Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave
I.	ALGEMEEN DEEL	2
Hoofdstuk 1.	Inleiding	2
1.1.	Introductie	2
1.2.	Achtergrond/context	7
1.3.	Ontwikkeling van het begrip ecocide	14
1.4.	Conclusie	20
Hoofdstuk 2.	Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland	20
2.1.	Inleiding	20
2.2.	Bestuursrechtelijk milieurecht	21
2.3.	Strafrecht	23
2.4.	Europees milieustrafrecht	29
2.5.	Overige internationale context	31
Hoofdstuk 3.	Tekortkomingen huidig stelsel	32
3.1.	Inleiding	32
3.2.	Tekortkoming 1: Ontbreken ecocentrische strafbaarstelling in WvSr	32
3.3.	Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht	34
3.4.	Tekortkoming 3: Beperkte vervolging grensoverschrijdende milieuschade	43
Hoofdstuk 4.	Inhoud van het wetsvoorstel	45
4.1.	Inleiding	45
4.2.	Inhoud strafbaarstelling	45
4.3.	Keuze voor combinatie krenkings- en gevaarzettingsdelict	57
4.4.	Normadressaten: natuurlijke personen als primaire normadressaat	57
4.5.	Extraterritoriale rechtsmacht	57
4.6.	Strafmaat en verjaring	60
Hoofdstuk 5.	Verhouding tot (hoger) recht	61
5.1.	Verhouding tot artikel 21 Grondwet	61
5.2.	Verhouding tot internationaal recht	61
5.3.	Verhouding tot Europees recht	61
Hoofdstuk 6.	Financiële, administratieve en handhavingsconsequenties	62
Hoofdstuk 7.	Adviezen en consultaties	63
7.1.	Verscheidene reacties	63
7.2.	Voornaamste voor- en tegenargumenten	62
7.3.	Voornaamste reacties burgers en organisaties	65
7.4.	Voornaamste manieren waarop respondenten willen/kunnen bijdragen	66
II.	ARTIKELGEWIJS	66

I. Algemeen deel

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.1. Introductie

1.1.1. Achtergrond wetsvoorstel

Met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer een nieuwe norm in het strafrecht te introduceren: dat het milieu een intrinsieke waarde heeft en dat de ernstige aantasting van dat milieu, door een menselijk handelen of nalaten, strafbaar moet worden. Om het handhaven van deze nieuwe norm mogelijk te maken, wordt in het Nederlandse strafrecht het begrip «ecocide» geïntroduceerd: de strafbare en ernstige aantasting van het milieu door (potentieel) schadetoebrengend handelen of nalaten. Daartoe wordt het plegen van ecocide als autonoom strafbaar feit opgenomen in het Wetboek van Strafrecht.

Een belangrijke opmerking vooraf. In deze memorie van toelichting worden soms als voorbeeld bedrijven bij naam en toenaam genoemd. Het is normaal gesproken ongebruikelijk om voorbeelden waarop een nieuwe strafbaarstelling van toepassing zou kunnen zijn direct met naam en toenaam te noemen in een memorie van toelichting; die beoordeling is immers uiteindelijk aan de rechter. De initiatiefnemer is zich hier terdege van bewust. Omdat het hier een geheel nieuwe strafbaarstelling betreft acht de initiatiefnemer het gerechtvaardigd en noodzakelijk om specifieke gevallen uit te lichten ter afbakening en verduidelijking van het wetsvoorstel, echter uitsluitend en slechts als voorbeeld. Waar relevant worden bijvoorbeeld bedrijfstakken of type bedrijven gehanteerd.

1.1.2. Milieuschade- en vervuiling

Overal ter wereld zien we dat bedrijven en zelfs overheden grove vormen van milieuschade aanrichten als gevolg van industrieel, op winst gericht, handelen. Op internationale schaal zien we bijvoorbeeld grootschalige vormen van ontbossing ten behoeve van de aanleg van onder andere soja- en palmolieplantages, destructieve mijnbouwprojecten voor de winning van kritieke mineralen zoals kobalt, lithium en nikkel, teerzandoliewinning met catastrofale gevolgen voor flora en fauna, ambitieuze landaanwinningsprojecten die gehele ecosystemen vernietigen, oliewinningsprojecten die de klimaatcrisis verergeren, gasextractieprojecten die een landschap ernstig aantasten, grootschalige lozingen van giftige chemicaliën door bedrijven uit de textielindustrie, en de decimering van bijenkolonies als gevolg van het gebruik van pesticiden in de landbouw. Maar ook in ons eigen land staat het milieu onder grote druk. De staat van de Nederlandse natuur is «ronduit slecht», aldus de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur.2 Ook het RIVM komt tot die conclusie: «De vitaliteit van onze ecosystemen staat onder grote druk. De draagkracht en veerkracht van de natuurlijke systemen in Nederland hebben hun grens bereikt en schieten steeds meer tekort. Er dreigt onomkeerbare schade. Dit leidt tot verlies aan natuurlijk kapitaal, zoals bestuiving, natuurlijke plaagonderdrukking en voedselproductie, met grote gevolgen voor de leefbaarheid, gezondheid en economie». Als verantwoordelijk voor deze schade wordt gewezen naar de «uitputting van de bodem en verontreiniging van bodem, water en lucht».3 Insecten en vogelsoorten sterven uit door omvorming van natuur tot intensieve landbouwgrond en vervuiling door stikstof, pesticiden en kunstmest.4 PFAS en microplastics belanden in het milieu waar ze grote schade dreigen toe te brengen aan levende wezens, inclusief de mens.5 Het Nederlandse kabinet haalt de doelen voor stikstofdaling niet6 en Nederland is in 2022 uitgeroepen tot Europees kampioen in het financieren van projecten in het buitenland die leiden tot (grootschalige) ontbossing.7 Voorts rapporteerde de Plastic Soup Foundation dat Nederland met tweehonderd miljoen kilo per jaar aan plastic afval-export de koploper van plastic afvalstorting in het buitenland is.8

1.1.3. Maatschappelijke betrokkenheid

Omwonenden van de Tata Steel fabriek in Noord Holland voeren al jaren op verschillende fronten actie tegen de zeer milieuschadelijke uitstoot van de fabriek, die de gezondheid van plant, dier en mens ernstig aantast.18 Ze spanden meerdere bestuursrechtelijke procedures aan tegen de vergunningverlening aan Tata Steel om deze schadelijke stoffen te mogen uitstoten, met gering succes. In mei 2021 deed een advocaat namens een groep omwonenden, (zorg)professionals en belanghebbende milieu- en gezondheidsorganisaties, aangifte tegen de leidinggevenden van Tata Steel. De aangifte betreft het «opzettelijk en wederrechtelijk in de lucht, bodem of oppervlaktewater brengen van schadelijke stoffen waardoor gevaar voor de openbare gezondheid te duchten is». Naar aanleiding van deze aangifte kondigde het Openbaar Ministerie in februari 2022 aan een strafrechtelijk onderzoek te starten naar Tata Steel.19 Chemours is in een lopende procedure bij de rechtbank Rotterdam inmiddels in een tussenvonnis aansprakelijk gehouden voor de schade die de omliggende gemeenten hebben geleden vanwege schadelijke PFOA-uitstoot, waarover Chemours onjuiste inlichtingen heeft verstrekt. Om die reden kan Chemours zich niet achter de verleende vergunning verschuilen.20 In de kwestie rondom Chemelot gaat het eveneens om de lozing van bepaalde stoffen, te weten duizend kilo’s microplastics per jaar die in de Maas worden geloosd, terwijl pas in januari 2024 een tussenrapportage moet worden opgeleverd waarin de mogelijk schadelijke effecten op het milieu en de gezondheid zijn onderzocht. De Plastic Soup Foundation noemt dit «de wereld op zijn kop»: «De aankomende tweeënhalf jaar mag het chemische industriecomplex dus ongestoord doorgaan met het lozen van plastic verbindingen in ons (drink)water, met sterke vermoedens over de schadelijkheid ervan voor mens en milieu.»21

Bovenstaande toont aan dat de bezorgdheid in de maatschappij over de toestand van het milieu en de vervuiling veroorzaakt door industriële activiteiten met gegronde reden toeneemt. Die onvrede vertaalt zich naar een groeiende beweging van protest tegen de onzorgvuldige en schadelijke gedragingen van bedrijven en overheden ten aanzien van het milieu. Desondanks worden milieuschadelijke activiteiten in Nederland of in het buitenland vrijwel onverminderd uitgevoerd en toegestaan. Met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer daar verandering in te brengen middels de strafbaarstelling van ecocide.

1.1.4. Ecocide

Dat vormen van ernstige milieuschade worden toegestaan of getolereerd, terwijl deze ecosystemen vernietigen, soorten doen uitsterven, schade aan de menselijke gezondheid veroorzaken of gevaar voor toekomstig leven op onze planeet vormen, is niet (langer) gerechtvaardigd. Dergelijke ernstige vormen van milieuschade zijn dermate schadelijk voor mens, dier en planeet, dat deze bij wet verboden zouden moeten worden.

Dit idee is niet nieuw. Al sinds de jaren ’70 gaan er stemmen op om zeer ernstige vormen van milieuschade onder de term «ecocide» – letterlijk vertaald het doden («cide») van ons huis («oikos») – strafbaar te stellen in het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof.22 Ecocide is reeds een strafbaar misdrijf in een dozijn landen. Een internationaal panel van onafhankelijke experts heeft op 22 juni 2021 een juridische definitie van een misdaad van ecocide voorgesteld: «het verrichten van onrechtmatige of moedwillige handelingen met de wetenschap dat er een aanzienlijke kans bestaat dat ernstige alsmede wijdverbreide dan wel langdurige schade aan het milieu wordt toegebracht door deze handelingen».23 Deze definitie is als vertrekpunt genomen voor recente initiatiefwetsvoorstellen in België, Mexico, Schotland, Brazilië, Italië, Catalonië en Chili. In dit wetsvoorstel wordt ook bij deze definitie aangehaakt.

1.2. Achtergrond/context

1.2.1. De planeet in crisis

1.2.1.1. Inleiding

Het United Nations Environment Program (UNEP) bracht in 2021 een rapport uit waaruit blijkt dat we ons in een drievoudige planetaire crisis bevinden: klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en vervuiling.24 Deze crises versterken elkaar en leiden tot toenemend verlies van biodiversiteit door veranderingen in landgebruik, opwarming, vervuiling, ontbossing, steden en infrastructuur. Overconsumptie, vervuilende industrie, afval, intensieve land- en veehouderij en mijnbouw leiden wereldwijd tot vervuiling en milieudegradatie met desastreuze negatieve effecten voor de gezondheid van mens, dier en ecosysteem. Bodem-, water-, lucht- en zee-ecosystemen zijn zo ernstig gedegradeerd dat sommige «planetaire grenzen»25 al zijn overschreden.26 Degradatie en afname van biodiversiteit worden verergerd door klimaatverandering, die afhankelijk van de mate van opwarming enorme risico’s met zich meebrengt voor de toekomstige voedsel- en watervoorziening, veiligheid en gezondheid van alle soorten op aarde. Klimaatverandering, vervuiling en biodiversiteitsverlies transformeren natuurlijke systemen van de aarde en verstoren de zelfregulerende mechanismen van de planeet, met onomkeerbare veranderingen tot gevolg.27 Wetenschappers constateren dat we ons momenteel in een zesde massa-extinctiegolf bevinden, waarbij veel soorten in hoog tempo uitsterven.28 De zesde golf van uitsterven onderscheidt zich van eerdere uitstervingsgolven doordat de menselijke activiteit de belangrijkste oorzaak is. We lichten de crises – klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en vervuiling – kort afzonderlijk toe.

1.2.1.2. Klimaatverandering

Het rapport van de Intergouvernementele Werkgroep inzake Klimaatverandering (IPCC) uit 2022 schetst een duidelijk beeld van de beangstigende gevolgen van klimaatverandering.29 De IPCC is van oordeel dat de invloed van de mens op het klimaat duidelijk vaststaat. De antropogene emissies van broeikasgassen zijn de hoogste die ooit geregistreerd zijn en klimaatverandering heeft wijdverbreide gevolgen voor menselijke en natuurlijke systemen.30 Dit leidt nu al steeds vaker tot extreme weersomstandigheden en verlies van of schade aan de natuur.31 Daarnaast wijst het IPCC op verontrustende langzame processen die door klimaatverandering invloed uitoefenen op het functioneren van de planeet: verzuring van de oceaan door de opname van CO₂ uit de atmosfeer, zeespiegelstijging door de smeltende ijskappen en gletsjers en regionale afnames in regenval.32

Het IPCC benadrukt het enorme belang om de opwarming van de aarde onder de 1.5 graden te houden. Wanneer de aarde deze eeuw opwarmt met meer dan 1.5 graden, levert dat grote risico’s op voor veel menselijke en natuurlijke systemen.33 Bij opwarming van meer dan 1.5 graden zullen sommige ecosystemen – vanwege zogenoemde terugkoppelmechanismen en kantelpunten – onomkeerbaar beschadigd worden of zelfs verdwijnen. Dit geldt vooral voor de polen, bergregio’s en kustecosystemen. De degradatie van deze gebieden zorgt voor het vrijkomen van broeikasgassen of het verlies van CO₂-opslagcapaciteit.34 Europa zal naar verwachting te maken krijgen met dodelijke hittegolven, overstromingen, stormen en andere extreme gebeurtenissen die tegen het einde van de eeuw tot 152.000 mensen per jaar het leven kunnen kosten, tegenover ongeveer 3.000 per jaar nu, volgens een studie uit augustus 2017 die door de Europese Commissie is gefinancierd.35 Volgens het IPCC moeten we onze broeikasgassen tegen 2030 met bijna de helft terugdringen en tegen 2050 op mondiaal niveau koolstofneutraliteit bereiken om een voldoende redelijke kans te hebben om een gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem te voorkomen.36 In het Coalitieakkoord 2021–2025 maakte het kabinet daarom de afspraak om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn en in 2030 CO₂-uitstoot met tenminste 55% gereduceerd te hebben.37

1.2.1.3. Vervuiling

Menselijke activiteiten veroorzaken een toenemende vervuiling, in dusdanige mate dat vervuiling reeds is aangemerkt als een van de grootste globale risico's voor de menselijke gezondheid.38 De planeet wordt op dagelijkse basis vervuild door – onder meer – industriële emissies, afvaldumping en niet-duurzame manieren van landbouw en veehouderij. Jaarlijks komen meer dan 400 miljoen ton zware metalen, oplossingsmiddelen, giftig slib, en ander industrieel afval in ‘s-Werelds wateren terecht.39 Hierdoor belanden er steeds meer schadelijke chemicaliën in het milieu, die kankerverwekkende, muterende, bioaccumulerende, giftige en beschadigende effecten hebben op de aarde en organismen. Door landdegradatie is de productiviteit in meer dan 20% van het globale landoppervlak verminderd.40 Meer dan 400 gebieden in de oceanen zijn al gekwalificeerd als «dode» zones.41 De risico’s en gevolgen van vervuiling zijn systemisch en veelomvattend en leiden tot onder meer gevaarlijke klimaatverandering, ecosysteem- en biodiversiteitsverlies, schade aan levende wezens en verlies van ecosysteemdiensten.42

1.2.1.4. Biodiversiteit

De hiervoor genoemde crises leiden volgens de prognoses van het IPCC tot voedselschaarste, waterschaarste en conflicten.48 De effecten van klimaatverandering, waterschaarste, de afname van biodiversiteit en andere milieuverstoringen leiden tot verslechtering van de ecosysteemdiensten die noodzakelijk zijn voor voedselproductie, landbouw en visserij.49 Dit leidt tot een onhoudbaar systeem waarin delen van de aarde onbewoonbaar worden door droogte of vervuiling, hetgeen zal resulteren in conflicten over de beperkt beschikbare schaarse middelen50 en klimaatmigratie. Om deze apocalyptische toestand te voorkomen, is een duidelijke breuk met de huidige trends essentieel.51

1.2.2. Governance gaps en systeemoorzaken milieuproblematiek

Belangrijke grondoorzaken van de milieucrises zijn volgens de UNEP de niet-duurzame en milieuschadelijke manieren waarop de mensheid produceert en consumeert.52 Urgente systeemveranderingen op politiek, bedrijfsmatig en maatschappelijk niveau zijn nodig om het economische systeem – met name op het gebied van consumptie en productie – te verduurzamen. Dit is een noodzakelijke voorwaarde om de levensvatbaarheid van de planeet voor komende generaties in stand te houden.53 In dat kader rijst de vraag hoe dergelijke veranderingen kunnen worden afgedwongen. Thans blijft afdwingbare wetgeving achterwege en internationaal en nationaal milieubeleid blijkt weinig effectief om de genoemde problematiek het hoofd te bieden.54 Initiatiefnemer signaleert een aantal relevante problemen die met onderhavig wetsvoorstel kunnen worden weggenomen.

