Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 mei 2023
In de eerste termijn van de plenaire behandeling op 19 april 2023 (Handelingen II 2022/23, nr. 76, debat over de Tijdelijke wet transitiefonds landelijk gebied en natuur) van het voorstel voor een Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur (TwT, Kamerstuk 36 277) heeft de Tweede Kamer mij verzocht om een schriftelijke reactie op de ingediende amendementen. Hierbij bied ik u deze reactie aan, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Ik bespreek de amendementen die tot en met 19 april zijn ingediend en de op dat moment gekozen formulering. Op wijzigingen en nieuwe amendementen van na die datum zal ik reageren in mijn eerste termijn tijdens de voortzetting van de plenaire behandeling na het meireces. Daarbij kijk ik graag met de leden van uw Kamer op welke wijze amendementen op het voorliggende wetsvoorstel kunnen worden geformuleerd zodat het kabinet deze positief kan appreciëren.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 11 (Ouwehand)
Dit amendement voegt twee doelen toe aan het Transitiefonds:
1. het verbeteren van het welzijn van dieren in de veehouderij, en
2. het voorkomen of beperken van volksgezondheidsrisico’s en geurhinder voortkomend uit de veehouderij.
Advies: ontraden
Het fonds is gericht op het voldoen aan nationale en internationale verplichtingen voor natuur, stikstof, klimaat en water en de daarmee samenhangende verduurzaming van de landbouw. De gereserveerde middelen zijn nodig om deze doelen te bereiken. Andere opgaven in het landelijk gebied, zoals dierenwelzijn, zoönosen en geurhinder, zijn als meekoppeldoelen meegegeven aan de provincies. De provincies kunnen deze laten meelopen in hun gebiedsprocessen. Het realiseren van deze opgaven is geen verplichting voor het opstellen van de gebiedsprogramma’s, maar zal in veel gevallen ook bijdragen aan de opgaven stikstof, klimaat en water. Het kabinet wil nu de middelen reserveren voor de doelen waar de grootste inzet wordt gevraagd en waar veel kansen liggen om maatregelen slim te combineren.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 12 (Ouwehand)
Dit amendement regelt dat uit het fonds geen maatregelen worden gefinancierd ten behoeve van staltechnieken die gericht zijn op het beperken van emissies van ammoniak, fijnstof of geur uit dierenverblijven. Dergelijke technieken hebben in de afgelopen decennia geleid tot minder dierenwelzijn en een groter risico van stalbranden, aldus de toelichting.
Advies: ontraden
Juridisch houdbare emissiearme staltechnieken kunnen bijdragen aan de verduurzaming van de landbouw. Het is onwenselijk als emissiearme stallen negatieve effecten hebben voor dierenwelzijn of stalveiligheid, maar het gaat te ver om emissiearme stallen op voorhand uit te sluiten van het fonds.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 14 (Ouwehand)
Dit amendement regelt dat uit het fonds te financieren landbouwmaatregelen slechts betrekking kunnen hebben op sluiting of extensivering van veehouderijen en op volledige omschakeling van een veehouderij naar een andere vorm van landbouw. Die sluiting, extensivering en omschakeling moeten worden gecombineerd met het vervallen van eventuele productierechten.
Advies: ontraden
De gehele landbouw moet verduurzamen, niet alleen de veehouderij. Krimp van de veestapel is geen doel op zichzelf, maar resultante van de gebiedsprocessen en het Landbouwakkoord. Er zijn meerdere transitiepaden nodig om de landbouw toekomstbestendig te maken, ook innovatie kan daar een belangrijke bijdrage aan leveren.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 16 (Van der Plas)
Dit amendement maakt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit medebeheerder van het Transitiefonds.
