Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 juni 2009
Hierbij bied ik u het jaarverslag 2008 van de Erfgoedinspectie aan1, inclusief mijn beleidsreactie op dit rapport.
Beleidsreactie op het jaarverslag 2008 van de Erfgoedinspectie
Het inspectieverslag 2008 en onderhavige beleidsreactie betreffende de vier erfgoedsectoren archeologie, archieven, collecties en monumenten zend ik zowel aan de Eerste als Tweede Kamer, conform de procedure die geldt voor het archiefwettelijke toezicht zoals vastgelegd in de archiefwet 1995.
In 2008 heeft de Erfgoedinspectie de interne ontwikkelingen van de afgelopen jaren voortgezet. Dit houdt een integrale, risicogerichte aanpak van het toezicht op het cultureel erfgoed in, zoals ook uit het verslag blijkt. Het jaarverslag van de Erfgoedinspectie over het toezicht in 2008 sluit aan bij de ontwikkelingen vanuit de Kaderstellende Visie op Toezicht1 (KVOT). Actuele thema’s en bewegingen in het toezicht, zoals decentralisatie, selectief toezicht, systeemtoezicht, zelfregulering en samenwerking tussen rijksinspecties zijn terugkerende thema’s in het jaarverslag. Mijn waardering gaat dan ook uit naar de Erfgoedinspectie voor het schrijven van een goed leesbaar en samenhangend verslag over het erfgoed in Nederland.
In deze beleidsreactie zal ik eerst ingaan op algemene ontwikkelingen omtrent zelfregulering en systeemtoezicht. Daarna zal ik achtereenvolgens de vier erfgoedsectoren behandelen. Ten aanzien van de archeologie zal ik ingaan op het beroepsregister Archeologie en de naleving van archeologische voorschriften. Bij collecties komen onder meer visitaties, kwaliteitszorg, klimaatbeheersing en veiligheid aan bod, waarna ik aandacht zal besteden aan de bescherming van het internationale Erfgoed. Archiefregelgeving en de informatiehuishouding bij zelfstandige bestuursorganen zijn de onderwerpen ten aanzien van de sector archieven, waarna stil gestaan wordt bij het gedecentraliseerde monumentenbeleid, monumentencommissies en monumentenvergunningen. Tot slot kijk ik beknopt vooruit naar 2009.
Zelfregulering en systeemtoezicht
Het kabinet streeft naar proportioneel en selectief toezicht conform het kabinetsstandpunt uit de Kaderstellende Visie op Toezicht. Toezicht dichtbij waar het moet en veraf waar het kan. Het is mijn beleid meer eigen verantwoordelijkheid te geven aan de Erfgoedsectoren. Zelfregulering, waarbij sectoren zelf de naleving van wet- en regelgeving borgen is een van de pijlers van dat beleid. Bij zelfregulering past ook een Erfgoedinspectie die haar toezicht daarop aanpast. De Erfgoedinspectie houdt toezicht op het systeem van zelfregulering waardoor goed presterende instellingen niet onnodig met toezichtlasten geconfronteerd worden terwijl het toezicht zich kan concentreren op risicovolle instellingen.
Ik ben dan ook een voorstander van systeemtoezicht in de Erfgoedsectoren. Zelfregulering is een noodzakelijke voorwaarde voor systeemtoezicht. De Erfgoedinspectie constateert dat zelfregulering nog niet voldoende is ontwikkeld om over te gaan op systeemtoezicht en doet aanbevelingen om de zelfregulering in de verschillende sectoren te verbeteren. De invoering van zelfregulering en systeemtoezicht kost echter tijd. De Erfgoedinspectie zal jaarlijks bezien of het niveau van de zelfregulering in de Erfgoedsectoren voldoende is om over te gaan tot systeemtoezicht.
In 2007 heb ik in mijn beleidsreactie aan de Kamer laten weten veel belang te hechten aan de totstandkoming van een beroepsregister voor archeologen. Door middel van dit register kunnen opdrachtgevers in de archeologie snel de kwalificaties van het personeel van een opgravingsbedrijf achterhalen. Dit geldt eveneens voor de beoordeling van de aanvragen om een opgravingsvergunning. Daarnaast kan het beroepsregister bescherming bieden aan de individuele kwalificaties van de in de archeologie werkzame personen.