1. Milieuwetgeving niet afschrikwekkend voor grote economische spelers

Milieuwetgeving wordt hoofdzakelijk gedomineerd door het bestuursrecht. Overtredingen daarvan worden gesanctioneerd met bestuursrechtelijke sancties, zoals bestuurlijke boetes. In de praktijk blijken dergelijke sancties onvoldoende afschrikwekkend of effectief omdat deze door bedrijven als een externaliteit kunnen worden ingecalculeerd, te betalen indien en wanneer een overtreding wordt ontdekt.55 In veel gevallen is de boete lager dan de kosten die gepaard gaan met het achterwege laten van de milieuschadelijke handeling. Door de complexe aard van milieucriminaliteit en de tekortschietende handhaving worden milieuovertredingen niet altijd ontdekt of onderzocht, waardoor overtreding van milieuwetgeving dikwijls loont.56

2. Vergunningen ten behoeve van de economische interesses bedrijfsleven

Milieuvergunningen zijn bedoeld om het milieu te beschermen tegen ontoelaatbare vormen van milieuschade. In de praktijk blijkt deze bescherming in voorkomende gevallen tekort te schieten, omdat vergunningverlening grotendeels wordt gebaseerd op informatie ingebracht door de aanvrager en het bevoegd gezag om uiteenlopende redenen niet in staat is om te beoordelen of die informatie correct is. Als gevolg daarvan is regelmatig aan de orde dat de milieuschade veroorzaakt door vergunde activiteiten hoger is dan voorgespiegeld door het betreffende bedrijf en werd aangenomen door het bevoegd gezag. Eenmaal vergund is het voor overheden lastig om de inhoud van de vergunningsvoorwaarden aan te passen. Het zich voordoen van activiteiten die resulteren in ernstige en langdurige dan wel wijdverbreide milieuschade, maar waartegen niet kan worden opgetreden omdat deze door vergunningverlening zijn toegestaan, vormt een belangrijke governance gap die de initiatiefnemer signaleert en met dit wetsvoorstel wil wegnemen.

3. Afwezigheid afdwingbare wet- en regelgeving die schade aan het milieu strafbaar stelt

Internationale klimaat- en milieu afspraken, zoals het Klimaatverdrag en het Biodiversiteitsverdrag van de VN en de daaruit voortvloeiende akkoorden, worden veelal gemaakt op basis van soft law en bevatten geen mechanismen om overeenkomsten af te dwingen.57 Soft law verwijst naar juridische instrumenten die niet of moeilijk wettelijk afgedwongen kunnen worden, maar toch een zekere regulerende werking hebben. In strafrechtelijke zin bestaan er bovendien geen sancties voor het niet naleven van soft law afspraken. Zolang het toebrengen van schade aan het milieu niet als een ernstig misdrijf wordt beschouwd en als zodanig is geïmplementeerd in het nationaal (strafrecht)stelsel, kan soft law maar zelden concrete wettelijke verplichtingen creëren waar strafrechtelijke sancties aan kunnen worden verbonden.

4. Milieucriminaliteit als vorm van georganiseerde misdaad

Gedreven door percepties van lage risico’s en hoge winsten is groene criminaliteit een belangrijke nieuwe vorm van georganiseerde misdaad geworden met desastreuze gevolgen voor het milieu en hoge kosten voor toekomstige generaties.58 Groene criminaliteit groeit jaarlijks met 5 tot 7% en is tegenwoordig een van de meest lucratieve criminele markten ter wereld, met schattingen van tussen de 91 en 259 miljard dollar.59 Vandaar dat georganiseerde misdaadsyndicaten diversifiëren in de lucratieve handel in tropisch hout in Afrika, bedreigde diersoorten in Zuidoost Azië, afval in Europa en mineralen en metalen in Latijns Amerika. Italiaanse maffiagroepen zijn bijvoorbeeld gelinkt aan afvalhandel,60 Ierse criminele groepen zijn betrokken bij de diefstal van neushoornhoorns uit musea,61 Chinese triaden in Hong Kong hebben zich gespecialiseerd in de levering van producten van bedreigde diersoorten,62 terwijl Colombiaanse bandas criminales actief zijn in de mijnbouwindustrie.63 Bovendien verschuiven criminele organisaties hun portefeuille en diversifiëren ze van «traditionele» criminele activiteiten zoals drugs- of mensenhandel naar de illegale handel in natuurlijke rijkdommen. De smokkel van ivoor en mineralen door criminele organisaties die betrokken zijn bij de wapen- en munitiehandel, of drugskartels die hout ruilen voor drugs of wapens, illustreren het verband tussen milieucriminaliteit en andere ernstige misdrijven.64 Bovendien wordt ecocide vaak in verband gebracht met witwassen, mensenhandel en moord op inheemse volkeren.65 Kortom, er zijn verschillende criminogene factoren die de illegale exploitatie van natuurlijke rijkdommen aantrekkelijk maken voor georganiseerde misdaad met ecocide als gevolg: de schaarste, de extreem hoge prijzen die worden betaald, sociale instabiliteit, corruptie in de regio’s, een relatief gebrek aan controle en mazen in de wetgeving.

1.3. Ontwikkeling van het begrip ecocide

1.3.1. Internationale ontwikkelingen

In zowel de doctrine als de internationale politieke sfeer wordt al sinds de jaren zeventig gesproken over (de strafbaarstelling van) ecocide.66 Reeds in 1972 noemde de Zweedse premier Olof Palme de Vietnamoorlog een «ecocide» in zijn openingstoespraak op de Conferentie van de Verenigde Naties over het Menselijk Leefmilieu.67 In 1973 publiceerde Richard A. Falk een voorstel voor een Internationaal Verdrag inzake de misdaad van Ecocide, waarin expliciet wordt erkend dat de mens in oorlogs- en vredestijd onherstelbare schade heeft toegebracht aan het milieu, en waarin ecocide wordt gedefinieerd aan de hand van een opsomming van (oorlogs-)daden, die worden gepleegd met de bedoeling een menselijk ecosysteem geheel of gedeeltelijk te ontwrichten of te vernietigen.68 De Subcommissie inzake Voorkoming van Discriminatie en Bescherming van Minderheden schreef in 1978 een rapport voor de Mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties, waarin het voorstelde om ecocide toe te voegen aan de lijst misdaden opgenomen in het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide.69 In 1985 werd op dit rapport voortgebouwd in een rapport over de kwestie van preventie en bestraffing van de misdaad van genocide dat de Speciale Rapporteur Benjamin Whitaker had voorbereid voor dezelfde Subcommissie.70

In de jaren ’80 en ’90 heeft de Commissie voor Internationaal Recht (ILC) van de Verenigde Naties overwogen om het veroorzaken van grootschalige milieuschade op te nemen in de Ontwerp Code Misdrijven tegen de vrede en veiligheid van de mensheid, de voorloper van het Statuut van Rome. Artikel 26 van deze Ontwerp Code luidde: «an individual who willfully causes or orders the causing of widespread, long-term and severe damage to the natural environment shall, on conviction thereof, be sentenced.»71 Deze bepaling werd echter om onduidelijke redenen geschrapt uit latere versies van de Ontwerp Code.72 De Nederlandse regering was er destijds in ieder geval geen voorstander van om grootschalige milieuschade aan de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof te onderwerpen. Zij was van mening dat alleen misdrijven die de door de internationale gemeenschap onderschreven fundamentele humanitaire beginselen schonden, die vanwege hun aard alleen op internationaal vlak konden worden berecht en waarvoor een individu persoonlijk aansprakelijk kon worden gesteld, daarvoor in aanmerking kwamen. Volgens de Nederlandse regering voldeed het misdrijf van artikel 26 niet aan deze drie criteria.73 Elementen van de strafbaarstelling van ecocide komen echter wel terug in artikel 8, tweede lid, sub b, onder iv, van de uiteindelijk verdragstekst van het Statuut van Rome, dat «opzettelijk een aanval inzetten in de wetenschap dat een dergelijke aanval (...) omvangrijke, langdurige en ernstige schade aan het milieu zal aanrichten, die duidelijk buitensporig zou zijn in verhouding tot het te verwachten concrete en directe algehele militaire voordeel» als oorlogsmisdrijf definieert.74 In 2016 kondigde het Bureau van de Aanklager van het Internationaal Strafhof aan bijzondere aandacht te gaan schenken aan de vervolging van misdaden uit het Statuut van Rome die worden gepleegd door middel van, of die onder meer leiden tot, de vernietiging van de milieu, de illegale exploitatie van natuurlijke hulpbronnen of de illegale onteigening van grond.75

1.3.2. Europese ontwikkelingen

Ook in Europees verband groeit de steun om de meest ernstige vormen van milieuschade strafbaar te stellen. Het Europees Parlement heeft meerdere malen de lidstaten van de EU aanbevolen om de strafbaarstelling van ecocide bij het Internationaal Strafhof te steunen en om de relevantie van de strafbaarstelling van ecocide voor Europese regelgeving te onderzoeken.81 Zowel de Commissie Milieubeheer, Volksgezondheid en Voedselveiligheid, de Commissie verzoekschriften, de Commissie ontwikkelingssamenwerking als de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement stemden voor de opname van ecocide als misdrijf in het voorstel van de herziene richtlijn milieucriminaliteit.82 Op 21 maart stemde de juridische commissie (JURI) van het Europees Parlement unaniem voor het opnemen van de meest ernstige milieudelicten in deze richtlijn. In de aangenomen tekst worden lidstaten in artikel 3 lid 1bis opgedragen ervoor te zorgen dat «gedragingen die ernstige en wijdverbreide, of ernstige en langdurige, of ernstige en onomkeerbare schade [aan het milieu] veroorzaken» in hun rechtsstelsels worden bestraft. De term «ecocide» wordt expliciet gebruikt in de preambule van de voorgestelde richtlijntekst.83 Op 28 maart heeft het Europees Parlement dit voorstel van het JURI overgenomen, en werd het haar officiële positie in de triloog met de Europese Commissie en de Europese Raad over de herziening van de richtlijn milieucriminaliteit.

De triloog onderhandelingen resulteerden op 16 november 2023 in een politiek akkoord. In het akkoord worden lidstaten opgedragen om misdrijven die onder de richtlijn vallen, zoals de vernietiging van natuurlijke habitats, illegale houtkap, of gevaarlijke industriële activiteiten, en die aanzienlijke en wijdverbreide dan wel aanzienlijke en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water veroorzaken (de zogenaamde «gekwalificeerde misdrijven met rampzalige gevolgen» met inbegrip van gevallen «vergelijkbaar met ecocide»), met zware straffen te sanctioneren.84 De omschrijving van «gekwalificeerde misdrijven met rampzalige gevolgen» is in lijn met de definitie van ecocide als internationale misdaad zoals die werd opgesteld door een onafhankelijk panel van experts in 2021. In de begeleidende overwegingen staat dan ook te lezen dat deze gekwalificeerde misdrijven gevallen omvat die vergelijkbaar zijn met ecocide, en dat ecocide al in de rechtsstelsels van bepaalde lidstaten is opgenomen en besproken wordt in internationale fora.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) verklaarde op zijn beurt in maart 2022 publiekelijk dat «erkenning van ecocide als een internationale misdaad van cruciaal belang is voor de aanpak van milieudelicten» en dat ecocide als strafbaar feit opgenomen moet worden in de herziene richtlijn milieucriminaliteit.85 De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa nam op 25 januari 2023 een resolutie en aanbeveling aan die oproepen tot strafbaarstelling van ecocide in nationaal recht, in het herziene Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en in het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof.86

Het Comité van experts voor de bescherming van het milieu door middel van strafrecht, dat dit herziene Verdrag van de Raad van Europa voorbereidt, heeft in de concepttekst van het verdrag inderdaad een ecocide bepaling opgenomen, die de eerste twee onderhandelingsrondes van de lidstaten van de Raad van Europa heeft doorstaan.87 Tot slot heeft het European Law Institute (ELI), een onafhankelijke organisatie die zich richt op de evaluatie en bevordering van de ontwikkeling van het Europese recht, in februari 2023 een rapport uitgebracht met Modelregels voor een Europese ecocide-richtlijn en met een Modelbesluit over ecocide van de Europese Raad.88

1.3.3. Nationale ontwikkelingen

Ook op nationaal niveau wint ecocidewetgeving terrein. Vanaf de jaren ’90 is ecocide als misdrijf opgenomen in verschillende nationale strafwetboeken: Vietnam (1990), Rusland (1996), Kazachstan (1997), Kirgizië (1997), Tadzjikistan (1998), Georgië (1999), Belarus (1999), Oekraïne (2001),89 Moldavië (2002) en Armenië (2003). Frankrijk nam in 2021 – als reactie op overweldigende steun voor ecocidewetgeving in de Franse Burgerconventie voor het Klimaat – een klimaatwet aan die ecocide strafbaar stelt.90 De Belgische federale regering stemde in juli 2023 in met de opname van ecocide in het strafwetboek.91 Het Belgisch parlement moet nog over het voorstel stemmen. Chili nam in augustus 2023 een nieuwe wet aan die het strafwetboek inzake economische misdrijven wijzigt en een nieuwe passage bevat, waarin «aanvallen op het milieu» strafbaar gesteld worden. In de nieuwe wet zijn belangrijke elementen van de internationale definitie van ecocide terug te vinden, ligt de nadruk op preventie van milieuschade en wordt een ecocentrische benadering gehanteerd: de natuur verdient op zichzelf wettelijke bescherming, en niet alleen wanneer mensen door milieuschade worden getroffen.92 Ook in Schotland, Catalonië, Italië, Brazilië en Mexico wordt ecocidewetgeving voorbereid.93

1.3.4. Strafbaarstelling van ecocide als oplossing

Strafbaarstelling van handelingen die ernstige schade aan het milieu (dreigen te) veroorzaken vormt een belangrijke stimulans voor de transitie naar duurzame vormen van productie: als deze handelingen aan de voorwaarden van ecocide voldoen, zijn ze simpelweg verboden. Ontplooiing van dergelijke activiteiten resulteert niet enkel in persoonlijke strafrechtelijke aansprakelijkheid voor verantwoordelijke leidinggevenden, maar strafbaarstelling van ecocide creëert ook een nieuw normatief kader waaraan eventuele schadelijke activiteiten getoetst kunnen worden. De dreiging van strafrechtelijke vervolging c.q. veroordeling – met de daaraan inherente negatieve publiciteit – heeft een sterkere afschrikwekkende werking voor (grote) bedrijven en leidinggevenden dan de sancties verbonden aan schending van bestuursrechtelijke verplichtingen. Voorts heeft strafbaarstelling van ecocide een belangrijke symbolische component. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat (de dreiging van) ernstige milieuschade onacceptabel is en bestraft wordt en dat de bescherming van het milieu topprioriteit heeft.