Advies: ontraden
In het constituerend beraad van het huidige kabinet is ervoor gekozen om de Minister voor Natuur en Stikstof aan te wijzen als (enige) fondsbeheerder. Ook de meeste andere begrotingsfondsen hebben één beheerder: het Diergezondheidsfonds, het Defensiematerieelbegrotingsfonds, het Deltafonds, het Mobiliteitsfonds en ook het voorgestelde Klimaatfonds (Kamerstuk 36 274). Uiteraard betrekt de Minister voor Natuur en Stikstof andere bewindspersonen bij de integrale weging, regie en bijsturing in de uitvoering: als aangegeven in de memorie van toelichting maakt zij het meerjarenprogramma voor het fonds samen met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en andere betrokken bewindspersonen.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 17 (Bisschop)
Dit amendement regelt in een nieuw derde lid van artikel 6 TwT dat het jaarlijkse meerjarenprogramma inzicht moet geven:
a. in de wijze waarop en de mate waarin de uit het fonds te financieren maatregelen gaan bijdragen aan de doelen, genoemd in artikel 2, tweede lid;
b. in de voortgang van de maatregelen die uit het fonds gefinancierd worden;
c. in de voortgang van het realiseren van de doelen, genoemd in artikel 2, tweede lid.
Advies: ontraden
Onderdeel a lijkt te verplichten tot het leggen van een een-op-een-koppeling tussen elke te financieren maatregel en de bijdrage daarvan aan het doelbereik. Ik geef een onafhankelijk kennisconsortium de opdracht om via een ex-ante-evaluatie zo ver als mogelijk uitspraken te doen over de wijze waarop het gebiedsprogramma (met de daarin opgenomen maatregelen) en de rijksmaatregelen naar verwachting bijdragen aan de doelen van het fonds. Het is een bewuste keuze deze uitspraken op het niveau van het programma te doen vanwege de integraliteit van het pakket. Losse maatregelen beïnvloeden elkaar, maar kunnen ook effect hebben op meerdere doelen.
In het meerjarenprogramma zal ik de uitkomsten van deze ex-ante-evaluatie visueel weergeven.
Onderdeel b sluit aan bij de memorie van toelichting, waarin al is geduid dat de voortgang van uit het fonds gefinancierde maatregelen opgenomen wordt in het meerjarenprogramma.
Onderdeel c: ik voorzie dat de bijdrage aan NPLG-doelbereik van maatregelen die sec gefinancierd zijn vanuit het Transitiefonds zich moeilijk laat onderscheiden van de effecten van maatregelen uit andere financieringsbronnen. Het Transitiefonds is immers additioneel aan de reeds bestaande middelen om de doelen van het NPLG op het gebied van klimaat, natuur, stikstof en water te realiseren en is daarmee één van de financieringsbronnen.
Voor het vaststellen dat met de rijksmaatregelen en de provinciale maatregelpakketten die gefinancierd worden uit het fonds én de reeds bestaande middelen de doelen van het NPLG bereikt worden, ben ik voornemens om een aantal kennisinstellingen op gezette tijden een periodieke evaluatie van de doelen van het NPLG voor klimaat, natuur, stikstof en water uit te laten voeren. Het gaat daarbij om een ex-post-evaluatie (gerealiseerd doelbereik) en ex-ante-evaluatie (ramingen). In deze evaluatie moet de integrale doorrekening op het doelbereik van alle doelen tot stand gebracht worden, en moet bekeken worden hoe de bestaande evaluatiestelsels voor klimaat, natuur, stikstof en water goed op elkaar kunnen worden aangesloten. Deze rapportage zal periodiek aan de Kamer worden aangeboden.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 18 (Grinwis, Beckerman, Bisschop, Tjeerd de Groot, Van Campen en Boswijk)
Dit amendement voegt aan het fondsdoel «de verduurzaming van de landbouw» toe dat het moet gaan om een economische, ecologische en sociale verduurzaming.
Advies: oordeel Kamer
Dit amendement past bij de inzet op een transitie naar een krachtige en toekomstbestendige landbouwsector.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 20 (Ouwehand en Beckerman)
Dit amendement regelt de wettelijke verplichting voor een heffing op de omzet van de agro-industrie, zoals banken met diensten ten behoeve van de agrarische sector, toeleveranciers, de verwerkende industrie en supermarkten. De primaire sector (de boeren) wordt expliciet vrijgesteld.