Inmiddels is het beroepsregister operationeel geworden. Met beheerders van de Kwaliteitsnorm Archeologie (KNA) wordt gekeken hoe eisen uit het register, KNA en het Besluit op de archeologische monumentenzorg op elkaar kunnen aansluiten. Veel archeologen wachten de uitkomst hiervan af, waardoor inschrijvingen vooralsnog achterblijven. Ik heb echter signalen gekregen dat, als het beroepsregister en KNA op elkaar zijn afgestemd, het aantal inschrijvingen zal aantrekken.
Naleving archeologische voorschriften
De Erfgoedinspectie constateert dat aan een aantal voorwaarden met betrekking tot archeologische opgravingen niet altijd wordt voldaan. Deze nalevingstekorten doen zich voornamelijk voor bij gemeenten en universiteiten. Desalniettemin heeft de Erfgoedinspectie in haar onderzoek naar de kwaliteit van het archeologisch onderzoek vastgesteld dat er een stijgende lijn valt waar te nemen. Uit de rapporten Werk in Uitvoering 11 en Werk in Uitvoering 22 blijkt dat de zorgvuldigheid bij het veldwerk en de kwaliteit van de rapportages en de programma’s van eisen bij circa tweederde van de onderzoeken voldoende tot goed is. In het AO met de Tweede Kamer op 29 januari 2009 naar aanleiding van deze rapporten, heb ik tevens toegezegd om bij het toezicht aandacht te blijven besteden aan de kwaliteit van de opgravingsrapporten. Tevens heeft de Rijksdienst voor het Culturele Erfgoed, die namens mij vergunningen verleent, haar interne procedures aangepast waardoor nalevingsinformatie makkelijker toegankelijk is geworden en nalevingstekorten makkelijker vastgesteld kunnen worden.
Momenteel handelt een aantal gemeenten nog conform het overgangsrecht onder hun bestaande opgravingsvergunning. Dit overgangsrecht vervalt per 1 september 2009, waardoor deze gemeenten een nieuwe vergunning dienen aan te vragen. Afwijkingen van de regelgeving kunnen, voor zover ze niet door de Erfgoedinspectie worden geconstateerd, zo aan het licht komen.
Bij het aanvragen van een nieuwe vergunning wordt naleving van de KNA beoordeeld en wordt van gemeenten nagegaan in hoeverre er sprake is van een achterstand in rapportages. Zo nodig wordt een plan van aanpak gevraagd voor het oplossen van achterstanden. Een dergelijk plan van aanpak maakt vervolgens deel uit van de voorschriften bij de opgravingsvergunning. De naleving van de KNA en de verplichte rapportering wordt derhalve via de vergunningverlening extra geborgd. Tevens vind controle door de Erfgoedinspectie plaats en kan bij constatering van het niet naleven van de vergunningsvoorschriften, de vergunning worden ingetrokken.
De Erfgoedinspectie beveelt aan de bevindingen uit 2008 ten aanzien van het niet naleven van de normen voor programma’s van eisen, het ontbreken van adequate standaardrapporten en het nog niet operationeel zijn van een actueel beroepsregister, evenals de mogelijkheden tot zelfregulering in de sector, mee te nemen in de voorgenomen beleidsevaluatie van 2011. Ik neem deze aanbeveling over. Tevens zal, onder andere op basis van de jaarlijkse beoordelingen door de Erfgoedinspectie, worden gekeken in hoeverre zelfregulering in de sector tot stand is gekomen en welke maatregelen er eventueel genomen moeten worden om dit verder te bevorderen.
Bezwaarschriften vergunningverlening
Een aantal vergunninghouders heeft bezwaar gemaakt tegen de opgravingsvergunning. Inmiddels is hierop een beslissing genomen, waarbij het advies van de bezwaarschriftencommissie is overgenomen. Essentie van het advies is dat de vergunningverlening zorgvuldig is uitgevoerd volgens de criteria van het Besluit archeologische monumentenzorg.
