIRT gecontinueerd: integrale uitvoering op basis van gescheiden budgetten. Bij wijze van alternatief voorziet artikel III van de wet in de mogelijkheid om over te gaan tot integrale bekostiging, op voorwaarde dat er ook ontvangsten in het deltafonds komen ten behoeve van beleidsdoelen op andere terreinen. Het feit dat er dus altijd budget op andere begrotingen vrijgemaakt moet worden, vormt een bescherming tegen onbeheersbaarheid van kosten.
d. Verhouding tot de regeling van het hoogwaterbechermingsprogramma
Het kabinet heeft ervoor gekozen om vanwege de huidige wettelijke verplichtingen rond het hoogwaterbeschermingsprogramma, dit programma gescheiden te houden van het deltaprogramma. Daarmee is de verhouding tussen hoogwaterbeschermingsprogramma en deltaprogramma en deltafonds in het wetsvoorstel naar de mening van het kabinet voldoende uitgewerkt. De opmerking van de Raad heeft geleid tot een aanvulling van de memorie van toelichting.
e. Verhouding lopende en toekomstige projecten
De Raad vraagt in te gaan op de wijze waarop vooruitlopend op de aanpassing van de veiligheidsnormen omgegaan wordt met de uitvoering van lopende projecten. Naar aanleiding van deze opmerking is in de toelichting een expliciete verwijzing opgenomen naar het nationale waterplan, waarin het traject van de overgang naar de nieuwe normen uiteengezet wordt, evenals de wijze waarop daarmee in de periode tot de vaststelling omgegaan wordt.
Het deltaprogramma zal met de begroting van het deltafonds aan de Staten-Generaal worden aangeboden. Niet is geregeld dat ook verslag van de werking van het fonds over het voorafgaande jaar wordt gedaan. De Raad adviseert dit alsnog te bepalen.1
Er vindt een overheveling plaats van gelden uit het Infrastructuurfonds naar het deltafonds. Anders dan destijds bij de invoering van dat fonds is nu niet voorzien in een overgangsbepaling voor mogelijke beroepsprocedures inzake subsidies op grond van het vorige regime. De Raad adviseert artikel IV aan te vullen.2
a. De Raad merkt op dat niet in het wetsvoorstel is geregeld dat aan de Staten-Generaal verslag wordt gedaan van de werking van het deltafonds in het voorafgaande jaar. Deze verantwoordingsverplichting is al geregeld in artikel 51 van de Comptabiliteitswet en om die reden niet in het wetsvoorstel opgenomen.
b. Het advies van de Raad om artikel IV aan te vullen is opgevolgd.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.
4. Redactionele kanttekeningen
Naar aanleiding van redactionele kanttekeningen van de Raad is expliciet in het wetsvoorstel bepaald dat de kosten van het bureau van de deltacommissaris ten laste komen van het deltafonds en is de nummering van de Waterwet gevolgd, zoals die geldt sinds de inwerkingtreding van die wet.
De aanbeveling om in artikel II de bedoelde beleidsterreinen nadere te preciseren, is niet opgevolgd, omdat er bewust voor de ruimere omschrijving is gekozen. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar artikel 7 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement. De wijze waarop aan dit artikel toepassing zal worden gegeven zal worden bepaald in het aanstellingsbesluit.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
– In artikel 7.16e verduidelijken dat de uitgaven ten behoeve van het bureau van de Deltacommissaris ten laste van het deltafonds komen.
– In artikel III preciseren dat het in dat artikel gaat om onderdelen van het deltaprogramma die betrekking hebben op de bevordering of bescherming van natuur, milieu of ruimtelijke kwaliteit (artikel 4.9, derde lid, onderdeel b).
– Consequent aansluiten op de vernummering van de artikelen van de Waterwet, ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Invoeringswet Waterwet. Bijvoorbeeld in artikel I, onderdeel E (aansluiten op artikel 7.22 in plaats van artikel 7.16a).
– In de memorie van toelichting verduidelijken op welke wijze ten aanzien van de Deltacommissaris toepassing zal worden gegeven aan artikel 7 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement.
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Het in de Waterwet in te voegen artikel 3.6a. Het is de Raad niet ontgaan dat de betrokken functionaris inmiddels is benoemd.
O.a. het in de Waterwet in te voegen artikel 4.9, zesde lid en paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting.
Het i de Waterwet in te voegen artikel 4.9, vierde lid, en paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting.
Richtlijn 2007/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 over de beoordeling en beheer van overstromingsrisico’s (PbEU L 288, 27).
Artikel 3.6b, aanhef en tweede streepje respectievelijk paragraaf 4 van de memorie van toelichting.