Advies: ontraden
De bijdrage van de keten aan verduurzaming van de landbouw is onderdeel van de gesprekken over het Landbouwakkoord en van het nog lopende onderzoek naar de vraag «hoe banken en leveranciers en afnemers met langlopende contracten zijn te verplichten tot een bail-in die een substantieel aandeel in de transitiekosten draagt» (zoals gevraagd in de motie van het lid Thijssen, Kamerstuk 33 576, nr. 292). Het amendement komt dus te vroeg. Los daarvan verzuimt het amendement om de hoofdelementen van de heffing – welke bedrijven vallen eronder, voor welke activiteiten wordt geheven en hoe wordt de heffing bepaald – in de wet zelf op te nemen: in feite wordt alles gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur, dus naar de regering. Daardoor blijft ook ongewis of de heffing uitvoerbaar en juridisch houdbaar is.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 21 (Bromet en Thijssen)
Dit amendement:
a. maakt de Minister van Financiën medebeheerder van het Transitiefonds;
b. regelt dat het Planbureau voor de Leefomgeving jaarlijks een verkenning uitbrengt van de ten behoeve van de transitie genomen en voorgenomen maatregelen in het licht van de doelen van het fonds.
Advies: ontraden
Ad a: zie de reactie hierboven op amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 16 (Van der Plas). Bovendien volgt al uit de Comptabiliteitswet 2016 dat voorstellen met financiële gevolgen beoordeeld worden door de Minister van Financiën (zie de artikelen 4.11 tot en met 4.16).
Ad b: Zie mijn reactie op amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 17. Het is een bewuste keuze om de onafhankelijke ex-ante-evaluatie te doen op het niveau van de gebiedsprogramma’s en niet op het niveau van losse maatregelen.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 22 (Van der Plas)
Dit amendement regelt:
– Onderdeel I (wijziging artikel 5 TwT): dat de fondsbeheerder zich bij de beoordeling van de uitvoerbaarheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van een maatregel ten minste onafhankelijk laat adviseren over de vraag of:
a. de beoogde maatregel leidt tot het behalen van het beoogde doel;
b. de beoogde doelstelling bereikt kan worden met minder middelen;
c. er voldoende rekening is gehouden met negatieve sociaaleconomische gevolgen van de maatregel; en
d. als een maatregel genomen wordt op basis van onvrijwilligheid: alternatieven op basis van vrijwilligheid in de afweging zijn meegenomen;
– Onderdeel II (wijziging artikel 6 TwT): dat het jaarlijkse meerjarenprogramma inzichtelijk maakt in hoeverre de doelen van het fonds worden behaald en op welke wijze is voldaan aan de onder I bedoelde beoordeling en verplichting.
Advies: ontraden
Zie mijn reactie op amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 17. Het is een bewuste keuze om de onafhankelijke ex-ante-evaluatie te doen op het niveau van de gebiedsprogramma’s en niet op het niveau van losse maatregelen. Losse maatregelen beïnvloeden elkaar, maar kunnen ook effect hebben op meerdere doelen.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 23 (Van der Plas)
Dit amendement voegt aan artikel 8 TwT («Uitgaven van het fonds») een derde lid toe waarin wordt geregeld dat uit het fonds ten minste € 10 miljard beschikbaar moet worden gesteld voor landbouwmaatregelen met het oog op de verduurzaming, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder e, waaronder in ieder geval maatregelen worden begrepen ten behoeve van natuurinclusieve landbouw, innovatieve stallen en managementmaatregelen en het versterken van ondernemerschap en innovatie.