Behoud en beheer rijkscollectie
De Erfgoedinspectie constateert dat het behoud en beheer van de rijkscollectie nog verbetering behoeft. Zij vraagt aandacht voor klimaatbeheersing, registratie en het opdrachtgeverschap bij nieuw- en verbouw van musea. Verder adviseert de Erfgoedinspectie mij te bevorderen dat museale instellingen met een rijkscollectie een, zo mogelijk gemeenschappelijk, systeem van kwaliteitszorg ontwikkelen en invoeren.
Vanaf 2009 zijn alle cultuurinstellingen met een langjarig subsidieperspectief verplicht zich eens per subsidieperiode te laten visiteren. Dit betreft dus ook de rijksgesubsidieerde musea. Visitaties zijn niet alleen een instrument om mij inzicht te bieden in de keuzes die instellingen maken bij de inzet van subsidies om hun taak uit te voeren, het is ook een instrument van interne kwaliteitszorg dat museale instellingen in staat stelt op bedrijfsvoering, de geleverde prestaties en kwaliteit van de uitvoering te sturen. De kwaliteit van het collectiebeheer maakt daar uiteraard onderdeel van uit. De Erfgoedinspectie onderstreept deze conclusie maar stelt terecht dat voor integrale kwaliteitszorg ten aanzien van de rijkscollectie meer nodig is dan visitaties alleen, te meer visitaties niet specifiek gericht zijn op het beheer van de rijkscollectie.
Ik ga vooralsnog de musea niet verzoeken een dergelijk systeem in te voeren. Ik ben voorstander van een gemeenschappelijk systeem van integrale kwaliteitszorg op het gebied van de rijkscollecties voor alle musea, maar de musea zijn zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun collectiebeheer. Het is dan ook aan de musea om de verbeteringen die de Erfgoedinspectie nodig acht door te voeren. Een integraal kwaliteitszorgsysteem zou hieraan kunnen bijdragen. Tevens zie ik in een dergelijk systeem de mogelijkheid om de zelfregulering in de sector te versterken, waarbij op termijn het toezicht door de Erfgoedinspectie meer op afstand geplaatst kan worden. Musea zullen deze subsidieperiode (2009–2012) voor het eerst moeten voldoen aan de verplichting tot visitatie. Dit zal de musea reeds het nodige werk opleveren. De museale sector moet ook niet overvraagd worden. Bovendien kunnen er mogelijk interessante lessen en aandachtspunten uit de visitaties naar voren komen, die van invloed kunnen zijn op een te ontwikkelen kwaliteitszorgsysteem.
Ten aanzien van de registratie van de rijkscollectie zijn er prestatieafspraken met de musea gemaakt. Afgesproken is dat uiterlijk 1 januari 2011 tenminste 90% van de geregistreerde objecten van de instelling voldoet aan de eisen van aanwezigheid van inventarisnummer op objecten, vermelding van standplaats en moet de juridische status duidelijk zijn. Tevens is afgesproken dat ik uiterlijk 1 januari 2011 een overzicht van de registratiegraad ontvang waarbij een actuele en onderbouwde schatting is opgenomen van het aantal museale objecten dat niet geregistreerd is en een plan van aanpak voor het inlopen van eventuele achterstanden. Dit geldt ook voor de boekencollecties bij musea voor zover deze deel uitmaken van de rijkscollectie.
Ik onderschrijf het belang van professionele klimaatbeheersing in musea en waardeer het initiatief tot samenwerking op het terrein van klimaatbeheer door het Instituut Collectie Nederland, de Erfgoedinspectie, het Landelijk Contact Museumconsulenten, de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, de Rijksgebouwendienst en de TU Eindhoven. Een van de resultaten van dit kennisnetwerk zijn concrete klimaatrichtlijnen die op dit moment samen met het veld verder worden ontwikkeld. Ik verwacht dat deze klimaatrichtlijnen tezamen met de expertise uit het kennisnetwerk leiden tot een verdere professionalisering van het klimaatbeheer bij museale instellingen.