1.4. Conclusie

Het voorgaande legt de milieu- en klimaatproblematiek en noodzaak om daartegen een betere bescherming te bieden, bloot. In het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit dat op 16 november 2023 werd vastgesteld, worden lidstaten opgedragen om voortaan ernstige milieumisdrijven die vergelijkbaar zijn met ecocide, zwaar te bestraffen. Met dit wetsvoorstel geeft de initiatiefnemer gehoor aan deze opdracht. Daarnaast ondersteunt initiatiefnemer de inspanningen om ecocide als internationale misdaad in het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof op te nemen, waarbij de initiatiefnemer erkent dat het een tijd kan duren voordat een internationale misdaad van ecocide tot stand komt. Ook erkent initiatiefnemer dat het Kabinet in haar reactie op de Initiatiefnota van Raan heeft bevestigd niet op deze totstandkoming vooruit te willen lopen door ecocide alvast als internationale misdaad in de Nederlandse Wet Internationale Misdaden op te nemen. Ook heeft de initiatiefnemer notitie genomen van de opmerking in de kabinetsreactie waarin wordt gezegd dat er een ontbrekende praktijk is van strafbaarstelling van ecocide, zowel in de internationale als de nationale praktijk. Met betrekking tot de afwezigheid van strafbaarstelling van ecocide in de nationale praktijk, heeft initiatiefnemer geconstateerd dat dit in Nederland inderdaad het geval is. De initiatiefnemer heeft daarom in kaart gebracht in hoeverre het Nederlandse strafrecht momenteel bescherming biedt tegen ecocides gepleegd in Nederland en door Nederlanders en Nederlandse rechtspersonen in het buitenland, en heeft de mogelijkheden onderzocht om ecocide strafbaar te stellen in de Nederlandse strafwet. De initiatiefnemer betoogt dat een strafbaarstelling van ecocide in de Nederlandse strafwet een significante bijdrage kan leveren aan de bescherming van het milieu door het strafrecht, zowel in Nederland als in het buitenland. Daarnaast is gebleken dat een strafbaarstelling van ecocide in de Nederlandse strafwet een aantal belangrijke lacunes in het milieustrafrecht kan opvullen.

Hoofdstuk 2. Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland

2.1. Inleiding

Milieubescherming door middel van wetgeving en sancties bestaat al lange tijd.103 In de Romeinse tijd was opzettelijke verontreiniging van waterleidingen strafbaar en in de middeleeuwen stond op bronvergiftiging zelfs de doodstraf.104 In Nederland was de eerste grote vooroorlogse milieuwet de Hinderwet 1875, waarmee een vergunning kon worden geweigerd op grond van vrees voor gevaar voor schade aan eigendommen, bedrijven of de gezondheid of vrees van ernstige aard.105 Deze wet was een reactie op de opkomende industrialisering en had een antropocentrisch karakter.106 De herziening in 1981 verruimde de Hinderwet aanzienlijk. Aan het milieubelang werd meer gewicht toegekend en dit werd ruimer uitgelegd. Voor bepaalde activiteiten diende een vergunning te worden aangevraagd bij de plaatselijke overheid en met het oog op beperking van overlast, hinder en schade, kon de plaatselijke overheid voorwaarden aan een dergelijke vergunning verbinden.

Het huidige Nederlandse milieustrafrecht kwam op in de jaren ’70, toen de wetgever door verschillende grote milieuschandalen in Nederland een tekort aan normatieve regels, preventief toezicht en repressieve correctie signaleerde. Tegelijkertijd ontstonden in dezelfde tijd internationale natuurbeschermingsverdragen, waardoor Nederlandse milieuwetgeving werd beïnvloed.107 Als antwoord daarop werden sectorale regelingen tot stand gebracht om de te onderscheiden milieuvraagstukken te kunnen aanpakken.108 Voor verschillende vormen van verontreiniging zijn aparte wetten gemaakt. De tot stand gekomen milieuwetten hebben een bestuursrechtelijk karakter. Het milieustrafrecht is in sterke mate afhankelijk van de bestuursrechtelijke regelgeving. Zoals in de verdere bespreking van dit hoofdstuk duidelijk wordt, is voor het bestraffen van milieuschade over het algemeen vereist dat een bestuursrechtelijke regel is overtreden.109 Deze sterke afhankelijkheid tussen het strafrecht en het bestuursrecht maakt dat bij de uitleg van het milieustrafrecht ook het bestuursrechtelijke milieurecht moet worden meegenomen.

2.2. Bestuursrechtelijk milieurecht

2.2.1. Normatief kader

Een potentieel milieuschadelijke handeling of nalaten kan namelijk worden toegestaan als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, die zijn neergelegd in algemeen verbindende bepalingen, vergunningen of ontheffingen.113 Bij een verbod om de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften te overtreden, wordt de materiële norm bepaald door de inhoud van deze voorschriften. In veel gevallen worden de materiële strafrechtelijke normen daarmee pas vastgesteld door bestuurlijke wet- en regelgeving, zoals in de vergunningverlening. Hoewel deze zich aan de gestelde kaders van milieuregelgeving op Rijksniveau moeten houden, bestaat er een vrij ruime mate van beleidsvrijheid in de bepaling van de vergunningsvoorwaarden en het al dan niet toekennen van een vergunning.114 De reden hierachter is dat de wetgever het bestuursorgaan beter in staat acht om inhoudelijk te beoordelen welke mate van verontreiniging onder welke voorwaarden toelaatbaar is: het bestuursorgaan zou beter kunnen reageren op nieuwe en gewijzigde inzichten dan de formele wetgever. Ook zou op deze manier aan de voorkant een beoordeling van de toelaatbaarheid van milieuschadelijke handelingen plaatsvinden, in plaats van door de strafrechter achteraf.115 Dit heeft als consequentie dat de rechtsbescherming in veel gevallen ook plaatsvindt via het bestuursrecht: wanneer belanghebbenden het oneens zijn met vergunningen of voorwaarden in de vergunningverlening, kunnen zij hiertegen bezwaar maken en beroep instellen bij de bestuursrechter. In de praktijk ziet men echter dat bezwaar- en beroepsprocedures in gevallen waarin het gaat om vergunningen verleend aan grote, (vervuilende) bedrijven waar grote (vermeende) economische belangen mee gepaard gaan, lang duren en vaak niet leiden tot betere rechtsbescherming tegen milieuschadelijke handelingen. Dit komt in Hoofdstuk 3 nader aan de orde.

2.2.2. Bestuursrechtelijke handhaving

Indien milieunormen worden overtreden kan in de meeste gevallen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden opgetreden. De bestuursrechtelijke handhavingsmodaliteiten bestaan uit onder meer het uitvaardigen van een bestuurlijke transactie onder toezicht van het Openbaar Ministerie, de bestuurlijke boete, de last onder dwangsom (LOD), bestuursdwang en de mogelijkheid om de inrichting (tijdelijk) stil te leggen of een vergunning in te trekken.116 De bestuursrechtelijke handhaving wordt uitgevoerd door 29 omgevingsdiensten en twee landelijke inspectiediensten, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De omgevingsdiensten verlenen in mandaat voor gemeenten en provincies vergunningen, houden toezicht en handhaven de milieusector. Gemeenten en provincies zijn het bevoegd gezag, eigenaar en opdrachtgever van omgevingsdiensten. In de afgelopen jaren is de effectiviteit van de handhavingsinstanties flink onder de loep genomen. Verschillende onderzoeken – onder meer uitgevoerd door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Algemene Rekenkamer- rapporteerden dat het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) verontrustend slecht presteert.117 De Commissie van Aartsen kreeg van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de opdracht hier onderzoek naar te doen en met aanbevelingen te komen. Haar rapport wees uit dat het VTH-stelsel zeer ondermaats presteert.118 Belangrijke zwakten liggen in de afwezigheid van onafhankelijkheid bij de uitvoering van de VTH-taken, die ondergeschikt is gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag en de ondermaatse kennisontwikkeling, waardoor er te weinig deskundigheid en expertise is om adequaat te reageren op de (toekomstige) uitdagingen.119 In het derde hoofdstuk wordt duidelijk hoe dit in de praktijk leidt tot het gedogen van- en niet optreden tegen verontrustende vormen van milieuschade.

2.3. Strafrecht

2.3.1. Wettelijke stelsel milieustrafrecht

Al bij de invoering van verschillende eerdere milieuwetten achtte de wetgever het noodzakelijk om overtreding van bepaalde voorschriften strafbaar te maken. In eerste instantie werd in de wet zelf opgenomen dat een overtreding van milieuvoorschriften bestraft kon worden met een geldboete of hechtenis. Inmiddels zijn veruit de meeste strafbepalingen in milieuwetten overgeheveld naar de Wet Economische Delicten (WED). Via deze weg vindt het overgrote deel van de milieudelicten haar oorsprong in het bestuursrecht. De WED vormt voor deze milieuvoorschriften de poort naar het strafrecht.120 Daarnaast vindt strafrechtelijke bescherming van het milieu plaats via een zeer beperkt aantal bepalingen in het Wetboek van Strafrecht, waarvan met name de artikelen 173a en 173b van het Wetboek van Strafrecht (Sr) van belang zijn.121 De twee routes van strafrechtelijke sanctionering van milieuschade, via de WED en via het Wetboek van Strafrecht, worden hieronder afzonderlijk besproken.

2.3.2. Wet op de economische delicten

De eerste categorie omvat ernstige milieudelicten zoals het dumpen van giftig afval in het milieu zonder een daarvoor verleende vergunning.126 Opzettelijke schending daarvan wordt gekwalificeerd als misdrijf, met daaraan als strafbedreiging gekoppeld een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, een taakstraf of een geldboete van de vijfde categorie. Wanneer de schending niet opzettelijk is, betreft het een overtreding, waarvoor ten hoogste één jaar hechtenis, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie kan worden opgelegd. De tweede categorie milieudelicten omvat met name schendingen van administratiefrechtelijke regels – zoals het te laat aanleveren van documenten of niet voldoen aan inspectiemaatregelen – waardoor indirect schade aan het milieu kan ontstaan. Het opzettelijk plegen van deze delicten wordt aangemerkt als misdrijf en kent een strafbedreiging van ten hoogste twee jaar gevangenisstraf, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie. Het niet opzettelijk plegen is gekwalificeerd als overtreding, waarvoor ten hoogste zes maanden hechtenis, een taakstraf of een geldboete van de vierde categorie wordt opgelegd. De derde categorie bevat alleen schendingen van administratiefrechtelijke regels, gecategoriseerd als overtredingen, met indirecte invloed op het milieu.127

Initiatiefnemer wijst op een toekomstige ontwikkeling op het terrein van het milieustrafrecht. Op 1 januari 2024 wordt de nieuwe Omgevingswet ingevoerd. Onderdeel daarvan is het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), waarin onder meer regels zijn neergelegd die gelden voor vergunde activiteiten. Eén van die bepalingen, artikel 2.11 Bal, bevat een specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten die zich richt tot de vergunninghouder. Kort gezegd houdt die specifieke zorgplicht in dat dergelijke milieubelastende activiteiten, waarvan de vergunninghouder weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die schadelijk zijn voor het milieu, verboden zijn. Onder de WED wordt overtreding van deze specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten strafbaar gesteld. Voor dergelijke bestraffing is het irrelevant of de vergunningsvoorwaarden al of niet zijn nageleefd; bedrijven kunnen zich niet verschuilen achter een verstrekte vergunning. De wetgever breekt aldus in de nieuwe Omgevingswet met de administratieve afhankelijkheid. Op deze belangrijke ontwikkeling wordt nader ingegaan in paragraaf 4.2.4.2.

2.3.3. Wetboek van Strafrecht

Het Wetboek van Strafrecht bevat slechts een aantal bepalingen die relevant zijn voor het milieustrafrecht. Deze zijn met name te vinden in Titel VII van het Wetboek van Strafrecht (misdrijven waardoor de algemene veiligheid van personen en goederen in gevaar wordt gebracht): de artikelen 161quater, 161quinquies, 172, 173, 173a en 173b Sr. De twee laatstgenoemde artikelen bevatten de strafbaarstelling van het wederrechtelijk uitstoten van emissies in het milieu met (gevaar voor) gezondheidsschade voor de mens en worden gezien als de belangrijkste milieustrafrechtelijke bepalingen van het commune strafrecht. De artikelen 161quinquies en 161quater Sr stellen het al dan niet opzettelijk blootstellen van mensen, dieren, planten of goederen aan radioactieve straling strafbaar, indien dat gezondheidsschade aan de mens oplevert. Daarnaast kent het commune strafrecht een aantal bepalingen waaraan milieuaspecten kunnen kleven.137 Tot slot kent het commune strafrecht een aantal bepalingen die geen directe link met het milieu hebben, maar vaak worden gebruikt in zaken waar milieuschade wordt veroorzaakt. Dit zijn met name artikel 225 Sr (valsheid in geschrifte), artikel 227a Sr (verzwijging) en artikel 140 Sr (deelneming aan een criminele organisatie).

Zoals gezegd worden de artikelen 173a en 173b van het Wetboek van Strafrecht gezien als de belangrijkste commune strafbepalingen voor het milieustrafrecht.138 Deze artikelen werden in 1969 ingevoerd en bestraften initieel schadelijke emissies van stoffen in water, zonder dat daar een vergunning voor was. In 1984 werden deze artikelen herzien om de gezondheid van mensen expliciet te beschermen tegen de gevolgen van (onvoorziene) milieuvervuiling door emissies.139 In 2004 volgde een tweede herziening van beide artikelen, leidend tot de huidige strafbepalingen. Artikel 173a Sr betreft de opzet-variant van het milieudelict, artikel 173b Sr is de schuld-variant.

Hoewel artikelen 173a en 173b de belangrijkste bepalingen in het milieustrafrecht zijn, is het beschermde rechtsgoed van deze artikelen niet het milieu, maar de gezondheid van de mens.140 Het wederrechtelijk inbrengen van een stof in het milieu is pas strafbaar als dat gevaar voor de openbare gezondheid of levensgevaar voor een ander oplevert. Het beschermde rechtsgoed van beide bepalingen is dan ook de openbare gezondheid en het menselijk leven.141 Eenzelfde constructie is waarneembaar bij andere strafbepalingen in deze titel die (indirect) zien op milieuvervuiling, zoals de artikelen 161quater, 161 quinquies en 172 Sr. Het Wetboek van Strafrecht kent dan ook geen enkele titel die ziet op de bescherming van het milieu als zodanig.

Voorts is wederrechtelijkheid van de milieuvervuiling een bestanddeel van de strafbaarstelling in artikelen 173a en 173b Sr. In de memorie van toelichting bij deze artikelen vermeldt de wetgever expliciet dat «wederrechtelijk» inhoudt dat vergunningsvoorwaarden moeten zijn geschonden.142 Hierin ligt besloten dat milieubeschadigende handelingen die binnen de grenzen van een vergunning en de daarin neergelegde voorwaarden vallen, niet wederrechtelijk in de zin van voormelde artikelen is. Anders gezegd, ook in het commune milieustrafrecht bestaat zogenoemde administratieve afhankelijkheid, hetgeen tevens op dit terrein op veel kritiek heeft gestuit. Deze kritiek wordt ook besproken in hoofdstuk 3.

Daarnaast is van belang dat de artikelen 173a en 173b Sr slechts het inbrengen van schadelijke emissies in het milieu strafbaar stellen. Andere vormen van milieuschade – zoals het beschadigen of vernietigen van een ecosysteem door ontbossing, mijnbouw, ontginning of visserij – vallen niet onder de strafbaarstelling als deze niet door het inbrengen van schadelijke emissies worden veroorzaakt. De artikelen 173a en 173b Sr zijn in de literatuur meermaals bekritiseerd.143 Deze kritiek richt zich met name op het bestanddeel «wederrechtelijk» en het antropocentrische karakter van de bepalingen, waardoor ernstige milieuverstoringen die niet schadelijk zijn voor de mens buiten het bereik van deze (milieu)bepalingen vallen.

Uit de praktijk blijkt dat veroorzakers van milieuschade veelal worden vervolgd op grond van niet-milieugerelateerde strafbepalingen, zoals valsheid in geschrifte (artikel 225 Sr) of deelname aan een criminele organisaties (artikel 140 Sr).144 Dit was recentelijk aan de orde bij de veroordeling van vier personen voor het grootschalig plegen van «mestfraude».145 Dat in deze zaak is vervolgd voor fraude en deelname aan een criminele organisatie in plaats van het veroorzaken van milieuschade legt de lacune in het wettelijke systeem bloot: dat is niet ingericht om het milieu als rechtsgoed te beschermen, maar om het overtreden van milieugerelateerde bestuurlijke voorschriften of het veroorzaken van (gezondheids)schade voor de mens te voorkomen. Daarvan is een belangrijk, negatief gevolg dat de focus – ook van de eventuele maatschappelijke discussie – niet komt te liggen op de milieuschade veroorzaakt door het bedrijf, maar op de fraude en het hiermee wederrechtelijk verkregen voordeel. Spapens benadrukt dat milieuschade en milieucriminaliteit op deze manier uit beeld raakt en onzichtbaar wordt.146 Dat dit nadelige gevolgen heeft voor normstelling en handhaving, wordt verder duidelijk in hoofdstuk 3.

2.3.4. Relevante deelnemingsbepalingen

2.4. Europees milieustrafrecht

Voor de inhoud van de materiële normen van het Nederlandse milieustrafrecht speelt het Europese en internationale recht een steeds grotere rol. Ongeveer 70 procent van de geldende milieuwet- en regelgeving in Nederland heeft Europese wortels.149 Deze paragraaf geeft een kort overzicht van de ontwikkelingen van het milieustrafrecht op Europees niveau.

Binnen de Europese Unie is met de invoering van de richtlijn milieucriminaliteit het belang van het effectief aanvechten van milieucriminaliteit erkend. Milieucriminaliteit is volgens Interpol de op drie na meest lucratieve vorm van criminaliteit.150 Met de richtlijn milieucriminaliteit poogt de Europese Unie om milieustrafrecht binnen de lidstaten te harmoniseren. In artikel 3 van de richtlijn worden lidstaten opgedragen om de in artikel 3 a t/m i genoemde handelingen strafbaar te stellen als zij wederrechtelijk en opzettelijk of ten minste uit grove nalatigheid worden begaan.151 De annexen geven daarbij een opsomming van communautaire wetgeving waarvan schending een wederrechtelijk handelen in de zin van de richtlijn constitueert. De Europese en Nederlandse systematiek is vergelijkbaar: de materiële norm van de strafrechtelijke gedraging is neergelegd in de verschillende Europese milieuwetten.152 De richtlijn vereist voorts dat lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de gedragingen onder de richtlijn kunnen worden bestraft met effectieve, proportionele en afschrikwekkende sancties. Nederland heeft de richtlijn geïmplementeerd door middel van bestaande regelgeving.153

In juni 2022 besloot het stuurcomité van de Raad van Europa voor het toezicht op en de coördinatie van activiteiten op het gebied van misdaadpreventie en misdaadbestrijding naar aanleiding van een feasibility study dat het opstellen van een nieuw Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht haalbaar en passend is.159 Een commissie van deskundigen op het gebied van de bescherming van het milieu door het strafrecht is in januari 2023 met dit werk begonnen en heeft in de concepttekst van het verdrag een ecocide bepaling opgenomen, die de eerste twee onderhandelingsrondes van de lidstaten van de Raad van Europa heeft doorstaan.160 De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa nam in dit kader op 25 januari 2023 een aanbeveling aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan, waarin het Comité wordt opgeroepen om ervoor te zorgen dat het nieuwe Verdrag inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht ook van toepassing is in de context van gewapende conflicten, oorlog of bezetting, en eveneens ecocide betreft.161

2.5. Overige internationale context

In een aantal internationale milieuovereenkomsten zijn bepalingen opgenomen die staten ertoe verplichten bepaalde milieuschadelijke gedragingen strafbaar te stellen. Artikel VIII(1) van de Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) uit 1973 verplicht verdragsstaten om de handel in en/of het bezit van in het CITES-verdrag genoemde soorten strafbaar te stellen.162 Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan uit 1989 stelt in artikel 4 lid 3 dat partijen sluikhandel in gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen als een strafbaar feit beschouwen, en verplicht de verdragspartijen in lid 4 van hetzelfde artikel om gedrag dat in strijd is met het verdrag te bestraffen.163 Ook artikel 4 van Verdrag van Londen van 2 november 1973 ter voorkoming van verontreiniging door schepen, artikel 4 en 5 van het het Protocol van Londen van 7 november 1996 tot hervorming van het Multilateraal Verdrag van 29 december 1972 ter voorkoming van verontreiniging van de zee en artikel 113 van het Verdrag van Montego Bay van de Verenigde Naties van 10 december 1982 inzake het recht van de zee bevatten strafbaarstellingen ter bescherming van het milieu.

Twee verdragen uit het internationaal humanitair recht formuleren ook het verbod op massavernietiging van het milieu. Het Verdrag inzake het verbod op militair of ander vijandig gebruik van technieken voor milieumodificatie (ENMOD) uit 1976 stelt in artikel I dat de verdragsstaten zich niet in mogen laten met militair- of enig ander vijandig gebruik van milieumodificatietechnieken die wijdverbreide, langdurige of ernstige gevolgen voor het milieu hebben. In artikel IV verplicht ENMOD verdragsstaten om alle maatregelen te nemen die zij nodig achten om elke activiteit die in strijd is met de bepalingen van het Verdrag te verbieden en te voorkomen. Het Aanvullend Protocol bij de Verdragen van Genève 12 augustus 1949 betreffende de bescherming van slachtoffers van internationale gewapende conflicten (API) verbiedt in artikel 35, lid 3 «het gebruik van methoden of middelen van oorlogvoering die bestemd zijn voor het toebrengen van wijdverbreide, langdurige en ernstige schade aan de natuurlijke leefomgeving, of waarvan kan worden verwacht dat zij dat zullen doen».

Het gebruik van (strafrechtelijke) sancties in multilaterale milieuovereenkomsten heeft het besef doen groeien dat milieuschade een negatieve invloed heeft op de fundamentele waarden van de samenleving. Deze internationale normen weerspiegelen eveneens het symbolische belang van het gebruik van het strafrecht om de integriteit van het milieu te waarborgen.

Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel

3.1. Inleiding

De initiatiefnemer signaleert drie significante tekorten in het Nederlandse milieustrafrecht. Ten eerste bevat het Wetboek van Strafrecht (hierna ook: WvSr) geen ecocentrische strafbaarstelling waarin het milieu als rechtsgoed wordt beschermd, zonder dat een inbreuk op de menselijke gezondheid is vereist. Ten tweede is het milieustrafrecht vrijwel volledig afhankelijk van het bestuursrecht – de administratieve afhankelijkheid – waardoor strafrechtelijke rechtsbescherming van het milieu tekortschiet. Tot slot bevat het milieustrafrecht beperkte mogelijkheden om ernstige vormen van milieuschade in het buitenland, veroorzaakt door Nederlandse actoren, strafbaar te stellen. Deze tekortkomingen hebben als effect dat ernstige en langdurige of wijdverbreide schade aan het milieu niet altijd via de strafrechtelijke weg kan worden vervolgd. Deze tekorten worden hierna puntsgewijs toegelicht.

3.2. Tekortkoming 1: Ontbreken ecocentrische strafbaarstelling in WvSr

Bijkomend nadeel van de huidige milieustrafrechtbepalingen is dat discussies op juridisch, wetenschappelijk en maatschappelijk niveau bij grove vormen van milieucriminaliteit veelal gaan over de vraag of er al dan geen bestuursrechtelijke normen zijn geschonden, of dat er door deze schending al of niet schade is ontstaan aan de menselijke gezondheid. Discussies over milieuschade door de strafbare handeling blijven aan de oppervlakte. Exemplarisch hiervoor is (de berichtgeving over) de strafrechtelijke vervolging van Tata Steel, waar de aandacht uitgaat naar de gezondheidsschade die de overtredingen van de milieuregelgeving tot gevolg heeft.164 Dit heeft praktische gevolgen, zoals een gebrek aan aandacht voor milieubescherming binnen instituties zoals het Openbaar Ministerie.165 Bovendien wordt het milieubewustzijn in de samenleving verminderd indien berichtgeving en discussies bij milieucriminaliteit voornamelijk gaan over de gevolgen van de milieuschade voor de menselijke gezondheid, in plaats van de negatieve gevolgen voor de natuur zelf. Dat ecocentrische strafbaarstellingen een positief effect hebben op de rechtsbescherming van het milieu, is gebleken in de Duitse praktijk. Na invoering van autonome milieudelicten in het Duitse Strafgesetzbuch verdubbelde het aantal aangiften van milieudelicten.166 Mede indachtig het voorgaande, meent initiatiefnemer dat ecocentrische milieudelicten in het strafrecht kunnen bijdragen aan betere rechtsbescherming van het milieu en het vergroten van het milieubewustzijn, de urgentie om het milieu beter te beschermen en de aandacht voor milieubescherming in instituties.

3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht

3.3.1. Administratieve afhankelijkheid en consequenties

Het tweede tekort dat de initiatiefnemer signaleert is de zogenoemde «administratieve afhankelijkheid» van het milieustrafrecht, zoals aangestipt en kort besproken in paragraaf 2.3.2. Binnen de systematiek van milieubepalingen in zowel de WED als het Wetboek van Strafrecht, is het milieustrafrecht zo ingericht dat strafrechtelijke vervolging vereist dat bepaalde bestuursrechtelijke regelgeving is geschonden. Deze administratieve afhankelijkheid van het milieustrafrecht heeft een aantal consequenties. Ten eerste is door de administratieve afhankelijkheid de invulling van de delictsbestanddelen van milieustrafrechtsbepalingen voor een groot deel afhankelijk van de beslissingen van bestuursorganen die een vergunning verlenen.167 Bijgevolg bepaalt het bestuursorgaan – middels verlening van een vergunning met daarin vervatte vergunningsvoorwaarden – de uiteindelijke strafrechtelijke (materiële) norm. Dit leidt tot een ongewenste vervlechting van het strafrecht en bestuursrecht. Ten tweede worden sommige vormen van milieuverontreiniging niet bestraft, omdat ze geen schending van bestuursrechtelijke plichten en/of wederrechtelijkheid opleveren: niet elke verontreiniging is ook een inbreuk op een vergunningplicht of vergunningvoorschrift.168 Milieuschadelijke handelingen die volgens de vergunningsvoorwaarden zijn toegestaan, kunnen door de systematiek dus niet strafrechtelijk worden vervolgd, ook niet als de handeling ernstige en langdurige of wijdverbreide schade voor het milieu oplevert of gevaar daarvoor veroorzaakt. In het navolgende wordt een aantal voorbeelden gegeven van de problematische administratieve afhankelijkheid van het milieustrafrecht. Deze voorbeelden doen zich voor op Nederlands grondgebied. De initiatiefnemer wil echter benadrukken dat er talloze voorbeelden van problematische administratieve afhankelijkheid bestaan in het buitenland, waar onderhavige kritieken eveneens voor gelden.

3.3.2. Voorbeelden problematiek administratieve afhankelijkheid

3.3.2.1. Gasboringen NAM

Een relevant voorbeeld is de omstreden vergunning voor de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) om gas te winnen onder de Waddeneilanden. Ondanks herhaalde protesten in de omgeving en negatieve adviezen van onder andere UNESCO en kennisorganisatie Waddenacademie is deze vergunning in 2022 afgegeven. Door gasboringen in het Waddengebied ontstaat een groot risico op bodemdaling en aardbevingen. Hierdoor verdwijnt mogelijk een deel van de Wadden onder water, met langdurige negatieve gevolgen voor planten en dieren die van de Wadden afhankelijk zijn.169 Toenmalig demissionair Minister van Economische Zaken en Klimaat Blok betoogde dat hij juridisch met handen en voeten aan de vergunningverlening was gebonden omdat aan alle juridische voorwaarden zou zijn voldaan. Hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans beaamde dit in het NRC: «Blok heeft eigenlijk niet zo veel te willen, zijn handen zijn gebonden».170

3.3.2.2. Lozingen PFAS-stoffen Chemours

Een ander voorbeeld is de problematiek rondom de vergunningverlening aan Chemours in Dordrecht (voorheen DuPont) om grote hoeveelheden van verschillende soorten PFAS-stoffen (waaronder PFOA en HFPO-DA (GENX)) te lozen in het oppervlaktewater en de lucht. PFAS-stoffen zijn zogenoemde «Zeer Zorgwekkende Stoffen» (ZZS) die toxische effecten hebben op mens en milieu, niet of nauwelijks afbreekbaar zijn, zich snel door het milieu verspreiden en zich ophopen in dieren, planten en het menselijk lichaam. Deze stoffen hebben schadelijke effecten op het immuunsysteem, voortplanting en de ontwikkeling van ongeboren kinderen. Voorts zijn de stoffen mogelijk kankerverwekkend en schadelijk voor de natuur.171 Door een gebrek aan kennis hierover binnen gemeenten en provincie is het Chemours jarenlang toegestaan om veel te grote hoeveelheden PFAS in het oppervlaktewater en in de lucht te lozen – in 2013 werden bijvoorbeeld lozingen van maar liefst 6.400 kilogram per jaar van de PFAS-stof GENX vergund – waardoor water en grond in de regio nu ernstig vervuild zijn.172 Dit blijkt ook uit het recent verschenen onderzoek van de Onderzoeksraad Voor de Veiligheid, waarin wordt gesteld dat de kennis en procedure bij de eerdere vergunningverlening onvoldoende was om negatieve gezondheidseffecten bij omwonenden op de lange termijn te kunnen voorkomen.173 Inmiddels raden het RIVM en de GGD af om zelfgevangen zoetwatervis en groenten uit de tuin te eten.174 De slechte waterkwaliteit in Nederland dreigt nu zelfs de nieuwste politieke milieucrisis te worden.175

De vergunde lozingen van PFAS zijn inmiddels sterk verlaagd. Hierop is echter veel kritiek, waaronder van de gemeenten zelf, omdat elke (extra) lozing van PFAS meer ernstige en langdurige schade aan het milieu en de menselijke gezondheid veroorzaakt.176 Zij betogen dat de gunning van PFAS-lozingen in het geheel aan banden moet worden gelegd, dit in lijn met het voorstel van de Europese Unie om vanaf 2025 een verbod op productie, gebruik, verkoop en import van ongeveer 10.000 PFAS-stoffen in te voeren.177 Overigens heeft Chemours met succes procedures ingesteld tegen genoemde aanscherping van de vergunningsvoorwaarden, waardoor het onduidelijk is of de nieuwe vergunningsvoorwaarden volledig in werking zijn getreden.

Daar staat tegenover dat Chemours zelf ook in procesvoering is betrokken. De gemeenten Dordrecht, Molendrecht, Papendrecht en Sliedrecht startten in 2021 een civielrechtelijke procedure tegen Chemours waarin zij schadevergoeding eisen van het bedrijf.178 Aan die vordering leggen de gemeenten het verwijt ten grondslag dat Chemours op de hoogte was van de milieu- en gezondheidsrisico’s van PFAS-stoffen PFOA en GenX, maar daarvoor niet hebben gewaarschuwd en daar onvoldoende openheid over hebben gegeven bij onder andere de vergunningsaanvraag. De gemeenten vragen om een principiële uitspraak van de rechter: «Ons standpunt is helder: de verantwoordelijkheid van een bedrijf blijft niet beperkt tot de voorschriften in een vergunning. Dit geldt temeer als binnen het bedrijf veel meer kennis aanwezig is van (het effect van) deze stoffen dan kenbaar is gemaakt door dit bedrijf. We vragen hier dan ook om een principiële uitspraak van de rechter».179 Op 23 september 2023 heeft de rechtbank Rotterdam in een tussenvonnis geoordeeld dat de uitstoot van PFOA naar de lucht in de periode van 1 juli 1984 tot en met 1 maart 1998 een onrechtmatige daad is ten opzichte van de gemeenten. Omdat Chemours de vergunningverlener en de gemeenten in deze periode onvoldoende heeft ingelicht over de mogelijke risico's van deze uitstoot en haar eigen zorgen daarover, kan Chemours zich wat betreft deze periode niet beroepen op de verleende vergunningen. In deze periode heeft Chemours de uitstoot van PFOA naar de lucht ook niet beperkt. Chemours is aansprakelijk voor de schade die de gemeenten hierdoor hebben geleden. De rechtbank is nu nog niet in staat definitief te beslissen of de emissie van PFOA in de periode van 2 maart 1998 tot 2012, toen het gebruik van PFOA eindigde, al dan niet onrechtmatig was. De procedure wordt op dit punt voortgezet.180

3.3.2.3. Lozingen microplastics Chemelot

Gelijksoortige problematiek speelt zich af rondom vergunningverlening aan het bedrijf Chemelot om zeven jaar lang 14.000 kilogram microplastics per jaar in de Maas te mogen lozen. Ondanks bekende negatieve effecten van microplastics op levende organismen en nog onbekende, maar sterke vermoedens voor, negatieve effecten hiervan op het waterecosysteem, dieren en de gezondheid van de mens, is deze vergunning door waterschap Limburg afgegeven. Burgers vragen zich af hoe zo’n vergunning kon worden afgegeven en milieu-organisaties maken zich grote zorgen.181 De kamervragen van Tweede Kamerleden De Groot en Hagen (D66) aan de Minister en Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat of deze vergunningverlening in lijn is met het voorzorgsbeginsel en bescherming van het leefmilieu worden niet inhoudelijk beantwoord, maar weggewuifd met de stelling dat het lokale bevoegd gezag – in kwestie waterschap Limburg – bevoegd is om te beoordelen of een emissie mag worden toegestaan.182 Daar het waterschap Limburg deze emissies toestaat, en het Rijk het Waterschap Limburg niet tot verantwoording roept, lijkt zowel langs bestuurlijke weg als langs strafrechtelijk weg geen actie te kunnen worden genomen. Dit is wederom een voorbeeld waarbij de administratieve afhankelijkheid in de weg staat van ingrijpen indien daar vanuit milieu- of gezondheidsoogpunt aanleiding toe bestaat.

3.3.2.4. Vergunning verleend aan Tata Steel

Tot slot verdient de vergunningverlening aan Tata Steel de aandacht. Hier gaat het om meerdere vergunde activiteiten, verleend op basis van het Waterlandakkoord 2006, een akkoord tussen Corus (de voorloper van Tata Steel), de gemeenten Beverwijk, Velsen, Heemskerk, provincie Noord Holland, de Kamer van Koophandel Amsterdam en FED Rijnmond, en de revisievergunning uit 2007. Vanaf 2006 zijn er op verschillende punten meerdere rechtszaken gevoerd over de aan Tata Steel vergunde activiteiten, zowel door Tata Steel als door omwonenden en andere belanghebbenden. Deze hebben met name betrekking op de door de provincie Noord-Holland vergunde uitstoot van NO_x, fijnstof, metalen en PAK’s (waarvan sommigen zijn geclassificeerd als Zeer Zorgwekkende Stoffen). Deze stoffen kunnen zeer schadelijke gevolgen hebben voor mens en milieu. Na jaren van procedures en klachten van omwonenden, werd uit gezondheidsonderzoeken van het RIVM duidelijk dat de hoeveelheid schadelijke stoffen die legaal en illegaal door Tata Steel worden uitgestoten, leiden tot een significante toename van gezondheidsklachten, waaronder een toename van kanker, bij mensen in de omgeving van de fabriek. Over de effecten van Tata Steel’s uitstoot op het milieu zelf is minder gerapporteerd. Echter, het is bekend dat bijvoorbeeld de stoffen NO_x en fijnstof kunnen zorgen voor groeivertraging van planten, zure regen, vermindering van de biodiversiteit en watervervuiling.

De Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) publiceerde in haar rapport van April 2023 duidelijke conclusies over het traject van vergunningverlening en handhaving in de casus Tata Steel: «Uit analyse van het vergunning traject van Tata Steel komt naar voren dat het mogelijk is om een emissie te vergunnen zonder dat bekend is wat de concentratie is waarbij die bewuste stof op leefniveau gezondheidsrisico’s oplevert.» Ook schrijft de OVV: «pas met de grafietregens in 2018 en 2019 werd het voor de provincie en de omgevingsdienst duidelijk dat er mogelijk meer aan de hand was bij Tata Steel dan individuele voorvallen. De provincie en de omgevingsdienst realiseerden zich dat de vergunde emissies van Tata Steel mogelijk niet verantwoord waren. Dit kon gebeuren ondanks dat zowel de GGD als het RIVM al jaren gezondheidsonderzoeken uitvoerden in de Ijmond».183 Een aantal verklaringen worden genoemd, waaronder dat de provincie (bevoegd gezag) en de rijksoverheid (wetgever) naar elkaar wijzen als het gaat om wat er mogelijk is om de gezondheid van de omwonenden beter te beschermen, waarvan het gevolg is een «niet samen optrekkende overheid en het ontbreken van strenge emissie-eisen in de vergunning».184 Daarnaast was sprake van gebrekkige handhaving en onvoldoende bestuurlijke sensitiviteit bij de Omgevingsdiensten. Tot slot leunen de bestuurlijke en handhavende autoriteiten sterk op de informatie en kennis van Tata Steel, zowel bij de wettelijke normering als bij de uitvoering van het Vergunning, Toezicht en Handhavings (VTH) beleid: «de Omgevingsdienst maakt veel gebruik van de informatie van Tata Steel en doet beperkt eigen onderzoek. (...) Ook schrijft de Omgevingsdienst beperkt (verificatie)onderzoeken voor die uitgevoerd moeten worden door het bedrijf. Door het inkrimpen van capaciteit in beleid en uitvoering is deze afhankelijkheid bij overheden versterkt. Dit maakt de informatiepositie, en daarmee de slagkracht, van de overheden kwetsbaar».185

Bovenstaand voorbeeld laat tevens de tekorten van de bestuursrechtelijke rechtsgang voor de bescherming van het milieu zien. In theorie is het idee dat belanghebbenden bezwaar kunnen aantekenen of beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter tegen bepaalde vergunningvoorschriften of vergunningverlening. Dit zou moeten leiden tot een heroverweging van de vergunningsvoorwaarden. In de praktijk leidt dit echter niet per se tot betere milieubescherming, daar de vergunningverlener kan bepalen dat andere belangen prioriteit hebben. Het Waterlandakkoord bepaalt bijvoorbeeld dat de Provincie te zijner tijd bij de uitwerking van de plannen gemotiveerd van de vergunning mag afwijken, gezien de bijzondere situatie van de Ijmond en de ambities van de provincies op het gebied van wonen en werken.186 Hoewel er sinds 2006 verschillende bestuursrechtelijke rechtszaken zijn gevoerd om vergunningsvoorwaarden aan te scherpen of om naleving van vergunningsvoorwaarden te eisen, stelt de provincie pas in 2022 dat «de emissies van Tata Steel drastisch moeten worden verminderd».187 Dat de bestuurlijke rechtsgang lang duurt, komt mede doordat beide partijen lang procederen over de vergunningsvoorwaarden. Dit is nadelig voor de bescherming van leefmilieu, omdat al deze tijd de schadelijke emissies door kunnen gaan.

Tot slot laat het OVV-rapport zien dat de huidige VTH-afhandeling een disproportionele bescherming toekent aan de belangen van Tata Steel. Lang luisterde het bestuur niet naar de klachten van omwonenden. Indien er dan strengere voorwaarden worden gesteld, krijgt het bedrijf ruim de tijd om deze veranderingen door te voeren. Een van de voorbeelden hiervan betreft het beroep dat Mobilization for the Environment (MOB) en Ijmonders bij de rechtbank Noord Holland instelden tegen het besluit van de Omgevingsdienst van 30 juni 2022. Dit besluit betrof een «maatwerkbesluit» voor de fasering van de informatieverplichting voor Tata Steel over Zeer Zorgwekkende Stoffen en mogelijk te nemen maatregelen. Dit besluit was genomen na een periode van twee jaar aan ZZS-inventarisatie en het vermijdings- en reductieprogramma van Zeer Zorgwekkende stoffen.188 MOB en Ijmonders wilden reductie van de uitstoot van ZZS-stoffen en voerden aan dat uitstel van ZZS-reductie niet proportioneel is, niet is toegestaan en niet mogelijk is na een eerdere waarschuwing. Aan de hand hiervan wijzigde de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied het maatwerkbesluit in een handhavingsbesluit. Hiertegen is echter door Tata Steel bezwaar gemaakt. Het beroep loopt nog ten tijde van dit wetsvoorstel.189 De uitkomst is dat vooralsnog nog steeds geen reductie-eisen zijn gesteld aan de uitstoot van ZZS-stoffen.

3.3.3. Faalfactoren

3.3.3.1. Achtergrond faalfactoren

3.3.3.2. Faalfactor 1: assymetrie informatievoorziening

3.3.3.3. Faalfactor 2: onevenredige toegang bedrijfsleveren tot bestuur

In het verlengde hiervan ligt een tweede tekortkoming, te weten de onevenredige toegang die het bedrijfsleven heeft tot het bestuur. Grote bedrijven en sectoren weten effectief te lobbyen voor milieuwetgeving die hen ten goede komt.203 Zij beschikken over aanzienlijk meer financiële, economische en kennisbronnen waarmee zij grotere druk kunnen uitoefenen op het bestuur dan degenen die schade ondervinden van hun milieuschadelijke activiteiten (lees: omwonenden, andere mensen, en bovenal de natuur). Bovendien is corruptie of belangenverstrengeling tussen het bedrijfsleven en het (lokale) bestuur regelmatig aan de orde, waardoor milieuregelgeving slecht wordt gehandhaafd. Verschillende documentaires illustreren hoe kort de lijntjes tussen grote bedrijven zoals Shell en de overheid zijn en dat bedrijven zoals Tata Steel worden beschermd door het lokale bestuur en politici.204 Tekenend voorbeeld is bijvoorbeeld de ontheffing die door de provincie werd verleend waardoor Tata Steel niet is gebonden aan de WHO-normen voor schone lucht.205 Dit probleem speelt niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen waar legaal afgegeven vergunningen, al dan niet beïnvloedt door belangenverstrengeling, corruptie en georganiseerde misdaad, zijn verbonden aan milieuschadelijke industriële activiteiten zoals mijnbouw, oliewinning en boskap. Deze activiteiten kunnen soms leiden tot ernstige milieuschade en schending van mensenrechten, zoals in het geval van de Nederlandse onderneming Boskalis die toestemming kreeg om Manilla Bay in de Filipijnen in te polderen, met grote negatieve gevolgen voor het milieu en de lokale bevolking.206

3.3.3.4. Faalfactor 3: te grote waarde economische belangen

De derde tekortkoming is dat in de praktijk het bestuur meer waarde lijkt toe te dichten aan economische belangen en het beschermen van winsten dan het beschermen van het milieu en burgers tegen de schadelijke gevolgen van industriële activiteiten.207 Hoewel bestuursorganen bij de vergunningverlening de taak hebben om verschillende belangen binnen hun regio tegen elkaar af te wegen, valt de belangenafweging in veel gevallen uit ten faveure van het bedrijfsleven en economische belangen in de regio.208 Angst voor aantasting van de economische reputatie van Nederland en bevordering van de marktwerking, maar ook de toegang die het bedrijfsleven heeft tot het bestuur, spelen hierbij een rol. Wederom kan worden verwezen naar de affaire rondom Tata Steel. Het Waterlandakkoord biedt het provinciebestuur bijvoorbeeld ruimte om van de vergunningsvoorwaarden af te wijken als de ambities op het gebied van wonen en werken dit vereisen. De acties van belangengroepen die roepen tot sluiting van de vervuilende (onderdelen van) de fabriek, de enorme aantallen meldingen van incidenten en de vele bezwaar- en beroepsprocedures die zijn aangespannen tegen de vergunningverlening vinden nauwelijks gehoor. In het beste geval leiden de acties tot het doen van achterstallig onderhoud en vergroening van het productieproces van Tata Steel. Voor dat laatste liggen plannen om dit grotendeels te financieren met miljarden euro’s belastinggeld. Dat Tata Steel alle mogelijkheden wordt gegeven om te blijven, ondanks dat ze de omgeving ernstig vervuilen, zorgen voor ernstige ziekten in de omgeving, en dat de overheid overweegt enorme sommen belastinggeld uit te geven aan het vergroeningsproces van het bedrijf, laat zien hoe disproportioneel de bescherming van het bedrijfsleven versus die van het milieu en de burger uitvalt.

3.3.3.5. Faalfactor 4: fouten in vergunningsvoorwaarden

3.3.3.6. Voorgestelde revisies administratieve afhankelijkheid

In de loop der tijd zijn verschillende revisies voorgesteld om met de administratieve afhankelijkheid te breken door voor ernstige vormen van milieuschade een autonome strafbaarstelling te creëren waarin directe bescherming van het milieu het uitgangspunt vormt.212 Een van deze revisies was het resultaat van een aanvraag van het toenmalige Ministerie van VROM.213 Deze revisies zijn tot op heden niet gerealiseerd. Initiatiefnemer wil deze verandering nu bewerkstelligen en acht het van belang dat het strafrecht bij ernstige vormen van milieuschade haar autonome rol vervult om het rechtsbelang van milieu en mens te beschermen. Gelijk met de gemeenten Dordrecht, Molendrecht, Papendrecht en Sliedorst vindt de initiatiefnemer dat de verantwoordelijkheid van bedrijven niet beperkt blijft tot de voorschriften in een vergunning, zeker als bedrijven weten of zouden moeten weten dat de milieuschadelijke gevolgen van hun bedrijfsactiviteiten ernstig en langdurig of ernstig en wijdverbreid zijn. In die gevallen moeten (de verantwoordelijke personen binnen) bedrijven zelf middels het strafrecht ter verantwoording kunnen worden geroepen.

3.4. Tekortkoming 3: Beperkte vervolging grensoverschrijdende milieuschade

Bijkomende uitdaging is dat het OM zelf de vrijheid heeft om al dan niet tot vervolging over te gaan vanwege het opportuniteitsbeginsel. De praktijk laat zien dat het OM transnationale milieudelicten niet tot nauwelijks vervolgd.216 Dit heeft met name te maken met het soevereiniteitsbeginsel, op basis waarvan het Nederlandse OM alleen op Nederlands grondgebied zelfstandig kan opsporen. In het buitenland is het OM voor een belangrijk deel afhankelijk van lokale autoriteiten. Een tweede reden kan zijn dat milieudelicten traditioneel gezien niet ernstig genoeg worden bevonden, zowel door de wetgever (door bijvoorbeeld geen extraterritoriale rechtsmacht te creëren), als door de handhavende macht.

De initiatiefnemer acht het van essentieel belang dat aan het in dit wetsvoorstel voorgestelde misdrijf ecocide extraterritoriale rechtsmacht wordt toegekend, zonder dat hieraan het vereiste van dubbele strafbaarheid is verbonden. Zoals in dit wetsvoorstel al meerdere malen is uiteengezet, zijn vele vormen van ernstige en langdurige dan wel wijdverbreide schade aan het milieu in het buitenland (deels) legaal, mede doordat door de veroorzaker van deze schade vergunningen of andere autorisaties worden afgedwongen of doordat de rechtsbescherming voor mens en milieu in sommige landen zeer slecht functioneert. De initiatiefnemer onderkent dat het toekennen van extraterritoriale rechtsmacht aan het misdrijf ecocide een inbreuk op het soevereiniteitsbeginsel oplevert, maar beargumenteert dat deze inbreuk gelegitimeerd is. In paragraaf 4.5 wordt daar nader op ingegaan.

Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel

4.1. Inleiding

Het voorstel is om het misdrijf «ecocide» onder een eigen titel op te nemen in het Wetboek van Strafrecht. Ecocide is gedefinieerd als «opzettelijk handelen of nalaten waardoor ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water wordt aangericht, dan wel gevaar voor die schade ontstaat». Schuldig aan ecocide is degene die door opzettelijk handelen of nalaten ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water aanricht, dan wel gevaar voor die schade doet ontstaan. Daarnaast is onderdeel van dit wetsvoorstel dat het misdrijf ecocide wordt toegevoegd aan artikel 7, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, waardoor het misdrijf kan worden vervolgd wanneer een Nederlandse natuurlijke persoon of rechtspersoon ecocide pleegt in het buitenland.

De volgende paragrafen lichten de inhoud en bedoeling van het wetsvoorstel nader toe.

4.2. Inhoud strafbaarstelling

4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?)

4.2.1.1. Aansluiting bij EU akkoord herziene richtlijn milieucriminalteit en voorstel IEP

Niet elke vorm van milieuschade kan «ecocide» worden genoemd. Alleen zeer ernstige vormen van milieuschade die recht doen aan de term «ecocide» vallen binnen de definitie daarvan. Daarvoor moet sprake zijn van schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. Hiermee wordt aangehaakt bij de terminologie van het gekwalificeerde misdrijf uit het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit: de schade aan het milieu moet ernstig en wijdverbreid of ernstig en langdurig of onomkeerbaar zijn. De definities van «ernstig», «wijdverbreid» en/of «langdurig» volgen de definitie van «ernstig», «wijdverbreid» en «langdurig» in het ecocide voorstel van het onafhankelijk expertisepanel voor het opstellen van de juridische definitie van ecocide (IEP).217 Het IEP heeft de definitie van deze termen op zijn beurt grotendeels gebaseerd op geldend internationaal recht. Zoals in de toelichting bij de IEP-definitie te lezen is, kunnen de termen severe, widespread en long-term of long lasting worden gevonden in de twee artikelen van het Aanvullend Protocol bij de Verdragen van Genève die zijn gericht op bescherming van het milieu (API),218 in artikel 8(2)(b)(iv) van het Statuut van Rome,219 in de draft uit 1991 van de Commissie Internationaal Recht voor een internationale misdaad voor «wilful and severe damage to the environment»,220 en in het Verdrag inzake het verbod van militair of enig ander vijandelijk gebruik van milieuveranderingstechnieken 1976 (ENMOD).221

4.2.1.2. Definitie van ernstig

Voor de definitie van de term «ernstig» sluit de initiatiefnemer aan bij de definitie van «ernstig» uit het voorstel van het IEP: «schade die een bijzonder ernstige negatieve verandering, verstoring of nadeel aan enigerlei onderdeel van het milieu behelst, met inbegrip van ernstige effecten op het menselijk leven dan wel natuurlijke, culturele of economische hulpbronnen», een definitie die op zijn beurt is gebaseerd op de betekenis van de term «severe» uit de ENMOD, die door de Commissie voor Ontwapening is geïnterpreteerd als «serious or significant disruption or harm to human life, natural and economic resources or other assets.» In het commentaar op haar voorstel van de juridische definitie van ecocide licht het IEP de betekenis van het element «enigerlei onderdeel van het milieu» als volgt toe: «the reference to the environment» is intended to make it clear that it is enough to affect any element encompassed by the definition of the environment, that is, «the earth, its biosphere, cryosphere, lithosphere, hydrosphere and atmosphere, as well as outer space».222

4.2.1.3. Definitie van wijdverbreid

In de definitie van het IEP is er sprake van «wijdverbreid» als «de schade zich buiten een afgebakend geografisch gebied uitstrekt, grensoverschrijdend van aard is, of een heel ecosysteem, een hele soort of een groot aantal mensen treft». Het IEP koos voor een lagere drempel dan welke in de ENMOD en de API worden gehanteerd voor «widespread». Dit omdat het IEP van mening is dat de interpretatie van «widespread» in de ENMOD (een schaal van een paar honderd vierkante kilometers) en de API (duizenden vierkante kilometers) een te hoge drempel vormen. «They would exclude particularly egregious acts of environmental damage that harm thousands of people in a single city or population center, for example. Furthermore, the requirement of a precise geographical area is inappropriate when dealing with harms to certain climatic systems, which do not have definable areas. The Panel proposes instead that damage extend «beyond a limited geographic area». The requirement of «widespread» may also be satisfied if damage crosses state boundaries, reflecting the principle of prevention of significant transboundary harm, recognized in international and environmental law.»

Ook heeft het IEP een deel van de definitie van «widespread» ontleend aan de delictsomschrijving van misdaden tegen de menselijkheid; «affecting large numbers of human beings.» Tot slot heeft het panel het element «entire ecosystems or species» toegevoegd vanuit ecocentrisch oogpunt. Dit wetsvoorstel definieert «wijdverbreid» als «schade die optreedt in een meer dan een beperkt geografisch gebied, landsgrenzen overschrijdt, dan wel betrekking heeft op een ecosysteem, een groot aantal mensen of een groot aantal van een bepaalde diersoort of plantensoort».

De initiatiefnemer is van mening dat de eis dat een heel ecosysteem of een hele soort getroffen wordt, een te hoge drempel vormt. Van belang is veeleer dat het getroffen deel van het ecosysteem essentiële ecosysteemfuncties vervult op lokaal, regionaal, landelijk of internationaal niveau, of dat de schade een significant deel van een dier- of plantensoort treft.

4.2.1.4. Definities van langdurig en onomkeerbaar

Het IEP definieert «langdurig» als «schade die onomkeerbaar is of die niet binnen redelijke tijd langs natuurlijke weg kan worden hersteld», waardoor «onomkeerbaar» bij het IEP dus onderdeel vormt van de definitie van «langdurig». Het IEP geeft de volgende toelichting bij deze definitie: «The committee on Disarmament has interpreted the closely related term «long-lasting», the term used in ENMOD to mean a period of several months or a season, while the background materials to the API interpret «long-term» as a period of decades. Both interpretations were considered problematic – one likely too short and the other potentially too long – as well as somewhat arbitrary. The panel proposes instead a formulation to include irreversible damage, or in the alternative, damage which cannot be redressed naturally within a period of time. To note, this standard does not require waiting for the reasonable period of time to elapse before a prosecution could be brought. What constitutes a «reasonable period of time» will depend on the particular circumstances of any situation.»

In dit wetsvoorstel is «onomkeerbaar» geen onderdeel van de definitie van «langdurig», maar worden net als in het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit «langdurig» en «onomkeerbaar» als alternatieve voorwaarden gebruikt in de delictsomschrijving. Voor wat betreft de definitie van «langdurig» wordt deels aangesloten bij het voorstel van het IEP, namelijk dat hieronder moet worden verstaan «schade die niet binnen redelijke tijd langs natuurlijke weg kan worden hersteld». Het is niet noodzakelijk om te wachten tot deze «redelijke tijd» – waarvan de invulling afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval – is verstreken alvorens strafvervolging kan worden ingesteld. De alternatieve voorwaarde dat de schade «onomkeerbaar» moet zijn, houdt in dat die schade niet meer te herstellen is.

4.2.1.5. Definitie van ecosysteem

De schade moet worden aangericht aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. Hiermee volgt dit wetsvoorstel de terminologie van de gekwalificeerde milieumisdrijven uit het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit, waarbij «ecosysteem» als volgt wordt gedefinieerd: «Een dynamisch complex van gemeenschappen van planten-, dieren-, schimmel- en micro-organismen en hun niet-levende omgeving, die met elkaar interacteren als een functionele eenheid. Het omvat habitatsoorten, habitats van soorten en populaties van soorten.»

4.2.1.6. Definitie van het schadebegrip

Bij de beoordeling of sprake is van milieuschade die onder voormeld schadebegrip valt, moet worden meegewogen dat bepaalde milieuschadelijke activiteiten meer ernstige en wijdverbreide of ernstige en langdurige of onomkeerbare schade (dreigen te) veroorzaken naarmate de grenzen van ecosystemen om schadelijke elementen op te nemen en te verwerken, bereikt is. Hierbij zijn wetenschappelijke inzichten over de capaciteit van ecosystemen om vervuiling en degradatie op te vangen, zoals de «planetary boundaries»223, of de wetenschappelijke inzichten over de «carrying capacity» van ecosystemen, leidend.

4.2.2. Aard van de handeling

4.2.2.1. Open normen

Door de relatief open terminologie in de delictsomschrijving van ecocide en mede gezien het nieuwe karakter van een ecocentrische strafbaarstelling, acht initiatiefnemer het wenselijk om vanuit het oogpunt van rechtszekerheid de grenzen van de delictsomschrijving nader te verduidelijken. Om die reden wordt in het navolgende ter indicatie een niet-limitatieve opsomming met voorbeelden gegeven met specifieke milieuschadelijke gedragingen die aangemerkt kunnen worden als ecocide, indien eveneens aan de overige bestanddelen van de delictsomschrijving is voldaan. Aangezien het in deze voorbeelden gaat om de aard van de gedraging, wordt niet ingegaan op de andere bestanddelen waar dit gedrag aan moet worden getoetst. Initiatiefnemer wenst hierbij aan te tekenen dat het uiteindelijk aan de rechter is om in concrete gevallen te beoordelen of een gedraging kan worden gekwalificeerd als strafbare ecocide.

4.2.2.2. Lekkages schadelijke substanties

Handelen of nalaten dat leidt tot olielekkages of het lekken van andere substanties. Een concreet voorbeeld hiervan zijn de op grote schaal veroorzaakte olielekkages in de Niger Delta door (Nederlandse) bedrijven. Het is inmiddels evident dat daardoor zeer ernstige veranderingen, verstoringen of schade aan elementen van het milieu zijn veroorzaakt. Dat de schade grootschalig en op sommige plekken onomkeerbaar dan wel langdurig is, lijkt aannemelijk: «(...) communities have faced an environmental catastrophe. About 40 million litres of oil are spilled every year across the Niger Delat, according to the Rise for Bayelsa campaign. Air, land and water have all been contaminated, with studies reporting devastating effects on residents» health and livelihoods. Vast areas of the state’s waterways and mangrove swamps – one of the most diverse ecosystems in Africa – have been destroyed or put at risk. Farmland has been cloaked in oil, contaminating crops and exposing people to high levels of heavy metals such as chromium, lead and mercury. Meanwhile, gas flares – where natural gas associated with petrolium extraction is burned off in the atmosphere – have filled the air with polluted, and created acid rain.»224

4.2.2.3. Ontbossing

Voorts kan worden gedacht aan grootschalige ontbossing waar Nederlandse bedrijven een bijdrage aan leveren, die leidt tot vernietiging van essentiële ecosystemen en de verwoesting van de leefomgeving van inheemse volkeren. Een voorbeeld hiervan is de grootschalige ontbossing in de Amazone ten behoeve van de aanleg van sojaplantages, waar Nederlandse banken op grote schaal in investeren,225 of de grootschalige ontbossing in West-Papoea om plaats te maken voor palmolieplantages. Het Amazone-regenwoud is een ecosysteem met grote milieuwaarde. Vernietiging van delen van het Amazone-regenwoud heeft dan ook grote gevolgen voor plant- en diersoorten en voor lokale bevolkingsgroepen die in de Amazone leven. Ook duurt het honderden jaren voordat een regenwoud zich weer heeft hersteld – voor zover dit überhaupt al mogelijk is. Grootschalige ontbossing kan aldus als ecocidale gedraging worden aangemerkt.

4.2.2.4. (Industriële) veranderingen in land- en watersystemen

Opzettelijk gecreëerde veranderingen in land- en watersystemen, al dan niet als gevolg van industriële activiteit, kunnen eveneens leiden tot ecocide. Ter illustratie wordt gewezen op het landaanwinningsproject in Manilla Bay (Filipijnen).Een Nederlands bedrijf, gesteund door een exportkredietverzekering van 1,5 miljard euro verleend door de Nederlandse staat via een kredietverzekeraar, spuit een gebied van ruim 2.600 hectare land op ten behoeve van de aanleg van het New Manilla International Airport. Dit resulteert in het verlies van moerassen die cruciaal zijn voor het overleven van wereldwijd bedreigde trekvogels. Verschillende ondiepe gebieden in Manilla Bay zijn tevens cruciale kraamkamers voor vele vissoorten die van groot belang zijn voor de lokale economie. Ook heeft de zandwinning van Boskalis en de afsluiting van een groot deel van de baai ervoor gezorgd dat de voedselzekerheid van duizenden vissers en hun families in het geding is.226 Een ander voorbeeld waaraan kan worden gedacht is de gaswinning onder het Waddengebied, waardoor een deel van de Wadden onder water zou belanden en daarmee zal verdwijnen. Dit heeft langdurige negatieve gevolgen voor planten en dieren die van de Wadden afhankelijk zijn.227

4.2.2.5. Emitteren van chemicaliën en gevaarlijke stoffen

Het emitteren van chemicaliën en andere gevaarlijke stoffen in de grond, water of lucht, kan leiden tot ecocide. Hierbij kan worden gedacht aan (il)legale lozingen van PFAS-stoffen of microplastics in het oppervlaktewater, het illegaal dumpen van chemisch (drugs)afval in het milieu, het (il)legaal lozen van (chemisch) afval of het (il)legaal langdurig uitstoten van giftige stoffen. Vaak gaan met dit soort milieuschadelijke handelingen grote winsten gepaard en vormen deze winsten een motivatie voor het verrichten van deze handelingen. Emitteren van (afval)stoffen in het milieu is immers goedkoper dan het verwerkingsproces verbeteren of het bedrijfsproces op een minder milieuschadelijke manier in te richten. Het is belangrijk is om te vermelden dat dit soort milieuschadelijke handelingen niet in alle gevallen aan de voorwaarden van strafbare ecocide voldoen. De (cumulatieve) emissies moeten immers wel leiden tot milieuschade die voldoet aan het schadebegrip van onderhavig wetsvoorstel.

4.2.2.6. Delicten herziene Richtlijn milieucriminalteit

4.2.2.7. Niet-strafbare, milieuschadelijke gedragingen

Ter afbakening en begrenzing van de reikwijdte van de strafbaarstelling van ecocide wordt, naast voorbeelden van gedrag dat tot strafbare ecocide kan leiden, eveneens kort ingegaan op gedrag dat weliswaar enige milieuschade tot gevolg kan hebben, maar niet binnen het bereik van dit wetsvoorstel valt. Het gaat hierbij om gedrag dat schade kan toebrengen aan het milieu, maar dat gezien de aard, ernst en omvang niet voldoet aan de voorwaarden van ecocide, bijvoorbeeld omdat geen sprake is van opzet of schade zoals gedefinieerd in de strafbaarstelling van ecocide. Ook hierbij wordt de kanttekening geplaatst dat dit een niet-limitatieve opsomming betreft die louter dient als verduidelijking van de strafbaarstelling en aanknopingspunt die de rechter uiteindelijk kan gebruiken bij toepassing van voorliggend wetsvoorstel.

In de eerste plaats kan worden gedacht aan (alledaags) gedrag van consumenten en burgers. Het gebruik maken van goederen of diensten die onderdeel uitmaken van een milieuschadelijke keten – zoals fast fashion, de olie- of gasindustrie, de productie van niet-duurzame verpakking of de luchtvaartindustrie – leidt voor de eindgebruiker niet tot mogelijke strafbaarheid vanwege ecocide. Voorbeelden als de aankoop van fast fashion, het gebruik van benzine voor autovervoer of het maken van een vliegreis met commerciële luchtvaart vallen dus buiten het bereik van dit wetsvoorstel. De consument heeft als individu immers geen directe invloed op of directe verantwoordelijkheid voor de wijze waarop vervuilende goederen en diensten tot stand komen, ook niet indien deze milieuschade zeer ernstig is. Evenmin kan een individu strafrechtelijk aansprakelijk zijn voor ecocide door bijvoorbeeld het weggooien van (plastic) afval in het milieu, het roken van sigaretten of andere alledaagse handelingen die leiden tot enige mate van milieuvervuiling.

Ten tweede vallen andere kleinschalige (industriële) activiteiten eveneens buiten de grenzen van de ecocidebepaling. Denk aan het ecologisch verantwoord bouwen van huizen, kleinschalig gebruik van mest of lokaal veranderen van land- of watergebruik – zoals (kleinschalige) bouw van windmolens of de aanleg van wegen – waarmee geen grote ecologische schade gepaard gaat.

Tot slot wijst initiatiefnemer op sectoren waarin gebruik wordt gemaakt van bepaalde milieuschadelijke (industriële) technieken die op kleine schaal niet leiden tot ecocide, maar die op grote schaal wel ecocidale gevolgen hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het gebruik van pesticiden binnen de landbouwindustrie. In deze gevallen beoogt de initiatiefnemer enkel die (rechts)personen verantwoordelijk te houden voor het plegen van ecocide die daarvoor de grootste verantwoordelijkheid dragen in een productieketen, namelijk de producenten en leveranciers. Anders gezegd, ook in deze situatie is de ecocidewetgeving niet gericht op de eindgebruikers maar op (de leidinggevenden van) grote bedrijven die aan het begin van een vervuilende keten staan en de (rechts)personen die (in)directe invloed hebben op milieuschadelijk beleid.

4.2.3. Schuldverband

Het handelen of nalaten dat onder de strafbaarstelling van ecocide valt, moet een mate van opzet bevatten. Het IEP gebruikt voor het opzetvereiste van de handeling een mens rea van dolus eventualis. Dolus eventualis is de Latijnse term voor voorwaardelijke opzet. Dit is ook de minimum mate van opzet waarvoor in dit wetsvoorstel is gekozen. De keuze om opzet in de zin van dolus eventualis te vereisen, onderschrijft de zware aard van de strafbaarstelling van ecocide. Daarnaast rechtvaardigt de drempel van voorwaardelijke opzet de hoge strafmaat die dit wetsvoorstel voorstelt.

Voorwaardelijk opzet wil zeggen dat iemand bewust de aanmerkelijke kans op het intreden van een gevolg aanvaardt. In het geval van ecocide aanvaardt iemand dus bewust met de handeling of het nalaten de aanmerkelijke kans op het intreden van de ernstige en wijdverbreide of ernstige en langdurige of onomkeerbare schade, of gevaar voor die schade. Dit is een ondergrens. Als iemand door te handelen of nalaten ernstige en wijdverbreide of langdurige of onomkeerbare schade of gevaar voor die schade veroorzaakt met de bedoeling die schade ook te veroorzaken (vol opzet), valt dit natuurlijk ook onder de strafbaarstelling. Echter, in de meeste gevallen is ecocide het gevolg van handelen, waarbij de veroorzaker voor zichzelf heeft uitgemaakt dat hij die handeling wil – bijvoorbeeld het exploiteren van economische activiteit – ook indien daaraan een milieuschadelijk gevolg zou blijken vast te zitten. De bijkomende milieuschade is niet beoogd, maar wordt bewust als gevolg van die activiteit aanvaard. De veroorzaker moet kennis hebben gehad van de aanmerkelijke kans op ernstige en wijdverbreide of ernstige en langdurige of onomkeerbare schade, of gevaar voor die schade, als gevolg van zijn handelen of nalaten, of deze kennis moet worden verondersteld aanwezig te zijn als het een feit van algemene bekendheid is dat het handelen of nalaten grote risico's oplevert voor het ontstaan van ernstige en wijdverbreide of ernstige en langdurige of onomkeerbare schade.

4.2.4. Wederrechtelijkheid, vergunning en rechtvaardiging

4.2.4.1. Wederrechtelijkheid als element en administratieve afhankelijkheid

4.2.4.2. Specifieke zorgplicht milieubelastende activiteiten

Ter illustratie wordt voorts gewezen op de ontwikkelingen omtrent de nieuwe Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking treedt. Onder vigeur van de Omgevingswet is een specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten ontwikkeld die is opgenomen in artikel 2.11 Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Deze specifieke zorgplicht komt erop neer een milieubelastende activiteit – i.e. een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken – of een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of zuiveringtechnisch werk, waarvan een bedrijf weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die schadelijk zijn voor het milieu, verboden zijn. Overtreding daarvan zal een economisch delict opleveren, nu de specifieke zorgplichten voortvloeiend uit de Omgevingswet strafrechtelijk gesanctioneerd zijn. Indien de schending van de zorgplicht opzettelijk wordt begaan, is sprake van een misdrijf met een strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf dan wel een geldboete die kan oplopen tot de hoogste categorie (thans 870.000 euro) of tien procent van de jaaromzet. Daarnaast zijn alle bijzondere strafsancties uit de WED van toepassing. De beoogde strafbaarstelling van ecocide zou naast voornoemde (deels) ecocentrische, specifieke zorgplicht komen te bestaan en heeft toegevoegde waarde om de ergste vormen van milieuvervuiling te kunnen bestraffen met een passende, hogere straf zoals opgenomen in dit wetsvoorstel.

De specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten is van toepassing ongeacht een verstrekte vergunning. Degene die in overeenstemming handelt met de voor hem vastgestelde concrete voorschriften, kan te allen tijde de strafrechtelijk gesanctioneerde zorgplichtbepaling van artikel 2.11 Bal worden tegengeworpen. Anders gezegd, net als in onderhavig wetsvoorstel, wordt de administratieve afhankelijkheid losgelaten. De koppeling tussen administratieve afhankelijkheid en wederrechtelijkheid als bestanddeel is eveneens weggenomen, omdat wederrechtelijkheid geen onderdeel uitmaakt van artikel 2.11 Bal, noch van de strafbaarstelling van overtreding van die bepaling in de WED. Aldus heeft de wetgever reeds haar fiat gegeven aan een systematiek binnen het milieustrafrecht waarbij de administratieve afhankelijkheid wordt doorbroken, zoals voorgestaan in dit wetsvoorstel tot strafbaarstelling van ecocide.

4.2.4.3. Rechtvaardigingsgrond

Op het uitgangspunt dat ecocide wederrechtelijk en strafbaar is, kunnen uitzonderingen bestaan als daarvoor een rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een noodtoestand waarin het noodzakelijk is dat (ernstige) schade aan het milieu wordt toegebracht ter voorkoming van (nog) grotere schade aan het milieu of andere belangrijke rechtsgoederen, zoals het recht op leven of andere belangrijke mensenrechten. Het zal daarbij moeten gaan om een conflict van plichten: enerzijds de plicht om ecocidewetgeving na te leven en anderzijds de plicht om te voorkomen dat andere, zwaarwegende rechten worden geschonden. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit spelen in die afweging van plichten een belangrijke rol: staat de strafbare, ecocidale gedraging in redelijke verhouding tot het belang dat daarmee wordt beschermd (proportionaliteit) en stond er geen minder ingrijpende weg open om dat belang te beschermen zonder wetsovertreding (subsidiariteit). Uiteindelijk moet de gemaakte keuze, die uitmondt in het begaan van ecocide, objectief beschouwd gerechtvaardigd zijn geweest. Ter illustratie kan worden gedacht aan bedreigende natuurfenomenen die het gevolg zijn van klimaatverandering, zoals overstromingen, waar Nederland als laagliggend land mee kan worden geconfronteerd. Om ernstige schade voor mens, dier en milieu vanwege dreigende overstromingen te voorkomen, kan het noodzakelijk zijn om maatregelen te treffen, zoals de aanleg of verhoging van dijken. Hierbij kan weliswaar ecocidale schade ontstaan aan het milieu, maar dit zou gerechtvaardigd kunnen zijn om andere zwaarwegende rechtsgoederen en belangen te beschermen. Het voorgaande laat evenwel onverlet dat het uitgangspunt van dit wetsvoorstel blijft dat ecocide wederrechtelijk en strafbaar is, tenzij daarvoor aldus een rechtvaardigingsgrond bestaat.

Het is overigens de doelstelling van de initiatiefnemer om de intrinsieke waarde van de natuur te beschermen. Compensatie van milieuschade door natuurherstel of ecosysteemherstel op andere locaties neemt het wederrechtelijk karakter van het veroorzaken van ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan het milieu niet weg.

4.2.4.4. Verhoudiging tot huidig (wettelijk) systeem

Door ecartering van wederrechtelijk als bestanddeel en van de administratieve afhankelijkheid wordt eveneens recht gedaan aan de in hoofdstuk 3 genoemde kritieken door te breken met het huidige stelsel van het milieustrafrecht, waarin voor de strafbepaling volledige afhankelijkheid bestaat van het administratieve recht. Dit door de systematiek van de WED en de opname van het bestanddeel «wederrechtelijk» en de interpretatie daarvan door de rechter in artikelen 173a en 173b Sr. Volgens de memorie van toelichting van wetsartikel 173a en 173b Sr heeft de wetgever met dit bestanddeel beoogd dat de naleving van een vergunning rechtvaardigend werkt. Hierop is, zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, veel kritiek gegeven. Bovendien doet ecartering van wederrechtelijk als bestanddeel en van de administratieve afhankelijkheid recht aan de maatschappelijke roep om effectievere rechtsbescherming voor belanghebbenden die getroffen worden door ernstige milieuschadelijke industriële activiteiten. Met het oog op de huidige ecologische crisis zou ernstige milieuschade, die plaatsvindt onder de bescherming van een vergunning, niet langer mogen worden toegestaan of gedoogd. Wel kan het beschikken over een vergunning mogelijk leiden tot een lagere strafmaat. Het verdient overigens aanbeveling om te onderzoeken of de vergunninghouder die vervolgd wordt voor het misdrijf van ecocide, de vergunningverlener via de weg van het privaatrecht aansprakelijk kan stellen voor de geleden schade.

Tot slot erkent de initiatiefnemer dat onderhavig wetsvoorstel de vraag oproept of het bestanddeel «wederrechtelijk» niet eveneens uit artikelen 173a en 173b Sr moet worden gehaald en of de door de initiatiefnemer gewenste effecten van het strafbaar stellen van ecocide ook bereikt kunnen worden door een amendementsvoorstel voor de artikelen 173a en 173b Sr. Met betrekking tot de eerste vraag beantwoordt de initiatiefnemer deze positief. Het bestanddeel «wederrechtelijk» zou uit deze artikelen moeten worden gehaald om de rechtsbescherming voor het milieu te vergroten. De optie om een amendementsvoorstel voor de artikelen 173a en 173b Sr in te dienen is overwogen. De initiatiefnemer heeft echter gekozen voor het voorstel van een nieuw wetsartikel, onder de titel «ecocide». Hiermee wordt een nieuw normatief kader gecreëerd dat tot uitdrukking brengt dat het veroorzaken van (gevaar voor) ernstige milieuschade, zonder dat daarbij vereist is dat dit schade voor de gezondheid van de mens oplevert, onacceptabel is en bestraft moet worden, en dat de bescherming van het milieu topprioriteit heeft. Hiermee wordt in het commune strafrecht uitdrukking gegeven aan de intrinsieke waarde van de natuur. Ook acht de initiatiefnemer het noodzakelijk om ander handelen en nalaten dan «emissies» die ernstige en langdurige dan wel wijdverbreide schade aan het milieu opleveren of dreigen op te leveren, onder de strafbaarstelling te doen vallen. Tevens sluit de introductie van het delict van ecocide aan bij internationale ontwikkelingen met betrekking tot ecocidewetgeving die zich parallel op nationaal, regionaal en internationaal niveau voordoen.

Indien sprake is van een feitenstelsel dat zowel binnen de delictsomschrijving van ecocide als de artikelen 173a en 173b Sr – of andere bepalingen binnen het milieustrafrecht – valt, wordt toepassing gegeven aan de samenloopregelingen die het Nederlandse strafrecht kent (art. 55 t/m 57 Sr). Het huidige wettelijke stelsel voorziet aldus reeds in eventuele samenloop tussen bestaande wetgeving in de WED en het WvSr en de te introduceren strafbaarstelling van ecocide.

4.3. Keuze voor combinatie krenkings- en gevaarzettingsdelict

4.4. Normadressaten: natuurlijke personen als primaire normadressaat

Gezien artikel 51 lid 1 Sr kunnen strafbare feiten worden begaan door natuurlijke personen of rechtspersonen. Ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare milieuschade wordt in veel gevallen veroorzaakt door bedrijven. Met het oog op de gewenste afschrikwekkende functie van de strafbaarstelling van ecocide beoogt de initiatiefnemer met dit wetsvoorstel echter primair de individuen door wier beslissingen deze milieuschade wordt veroorzaakt, in Nederland of buiten Nederland, binnen de verantwoordelijke rechtspersoon strafbaar te stellen. Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon kan een sanctie worden opgelegd aan hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede aan hen die feitelijk leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging.

Daarnaast beoogt dit wetsvoorstel expliciet mogelijk te maken dat andere natuurlijke personen in de structuur van het bedrijf die invloed uitoefenen op het beleid van het bedrijf, waaronder aandeelhouders, strafrechtelijk aansprakelijk gesteld kunnen worden wegens betrokkenheid bij ecocide via de verschillende strafrechtelijke deelnemingsvormen die zijn opgenomen in Titel V van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht. Ook financierders en investeerders kunnen op basis van artikel 48 Sr strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld voor medeplichtigheid aan ecocide indien bewezen kan worden dat zij opzettelijk geldelijke middelen verschaffen tot het plegen van ernstige en hetzij wijdverbreide, hetzij langdurige of onomkeerbare schade aan het milieu.

4.5. Extraterritoriale rechtsmacht

4.6. Strafmaat en verjaring

Met de keuze voor een maximumstraf van 15 jaar en een geldboete van de zesde categorie geeft de initiatiefnemer gehoor aan de opdracht uit het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit om milieumisdrijven die ernstige en wijdverbreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water aanrichten, met zware straffen te sanctioneren en om rechtspersonen die zich hieraan schuldig maken met zware sancties te bestraffen. Het in dit wetsvoorstel gekozen strafmaximum van 15 jaar is gelijk aan het strafmaximum van artikel 173a sub 2 Sr en doet net als de keuze voor een geldboete van de zesde categorie recht aan de ernst van ecocide als bijzonder zwaarwegend delict. Het ligt overigens voor de hand om de geldboete van artikel 173a sub 2 Sr ook te verhogen naar de zesde categorie, gegeven de ernst van het in dat artikel omschreven delict, maar dat valt buiten het bestek van dit wetsvoorstel. Indien een geldboete van de zesde categorie geen passende bestraffing toelaat, kan op basis van artikel 23 lid 7 Sr een geldboete worden opgelegd tot ten hoogste tien procent van de jaaromzet van de rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak of strafbeschikking. De initiatiefnemer beoogt artikel 23 lid 7 Sr ook van toepassing te laten zijn op natuurlijke personen die voor ecocide worden vervolgd.

Krachtens artikel 70 lid 2 sub 1 Sr. verjaart het recht tot strafvordering voor het in dit wetsvoorstel geïntroduceerde delict van ecocide niet.

Het vraagstuk van terugwerkende kracht van de strafbaarstelling van ecocide blijft in dit wetsvoorstel buiten beschouwing, maar de initiatiefnemer wijst op het precendent van de strafbaarstelling van genocide, waarbij na de Tweede Wereldoorlog bij het proces van Neurenberg veroordelingen volgens een rect ex post facto werden uitgesproken voor misdrijven die tijdens het plegen nog niet gedefinieerd waren.236 En waarover de hoofdaanklager Jackson schrijft: «We stellen voor om de daden te bestraffen die sinds Kaïn gelden als misdadig en als zodanig in elke beschaafde codex zijn vastgesteld».237 Initiatiefnemer sluit niet uit dat de zich steeds ontwikkelende rechtsnorm in de toekomst verdere aandacht besteedt aan het vraagstuk van de terugwerkende kracht van de strafbaarstelling van ecocide.

Hoofdstuk 5. Verhouding tot (hoger) recht

5.1. Verhouding tot artikel 21 Grondwet

Dit wetsvoorstel geeft invulling aan de zorgplicht van de overheid uit artikel 21 Grondwet om het leefmilieu te beschermen en te verbeteren. Door ecocide als delict te introduceren in het Wetboek van Strafrecht geeft de wetgever op fundamentele wijze gehoor aan de opdracht van dit sociale grondrecht om maatregelen te treffen ter bescherming van het milieu.

5.2. Verhouding tot internationaal recht

Met dit wetsvoorstel beoogt de initiatiefnemer tevens een bijdrage te leveren aan het creëren van draagvlak voor de strafbaarstelling van ecocide in het internationale recht, in het bijzonder voor de toevoeging van het misdrijf van ecocide aan het Statuut van Rome van het Internationaal Gerechtshof. Meer in algemene zin draagt het strafbaar stellen van ecocide bij aan de bescherming van het recht op een schoon en gezond leefmilieu, dat de Mensenrechtenraad en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties hebben erkend als universeel mensenrecht.238 Met de introductie van ecocide als delict in het Nederlandse strafrecht wordt tevens een afdwingbare verbodsbepaling ter bescherming van het milieu in het leven geroepen die complementair is aan de soft law bepalingen van multilaterale overeenkomsten ter bescherming van het milieu en klimaat zoals het Parijs Akkoord en het CITES-verdrag.239 Tot slot draagt het strafbaar stellen van ecocide bij aan de verwezenlijking van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG’s) nummer 6 (schoon water en sanitair), 7 (betaalbare en duurzame energie), 12 (verantwoorde productie en consumptie) 13 (klimaatactie), 14 (leven in het water) en 15 (leven op het land). Zoals in paragraaf 1.3.4. is besproken, heeft de strafbaarstelling van ecocide tot gevolg dat de fossiele industrie – en de schade die daarmee wordt toegebracht aan het milieu – in omvang afneemt, welke trend gelijk opgaat met een groei van duurzame en circulaire alternatieven.240 Dit heeft directe invloed op SDG 12 en tevens indirecte invloed op 14 van de 16 overige SDG’s, nu uit onderzoek naar de correlatie tussen verscheidene SDG’s is gebleken dat SDG 12 het sterkste positieve effect heeft op de haalbaarheid van de overige SDG’s.241

5.3. Verhouding tot Europees recht

In het EU akkoord over de herziene richtlijn milieucriminaliteit dat op 16 november 2023 werd vastgesteld, worden lidstaten opgedragen om misdrijven die onder de richtlijn vallen, zoals de vernietiging van natuurlijke habitats, illegale houtkap, of gevaarlijke industriële activiteiten, en die aanzienlijke en wijdverbreide dan wel aanzienlijke en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water veroorzaken (de zogenaamde «gekwalificeerde misdrijven met rampzalige gevolgen»), met zware straffen te sanctioneren. Met dit wetsvoorstel geeft de initiatiefnemer gehoor aan deze opdracht en gaat initiatiefnemer bovendien een stap verder door ecocide als autonoom milieudelict strafbaar te stellen.

Met de introductie van het delict ecocide in het Wetboek van Strafrecht komt de initiatiefnemer daarnaast tegemoet aan de positieve verplichting onder de artikelen 2 en 8 van het EVRM om in lijn met het voorzorgsbeginsel preventieve maatregelen te nemen ter bescherming van individuen en van de Nederlandse samenleving als geheel tegen mogelijke ernstige milieuschade.242 Ook is de strafbaarstelling van ecocide in het Nederlands recht in lijn met artikel 191, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat het «behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu» tot kerndoelstelling van het EU milieubeleid verklaart en met Artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie: «Een hoog niveau van milieubescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten in het beleid van de Unie worden geïntegreerd en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling».

Hoofdstuk 6. Financiële, administratieve en handhavingsconsequenties

Behoudens het Openbaar Ministerie (dat reageerde via het College van procureurs-generaal) en de Raad voor de Rechtspraak zijn verder geen adviezen ontvangen. Wel hebben een aantal informele gesprekken plaatsgevonden.

Alhoewel het College van procureurs-generaal een uitgebreid inhoudelijk advies heeft afgegeven, heeft zij geen uitspraken gedaan over de gevraagde financiële en administratieve consequenties. Ze schrijft: «Evenmin heeft het in dit stadium veel toegevoegde waarde te proberen in te schatten wat de uitvoeringsconsequenties zijn van het wetsvoorstel.» De inititatiefnemer is het College zeer erkentelijk voor haar inhoudelijke opmerkingen, die gezien de verwevenheid met de overige hoofdstukken, uitgebreid verwerkt is in de overige hoofstukken. Het advies van het College is openbaar.243

De Raad voor de Rechtspraak geeft ook een aantal inhoudelijke adviezen.244 Voorzover het de verwachte financiële en administratieve consequenties betreft, merkt de Raad op: «Het Wetsvoorstel heeft mogelijk (grote) gevolgen voor de werklast van de Rechtspraak. De Raad kan echter niet inschatten hoe groot die gevolgen zijn. De reden daarvoor is dat uit contact met het OM blijkt dat het Wetsvoorstel voor het OM stuit op problemen voor wat betreft de handhaafbaarheid hetgeen ertoe kan leiden dat ofwel een eventuele grote hoeveelheid aangiften uiteindelijk toch niet leidt tot vervolging en wellicht veel artikel 12-procedures worden gestart, ofwel toch veel dagvaardingen worden uitgebracht. Bij de huidige tekst van het Wetsvoorstel is niet (goed) te voorspellen welke kant het op zal gaan». De inititatiefnemer is de Raad eveneens zeer erkentelijk voor haar inhoudelijke opmerkingen, die ook uitgebreid verwerkt zijn in de overige hoofstukken. Ook dit advies is openbaar.

Uit bovenstaande blijkt dat de (keten)partners die hebben geantwoord het niet goed mogelijk achten een goede financiële inschating te geven van de gevolgen van de invoering van deze wet. Uit informele gesprekken komt wel het beeld naar voren dat de verwachting is dat deze financiële en adminstratieve gevolgen de komende jaren «overzichtelijk» zullen zijn, gezien het geringe aantal zaken dat verwacht wordt bij invoering. De initiatiefnemer sluit zich hier bij aan.

Hoofdstuk 7. Adviezen en consultaties

7.1. Verscheidene reacties

Het initiatiefwetsvoorstel Wet Strafbaarstelling Ecocide heeft een aantal typen reacties ontvangen. Via het uitvragen bij diverse betrokken ketenpartners en relevante partijen over de financiële gevolgen van de wet (zie hoofdstuk 6), is een aantal waardevolle adviezen gegeven over de inhoud van het wetsvoorstel. De initiatiefnemer dankt eenieder hiervoor. Deze adviezen zijn impliciet verwerkt in de tekst van de memorie van toelichting en worden niet expliciet in dit hoofdstuk besproken.

Daarnaast heeft een internetconsultatie plaatsgevonden van 13 juli 2023 tot en met 10 augustus 2023. De initiatiefnemer dankt ook eenieder die een reactie heeft ingediend: in totaal 242 reacties die het predikaat openbaar hebben gekregen, van in totaal 296 reacties, waarvan 100% goedgekeurd en afgehandeld. In totaal was 89% van de reacties afkomstig van burgers en 11% van NGO’s en belangenorganisaties. Het deel van de reacties waarbij toestemming is gegeven voor online publicatie is online beschikbaar. De reacties varieerden van zeer positief tot zeer negatief, inclusief suggesties en opmerkingen over verbeteringen. De initiatiefnemer heeft de reacties op de internetconsultatie met belangstelling gelezen en meegenomen in het vervolgproces dat heeft geleid tot de voorliggende versie van het wetsvoorstel.

In de volgende paragrafen wordt een geaggegreerd beeld gegeven van de reacties. De volledige reacties zijn na te lezen op www.internetconsultatie.nl.245

7.2. Voornaamste voor- en tegenargumenten

7.2.1. Argumenten voor strafbaarstelling ecocide

• 1. Het strafbaar stellen van ecocide zal werken als een prikkel/motivatie/afschrikking om het gedrag van grote bedrijven en overheden aan te passen. Ze zullen verantwoordelijkheid moeten nemen. Het juridisch draagvlak zal bedrijven dwingen om aan te passen. Acties waar bedrijven al jaren mee weg komen, zullen nu eindelijk gevolgen hebben;

• 2. Misdaad tegen de natuur zal nu worden beschouwd en vastgesteld als moord tegen en serieuze/grootschalige vernietiging van de natuur omdat het valt onder het strafrecht;

• 3. De manier waarop burgers, ondernemers en politici omgaan en kijken naar de natuur zal drastisch veranderen met het strafbaar stellen van ecocide. We moeten de mens gaan beschouwen als onderdeel van de natuur, die de natuur nodig heeft, i.p.v. een groep die boven alle natuur en dieren staat. Ecocide zorgt voor een focus op ecocentrisme i.p.v. antropocentrisme. Het zal ook burgers, niet alleen bedrijven, bewust maken van potentieel vervuilende acties en hopelijk ook bijvoorbeeld overconsumptie van mensen beïnvloeden;

• 4. De ecocide wetgeving rijkt verder dan een gebied, maar focust op een totaal ecosysteem. Het focust op alles in de natuur in relatie met elkaar, en zorgt voor meer focus op – naast natuurlijk milieu en klimaat – ook de natuur zelf. Tevens wordt door deze wetgeving ook de afhankelijke band tussen natuur en mens duidelijk: een gezonde omgeving is noodzakelijk voor een gezonde mens;

• 5. Drastische en verschrikkelijke gevolgen op de natuur door menselijk handelen verdienen harde aanpak. Naast het strafrecht en het milieurecht dat nu bestaat, is ecocide nodig om grootschalig en ernstige vernietiging van de natuur tegen te gaan. De huidige wetgeving en maatregelen zijn niet in staat om dat te doen, daarom is ecocide wetgeving nodig;

• 6. De overheid heeft een zorgplicht naar haar burgers. Daar horen geen natuur- en milieuvergunningen bij voor zowel bedrijven die hun directe omgeving zwaar vervuilen met verzurende, kankerverwekkende en hormoon verstorende stoffen, als bedrijven die van plan zijn om nog decennialang het klimaat van de planeet moedwillig te verstoren.

7.2.2. Neutraal en tegen strafbaarstelling ecocide246

• 1. De definitie, wettekst en toelichting zijn te vaag. Bijvoorbeeld, wat betekent «ernstige» verstoring en «grote» gebieden? Wanneer is iemand strafbaar? Is dat ook een ambtenaar die niet goed controle doet?;

• 2. Naïviteit en overoptimisme wat betreft de manier waarop bedrijven op zoek gaan naar «loopholes» om onder de wet uit te komen;

• 3. Het strafbaar stellen van ecocide is in Nederland politiek en juridisch niet haalbaar. Respondent raadt aan: de huidige wet- en regelgeving aan te scherpen, veel beter te handhaven, vervuilende bedrijven te sluiten, subsidies voor vervuilende bedrijven (fossiel zoals Shell, agro-industrie, chemie etc.) af te bouwen, verontreiniging vervuiling en afval te voorkomen (verbod, handhaven). Een aantal respondenten staan meer achter internationale vormgeving dan landelijke;

• 4. Problemen met handhaving, niet met de wet zelf. Hoe kan de wet worden gehandhaafd? Hoe werkt ecocide als de overheid niet handhaaft?;

• 5. Te belastend op het OM. Ze zullen het te druk krijgen met veeltallige zaken die niet direct ergens naar zullen leiden;

• 6. Meer focus op bewustwording, positief motiveren i.p.v. straffen. Strafbaarstelling draagt op geen enkele manier bij aan een gezonder milieu. Het zal leiden tot onrust en schade in de samenleving.

7.3. Voornaamste reacties burgers en organisaties

De reacties van burgers komen het meest overeen met de bovengenoemde voor- en tegenargumenten, aangezien 89% van de respondenten burger was. Het overgrote deel van de burgers was positief en voor de initiatiefwet.

7.4. Voornaamste manieren waarop respondenten willen/kunnen bijdragen

De voornaamste manieren waarop de respondenten een bijdrage willen dan wel kunnen leveren aan het voorliggende initiatiefwetsvoorstel zijn:

• 1. Stemmen;

• 2. Het woord verspreiden via sociale media;

• 3. Het woord verspreiden via kennissen, vrienden, familie etc.;

• 4. Het woord verspreiden via lesgeven/colleges/lezingen;

• 5. (Opinie)stukken schrijven;

• 6. Meedenken over het draagvlak van de wet, door middel van expertise.

II. Artikelgewijs

Artikel I

Onderdeel A

Zoals reeds toegelicht in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, is het van belang dat de strafbaarstelling van ecocide niet enkel van toepassing is op feiten die binnen Nederland zijn gepleegd, maar zich ook uitstrekt tot gedragingen die door Nederlandse natuurlijke personen of rechtspersonen in het buitenland zijn begaan. Daarom wordt het nieuwe artikel 153 Sr, dat de strafbaarstelling van ecocide bevat, toegevoegd aan artikel 7, tweede lid, Sr. Hiermee wordt rechtsmacht gevestigd voor gevallen waarin een Nederlandse natuurlijke persoon of rechtspersoon zich buiten Nederland schuldig maakt aan het plegen van ecocide. Door het opnemen van ecocide in het tweede lid van artikel 7 Sr geldt voor deze vorm van rechtsmacht niet het vereiste van dubbele strafbaarheid. Zoals nader toegelicht in paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting, staat dit vereiste immers in de weg aan een effectieve sanctionering en preventie van ecocide die Nederlanders dan wel Nederlandse bedrijven in het buitenland plegen. De enkele omstandigheid dat Nederlandse bedrijven hun activiteiten verplaatsen naar landen waar minder strenge milieuregels gelden (en waardoor dus geen sprake is van dubbele strafbaarheid), staat er dus niet aan in de weg dat zij naar Nederlands recht strafrechtelijk kunnen worden vervolgd voor ecocide die zij in het buitenland plegen.

Onderdeel B

Met dit onderdeel wordt de strafbaarstelling van ecocide ingevoegd in een nieuwe Titel VI in het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht. Die titel en de daarin vervatte strafbaarstellingen zijn sinds 2006 komen te vervallen (Stb. 2006, 11). Met dit wetsvoorstel wordt deze vervallen titel opnieuw ingevuld. De inhoud en reikwijdte van de strafbaarstelling van ecocide in het nieuwe artikel 153 Sr zijn nader toegelicht in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Artikel II

Met dit artikel wordt de strafbaarstelling van ecocide toegevoegd aan het Wetboek van Strafrecht BES. Hierdoor wordt ecocide ook in Caribisch Nederland strafbaar gesteld.

Onderdeel A

In paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting en in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A, is toegelicht dat het wenselijk is om aan de strafbaarstelling van ecocide extraterritoriale rechtsmacht toe te kennen. Hierdoor kunnen Nederlanders en Nederlandse bedrijven worden vervolgd voor ecocide die zij in het buitenland plegen. Voorgesteld wordt deze vorm van rechtsmacht ook in het Wetboek van Strafrecht BES te vestigen. Dit wordt gerealiseerd door de strafbaarstelling van ecocide toe te voegen aan artikel 5 van dat wetboek. Net als voor Europees Nederland geldt dat aan de uitoefening van deze rechtsmacht niet het vereiste van dubbele strafbaarheid is verbonden. Hierdoor kan ecocide ook worden vervolgd indien deze is gepleegd in een land waar minder strenge milieuregels gelden dan in Caribisch Nederland.

Onderdeel B

Met dit onderdeel wordt de strafbaarstelling van ecocide ingevoegd in een nieuwe Titel VI in het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht BES. Op vergelijkbare wijze als in het Wetboek van Strafrecht van Europees Nederland, wordt de inhoud van Titel VI van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht BES opnieuw ingevuld (zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B).

Artikel III

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Voorgesteld wordt het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel bij koninklijk besluit vast te stellen. Dit is conform de gebruikelijke procedure voor de inwerkingtreding van wetten.

Artikel IV

Met dit artikel wordt het wetsvoorstel van een citeertitel voorzien.

Van Raan