Advies: ontraden
De in het amendement genoemde transitiepaden zijn van groot belang voor de verduurzaming van de landbouw en het behalen van de opgaven, maar het is aan de gebiedsprogramma’s en het Landbouwakkoord om te bezien welke maatregelen nodig zijn. Het is ongewenst om daarop vooruit te lopen en nu al middelen te oormerken en daarmee de keuzeruimte van de provincies op voorhand in te perken.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 24 (Ouwehand en Boutkan)
In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77 is aangekondigd dat de wettelijke stikstofdoelstelling van 2035 (op ten minste 74% van het stikstofgevoelige areaal van Natura 2000-gebieden een stikstofdepositie die niet groter is dan de kritische depositiewaarde) wordt versneld naar 2030. Dit amendement neemt dat versnelde stikstofdoel in de TwT op als doel van het fonds.
Advies: ontraden
Het stikstofdoel in het wetsvoorstel voor het Transitiefonds verwijst zonder jaartallen of percentages naar de drie omgevingswaarden voor stikstofdepositie in de Omgevingswet (voor de jaren 2025, 2030 en 2035, zie artikel 2.15a van de Omgevingswet).1 Voor de versnelling van de omgevingswaarde voor 2035 naar 2030 is een ander wetsvoorstel in voorbereiding.2 Als de daarin voorgestelde wijziging in werking treedt, dan wordt daarmee het versnelde stikstofdoel ook een doel van het fonds. Dit amendement loopt vooruit op dat andere wetsvoorstel en doorkruist dat wetstraject. De door het kabinet aangekondigde versnelling van het stikstofdoel moet een volwaardig en zorgvuldig traject doorlopen, inclusief advies van de Raad van State. Het amendement leidt er bovendien toe dat er in eerste instantie twee wetten met twee jaartallen als doel naast elkaar bestaan.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 25 (Grinwis, Boswijk, Tjeerd de Groot en Van Campen)
Het door de regering voorgestelde artikel 5, derde lid, aanhef en onder a, TwT bepaalt: «Onze Minister beoordeelt de maatregelen die overeenkomstig artikel 2 of 3 gefinancierd kunnen worden onder meer met betrekking tot:
a. de overeenstemming met een gebiedsgerichte aanpak voor het integraal bereiken van de doelen, genoemd in artikel 2, tweede lid;».
Dit amendement vervangt «een gebiedsgerichte aanpak» door «een generieke en gebiedsgerichte aanpak».
Advies: oordeel Kamer
Dit amendement bevestigt waar het wetsvoorstel al in voorziet, namelijk de ruimte om zowel gebiedsgerichte als generieke maatregelen te financieren (van Rijk en provincies). Het door de regering voorgestelde artikel 2 TwT doelt zowel op landelijke als op gebiedsgerichte maatregelen en zowel op rijks- als op provinciale maatregelen.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 26 (Bromet, Thijssen en Boutkan)
In het coalitieakkoord is aangekondigd dat de wettelijke stikstofdoelstelling van 2035 (op ten minste 74% van het stikstofgevoelige areaal van Natura 2000-gebieden een stikstofdepositie die niet groter is dan de kritische depositiewaarde) wordt versneld naar 2030. Dit amendement voegt aan de TwT een wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet toe waarmee dat versnelde stikstofdoel in die beide wetten wordt opgenomen.
Advies: ontraden
Voor de versnelling van de omgevingswaarde voor 2035 naar 2030 is een ander wetsvoorstel in voorbereiding.3 Als de daarin voorgestelde wijziging in werking treedt, dan wordt daarmee het versnelde stikstofdoel ook een doel van het fonds. Dit amendement loopt vooruit op dat andere wetsvoorstel en doorkruist dat wetstraject. De door het kabinet aangekondigde versnelling van het stikstofdoel moet een volwaardig en zorgvuldig traject doorlopen, inclusief advies van de Raad van State.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 27 (Bisschop)
Dit amendement voegt aan artikel 5 TwT een lid toe, luidende: «4. De beoordeling, bedoeld in het derde lid, mag ten aanzien van het bereiken van de doelen, genoemd in artikel 2, tweede lid, niet verder strekken dan die doelen.» Blijkens de toelichting wil de indiener daarmee voorkomen dat bij het vaststellen van eisen voor en het beoordelen van de gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten wat betreft het bereiken van de doelen in het kader van de gebiedsgerichte aanpak verdergaande doelen worden gehanteerd dan wettelijk bepaald.