Goed opdrachtgeverschap bij nieuwbouw en verbouwingen is voor mij een onderwerp dat verder reikt dan de museale sector alleen en vormt een van de uitgangspunten in de nota «Een cultuur van ontwerpen1 ». Het is daarbij van belang dat de beschikbare ontwerpexpertise optimaal benut wordt, niet alleen met het oog op de omgeving van het gebouw, maar ook met aandacht voor de functie van het gebouw. Hierbij zie ik ook een relatie met het kennisnetwerk voor klimaatbeheersing dat ook voor specifieke (tijdelijke) omstandigheden bij nieuw- en verbouw van musea van waarde kan zijn. Uiteraard is het zaak om daarbij ook de opgedane kennis en ervaring bij lopende verbouwingen van musea, zoals bij het Rijksmuseum in Amsterdam, te betrekken.
De veiligheid in musea van de mensen, de collectie en het gebouw blijft een actueel onderwerp dat scherp naar voren komt als het in het geding is bij incidenten zoals onlangs in het Scheringa Museum. Tot eind 2009 heeft de Mondriaan Stichting middelen beschikbaar voor het verbeteren van de kwaliteit van de veiligheidszorg van collectiebeherende niet-rijksinstellingen. Deze ondersteuning beoogt het opstellen van integrale veiligheidsplannen in de musea te bevorderen en de ontwikkeling van regionale veiligheidsnetwerken voor erfgoedinstellingen te stimuleren. In 2009 zal deze regeling veiligheidszorg worden geëvalueerd. De beveiliging van objecten in kerken is een punt van zorg dat ik zal betrekken bij deze evaluatie. Ik hecht eraan dat de beschikbare kennis, ervaring en instrumenten optimaal benut worden om de veiligheidszorg te stimuleren.
Database gestolen kunst en antiek
In 2008 is de database gestolen kunst en antiek operationeel geworden. Ik vind het belangrijk dat deze database in ieder geval voor de Erfgoedinspectie en de douane toegankelijk is. Op de langere termijn zou ik het wenselijk vinden dat de database ook opengesteld wordt voor het grotere publiek zodat de kunst- en antiekhandel transparanter en veiliger wordt. Burgers zouden dan immers via de database achterhalen of hun aankoop niet van dubieuze afkomst is.
In Nederland beschermde particuliere cultuurgoederen
De Erfgoedinspectie houdt toezicht op de naleving van de Wet tot behoud van cultuurbezit (Hierna: Wbc). Daartoe controleert de Erfgoedinspectie of de door de Wbc beschermde voorwerpen en collecties in goede conditie zijn en zich op de aangegeven locaties bevinden. Ook registreert de Erfgoedinspectie verplaatsingen en verkopen. Het is positief om te constateren dat er in 2008 geen grote tekortkomingen geconstateerd zijn en de Wbc goed blijkt te worden nageleefd. Ik zal dit oordeel ook betrekken in mijn standpunt op het advies van de Raad voor Cultuur over de Wbc waarop ik later dit jaar zal reageren.
Bescherming Internationaal Erfgoed
De Erfgoedinspectie is niet alleen actief op het terrein van de bescherming van nationale cultuurgoederen. Ook internationaal levert zij een bijdrage bij het opsporen en onderzoeken van illegaal in- of uitgevoerde cultuurgoederen en het verlenen van vergunningen voor de uitvoer van cultuurgoederen. Zo zijn de internationale verplichtingen die Nederland als lidstaat van de EU heeft in opdracht van mij belegd bij de Erfgoedinspectie. Om die verplichting uit te voeren werkt de inspectie samen met de douane. Daarnaast voert de Erfgoedinspectie ook de wet teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied en de Sanctieregeling Irak 2004 II uit.
De zaken die de Erfgoedinspectie behandelt zijn nu nog beperkt maar zullen in de toekomst toenemen, zeker na de in werking treding van het UNESCO-verdrag 1970 betreffende onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen. Het doet mij dan ook deugd dat de samenwerking met de douane goed verloopt en er een nieuwe samenwerkingsovereenkomst gesloten is zodat een goede en deugdelijke uitvoering ook in de toekomst gegarandeerd is. De bescherming van het internationale Erfgoed is immers een belangrijke taak, die bovendien van invloed is op het imago van Nederland in de rest van de wereld.
De Erfgoedinspectie wijst op het belang van samenhangende regelgeving voor de informatiehuishouding van de rijksoverheid. Dit belang onderken ik. Het ligt ook aan de basis van het rijksbrede programma Informatie op Orde, dat ik samen met mijn ambtscollega van BZK ten uitvoer breng. Een belangrijke stap hierin was de totstandkoming van de eerste versie van de Baseline Informatiehuishouding Rijk in 2008 als element van een systeem van zelfregulering. De implementatie van de Baseline wordt als onderdeel van Informatie op Orde actief ondersteund door het Kennisprogramma Digitalisering Rijk. Andere overheden, met name gemeenten, onderzoeken hoe zij gebruik kunnen maken van de integrale benadering van normen en zelfsturing volgens de aanpak van de Baseline om hun informatiehuishouding te verbeteren.
Op de verdere mogelijkheden van aanpassing van weten regelgeving wil ik samen met mijn ambtscollega van BZK ingaan in onze beleidsreactie op het advies «Informatie: grondstof met toekomstwaarde» van de Raad voor Cultuur en de Raad voor openbaar bestuur.
Publicatie van de herziene archiefregelingen (ministeriële regelingen ex. artikel 11, 12 en 13 van het Archiefbesluit) verwacht ik in oktober 2009. Daarmee worden uitvoeringsregels geactualiseerd. Het betreft de gebieden, geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden, duurzaamheid van archiefbescheiden en de bouw en inrichting van archiefruimten en archiefbewaarplaatsen.
Project Wegwerken Archiefachterstanden
In het kader van Informatie op Orde en het Project Wegwerken Archiefachterstanden wordt gewerkt aan de herziening van selectieprocedures voor de archiefbescheiden van het rijk, mede uit oogpunt van het terugdringen van de achterstand in selectie en overbrenging van belangrijke archieven. Het Nationaal Archief heeft hierin samen met de individuele zorgdragers een belangrijke rol. Deze complexe zaak vergt nu alle aandacht.
Archiefachterstanden bij zbo’s
De inspectie wijst dit jaar op de achterstanden in selectie en bewerking bij zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid (zbo’s) en publieksrechtelijke bedrijfs- en beroepsorganisaties (pbo’s). Dat is een punt van zorg, omdat maatschappelijk waardevolle informatie daardoor niet goed toegankelijk is. De (besturen van) zbo’s met eigen rechtspersoonlijkheid zijn volgens de Archiefwet zelfstandig «zorgdrager» en zijn derhalve zelf verantwoordelijk voor hun informatiebeheer. Ze zijn hiërarchisch niet ondergeschikt aan een minister. Wel kunnen als onderdeel van de sturingsrelatie tussen ministerie en deze individuele overheidsorganen afspraken gemaakt worden over het informatiebeleid van de overheidsorganen. Met mijn collega van BZK zal ik nagaan of en op welke wijze het informatiebeleid- en beheer een vast onderdeel kan worden van de afspraken die gemaakt worden.
Om te zorgen dat duidelijker is om welke organisaties het gaat, zal ik met de inspectie kijken hoe de voortgang bij deze individuele zorgdragers beter inzichtelijk gemaakt kan worden. Naast dit jaarverslag publiceert de erfgoedinspectie individuele rapportages op haar website. Publicaties van resultaten helpen om het informatie- en archiefbeheer van overheidsorganen voor bestuurders en belanghebbenden zichtbaar en aansprekend te maken.
Gedecentraliseerd monumentenbeleid
De Erfgoedinspectie stelt dat de decentralisatie van de monumentenzorg, ingezet in 1988, destijds onvoldoende gepaard is gegaan met ondersteuning aan gemeenten, zodat veel gemeenten niet in staat waren hun taken en bevoegdheden naar behoren op te pakken. De Erfgoedinspectie constateert dat dit nog steeds een punt van zorg is, temeer de gedecentraliseerde monumentenzorg een uitgangspunt is voor de modernisering van de monumentenzorg. De inspectie beveelt daarom aan bij de modernisering van de monumentenzorg rekening te houden met de zwakste schakels in het bestel: de gebrekkige ondersteuning van gemeenten, onvoldoende deskundigheid bij gemeenten en monumentencommissies en de geringe voorlichting aan monumenteigenaren.
Gemeenten hebben een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van de monumentenzorg en hebben de afgelopen jaren in toenemende mate mogelijkheden gekregen om het eigen monumentenbeleid goed op te pakken. Ik noem daarbij de Steunfuncties Monumentenzorg, die per 1 januari 2009 onder verantwoordelijkheid van de provincies vallen, de standaard voor Monumentencommissies die op dit moment in samenwerking met de VNG ontwikkeld wordt en de zich ontwikkelende markt op het gebied van advisering over monumentenvergunningen. Daarnaast kunnen gemeenten een bijdrage leveren door bijvoorbeeld met meerdere gemeenten in onderlinge samenwerking een deskundig monumentenambtenaar aan te trekken of meer gebruik te maken van digitale communicatiemiddelen voor de voorlichting aan monumenteigenaren. Ik heb er vertrouwen in dat gemeenten hun verantwoordelijkheid zullen oppakken, maar dat neemt niet weg dat de door de Erfgoedinspectie genoemde aspecten mijn aandacht heeft zowel bij zowel de modernisering van de monumentenzorg als bij de ontwikkeling van de erfgoedmonitor.
In haar rapport «Een goed advies is het halve werk» trekt de Erfgoedinspectie de conclusie dat advisering over vergunningaanvragen voor monumenten in veel gemeenten niet door professionele en deskundige monumentencommissies gebeurt. In december 2008 heb ik dan ook naar aanleiding van deze conclusie aan de Eerste Kamer toegezegd dat er een standaard voor gemeentelijke monumentencommissies zal worden ontwikkeld door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, in samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Erfgoedinspectie. De resultaten van dit project, dat nu in volle gang is, worden in het derde kwartaal van 2009 verwacht. Voor een gedetailleerdere toelichting verwijs ik naar mijn beleidsreactie op het genoemde rapport1.
De uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) zorgt blijkens de constatering van de Erfgoedinspectie voor vertraging bij het aanvragen van monumentenvergunningen. De Erfgoedinspectie heeft mij dan ook aanbevolen dit aspect mee te nemen in de voorgenomen modernisering van de monumentenzorg. In het visiedocument «Een lust, geen last, visie op de modernisering van de monumentenzorg» heb ik toegezegd te onderzoeken of de monumentenvergunningenprocedure vereenvoudigd kan worden door niet langer in alle gevallen de UOV toe te passen maar aan te sluiten op de reguliere procedure uit de wet algemene bepalingen omgevingsrecht. In afwachting van dit onderzoek en eventuele vervolgacties blijven de huidige procedures gelden, waarbij ik verwacht dat deze procedures gevolgd worden, want het kan natuurlijk niet zo zijn dat monumenteigenaren, zoals de Erfgoedinspectie constateert, hun vergunningaanvraag niet afwachten.
Afsluitend kan gesteld worden dat het redelijk goed gaat met het Erfgoed in Nederland. Ik deel de conclusie van de Erfgoedinspectie dat er weliswaar op vele terreinen verbeteringen te bewerkstelligen zijn, maar er doen zich geen grote incidenten en tekortkomingen voor. 2008 was een jaar vol positieve ontwikkelingen, zoals op het gebied van de veiligheid in musea en het selectiebeleid bij archieven.
Ook in 2009 zullen weer de nodige stappen gezet worden om de erfgoedsectoren te verbeteren. Zo staat de Modernisering van de Monumentenzorg prominent op de agenda waarover ik de Kamer in het najaar van 2009 nader zal informeren. Tevens zal de zelfregulering in de erfgoedsectoren verder ontwikkeld worden, zal de regeling veiligheidszorg geëvalueerd worden en zetten de rijksgesubsidieerde musea de eerste stappen op het pad van visitaties. Kortom ook 2009 beloofd weer een spannend en vruchtbaar jaar te worden voor het Erfgoed in Nederland.
Kaderstellende visie op toezicht, Ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, Den Haag, oktober 2005.