Advies: ontraden
Provinciale gebiedsprogramma’s en hiermee samenhangende maatregelpakketten voor realisatie van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) worden integraal beoordeeld op (onder meer) de bijdrage aan de realisatie van de integrale doelen van het NPLG. De doelen van het NPLG zijn breder dan de doelen van het fonds. Dit betekent ook dat voor realisatie van maatregelpakketten voor realisatie van het NPLG naar meerdere financieringsbronnen wordt gekeken dan alleen het fonds. Derhalve is het gewenst om in het beoordelen van de gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten breder te kijken dan de doelen van het Transitiefonds.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 28 (Bromet en Thijssen)
Dit amendement bevat de volgende wijzigingen van de TwT:
Onderdeel I (wijziging artikel 2): dit onderdeel regelt dat integraal moet worden gewogen dat uiteindelijk alle doelen van artikel 2 gehaald worden. Maatregelen die goed zijn voor één doel, maar schadelijk voor een ander doel, zouden geen financiering uit het fonds mogen krijgen als daarmee de integraliteit van het behalen van de doelen wordt belemmerd, aldus de toelichting.
Onderdeel II (wijziging artikel 3): dit onderdeel verhoogt de drempel voor toepassing van de «vangnetbepaling» voor andere maatregelen dan landbouw- en natuurmaatregelen, door te eisen dat dergelijke andere maatregelen alleen in aanmerking kunnen komen voor financiering uit het fonds als zij onderdeel zijn van een gebiedsgerichte aanpak. Door die eis vervalt de mogelijkheid om andere maatregelen dan landbouw- en natuurmaatregelen uit het fonds te financieren als zij slechts aansluiten bij een gebiedsgerichte aanpak.
Onderdeel III (wijziging artikel 4): dit onderdeel sluit maatregelen uit van financiering uit het fonds als zij in betekenende mate ongunstig zijn voor:
1. een of meer van de fondsdoelen;
2. dierenwelzijn;
3. het voorkomen of beperken van zoönosen;
4. een of meer beleidsdoelen van de Europese Unie en de rijksoverheid op het gebied van grondgebonden melkveehouderij, de Nederlandse uitwerking van de «van boer tot bord»-strategie of water en bodem sturend.
Onderdeel IV (wijziging artikel 6):
1. Subonderdeel 1 regelt dat het meerjarenprogramma maatregelen moet omvatten «die onderbouwd onontkoombaar bijdragen aan het tijdig voldoen aan de nationale en internationale verplichtingen op het gebied van de emissie van broeikasgassen, het herstel van natuur en de waterkwaliteit zoals omschreven onder artikel 2.2a-e».
2. Subonderdeel 2 regelt dat het meerjarenprogramma zichtbaar moet maken in welke mate de maatregelen die tot stand zijn gekomen met behulp van de financiële middelen van het fonds eraan bijdragen dat de doelen van het fonds worden bereikt.
Advies: ontraden
Onderdeel I (wijziging artikel 2) lijkt aan te sluiten bij de wens van het kabinet om de maatregelen op het niveau van het gebiedsprogramma in samenhang op te pakken. Maar op maatregelniveau, zoals de toelichting bij het amendement voor ogen lijkt te hebben, is dit niet in alle gevallen realiseerbaar en toetsbaar.
Onderdeel II (wijziging artikel 3) sluit ruimte voor landelijke maatregelen bij het gebruik van de vangnetbepaling uit. Dat past niet bij het kabinetsbeleid. Rijk en provincie kunnen samen besluiten dat het doelmatiger is een alternatieve maatregel toe te laten.
Onderdeel III (wijziging artikel 4): met een samenhangende focus op de NPLG-doelen wordt vrijwel automatisch een bijdrage geleverd aan andere beleidsdoelen zoals dierenwelzijn of het beperken van zoönosen. In de handreiking voor de provincies heb ik hier ook suggesties voor meegegeven, hoe dit meegenomen kan worden. Dierenwelzijn en zoönosen zijn zeker doelen van rijksbeleid, maar geen centrale doelen van het NPLG. Daarom ben ik geen voorstander van een wettelijke bepaling over deze aspecten. Maar ik ben wel bereid om hier in de beoordeling van de gebiedsprogramma aandacht aan te besteden, om uit te sluiten dat gebiedsprogramma’s in betekenende mate ongunstig zijn voor deze aspecten. Ik zal dat borgen in het governance-hoofdstuk van het NPLG.
Onderdeel IV (wijziging artikel 6): Zie mijn reactie op amendement 36 277, nr. 17. Het is een bewuste keuze om de onafhankelijke ex-ante-evaluatie te doen op het niveau van de gebiedsprogramma’s en niet op het niveau van losse maatregelen. Losse maatregelen beïnvloeden elkaar, maar kunnen ook effect hebben op meerdere doelen.
Amendement met Kamerstuk 36 277, nr. 29 (Bisschop en Van der Plas)
Het amendement wil stikstof een minder dominante rol geven door drie wijzigingen:
1. een aanwijzingsbesluit voor een Natura 2000-gebied moet een beschrijving gaan bevatten van de prioriteiten, bedoeld in artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn;
2. de fondsbeheerder moet bij het beoordelen of een maatregel bekostigd kan worden uit het Transitiefonds, rekening houden met deze prioriteiten en met de relevantie van stikstofdepositie voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen;
3. bij de passende beoordeling moeten de gevolgen van stikstofdepositie op de habitats worden beoordeeld op het niveau van het Natura 2000-gebied.
Advies: ontraden
Ad 1: Het eerste punt gaat over het opnemen van prioriteiten in de aanwijzingsbesluiten. Op zich is dat iets wat altijd al gebeurt in aanwijzingsbesluiten en beheerplannen. Maar uit de toelichting blijkt dat de indiener ruimte ziet voor een minder strikte toetsing aan stikstof voor sommige kleine habitats in Natura 2000-gebieden. Met die bedoeling kan ik niet instemmen. Want uit het Kokkelvisserij-arrest van het Hof van Justitie van de EU blijkt dat bij een passende beoordeling rekening moet worden gehouden met alle in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen relevante condities, dus ook stikstofbelasting.4 Een aanwijzingsbesluit kan daar niet in prioriteren.
Ad 2: Het tweede punt gaat over de taak van de fondsbeheerder. Hiervoor geldt dat het geen begaanbare weg is om geen geld beschikbaar te stellen voor kleine habitats omdat ze in het aanwijzingsbesluit geen prioriteit hebben gekregen. Dat de fondsbeheerder rekening moet houden met de relevantie van stikstofdepositie voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen is vanzelfsprekend, want dat blijkt al uit het wetsvoorstel en de toelichting daarop.
Ad 3: Het derde punt gaat over het niveau van beoordeling van effecten: op gebiedsniveau of op lokaal niveau. Uit de arresten Briels en Orleans van het Hof van Justitie van de EU blijkt dat bij een passende beoordeling niet alleen op het niveau van het gebied conclusies moeten worden getrokken, maar ook op het niveau van de locatie (voor zover die locaties van elkaar verschillen).5 De door het adviescollege-Hordijk geadviseerde aggregatie in clusters zou ertoe leiden dat alleen zou worden getoetst op een gemiddelde van het gebied. Terwijl het effect behoorlijk kan verschillen per locatie.
Tot slot, ik kijk uit naar voortzetting van de behandeling van de tijdelijke wet transitiefonds waarbij ik uitgebreid in zal gaan op alle gestelde vragen in de eerste termijn van uw Kamer. Amendementen die na 19 april zijn of worden gewijzigd of ingediend zal ik zoals hierboven aangegeven bij de voortzetting appreciëren.
De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink