Nr. 8 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Inhoudsopgave		blz.
Inleidende opmerkingen		1
Algemeen deel		2
Historische achtergrond en maatschappelijke discussie		14
Huidige situatie		16
Aanleiding en noodzaak		22
	Van sectorspecifiek belang naar algemeen belang	22
	Democratische vertegenwoordiging belangengroepen	28
	Invoering Omgevingswet & toenemende rol klimaatadaptatie	32
	Noodzaak wettelijke aanpassing	35
Financiële paragraaf		35
Advisering en consultatie		36

Inleidende opmerkingen

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het door de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat uitgebrachte verslag over het wetsvoorstel.

Wij zijn verheugd dat de leden van veel verschillende fracties hun inbreng hebben geleverd voor het verslag. De vragen van de leden van de verschillende fracties zien onder andere op de democratische grondslag van dit wetsvoorstel, de consequenties die de implementatie van dit wetsvoorstel heeft voor de kwaliteit van het waterschapsbestuur en waterbeheer, de vormgeving van de wet en de memorie van toelichting, de samenhang met de Omgevingswet en de achtergrond en motivatie van dit voorstel. Dit zijn belangrijke vragen, die in sommige gevallen ook de kern raken van wat dit wetsvoorstel beoogt: het verder democratiseren van de oudste democratie van Nederland: de waterschappen. Wij danken de leden van de verschillende fracties dan ook voor de gelegenheid hier nader op in te gaan.

In deze nota naar aanleiding van het verslag zijn de vragen uit het verslag 1-op-1 overgenomen in cursieve tekst en de beantwoording daarvan in standaard typografie. Omdat veel vragen overlap hebben met elkaar, hebben wij de vragen en antwoorden van een nummer voorzien en in sommige gevallen terugverwezen naar eerdere soortgelijke vragen en antwoorden.

Algemeen deel

1. VVD

De leden van de VVD-fractie lezen dat in het voorstel van de leden Bromet en Tjeerd de Groot wordt beweerd dat het huidige systeem met geborgde zetels niet volledig democratisch is en dat het niet langer vanzelfsprekend is dat de belangen van de agrarische sector en het bedrijfsleven de boventoon voeren. Echter, geborgde zetels vormen de minderheid binnen het algemeen bestuur: zeven, acht of negen geborgde zetels ten opzichte van 18 tot 30 zetels van het algemeen bestuur. Bij 18 zetels zal het aantal geborgde zetels nooit hoger zijn dan acht. Het grootste deel van het bestuur bestaat uit gekozen vertegenwoordigers en de resterende zetels zijn toegewezen aan benoemde vertegenwoordigers, oftewel de geborgde zetels. De geborgde zetels representeren ook de belangen van de bevolking, in dit geval zijn dat vertegenwoordigers vanuit het bedrijfsleven, de natuurorganisaties en de landbouwsector. Het proces van het toewijzen van de geborgde zetels vindt openbaar plaats en kandidaten worden vaak geselecteerd op hun kennis en ervaring. Deze leden zijn van mening dat dit proces niet ondemocratisch is.

De initiatiefnemers zijn het eens met de feitelijke constatering van de leden van de VVD-fractie dat de geborgde zetels geen meerderheid in de waterschapsbesturen vormen. De initiatiefnemers zijn evenwel van mening dat volksvertegenwoordigende organen geheel zouden moeten bestaan uit via de algemene democratie gekozen vertegenwoordigers. Dit komt de democratische legitimatie van de besturen en daarmee de besluiten van deze besturen ten goede.

2. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie constateren dat het voorstel op diverse punten is gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Kunnen de initiatiefnemers uiteenzetten op welke punten het advies van de Raad van State is opgevolgd?

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State het wetsvoorstel zelf niet gewijzigd. Wel hebben de initiatiefnemers de opmerkingen van de Raad van State voor wat betreft de formulering in de memorie van toelichting op enkele punten genuanceerd. Zo werd in het advies stilgestaan bij het begrip democratie en de naar het oordeel van de Raad van State beperkte definitie hiervan in de memorie van toelichting. Daarnaast hebben de initiatiefnemers de formulering naar aanleiding van het advies van de Raad van State op enkele punten verduidelijkt en aangescherpt.

3. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie willen bovendien nader onderstrepen hoe belangrijk het is dat de behandeling van deze wet tijdig voor de waterschapsverkiezingen van 2023 wordt afgerond. Dit om tussentijdse wijzigingen aan het waterschapsbestuur te voorkomen, maar ook om duidelijkheid en stabiliteit te bieden aan de leden van de oudste democratie van Nederland. De leden van de D66- en GroenLinks-fractie onderschrijven het in het voorstel geschetste beeld dat het werk van de waterschappen in vele opzichten complexer is geworden in de laatste jaren en de belangen steeds algemener. Deze leden zien dit ook terug in de meest recente wijziging van de Waterwet naar aanleiding van de motie-Geurts c.s., waarbij ervoor is gekozen om subsidiëring uit het Deltafonds van maatregelen en voorzieningen tegen wateroverlast mogelijk te maken juist vanwege dat algemene belang van het tegengaan van wateroverlast door toenemende extreme weersomstandigheden (Kamerstuk 27 625, nr. 437). Zijn de initiatiefnemers het met deze leden eens dat uit deze wetswijziging begrepen kan worden dat de taken van de waterschappen en hun algemeen belang eigenlijk al zijn verbreed? Kunnen de initiatiefnemers nog andere voorbeelden noemen waarbij het algemeen belang in de taken van de waterschappen de afgelopen jaren is gegroeid?

De initiatiefnemers zijn het met de leden van de D66 en GroenLinks-fractie eens dat het algemeen belang in de waterschappen de afgelopen jaren is verbreed. Het voorbeeld van de motie-Geurts c.s. kan hierbij zeker worden opgeworpen, aangezien deze laat zien dat het belang van de taken van de waterschappen steeds vaker overlapt met dat van andere overheden. Waar de bestrijding van wateroverlast van oorsprong vooral een taak was waar gemeenten en waterschappen belang bij hadden, erkent de motie-Geurts c.s. dat door de toenemende weersextremen ook steeds vaker bovenregionale belangen een rol gaan spelen, waardoor deze belangen nu vaak ook raken aan die van het Rijk. Deze belangen hebben door de motie-Geurts c.s. ook een andere financiële dimensie gekregen, omdat de motie de financiering van wateroverlast met landelijke publieke middelen mogelijk maakte. Het feit dat landelijke publieke middelen door deze motie steeds vaker ook kunnen worden ingezet voor de financieringsopgaven die onder de verantwoordelijkheid van de waterschappen vallen, achten de initiatiefnemers een extra argument om de democratische controle hierop zo democratisch mogelijk te laten verlopen. Hier hoort wat de initiatiefnemers betreft geen geborgde zetel bij.

De leden van de D66 en GroenLinks-fractie vragen de initiatiefnemers ook of zij nog andere voorbeelden kunnen noemen waarbij het algemeen belang in de taken van de waterschappen de afgelopen jaren is gegroeid. De initiatiefnemers willen hier bijvoorbeeld wijzen op het groeiende probleem met funderingen als gevolg van de bodemdaling dat in veel gebieden van Nederland speelt. Het onderzoeksinstituut Deltares berekende in 2020 dat door een structureel te laag grondwaterpeil de komende dertig jaar maar liefst een miljoen huizen dreigen te verzakken, waarvan de kosten geraamd worden op vijf tot 39 miljoen euro. Dit is onverzekerbare schade voor huishoudens, wat per huishouden kan oplopen tot wel 12.000 euro schade. Deltares erkent in het onderzoek ook dat deze kosten mogelijk nog verder kunnen oplopen, door een verdere toename van de droogte.1 De afhankelijkheid van een goed peilbeheer van huishoudens neemt dus in grote mate toe de komende jaren, terwijl deze belangengroep geen geborgde zetel heeft in de waterschappen.

Ook andere algemene belangen worden steeds afhankelijker van de taken van de waterschappen. Denk bijvoorbeeld aan hoe belangrijk een goed waterpeilbeheer is voor de veenweidegebieden, aangezien deze een directe invloed heeft op de aanpak van de klimaatverandering. Een ander voorbeeld is de bijdrage die de waterschappen leveren aan het behalen van de doelen uit de Kaderrichtlijn Water. Een juridische analyse van onderzoeksinstituut Ecorys liet zien dat er grote bestuurlijke en monetaire consequenties kunnen zitten aan het niet behalen van de doelen uit de Kaderrichtlijn Water.2 Deze consequenties spelen niet uitsluitend op gebiedsniveau. De initiatiefnemers vinden het daarmee bij uitstek een voorbeeld waarbij het algemeen belang in de taken van de waterschappen reeds is toegenomen, en alleen maar verder zal toenemen.

Alhoewel de initiatiefnemers deze voorbeelden overigens niet zozeer een verbreding van het takenpakket van de waterschappen vinden, achten zij het wel voorbeelden van een verandering in de context van het takenpakket van de waterschappen en de belangen die hiermee gemoeid gaan.

4. CDA

De leden van de CDA-fractie hechten groot belang aan de waterschappen, niet alleen omdat de waterschappen behoren tot de oudste instituties van ons staatsbestel. Waterschappen zijn onmisbaar als gedecentraliseerde overheidslichamen voor «droge voeten en schoon water». Deze leden hechten aan de waterschappen voor de noodzakelijke zorgvuldige uitvoering van de watertaken. De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers in de memorie van toelichting voor de onderbouwing van het voorliggende wetsvoorstel verwijzen naar het advies van de commissie-Boelhouwer «Geborgd gewogen» (2020). Deze leden vragen de initiatiefnemers de verwijzingen naar dat advies in de voetnoten te voorzien van paginanummers, zodat duidelijk is naar welk onderdeel van de argumentatie zij verwijzen.

De initiatiefnemers verwijzen in de memorie van toelichting inderdaad een aantal keren naar het advies «Geborgd gewogen» van de commissie-Boelhouwer. Voor de leesbaarheid kan het inderdaad dienstig zijn om de paginanummers van het advies toe te voegen. Dat doen de initiatiefnemers hierbij dan ook graag. Voetnoot 2: p. 3; voetnoot 3: p. 3; voetnoot 6: p. 6; voetnoot 23; p. 8; voetnoot 25: p. 9–10; voetnoot 26: p. 8–9 en voetnoot 30: p. 4 en p. 5.

5. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers ook in te gaan op «De stem van het water», de brede consultatie over geborgde zetels in waterschapsbesturen, die in 2020 is uitgevoerd door het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL). In het bijzonder vragen deze leden de initiatiefnemers in te gaan op de constatering van het OFL, dat in de reacties van belanghebbenden duidelijk twee perspectieven te onderscheiden zijn, die tegenover elkaar staan. Het OFL ziet, gezien het krappe tijdpad tot de volgende waterschapsverkiezingen op 15 maart 2023 geen mogelijkheden die eraan bij kunnen dragen om de discussie over dit rapport voor die tijd op een efficiënte en effectieve manier afgerond te hebben («De stem van het water», blz. 22).

De initiatiefnemers constateren met de leden van de CDA-fractie dat in de reacties verschillende gezichtspunten naar voren komen. Er zijn voorstanders en tegenstanders van het voorliggende wetsvoorstel. De aangevoerde argumenten voor en tegen zijn op veel verschillende plekken gedeeld. Het is uiteindelijk aan de beide Kamers om een afweging te maken of het voorliggende initiatiefwetsvoorstel zou moeten worden aangenomen. Het kan hierbij behulpzaam zijn om de argumenten uit «De stem van het water» mee te wegen. De initiatiefnemers zien evenwel niet dat het tijdpad van dit wetsvoorstel afhankelijk zou moeten zijn van de mogelijkheid die het OFL ziet om al dan niet nadere argumenten aan te dragen. Daarnaast wijzen de initiatiefnemers erop dat er wettelijke termijnen zijn voor het indienen van kandidatenlijsten en voor het aandragen van vertegenwoordigers voor de geborgde zetels. Die termijnen zijn, net zoals bij de behandeling van wetsvoorstellen die over gemeentelijke herindeling gaan, leidend.

6. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers op welke wijze zij de decentrale overheden betrokken hebben bij de discussie over de bestuurssamenstelling van de waterschappen.

De initiatiefnemers hebben in de loop der tijd met veel verschillende vertegenwoordigers van decentrale overheden gesproken. Zij hebben echter geen formele overleggen gehad met decentrale overheden over het voorliggende wetsvoorstel.

7. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers stellen dat de waterschappen binnen de huidige Waterschapswet niet zijn ingericht op een volledig democratische wijze, zoals we die ook bij andere bestuurslagen kennen (memorie van toelichting, blz. 2). Deze leden vragen de initiatiefnemers in te gaan op de verschillen tussen waterschappen als vorm van functioneel bestuur en de andere bestuurslagen als vormen van algemeen bestuur. In dit verband verwijzen deze leden naar de stelling van prof. Elzinga dat het waterschap moet blijven binnen de kaders die door de algemene democratie – Rijk, provincie en gemeente – worden vastgesteld, waardoor een concurrerende positie ongewenst is. Deze leden verwijzen in dit verband daarnaast naar de column van Douwe Jan Elzinga: het waterschap is een vorm van functionele belangenrepresentatie, 28 augustus 2020.1 Onderkennen de initiatiefnemers dat de waterschapsdemocratie vooral een voorbeeld is van belangenrepresentatie die heel goed past bij een vorm van functioneel bestuur? Zowel de belangen van de burgers, als die van boeren, bedrijven en natuurterreinen worden in het waterschap behartigd. Het waterschap heeft een gesloten huishouding en dat betekent dat het waterschap een functionele en dus beperkte taakstelling heeft. Deze leden vragen initiatiefnemers hierop nader in te gaan. In dit verband wijzen deze leden ook op de uiteenzetting van prof. Van Rijswick, die erop wijst dat het waterschap wordt aangemerkt als een waarborgdemocratie, waarbij het accent vooral ligt op het controleren van bestuurders, het tegengaan van machtsmisbruik en het waarborgen dat álle bij de waterschapstaken betrokken belangen worden behartigd. Dit is anders dan bij de ontwikkelingsdemocratie, zoals gemeenten en provincies kunnen worden gekarakteriseerd. Hier ligt de nadruk vooral op het mede richting geven aan ontwikkelingen en beleid en het uitwisselen van de verschillende opvattingen hierover. In dit verband verwijzen deze leden ook naar het artikel van Karlijn Landman, Frank Groothuijse en Marleen van Rijswick, «Afschaffing van geborgde zetels gestoeld op drijfzand? Over de taak en democratische legitimatie van het waterschap als communicerende vaten», in: Nederlands Juristenblad, 23 oktober 2020, blz. 2758–2766.

De leden van de CDA-fractie vragen te reflecteren op verschillende artikelen en uiteenzettingen die gaan over de waterschappen als functionele democratie. De initiatiefnemers zien met de leden van de fractie van het CDA dat er verschillen zijn tussen de inrichting van algemene bestuurslagen en van functionele bestuurslagen. De waterschappen zijn immers ooit primair opgericht om het waterbeheer te voeren. Zij memoreren hierbij echter ook de conclusie van de commissie-Boelhouwer dat ook democratisch gekozen bestuurders uitstekend in staat zijn gebleken discussies te voeren binnen de kaders van het functionele takenpakket van de waterschappen met inachtname van alle belangen die in het geding zijn.3 Zij zijn het daarom niet eens met de stelling van de leden dat de waterschapsdemocratie een voorbeeld is van een belangenrepresentatie die goed past bij een vorm van functioneel bestuur.

8. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers stellen dat het wegens de toegenomen complexiteit van ons waterbeheer niet meer vanzelfsprekend is dat de belangen van de agrarische sector en het bedrijfsleven de boventoon voeren (memorie van toelichting, blz. 2). Deze leden vragen hoe deze stelling zich verhoudt tot de voorgestelde afschaffing van geborgde zetels voor bos- en natuurorganisaties. De initiatiefnemers stellen dat waterbeheer in toenemende mate deel uitmaakt van het ruimtelijk ordeningsbeleid en daarmee een van de ordenende principes is van de inrichting van ons land. Deze leden vragen of de initiatiefnemers hiermee niet een pleidooi houden voor de afschaffing van de waterschappen als functionele bestuurslaag.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom het advies van de Adviescommissie Water uit 2015 niet is overgenomen in voorliggend wetsvoorstel. De initiatiefnemers hebben kennisgenomen van het advies van de Adviescommissie Water uit 2015 over het aanpassen van de aantallen geborgde zetels en de verdeling. Dit was inderdaad een optie geweest, maar zoals het meest recente advies van de commissie-Boelhouwer uitwees, zijn er heden ten dage voldoende redenen om de geborgde zetels in zijn geheel af te schaffen.4 De initiatiefnemers volgen de lijn van de commissie-Boelhouwer met het voorliggende wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers deze adviezen niet hebben overgenomen. Anders dan de leden van de CDA-fractie zijn de initiatiefnemers principieel van mening dat in volksvertegenwoordigende organen geen plek is voor geborgde zetels. Daarnaast is het goed om te verduidelijken dat de initiatiefnemers geen voorstander zijn van het afschaffen van de waterschappen en dat dit wetsvoorstel dan ook zeker niet moet worden gezien als pleidooi voor het afschaffen van de waterschappen. De initiatiefnemers verwijzen hiervoor verder naar de reactie op vraag 10 van de SP-fractie.

9. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de voorliggende wetswijziging is bedoeld om het waterschap volledig te democratiseren, zodat de gevestigde belangen van de agrarische sector en het bedrijfsleven op een eerlijke wijze tegen nieuw ontstane belangen rondom waterbeheer worden afgewogen (memorie van toelichting, blz. 3). Deze leden vragen in hoeverre de afweging van belangen eerlijker wordt als deze niet meer in de waterschapsbesturen vertegenwoordigd mogen zijn. Zij vragen de initiatiefnemers niet alleen in te gaan op de belangen die worden vertegenwoordigd door geborgde zetels, maar ook op de rol van de geborgde zetels in het waterbeheer.

De leden van de CDA-fractie vragen zich af in hoeverre de afweging van belangen eerlijker wordt als de specifieke belangen die op dit moment vertegenwoordigd worden door de geborgde zetels wegvallen. Zij vragen de initiatiefnemers bij het antwoord niet alleen in te gaan op de belangen die vertegenwoordigd worden door de geborgde zetels, maar ook op de rol van de geborgde zetels in het waterbeheer.

De initiatiefnemers willen allereerst verduidelijken dat het afschaffen van de geborgde zetels niet betekent dat de belangen die deze zetels vertegenwoordigden niet meer in de waterschapsbesturen vertegenwoordigd «mogen» zijn, zoals de leden van de CDA-fractie doen suggereren. De vertegenwoordigers van deze belangen staat het immers vrij om via bestaande partijen of eventueel via nieuw op te richten partijen aan de waterschapsverkiezingen mee te doen en zo alsnog hun belangen via een democratische wijze te behartigen.

De praktijk leert dat dit reeds het geval is, wat een direct antwoord biedt op de vraag waarom het volledig democratiseren van de waterschappen zou leiden tot een eerlijkere afweging van belangen in de waterschappen. Zoals de commissie Boelhouwer immers uitwijst door middel van een quickscan in samenwerking met het Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (hierna: COELO), is er op dit moment sprake van een oververtegenwoordiging van specifieke belangen door de geborgde zetels, in het bijzonder van de categorie Ongebouwd. De belangen van deze categorie worden door een mix van geborgde en democratisch gekozen zetels gemiddeld namelijk vertegenwoordigd door 22% van de zetels, in sommige waterschappen zelfs tot 35%. In het dagelijks bestuur gaat het gemiddeld om een vertegenwoordiging van 27%. Voor de overige categorieën bleek het lastiger vast te stellen in hoeverre sprake was van oververtegenwoordiging, maar de initiatiefnemers verwachten dat ook hier sprake zal zijn van belangen die zowel via de democratische als de geborgde weg worden behartigd.5 Een volledige democratisering maakt het systeem hiermee eerlijker.

10. SP

De leden van de SP-fractie vinden dat de waterschappen een belangrijke uitvoerende taak hebben en de uitdagingen nemen eerder toe dan af. Gezien de miljarden euro’s die de waterschappen uitgeven, is het belangrijk dat democratisch gecontroleerd wordt hoe dat wordt gedaan. Waarom is er niet gekozen om voor te stellen de waterschapsbesturen af te schaffen? Kunnen de waterschappen niet beter bestuurd worden door provincies? Is het niet zo dat als dit zo geregeld zou worden er dan democratischer gecontroleerd kan worden? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemers denken dat het geen goed idee is om de waterschapsbesturen af te schaffen en dit over te laten aan de provincies. Dit heeft meerdere redenen. De eerste reden is dat het niet praktisch is. De waterschappen zijn ingedeeld op basis van de rivieren en wateren en overlappen daarmee niet met de provincies. Vaak zijn rivieren een scheidslijn van provincies wat de verantwoordelijkheid voor rivieren moeilijk zou maken en zou zorgen voor meer bureaucratie. De tweede reden voor het niet afschaffen van de waterschappen om het vervolgens over te laten aan provincies is dat provinciale staten al druk genoeg zijn met het algemene bestuur van de provincie. Ook ligt er momenteel een erg grote verantwoordelijkheid bij de waterschappen, zeker in verband met de klimaatcrisis. Dit is van een dermate grote omvang dat de provincies dat er niet makkelijk naast kunnen doen. Ook zou het samenvoegen met de provincie ertoe kunnen leiden dat het waterbelang moet gaan concurreren met andere belangen, wat weer kan leiden tot bezuinigingen of minder investeringen in langere termijn wateropgaven. Nu zijn de investeringen en opgaven gewaarborgd bij een specifieke bestuurslaag die deze belangen al lange tijd goed waarborgt. Juist omdat voldoende water en bescherming tegen het water een steeds grotere opgave wordt, is het goed om deze opgaven apart te beleggen. Tenslotte bestaat bij de waterschappen in de ambtelijke staf en bij de gekozen vertegenwoordiging veel kennis en expertise over het watersysteem, welke de initiatiefnemers essentieel achten voor het uitoefenen van het complexe takenpakket van de waterschappen.

Met betrekking tot de democratisering van het proces zien de initiatiefnemers niet in waarom een besturing vanuit de provincies democratischer zou zijn dan vanuit het waterschapsbestuur. Provinciale staten en de algemeen besturen van waterschappen worden beiden direct gekozen en zijn daarmee beiden volledig democratisch, ingeval het onderliggende wetsvoorstel wordt aangenomen en inwerking treedt.

11. PvdA

De leden van de PvdA-fractie spreken graag hun waardering uit voor het geleverde werk aan onderhavig wetsvoorstel, dat een belangrijke stap is in het vergroten van de democratische legitimiteit van de waterschappen. Deze leden zijn van mening dat belangengroepen niet thuishoren in een orgaan dat maatschappelijke keuzes maakt die iedereen aangaan en ook steeds belangrijker worden in het licht van maatschappelijke uitdagingen als klimaatverandering.

De initiatiefnemers danken de leden van de fractie van de PvdA voor hun waarderende woorden over het voorliggende initiatiefwetsvoorstel.

12. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn groot voorstander van de afschaffing van de geborgde zetels in de waterschappen, zoals dit wetsvoorstel beoogt. Deze leden achten het niet wenselijk dat sectorale of commerciële belangen, zonder tussenkomst van de kiezer, een vaste plek in een democratisch besluitorgaan hebben. Zeker gegeven het feit dat een aantal van deze sectoren in significante mate bijdraagt aan de uitdagingen waar de watersector mee geconfronteerd wordt aangaande de kwaliteit en kwantiteit van het water. Verder kunnen deze leden zich volledig vinden in de constatering van de initiatiefnemers dat gezien de toegenomen druk op onze waterkwaliteit en de vraagstukken rondom klimaatverandering, het waterbeheer in toenemende mate van algemeen belang is voor natuur, biodiversiteit en ingezetenen. Omdat dit soort belangen en de afweging daartussen de sectorspecifieke belangen van lobbygroepen overstijgt, steunen deze leden de beweging naar een zo democratisch mogelijke bestuurslaag.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie willen de aandacht vestigen op nog een aantal andere argumenten die het pleidooi om te komen tot afschaffing ondersteunen. Zo zien deze leden dat de huidige situatie met geborgde zetels leidt tot een onnodig grote overheid en onnodige bureaucratie. Zo worden nu, voordat besluitvorming plaatsvindt in het waterschap, de belangen van bijvoorbeeld de agrariërs en andere bedrijfsbelangen al ruimhartig en veelvuldig gehoord. In het rondetafelgesprek naar aanleiding van het initiatiefwetsvoorstel op 18 november jl. werd duidelijk dat dezelfde argumentatie soms in het gehele proces wel zes of zeven keer wordt ingebracht. Deze leden vinden het onnodig om zes of zeven keer dezelfde argumenten te behandelen. Zij kunnen zich ook niet voorstellen dat andere politieke partijen, die toch vaak aansturen op bestuurlijke efficiëntie, dat wel een wenselijke situatie vinden. Deze leden vragen de initiatiefnemers hierop te reflecteren.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen te reflecteren op de bestuurlijke efficiëntie van het huidige waterschapssysteem. De initiatiefnemers begrijpen wat de leden van de fractie van de PvdD bedoelen als zij stellen dat de belangen van bijvoorbeeld agrariërs en andere bedrijfsbelangen ruimhartig en veelvuldig worden gehoord. Zij zijn evenwel van mening dat het primaire feit dat bepaalde belangen op meerdere momenten (kunnen) worden ingebracht op zichzelf niet problematisch hoeft te zijn in een democratisch besluitvormingsproces. Het is het goede recht van ondernemers of belangenorganisaties om hun belangen zo vaak als zij wensen in een besluitvormingsprocedure in te brengen. De initiatiefnemers zijn van mening dat dit echter niet zou moeten betekenen dat deze specifieke belangengroepen ook nog aangewezen zetels in een volksvertegenwoordigend orgaan zouden moeten krijgen.

13. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie delen verder de analyse dat de huidige situatie met geborgde zetels ervoor zorgt dat de kosten van waterbeheer te makkelijk worden neergelegd bij de huishoudens, terwijl daarmee de kosten voor de agrarische sector en het overige bedrijfsleven worden gedrukt. Deze leden lezen dat het schrappen van de geborgde zetels ervoor zal zorgen dat de waterschapsbestuurders dan op een volledig democratische manier invulling kunnen geven aan de kostenverdeling, zonder dat hierbij belangengroepen op ondemocratische wijze vertegenwoordigd zijn. Dat vinden deze leden een wenselijkere situatie. Verder achten deze leden het ook waarschijnlijk dat daarmee sneller een adequate invulling van het «vervuiler betaalt»-principe gerealiseerd wordt. Zijn de initiatiefnemers van mening dat de agrarische sector en het overige bedrijfsleven door middel van het afschaffen van de geborgde zetels niet langer zullen worden ontzien bij toenemende kosten? Kunnen de initiatiefnemers toelichten op welke wijze dit wetsvoorstel verder kan helpen om te zorgen dat de vervuiler werkelijk gaat betalen?

De initiatiefnemers willen erop wijzen dat voor de kostenverdeling van de waterschapsbelasting op dit moment reeds een ander traject speelt, waar deze wetswijziging geen directe invloed op zal uitoefenen. Op de discussie rondom de kostenverdeling en de invoering van het «de vervuiler betaalt»-principe kan deze wetswijziging echter wel een indirecte invloed uitoefenen, omdat hiermee bij de volgende waterschapsverkiezing de samenstelling van de zetels verandert en mogelijk ook de verdeling van de belangen. Dit zou op termijn kunnen leiden tot een verandering in de kostenverdeling en de invoering van het principe dat de vervuiler betaalt.

14. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie horen verder vaak als argument tegen de afschaffing van de geborgde zetels dat daarmee kennis zou verdwijnen. Hebben de initiatiefnemers daar enig bewijs voor gezien? Het komt deze leden, die de gekozen vertegenwoordigers kennen als bijzonder kundig en vaardig, namelijk over als een niet-bestaand probleem. Deze leden kunnen zich hoogstens voorstellen dat de kennis zich zal verbreden. Kunnen de initiatiefnemers ook aangeven of zij enige reden zien waarom de belangengroepen die nu nog een geborgde zetel hebben niet gewoon, net als in elk ander democratisch orgaan, hun kennis kunnen overdragen via schriftelijke of mondelinge inbreng of zelf een politieke partij oprichten en deelnemen aan de verkiezingen?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben als argument tegen de afschaffing van de geborgde zetels vernomen dat daarmee kennis zou verdwijnen. Zij vragen de initiatiefnemers of zij daar enig bewijs voor hebben gezien en of zij enige reden zien waarom belangengroepen hun kennis niet kunnen overdragen via schriftelijke of mondelingen inbreng of zelf hun eigen politieke partij kunnen oprichten om deel te nemen aan de waterschapsverkiezingen. De initiatiefnemers hebben geen bewijs gezien dat gekozen volksvertegenwoordigers niet de benodigde kennis zouden hebben om eenzelfde kwaliteit te leveren als de vertegenwoordigers van de geborgde zetels.

De commissie-Boelhouwer constateerde daarbij tevens dat de specifieke kennis die nu zou worden geleverd door de geborgde zetels ook een minder grote rol speelt in de kwaliteit van het bestuur, mede door de verregaande professionalisering van de ambtelijke organisatie van de waterschappen en een andere scope van discussies. Dit maakt dat democratisch gekozen bestuurders ook zonder eventuele specifieke kennis een uitstekende kwaliteit van bestuur kunnen leveren door hun ambtelijke ondersteuning.

Op het argument dat kennis uit de waterschappen zou verdwijnen, willen de initiatiefnemers bovendien de opmerking van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie onderstrepen dat vertegenwoordigers van de geborgde zetels ook hun expertise kunnen overdragen via andere wegen, waaronder via democratische verkiezing. De initiatiefnemers willen daarbij verwijzen naar de huidige praktijk zoals beschreven in het rapport van de adviescommissie-Boelhouwer, waarin beschreven wordt dat reeds 14% van de verkozen bestuurders in de waterschappen actief is in de landbouwsector. Alhoewel dergelijke cijfers lastiger vast te stellen zijn voor de overige categorieën van bedrijven en natuurterreinen, is het niet uitgesloten dat dit ook voor deze categorieën het geval zal zijn. Dit bevestigt dat de geborgde belangen ook via de democratische weg hun belangen kunnen behartigen.

Tenslotte zien de initiatiefnemers geen enkele reden waarom belangengroepen met kennis van zaken hun kennis niet kunnen overdragen via schriftelijke of mondelinge inbreng.

15. SGP

De leden van de SGP-fractie constateren dat de fracties waar de initiatiefnemers toe behoren eerder voor een motie hebben gestemd om de waterschapstaken bij andere bestuurslagen onder te brengen (Kamerstuk 33 000 VII, nr. 98). Deze leden horen graag hoe de initiatiefnemers de positie van het waterschap in het algemeen waarderen.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de fracties waar de initiatiefnemers toe behoren eerder voor een motie hebben gestemd om de waterschapstaken bij andere bestuurslagen onder te brengen. Zij horen graag hoe de initiatiefnemers de positie van het waterschap in het algemeen waarderen.

De motie waar de leden van de SGP-fractie naar refereren, is een motie uit 2012.6 Deze verzocht niet de waterschapstaken bij andere bestuurslagen onder te brengen, maar een onderzoek te starten naar of en hoe een reorganisatie van de waterschappen kon worden ingericht om de efficiëntie te bevorderen en een doelmatiger waterbeheer met minder bestuurlijke drukte te realiseren. Deze doeleinden zijn naar aanleiding van deze motie op andere wijze gerealiseerd dan het onderbrengen van de taken van de waterschappen bij andere bestuurslagen.

De initiatiefnemers hebben de waterschappen hoog in het vaandel staan en zien hen in een steeds complexer wordend watersysteem als van grote toegevoegde waarde. Zij zijn echter van mening dat deze waarde beter tot zijn recht komt met een volledige democratische legitimiteit, waardoor zij dit wetsvoorstel hebben ingediend.

16. BBB

Het lid van de BBB-fractie onderschrijft de motivatie van de initiatiefnemers niet en vindt de memorie van toelichting niet overtuigend in het aantonen van de noodzaak om de wetgeving aan te passen. De initiatiefnemers beargumenteren dat de taakstelling van de waterschappen verandert. De taakstelling van de waterschappen is echter niet veranderd, dit vereist immers een wetswijziging en dit heeft niet plaatsgevonden en is ook niet aangekondigd. De initiatiefnemers verwijzen daarnaast naar klimaatverandering en de komst van de Omgevingswet. Gebleken is dat beide ontwikkelingen de taakstelling van de waterschappen niet wijzigen.

Waar de taakstelling niet is veranderd bij wet, is de context van deze taakstelling en hiermee ook de grootte en het belang van deze taken wel veranderd. Dit bevestigt ook de commissie-Boelhouwer in hun onderzoeksrapport. De veranderende context van de taken van de waterschappen is reeds vastgelegd door de uitvoering van de motie-Geurts7, welke verzocht de Waterwet te wijzigen om door een toegenomen impact van wateroverlast op de samenleving in den brede, het oplossen ervan mogelijk te maken met cofinanciering uit landelijke publieke middelen. De veranderde context is hiermee reeds wettelijk vastgelegd, met de financiële consequenties van dien.

Met de invoering van de Omgevingswet zal de context van de bestaande taken van de waterschappen alleen maar verder veranderen, ook in juridische zin, omdat het ordenend principe van water wettelijk wordt vastgelegd. De wettelijke inbedding van de taken van de waterschappen in de ruimtelijke ordening verandert hiermee de praktische taakstelling van de waterschappen nog sterker en geeft de waterschappen ook meer regelgevende bevoegdheden en beleidsruimte om deze taken in de praktijk uit te voeren. Verder vloeit het uit het systeem van de Omgevingswet voort dat er meer sprake is van een integrale blik op de leefomgeving. De bevoegdheden van de waterschappen maken daarmee straks deel uit van een breder karakter dan de Waterwet als sectorale wet. Verder zijn er enkele concrete voorbeelden van wijzigingen in de Omgevingswet aan te wijzen, zoals de watertoets of het projectbesluit, waarmee een waterschap ook een omgevingsplan kan wijzigen en daarmee meer ruimte krijgt dan nu voor een ruimtelijke vertaling van waterbeheer. Ook valt nog te wijzen op de afschaffing van de rijksregels voor het lozen op de regionale wateren die de waterschappen beheren. Via de zogenoemde bruidsschat krijgen de waterschappen de vrijheid om binnen de kaders van de KRW de regels op dit gebied zelf nader vorm te geven.

De initiatiefnemers zijn het daarom niet eens met het argument van het lid van de BBB-fractie dat de taakstelling van de waterschappen niet veranderd is en er geen wetswijziging is aangekondigd om dit nader vast te stellen.

17. BBB

Het lid van de BBB-fractie vindt het opmerkelijk dat de initiatiefnemers niet wilden wachten op het rapport van het OFL alvorens het wetsvoorstel in te dienen. Juist het OFL geeft aan dat deze discussie meer een discussie is over taakstelling dan over democratisering. Het lijkt dan ook dat de initiatiefnemers een ander doel hebben dan de daadwerkelijke democratisering. Het lid vraagt wat de initiatiefnemers nu werkelijk voor ogen hebben, des te meer daar de taakstelling niet wijzigt. Na het rapport van de commissie-Boelhouwer is het onafhankelijke OFL-rapport in opdracht van de rijksoverheid verschenen. Daarin staat duidelijk dat overleg met de decentrale bestuurslagen gevoerd moet worden alvorens de bestuursvorm van de waterschappen te bespreken. Die verhouden zich namelijk door functionele en geografische scheiding nauw tot elkaar. Wat vinden de initiatiefnemers van het OFL-advies om eerst met de aanpalende decentrale overheden te overleggen alvorens de bestuurssamenstelling van de waterschappen te wijzigen?

Het lid van de BBB-fractie vraagt wat de initiatiefnemers vinden van het advies van het OFL om eerst met de aanpalende decentrale overheden te overleggen alvorens de bestuurssamenstelling van de waterschappen te wijzigen. Zoals eerder op een andere vraag van het lid van de BBB-fractie is aangegeven hebben de initiatiefnemers geen ander doel dan het verder democratiseren van de waterschappen. Voor wat betreft de vragen over de OFL, verwijzen de initiatiefnemers naar het antwoord op vraag nummer 5 van de CDA-fractie.

18. BBB

Het lid van de BBB-fractie verwijst naar het rondetafelgesprek van 18 november jl. waar de heer Boelhouwer als expert aangaf dat er in de achterliggende jaren nooit klachten over het bestuurlijk functioneren van de waterschappen zijn geweest. En ook de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft zich eerder positief over de waterschappen uitgesproken. Is er dan überhaupt sprake van een probleem? Is het niet beter om het huidige systeem in stand laten? De wijze waarop waterschapsbesturen nu zijn georganiseerd is niet ondemocratisch. Zoals de Raad van State al aangeeft, geven de initiatiefnemers een zeer beperkte uitleg aan het woord «democratisch». Dit lid sluit graag aan bij de woorden van VNO-NCW, MKB-Nederland en de Nederlandse Vereniging van Waterschapsbestuurders Bedrijven (N-VWB) «if it ain’t broken, don’t try to fix it».

De initiatiefnemers willen erop wijzen dat het ontbreken van een bestuurlijk probleem, niet betekent dat er geen sprake kan zijn van een democratisch probleem. De definitie die de initiatiefnemers hierbij hanteren van een democratie is dat de vertegenwoordigers gekozen zijn door de burger. Op dit moment worden een aantal vertegenwoordigers in de waterschappen gekozen door geborgde belangengroepen, waarmee niet het hele volk invloed kan uitoefenen op het bestuur van de waterschappen. Zoals de initiatiefnemers al eerder hebben aangegeven in hun beantwoording van vraag 9 van de leden van de CDA-fractie, leidt dit wel degelijk al tot een ondemocratische situatie. De commissie-Boelhouwer laat bijvoorbeeld zien dat er sprake is van een oververtegenwoordiging van bepaalde belangen.8 Dit is niet meegenomen in het OESO-onderzoek. Het OESO-onderzoek kaart overigens wel degelijk verbeteringen aan, die ook ten grondslag liggen aan deze wetswijziging. Zij stellen bijvoorbeeld dat binnen de huidige bestuursvorm en het bijbehorende belastingstelsel de principes van «de kostenveroorzaker betaalt» en «de vervuiler betaalt» niet voldoende zouden worden toegepast, waardoor deze onvoldoende worden geprikkeld om te verduurzamen en de watervervuiling bij de bron aan te pakken.9 De geborgde zetels vertegenwoordigen gevestigde belangen van belangengroepen die in sommige opzichten ook vervuiler kunnen zijn. Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 13 van de Partij voor de Dieren-fractie, kan het verder democratiseren van de waterschappen bijdragen aan andere samenstellingen van waterschapsbesturen en daardoor andere belangenafwegingen in relatie tot de kostenverdeling.

19. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat «de uitstroom van mest en bestrijdingsmiddelen», zoals genoemd in de inleiding, onmogelijk als oorzaak van toenemende druk of kostenstijging kan worden gezien. De hoeveelheid mest en de hoeveelheid bestrijdingsmiddelen die gebruikt worden op Nederlandse bodem, nemen al vele jaren af. Los daarvan berekenen de waterschappen de kosten door en heeft dit verder niets te maken met het «volledig democratiseren» van de waterschapsbesturen.

Allereerst willen de initiatiefnemers het idee bestrijden dat een afname in het volume van bestrijdingsmiddelen ook direct minder milieurisico’s zou opleveren. Het PBL (2019) gaf in hun nota Geïntegreerde gewasbescherming nader beschouwd aan dat het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen in Nederland per hectare gemiddeld genomen is toegenomen in de periode 1990–2016, en dat de afname in afzet te verklaren is met een afname in het totale landbouwareaal. Daar moet tegenover worden gezet dat het CBS recent heeft aangetoond dat er sindsdien weer een daling van 11% heeft plaatsgevonden van het volume van gebruikte bestrijdingsmiddelen en dat ook het gebruik per hectare was afgenomen ten opzichte van 2016.10 Uit het PBL rapport kan echter ook worden opgemaakt dat het aantal kilogrammen in gebruik uiteindelijk nog weinig zegt over de milieurisico’s van het gebruik, omdat het aandeel insecticiden onverminderd hoog is gebleven en deze het grootste aandeel hebben in de milieubelasting.11 Een afname in volume hoeft daarmee dus niet te betekenen dat het gebruik ervan minder effecten heeft op de waterkwaliteit, biodiversiteit of gezondheid van boeren en omwonenden.

Alhoewel het klopt dat de hoeveelheid mest die wordt gebruikt op Nederlandse bodem is afgenomen volgens de laatste officiële cijfers van het CBS12, is de waterkwaliteit van Nederland nog steeds op de meeste plekken matig tot slecht en voldoet maar 1% van de grote rivieren en meren aan de KRW-richtlijn.13^, 14 De belangrijkste oorzaken die hiervoor worden genoemd zijn vermesting, persistente stoffen waarvan de emissies te hoog waren in het verleden, bestrijdingsmiddelen en de inrichting van het watersysteem.15 De druk van de landbouw op het watersysteem door middel van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en mest is dus onverminderd hoog.

De druk van de landbouwsector op het watersysteem is relevant voor dit wetsvoorstel, omdat het een van de voorbeelden is van hoe bepaalde sectorspecifieke belangen kunnen botsen met het algemene belang van schoon oppervlaktewater.

20. BBB

Het lid van de BBB-fractie ziet geen toename in belangen die gewogen moeten worden. De werkzaamheden van waterschappen kenmerken zich altijd al door meerdere soorten belangen. Er is geen nieuw belang bijgekomen. Het waterschapsbelang is bovendien altijd al een algemeen belang geweest. Ook dit is niet veranderd.

Het lid van de BBB-fractie beaamt wel dat de omstandigheden de afgelopen decennia sterk veranderd zijn. Zo is het aantal agrarische ondernemers sterk afgenomen en wordt hun belang in de politiek steeds minder gewaarborgd. Dit is een van de voornaamste redenen geweest voor de oprichting van de BoerBurgerBeweging: een stem geven aan het platteland, omdat die stem niet meer gehoord wordt in de politiek. Er is dus onlangs nog een landelijke partij opgericht met als doel om meer stem te geven aan een van de belanghebbenden die door de voorgenomen wijziging geen geborgde zetels meer zou krijgen. Dat conflicteert met het idee dat via politieke partijen belangen altijd gewaarborgd zouden zijn. Juist de agrarische ondernemers zijn een kwetsbare groep in de samenleving geworden, die niet meer automatisch vertegenwoordigd is. Dit komt ook omdat beleid veelal vanuit de stad wordt gemaakt en daar heeft men simpelweg niet de kennis van zaken over het platteland.

De initiatiefnemer wil het lid graag wijzen op de constatering van de commissie Boelhouwer dat in vrijwel alle waterschappen de agrarische sector heel goed vertegenwoordigd is, ook onder de gekozen leden van het waterschapsbestuur en dat daardoor juist op dit moment sprake is van een oververtegenwoordiging van het agrarisch belang in de waterschappen.16 Het feit dat recent nog de BBB is opgericht conflicteert volgens de initiatiefnemers niet met het idee dat politieke partijen ook belangen kunnen borgen. Ook willen de initiatiefnemers benadrukken dat de waterschappen reeds op gebiedsniveau opereren.

Historische achtergrond en maatschappelijke discussie

21. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers in zes voetnoten verwijzen naar H.J.M. Havekes en I.D.M. Elfferich-Rodenburg, «Waterschapsverkiezingen nieuwe stijl: een succesverhaal?». Deze leden constateren dat bibliografische gegevens ontbreken en verzoeken de initiatiefnemers deze aan te vullen. Zij vragen waarom de initiatiefnemers bijvoorbeeld in voetnoot 7 een link opnemen naar een website waarvoor moet worden betaald, terwijl het aangehaalde artikel ook beschikbaar is via Delpher.2 Waarom vermelden de initiatiefnemers ook de auteur niet, de heer A.P. van den Berge, destijds dijkgraaf van het Hoogheemraadschap van Delfland?

De initiatiefnemers begrijpen de vraag van de CDA-fractie zo dat zij graag nader toegelicht wensen te krijgen aan welke teksten de initiatiefnemers precies refereren. Zij kunnen zich inderdaad voorstellen dat de huidige verwijzing niet duidelijk genoeg is. Ten aanzien van voetnoot 7 geldt dat de initiatiefnemers dit artikel voor de helderheid als bijlage aan deze nota van antwoord hebben gevoegd zodat dit artikel voor een ieder toegankelijk is.

Ten aanzien van voetnoot 8 wordt verwezen naar pagina 1–3; bij voetnoot 9 wordt verwezen naar pagina 1; bij voetnoot 11 wordt verwezen naar pagina 2; bij voetnoot 12 naar pagina 2; bij voetnoot 15 en 16 naar pagina 2.

22. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen waarom de initiatiefnemers het opkomstpercentage van 43,5% bij de waterschapsverkiezingen in 2015 noemen en niet het opkomstpercentage van 51,25% bij de waterschapsverkiezingen in 2019 (memorie van toelichting, blz. 4).

De initiatiefnemers begrijpen dat de leden van de CDA-fractie het opkomstpercentage van de verkiezingen van 2019 in de memorie van toelichting hebben gemist. Het was geen bewuste keuze om dit opkomstpercentage niet te vermelden. Dit was een omissie.

23. Partij voor de Dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben verder de historische uiteenzetting met interesse gelezen. Deze leden zien ook dat dit wetsvoorstel past in de constante beweging van verdere democratisering van het waterschapsbestuur. Een beweging die deze leden ondersteunen. Niet alleen omdat zij vertrouwen in de kracht van de democratie, maar ook omdat zij zien dat té lang de belangen van bepaalde groepen (zoals de agrariërs en andere bedrijven) de boventoon hebben gevoerd. Dit met alle gevolgen van dien voor de waterkwaliteit, de inrichting van onze waterhuishouding en de ruimtelijke ordening. Delen de initiatiefnemers deze visie?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie geven aan dat als er al een stem luider gehoord zou moeten worden dat dan, wat deze leden betreft, de stem van de stemlozen moet zijn: die van de natuur en van alle andere levende wezens die ons land bevolken. Hebben de initiatiefnemers stilgestaan bij het effect van de afschaffing van de geborgde zetels voor de natuur? Hebben de initiatiefnemers ook op enig moment overwogen om aan te sluiten bij de internationale beweging die zich inspant om de natuur aan te wijzen als rechtspersoon, zodat deze belangen in procedures altijd gehoord en gerespecteerd moeten worden? Zo nee, waarom niet?

De initiatiefnemers zijn het met de leden van de Partij voor de Dieren-fractie eens dat het van groot belang is dat de belangen van de natuur en andere levende wezens ook goed behartigd moeten worden. Het is mogelijk dat de afschaffing van de geborgde zetels kan leiden tot een toename in gekozen vertegenwoordigers die de belangen van de natuur en andere levende wezens anders weegt dan thans het geval is. Gezien dit afhankelijk is van democratische processen, kunnen de initiatiefnemers hier echter niet over speculeren.

Beide initiatiefnemers hebben weleens stilgestaan bij het idee om de natuur aan te wijzen als rechtspersoon. Zij zien deze vraag echter als buiten de scope van dit wetsvoorstel.

24. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de waterschappen een essentieel onderdeel zijn van ons landsbestuur. Al in 1255 werd het eerste Hoogheemraadschap van Rijnland ingesteld door graaf Willem II van Holland. Sindsdien worden nieuwe en bestaande dijken en wateren al eeuwenlang door de waterschappen beheerd en verzorgd. Deze leden zien dat de initiatiefnemers vanwege de uitbreiding van de regelgevende bevoegdheden van de waterschappen vragen om een – in hun woorden – volledige democratisering van het bestuur, en het bestuur niet langer deels te baseren op de aloude trits «betaling – belang – zeggenschap». Deze leden vinden terughoudendheid bij het aanpassen van een eeuwenoude bestuurslaag en de bijbehorende vertegenwoordiging van belangen op zijn plaats, zeker omdat de waterschappen over het algemeen goed functioneren. Voordat deze leden een aantal vragen stellen over de inhoud van het voorstel stellen zij eerst de vraag hoe de initiatiefnemers hun wetsvoorstel zien in relatie tot de toekomst van de waterschappen en het zelfstandig voortbestaan van deze eeuwenoude instituten. Wat is hun visie daarop en waarom?

Zoals beschreven in de memorie van toelichting zijn de waterschappen gedurende de afgelopen decennia steeds democratischer geworden. In de middeleeuwen berustte de bestuursmacht bij de adel, in 1920 werd het kiesrecht voor de waterschappen toegekend aan ieder met een stuk landbouwgrond, in 1978 mochten ook huiseigenaren, ondernemers en de gemeenteraden zeggenschap uitoefenen en tot slot in 1995 waren de eerste waterschapsverkiezingen voor alle burgers. Het afschaffen van de geborgde zetels is in vergelijking met andere bestuursorganen een volgende stap. Andere bestuursorganen hebben ook geen geborgde zetels. De initiatiefnemers zien het wetsvoorstel dan ook als een logische volgende stap in het proces om de waterschappen volledig te democratiseren. De initiatiefnemers willen dan ook nogmaals onderstrepen dat dit wetsvoorstel niet bedoeld is om het zelfstandige voortbestaan van deze eeuwenoude en zeer gerespecteerde instituten aan te tasten.

Huidige situatie

25. VVD

De leden van de VVD-fractie merken op dat de geborgde zetels veel expertise met betrekking tot water en landbouw vertegenwoordigen. Deze specialistische en vaak technische kennis is van belang bij het goed besturen van de primaire processen van het waterschap; waterveiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit. Daarnaast is het, met het oog op een duurzamere toekomst, ook van belang om met het bedrijfsleven samen te werken aan innovatie en technische ontwikkelingen. Kan gegarandeerd worden dat deze expertise en samenwerking niet verloren gaan, wanneer de geborgde zetels worden afgeschaft? Daarnaast vragen deze leden wat de concrete verbeteringen zullen zijn binnen de waterschappen, wanneer de geborgde zetels worden afgeschaft.

De initiatiefnemers hebben geen bewijs gezien dat gekozen volksvertegenwoordigers niet de benodigde kennis zouden hebben om eenzelfde kwaliteit te leveren als de vertegenwoordigers van de geborgde zetels. De commissie-Boelhouwer constateerde daarbij tevens dat de specifieke kennis die nu zou worden geleverd door de geborgde zetels ook een minder grote rol speelt in de kwaliteit van bestuur, mede door de verregaande professionalisering van de ambtelijke organisatie van de waterschappen en een andere scope van discussies.17 Dit maakt dat democratisch gekozen bestuurders ook zonder eventuele specifieke kennis een uitstekende kwaliteit van bestuur kunnen leveren door hun ambtelijke ondersteuning.

De initiatiefnemers willen tevens onderstrepen dat vertegenwoordigers van de geborgde zetels ook hun expertise kunnen overdragen via andere wegen, waaronder via democratische verkiezing. De initiatiefnemers willen daarbij verwijzen naar de huidige praktijk zoals beschreven in het rapport van de adviescommissie-Boelhouwer, waarin beschreven wordt dat reeds 14% van de verkozen bestuurders in de waterschappen actief is in de landbouwsector. Alhoewel dergelijke cijfers lastiger vast te stellen zijn voor de overige categorieën van bedrijven en natuurterreinen, is het niet uitgesloten dat dit ook voor deze categorieën het geval zal zijn.18 Dit bevestigt dat de geborgde belangen ook via de democratische weg hun belangen kunnen behartigen.

Tenslotte zien de initiatiefnemers geen enkele reden waarom belangengroepen met kennis van zaken niet hun kennis kunnen overdragen via schriftelijke of mondelinge inbreng.

Wat betreft samenwerking met het bedrijfsleven, willen de initiatiefnemers benadrukken dat het afschaffen van de geborgde zetels niet betekent dat er geen samenwerking meer zal zijn tussen het waterschapsbestuur en bedrijven of universiteiten. Naast dat vertegenwoordigers nog steeds via de democratische wijze in het waterschapsbestuur terecht kunnen komen, is het ook zo dat samenwerking op een heleboel andere manieren kan plaatsvinden. Een voorbeeld hiervan is hoe het Hoogheemraadschap van de Stichtse Vecht de versterking van de Lekdijk heeft aangepakt. Daar werd gewerkt met een heel consortium aan bedrijven en marktpartijen om dit op een zo innovatieve en natuurvriendelijke manier uit te voeren.19 Ook een mooi voorbeeld is het innovatieplatform dat veel waterschappen hebben en waarmee zij samenwerking met bedrijven stimuleren.20

Het ontbreken van een geborgde zetel voor het bedrijfsleven hoeft daarom niet te betekenen dat er geen samenwerkingen of innovaties met het bedrijfsleven kunnen plaatsvinden.

26. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie merken op dat de heer Boelhouwer in diens position paper voor het rondetafelgesprek van 18 november jl. adviseerde om aanpassingen van de bestuursstructuur van de waterschappen tegelijkertijd mee te nemen in het wetsvoorstel, maar dit niet terugkomt in het voorliggende voorstel. Kunnen de initiatiefnemers nader toelichten waarom zij hiervoor niet gekozen hebben?

De initiatiefnemers hebben met veel interesse kennisgenomen van zowel het rapport van de Commissie-Boelhouwer als van diens position paper. Zij hebben zijn suggesties voor een bredere herziening van de bestuursstructuur van de waterschappen goed tot zich genomen. De initiatiefnemers hebben er evenwel bewust voor gekozen nu geen nadere wijzigingen van de bestuursstructuur in het voorliggende wetsvoorstel op te nemen omdat dit wetsvoorstel louter ziet op de democratisering van de samenstelling van het algemeen bestuur. Andere wijzigingen in de bestuursstructuur kunnen wenselijk zijn, maar die behoren naar het oordeel van de initiatiefnemers niet in voorliggend wetsvoorstel thuis. Daarnaast wijzen de initiatiefnemers erop dat het voorliggende voorstel van wet al voordat het rapport van de Commissie-Boelhouwer werd gepresenteerd gereed was.

27. CDA

De leden van de CDA-fractie willen de initiatiefnemers herinneren aan het advies van de Adviescommissie Water in 2015 om de geborgde zetels te behouden, maar de geborgde zetels daarbij wel te verminderen tot zes zetels. Ook zouden deze zetels eerlijk verdeeld moeten worden, waardoor zowel de agrarische sector, het bedrijfsleven, als bos- en natuurorganisaties elk twee zetels zouden verkrijgen (memorie van toelichting, blz. 5). Deze leden vragen waarom de initiatiefnemers het advies van de Adviescommissie Water niet hebben overgenomen.

De initiatiefnemers hebben kennisgenomen van het advies van de Adviescommissie Water uit 2015 over het aanpassen van de aantallen geborgde zetels en de verdeling. Dit was inderdaad een optie geweest, maar zoals het meest recente advies van de commissie-Boelhouwer uitwees, zijn er heden ten dage voldoende redenen om de geborgde zetels in zijn geheel af te schaffen.21 De initiatiefnemers volgen de lijn van de commissie-Boelhouwer met het voorliggende wetsvoorstel.

28. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de commissie-Boelhouwer stelt dat de gekozen vertegenwoordigers in een waterschapbestuur het algemeen belang behartigen, waarbij alle specifieke belangen ook worden meegewogen (memorie van toelichting, blz. 6). Deze commissie constateert echter ook dat via klantenpanels, adviesraden, zetels in adviescommissies, klankbordgroepen bij specifieke projecten et cetera op allerhande manieren een verdere invulling aan allerlei participatievormen gegeven kan worden. De commissie beveelt de waterschappen aan daar – uiteraard naar behoefte en wens – maximaal gebruik van te maken. Verder is naar de mening van de commissie-Boelhouwer in het bestuursrecht afdoende geregeld hoe betrokkenen in het gebied nog aanvullend specifieke invloed kunnen uitoefenen op bestuursbesluiten van het waterschap. Deze leden vragen de initiatiefnemers in dit verband nader in te gaan op de rol van de sectoren die in de waterschapsbesturen worden vertegenwoordigd door middel van geborgde zetels. Doet de verwijzing naar participatievormen en bestuursrecht volgens de initiatiefnemers recht aan de historisch belangrijke en constructieve rol van de geborgde zetels in de waterschappen?

Met de leden van de CDA-fractie en de commissie-Boelhouwer zijn de initiatiefnemers van mening dat via klantenpanels, adviesraden, zetels in adviescommissies, klankbordgroepen bij specifieke projecten et cetera op allerhande manieren een verdere invulling aan allerlei participatievormen gegeven kan worden.22 Het is naar de mening van de initiatiefnemers goed wanneer waterschappen participatie van inwoners, agrariërs, bedrijven, terreinbeheerders, natuurorganisaties en andere belanghebbende actief bevorderen. De initiatiefnemers zien hierin nadrukkelijk een rol weggelegd voor de sectoren die nu via de geborgde zetels worden vertegenwoordigd. De initiatiefnemers zijn evenwel ten principale van mening dat de samenstelling van de volksvertegenwoordiging aan de kiezers is en niet aan specifieke sectoren die een (specifiek) belang hebben bij het werk van het waterschap.

29. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers zonder nadere aanduiding een onderzoek van de OESO noemen (memorie van toelichting, blz. 6). Deze leden vragen of de initiatiefnemers verwijzen naar het rapport «Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future» (2014). Zij vragen welke aanbeveling de initiatiefnemers in dit verband precies bedoelen.

De initiatiefnemers bedoelen inderdaad het rapport rapport «Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future» (2014). De aanbevelingen uit het rapport waarnaar werd verwezen in de memorie van toelichting staan op pagina’s 24 en 25. De ene aanbeveling stelt dat Nederland het waterschapssysteem kan verbeteren door met economische instrumenten te stimuleren dat degenen die de kosten maken in het watersysteem, ook het prijskaartje gepresenteerd krijgen. De andere aanbeveling stelt dat de verdeling van kosten tussen verschillende partijen (huishoudens, bedrijven, boeren) transparanter moet en in een geïnformeerd debat ter discussie moet worden gesteld.23

30. CDA

De leden van de CDA-fractie constateren dat de initiatiefnemers stellen dat de geborgde zetels gevestigde belangen vertegenwoordigen van belangengroepen die tevens vervuilers zijn (memorie van toelichting, blz. 6). Deze leden vragen de initiatiefnemers of de kiesgerechtigden voor de waterschappen in hun ogen geen vervuilers zijn of dat vervuilers uitgesloten zouden behoren te worden van het kiesrecht voor de waterschappen.

De initiatiefnemers constateren met de leden van de CDA-fractie dat vervuiling zowel wordt veroorzaakt door bedrijven die vertegenwoordigd zijn door de geborgde zetels als door ingezetenen. Uiteraard zijn de initiatiefnemers van mening dat iedere ingezetene die voldoet aan de wettelijke vereisten het kiesrecht zou moeten hebben. De mate waarin voor vervuiling dient te worden bijgedragen via de belastingen is een aangelegenheid die betrekking heeft op de inrichting van het belastingstelsel en op de kostentoedelingsverordening in de betreffende waterschappen.

31. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers stellen dat, hoewel de titel «dijkgraaf» geen adellijke titel is, deze titel in de praktijk wel door adellijke families werd uitgevoerd en van generatie op generatie doorgegeven werd (memorie van toelichting, blz. 5). Deze leden vragen wat de relevantie van deze mededeling is onder het kopje «Huidige situatie».

De initiatiefnemers hebben met deze historische duiding geprobeerd om de functienaam die thans wel in het spraakgebruik wordt gebezigd, maar die in juridische zin niet bestaat (daar is immers sprake van de titel «voorzitter»), nader te duiden.

32. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de ingezetenen de afgelopen jaren een groter deel van de watersysteemheffing zijn gaan betalen. Echter, wanneer de andere typen waterschapsbelasting als zuiveringsheffing en verontreinigingsheffing worden meegenomen, betalen grondeigenaren en gebouweigenaren nog steeds relatief veel waterschapsbelasting. Erkennen de initiatiefnemers dat in die zin de trits «betaling-belang-zeggenschap» nog altijd niet helemaal weg is? En erkennen de initiatiefnemers dat de gebouweigenaren en grondeigenaren nog altijd een grotere afhankelijkheid hebben van de waterbeheerder dan een willekeurige ingezetene?

De initiatiefnemers willen de leden van de ChristenUnie-fractie wijzen op de constatering van de commissie-Boelhouwer dat het geld dat buiten de watersysteemheffing van (boeren)bedrijven naar het waterschap gaat, voor een groot deel gekoppeld is aan de kosten van het zuiveringsbeheer. Deze is gekoppeld aan de vervuilingsgraad van hun aangeleverde afvalwater. De commissie-Boelhouwer noemt dit ook wel een negatief belang, waarvan zij stellen dat zelfs de Advies Commissie Water in 2015 liet doorschemeren dat dit geen grondslag kan zijn voor het toekennen van een geborgde zetel.24

33. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de heer Boelhouwer, voorzitter van de naar hem genoemde commissie Boelhouwer, tijdens het recente rondetafelgesprek aangaf dat er in de achterliggende jaren geen klachten zijn geweest over het bestuurlijk functioneren van de waterschappen. Deze leden vragen de initiatiefnemers hoe zij dit zien. Hebben zij concrete voorbeelden waarin het hebben van geborgde zetels heeft gezorgd voor wanbestuur en/of andere problematiek? En is afschaffing van de geborgde zetels hiervoor een oplossing?

Zoals de initiatiefnemers ook hebben gesteld ter beantwoording van vraag 18 van het lid van de BBB-fractie, betekent het ontbreken van een bestuurlijk probleem niet dat er geen democratisch probleem is. Voor voorbeelden hoe dit tot problemen kan leiden, verwijzen de initiatiefnemers dan ook graag naar het probleem rondom oververtegenwoordiging dat ook de commissie Boelhouwer aankaart in haar rapport.25 De initiatiefnemers zien het afschaffen van de geborgde zetel als oplossing voor een ondemocratische oververtegenwoordiging, omdat het verkiezen van vertegenwoordigers die een bepaald belang vertegenwoordigen deze belangen democratische legitimiteit geven.

De initiatiefnemers willen ook memoreren dat het OESO in 2014 wel degelijk aandachtspunten meegaf voor een beter watermanagement in Nederland, omdat de bestaande structuur in de toekomst tot problemen kan leiden. Het OESO stelde bijvoorbeeld dat dat binnen de huidige bestuursvorm en het bijbehorende belastingstelsel de principes van «de kostenveroorzaker betaalt» en «de vervuiler betaalt» niet voldoende zouden worden toegepast, waardoor deze onvoldoende worden geprikkeld om te verduurzamen en de watervervuiling bij de bron aan te pakken.26 De geborgde zetels vertegenwoordigen gevestigde belangen van belangengroepen die in sommige opzichten ook vervuiler kunnen zijn. Dit zien de initiatiefnemers ook als bestuurlijke grondslag om de geborgde zetels af te schaffen. Zoals toegelicht in het antwoord op vraag 13 van de Partij voor de Dieren-fractie, kan het verder democratiseren van de waterschappen bijdragen aan andere samenstellingen van waterschapsbesturen en daardoor andere belangenafwegingen in relatie tot de kostenverdeling.

34. ChristenUnie

De leden van de SGP-fractie constateren dat de initiatiefnemers alleen inzicht geven in het financiële en getalsmatige aandeel van verschillende partijen in de waterschappen. Deze leden missen aandacht voor de verplichtingen die in het bijzonder gelden voor agrariërs en terreinbeheerders voor bijvoorbeeld het onderhoud van watergangen, het beperken van emissies en de kosten en inzet die dat met zich meebrengt. Delen de initiatiefnemers de mening van deze leden dat dit aspect meegewogen moet worden bij de beoordeling van nut en noodzaak van geborgde zetels voor de partijen die met deze verplichtingen te maken hebben? Hoe waarderen de initiatiefnemers in dit verband de genoemde verplichtingen?

De initiatiefnemers geen reden om het belastingstelsel en/of de verplichtingen voor agrariërs en terreinbeheerders onderdeel te laten zijn van de afweging of de geborgde zetels al dan niet afgeschaft zouden moeten worden. Ook in het nationale stelsel zijn er bepaalde bedrijven en partijen die verantwoordelijkheden hebben zoals het beperken van emissies, omdat dit van algemeen en sectorspecifiek belang is. Dit betekent echter niet dat deze partijen een geborgde vertegenwoordiging krijgen in de Tweede Kamer. De initiatiefnemers zien daarom ook niet waarom dat in deze discussie wel meegewogen zou moeten worden.

35. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat er onvrede leeft bij de initiatiefnemers over de hoeveelheid geborgde zetels ten opzichte van het totaal aantal zetels in het bestuur. Het is nogal merkwaardig om deze zetels dan maar helemaal af te schaffen. Daar waar een verdeling in een waterschap uit balans zou zijn, omdat de geborgde zetels niet aansluiten bij de situatie in dat waterschap, zou er ook gekeken kunnen worden naar een andere verdeling. Aangezien er door verschillende partijen wordt gesproken over het afschaffen van de waterschappen, heeft dit lid dan ook sterk het idee dat dit wetsvoorstel deze afschaffing als achterliggend doel heeft. Anders begrijpt dit lid de motivatie voor deze rigoureuze keuze niet. Graag ziet dit lid hier een reactie op tegemoet.

In reactie op de vraag van het lid van de BBB-fractie over het achterliggende doel van dit wetsvoorstel kunnen de initiatiefnemers kort en bondig aangeven dat het afschaffen van de waterschappen geenszins een achterliggend doel van het voorliggende wetsvoorstel is, noch dat het een gevolg is van de implementatie hiervan. Zoals ook in de memorie van toelichting is aangegeven zien de initiatiefnemers het belang van het werk van de waterschappen en vinden zij dat waterschappen een volwaardig democratisch verkozen bestuur zouden moeten krijgen.

36. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat er een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven en woningen. Echter, veel agrarische ondernemers worden ook aangeslagen voor een woning. Agrarische ondernemers betalen in feite twee keer. De tegenstelling die hier wordt gecreëerd is niet juist. Kunnen de initiatiefnemers hierop reageren?

De stelling van de BBB-fractie dat agrarische ondernemers twee keer betalen voor hun belang in de categorie Ongebouwd, klopt niet. Agrarische ondernemers betalen voor de onbebouwde landbouwgrond hun bijdrage. Daarnaast betalen zij net als elk ander ingezetene de WOZ-waarde van hun woning. Ditzelfde geldt natuurlijk ook voor eigenaren van andere bedrijven: die betalen ook voor hun bedrijf een bijdrage, alsmede van hun eigen huis. Zij betalen daarmee ook niet twee keer voor hun belang.

37. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt verder op dat het waterschapsbestuur een functionele democratie is, waarbij het juist uniek is dat het principe van «vervuiler betaalt» op een heel andere manier wordt ingevuld. Veel bedrijven zuiveren bijvoorbeeld zelf het water en agrarische ondernemers helpen mee aan het beheer van de watergangen. Dit maakt, behalve het feit dat de waterschappen zelf direct belasting heffen, dat waterschappen een zeer unieke bestuursvorm hebben, waarbij «vervuilers» zelf direct bijdragen aan de taakstelling die er ligt. Door de betrokkenheid bij deze besturen is er juist een extra grote motivatie om voor schoon water te zorgen. De initiatiefnemers geven hier geen enkele duiding over, waardoor dit lid deze alsnog graag ontvangt.

De initiatiefnemers waarderen de inzet die veel agrariërs leveren om bij te dragen aan het verbeteren van de waterkwaliteit en aan het onderhoud van bijvoorbeeld watergangen. Het feit dat een betere waterkwaliteit tot lagere lasten kan leiden kan dan ook zeker voor agrariërs een positieve motivatie zijn om te werken aan de waterkwaliteit. Dit betekent wat de initiatiefnemers evenwel niet dat het stelsel met geborgde zetels daarmee te beargumenteren is.

Aanleiding en noodzaak

Van sectorspecifiek belang naar algemeen belang

38. CDA

De leden van de CDA-fractie hechten eraan dat de waterschappen als vorm van functioneel bestuur gehandhaafd dienen te worden. Delen de initiatiefnemers deze opvatting? En zo ja, kunnen zij aangeven hoe hun voorstel daarin moet worden gezien?

De initiatiefnemers hebben met dit wetsvoorstel geen andere intentie dan het verder democratiseren en moderniseren van de waterschappen. Zij zien ook niet hoe dit een consequentie zou kunnen zijn van het voorliggende voorstel, aangezien de democratisch gekozen vertegenwoordigers op dit moment ook voldoende oog lijken te hebben voor de functionele taakstelling van de waterschappen. Het verder democratiseren doet daarmee niet af aan de functionele taakstelling van de waterschappen. Het functionele karakter van de waterschappen blijkt wat de initiatiefnemers betreft uit de wettelijke taken die zij hebben, en niet uit de precieze wijze van samenstelling van de volksvertegenwoordiging.

39. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de commissie-Boelhouwer concludeert dat het, door het afgebakende en beperkte takenpakket van het functionele waterschap, in principe mogelijk is om de bij watervraagstukken in het geding zijnde specifieke belangen nader te duiden en vertegenwoordigers van die belangen op te nemen in het waterschapsbestuur (Rapport Geborgd gewogen, blz. 9). Deze leden vragen de initiatiefnemers op deze conclusie nader in te gaan.

De initiatiefnemers ontkennen niet dat het in principe mogelijk is om vertegenwoordigers van bepaalde belangen op te nemen in het waterschapsbestuur. Dit is immers de huidige praktijk met de geborgde zetels. Een andere invulling met anders gedefinieerde specifieke belangen zou daarmee in theorie ook mogelijk kunnen zijn. Net als de commissie-Boelhouwer concluderen de initiatiefnemers echter dat het waterschapstelsel toe is aan modernisering om verschillende redenen, waaronder democratische legitimiteit, een toegenomen algemeen belang en omdat er steeds minder argumenten zijn om wel geborgde zetels te hebben. De eindconclusie van de commissie-Boelhouwer is dan ook niet voor niets dat zij adviseren de geborgde zetels af te schaffen.27

40. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers stellen dat de nieuwe uitdagingen rondom waterbeheer verdere afbreuk doen aan de legitimatie van geborgde zetels, die in toenemende mate overbodig en onwenselijk worden geacht (memorie van toelichting, blz. 7). Deze leden vragen waarom de initiatiefnemers van mening zijn dat de nieuwe uitdagingen rondom waterbeheer afbreuk doen aan de legitimatie van geborgde zetels.

De initiatiefnemers zijn van mening dat nieuwe uitdagingen zoals de urgentie rondom de verandering van het klimaat, toenemende weersextremen, en het behalen van de doelen van de KRW, van groot en algemeen belang zijn. Dergelijke belangen overstijgen sectorspecifieke belangen of de belangen van de huidige geborgden. Tegelijkertijd wordt met deze belangen zowel in het samenstellen van de lijsten als in het vaststellen van de geborgde zetels rekening gehouden. Hierdoor kan sprake zijn van oververtegenwoordiging van bepaalde belangen, zoals ook is bevestigd door de commissie-Boelhouwer.28 Dit doet direct af aan de legitimiteit van de geborgde zetel. Deze legitimatie is verder in het geding omdat door een verschuiving van de afgelopen jaren in de kostenverdeling het principe «betaling, belang, zeggenschap» ook niet langer opgaat, omdat huishoudens niet als geborgde zetel vertegenwoordigd zijn, maar wel het grootste aandeel van de heffingen betalen.

41. PvdA

De leden van de PvdA-fractie constateren dat boeren en natuurorganisaties intensief betrokken zijn bij de uitvoering van taken omtrent watermanagement. Deze leden vragen hoe de kennis en motivatie om bij te dragen van deze maatschappelijke partijen behouden kan blijven bij de implementatie van onderhavig wetsvoorstel. Welk flankerend beleid is hier volgens de initiatiefnemers voor nodig? Wat is hierbij de rol van respectievelijk het Rijk, de provincie en de waterschappen?

De initiatiefnemers verwachten dat de kennis en motivatie van maatschappelijke partijen die een belang hebben bij het waterbeheer om bij te dragen, grotendeels behouden zal blijven ondanks het afschaffen van de geborgde zetels. Zij hebben immers belang bij het laten horen van hun belangen, of dat nu via gekozen vertegenwoordiging is of via de mondelinge of schriftelijke weg. Wel kunnen de waterschappen door het Rijk en provincies op enige wijze geholpen worden bij het opzetten van adviesraden, klankbordgroepen of andere participatievormen om een officiële alternatieve vorm en structuur te geven aan de bijdragen van bijvoorbeeld de bestaande belangen categorieën. Dit geldt natuurlijk alleen als hier ook behoefte aan is bij de waterschappen zelf.

42. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de initiatiefnemers van mening zijn dat «nieuwe belangen», gericht op klimaat en waterkwaliteit, op dit moment niet op gelijke voet worden afgewogen tegenover de gevestigde belangen. Deze leden zijn benieuwd welke definitie de initiatiefnemers hanteren voor het algemeen belang, en hoe een sector- of minderheidsbelang zich hiertoe verhoudt.

Onder het algemeen belang verstaan de initiatiefnemers belangen van de samenleving als geheel. In het geval van het waterbeheer zijn voorbeelden hiervan het klimaatbestendig maken van Nederland en het onderhouden van onze natuur en de biodiversiteit. Omdat deze belangen van toepassing zijn op iedereen, rekenen wij deze als algemene belangen. Sector- of minderheidsbelangen kunnen ook overlap hebben met algemene belangen. Bedrijven zijn immers ook gebaat bij schoon drinkwater en waterveiligheid. Het algemeen belang overstijgt echter sector- of minderheidsbelangen, omdat deze ook alleen voor een specifieke groep mensen kunnen gelden. Denk bijvoorbeeld aan het verlagen van het waterpeil in een bepaald gebied om landbouw toe te staan. Dit dient een sectorspecifiek belang, gezien het economische voordelen oplevert voor deze sector, maar niet ten goede hoeft te komen aan een algemeen belang als natuurbehoud of klimaatadaptatie.

Het is overigens niet alleen de mening van de initiatiefnemers dat belangen op dit moment niet op gelijke voet worden gewogen. Ook de Commissie Boelhouwer concludeerde in hun adviesrapport dat op dit moment sprake is van oververtegenwoordiging van bepaalde belangen in de waterschappen.29 Voor een uitgebreidere toelichting, verwijzen de initiatiefnemers naar hun antwoord op vraag 9 van de leden van de CDA-fractie.

43. SGP

De leden van de SGP-fractie zetten vraagtekens bij de stelling dat de geborgde zetels ervoor zorgen dat de door de initiatiefnemers genoemde nieuwe uitdagingen niet op gelijke voet worden afgewogen tegenover de gevestigde belangen van de agrarische sector en de industrie. Deze leden constateren dat een ruime meerderheid van de zetels in het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van de waterschappen ingenomen wordt door vertegenwoordigers van ingezetenen. Delen de initiatiefnemers de analyse dat de ingezetenen, die ook hun belangen hebben, derhalve een zwaardere stem in het kapittel hebben dan de geborgde zetels? Waarom hebben de initiatiefnemers niet overwogen om het aantal geborgde zetels te beperken in plaats van af te schaffen?

De initiatiefnemers willen benadrukken dat zij deze stelling niet uit de lucht hebben gegrepen. Zoals eerder toegelicht op vragen van de CDA-fractie, komt de commissie Boelhouwer in hun quickscan, uitgevoerd in samenwerking met het Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden, tot dezelfde conclusie dat op dit moment sprake is van een oververtegenwoordiging van bepaalde belangen.30 Alhoewel ingezetenen dus mogelijk een zwaardere stem hebben in zowel het algemeen en het dagelijks bestuur, betekent dit niet dat de belangen even zwaar gewogen worden. Bovendien hebben de belangen van deze ingezetenen door verkiezingen een democratische legitimiteit, waar dit voor de geborgde zetels niet het geval is.

44. SGP

De leden van de SGP-fractie maken uit de toelichting op dat de initiatiefnemers stellen dat de nieuwe uitdagingen, waaronder klimaatadaptatie, ervoor zorgen dat het algemeen belang in plaats van de sectorspecifieke belangen is gekomen. Deze leden ontvangen graag een nadere duiding. Waarom zou niet gesteld kunnen worden dat zowel sprake is van een algemeen belang, waar vertegenwoordigers van ingezetenen in het bijzonder voor op kunnen komen, en van sectorspecifieke belangen van onder meer agrariërs en natuurterreinbeheerders, waar vertegenwoordigers vanuit deze sectoren middels de geborgde zetels bijzondere aandacht voor kunnen hebben?

De initiatiefnemers zijn daarbij van mening dat de sectorspecifieke belangen van de door de SGP-fractie genoemde sectoren niet louter sectorspecifieke belangen zijn, maar juist ook belangen betreffen die tot het algemeen belang moeten worden gerekend. Een voorbeeld hiervan is het groeiende probleem met funderingen dat in veel gebieden van Nederland speelt. Het onderzoeksinstituut Deltares berekende in 2020 dat door een structureel te laag grondwaterpeil de komende dertig jaar maar liefst een miljoen huizen dreigen te verzakken, waarvan de kosten geraamd worden op vijf tot 39 miljoen euro. Dit is onverzekerbare schade voor huishoudens, wat per huishouden kan oplopen tot wel 12.000 euro schade. Deltares erkent in het onderzoek ook dat deze kosten mogelijk nog verder kunnen oplopen, door een verdere toename van de droogte.31 De afhankelijkheid van een goed peilbeheer van huishoudens neemt dus in grote mate toe de komende jaren, terwijl deze belangengroep geen geborgde zetel heeft in de waterschappen.

Ook andere algemene belangen worden steeds afhankelijker van de taken van de waterschappen. Denk bijvoorbeeld aan hoe belangrijk een goed waterpeilbeheer is voor de veenweidegebieden, aangezien deze een directe invloed heeft op de aanpak van de klimaatverandering. Een ander voorbeeld is de bijdrage die de waterschappen leveren aan het behalen van de doelen uit de Kader Richtlijn Water. Een juridische analyse van onderzoeksinstituut Ecorys liet zien dat er grote bestuurlijke en monetaire consequenties kunnen zitten aan het niet behalen van de doelen uit de Kader Richtlijn Water.32 Deze consequenties spelen niet uitsluitend op gebiedsniveau. Dergelijke voorbeelden laten zien dat sectorspecifieke belangen ook van toenemend algemeen belang zijn.

45. SGP

De leden van de SGP-fractie lezen dat de initiatiefnemers wijzen op de nieuwe uitdagingen waar rekenschap van gegeven moet worden. Delen de initiatiefnemers de mening van deze leden dat de problemen van klimaatverandering en de uitdagingen wat betreft klimaatadaptatie en biodiversiteit juist ook de agrarische bedrijven (droogte, wateroverlast) en andere terreinbeheerders (droogte, biodiversiteit) raken en dat met deze nieuwe uitdagingen daarom onverminderd sprake is van sectorspecifieke belangen?

De initiatiefnemers ontkennen niet dat de agrarische sector en terreinbeheerders hard geraakt worden door de gevolgen van klimaatverandering en dat daardoor nog steeds sprake is van sectorspecifieke belangen. De problemen die ten grondslag liggen aan deze belangen, zoals droogte, wateroverlast of biodiversiteitsverlies, zijn echter steeds vaker ook van algemeen publiek belang. De problemen overstijgen daarmee in toenemende mate het sectorspecifieke belang. Er is bovendien geen enkele reden volgens de initiatiefnemers dat de bestaande belangen niet op een meer democratische wijze vertegenwoordigd kunnen worden. Vertegenwoordigers met bepaalde belangen kunnen deelnemen aan het lijstenstelsel, of hun belangen behartigen via participatiegroepen, in geschrifte of via de mondelinge weg. Het bestaan van belangen is om deze reden geen grondslag voor het handhaven van de geborgde zetel.

46. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat er geen sprake is van het verschuiven van een sectorspecifiek belang naar een algemeen belang. De waterschapsbelangen zijn niet gewijzigd. Het lijkt alsof de initiatiefnemers nu pas het belang van de waterschappen onderkennen. Voor de agrarische ondernemers is dit belang al veel langer duidelijk. Daarom zijn zij ook actief in deze besturen. Verder benadrukt dit lid dat de belangen van bedrijven, agrariërs en natuur heel nadrukkelijk onderdeel zijn van het algemene belang, waarbij opgemerkt wordt dat nergens wordt gesproken over het belang van water voor de voedselzekerheid. Een belang dat altijd geborgd zou moeten zijn en niet overgelaten zou moeten worden aan politieke grillen.

Het lid van de BBB-fractie merkt op dat het waterschapsbelang te groot is voor Nederland om afhankelijk te laten zijn van bestuurstermijnen en coalitieafspraken. Het waterschap houdt zich juist bezig met zeer technische vraagstukken die om veel kennis vragen, die in een veranderende omgeving bij uitstek geleverd kan worden door partijen die nu zitting hebben via geborgde zetels. Dit lid hoort graag hoe deze belangen dan anders geborgd zouden zijn in het versnipperde politieke landschap dat er nu is.

Voor de laatste vraag verwijzen de initiatiefnemers graag terug naar vraag 25 van de leden van de VVD-fractie, waar de initiatiefnemers hebben uitgelegd dat de huidige praktijk leert dat ook gekozen vertegenwoordigers goed oog hebben voor het algemeen belang en zij een uitstekende ambtelijke ondersteuning hebben, welke op dit moment ook niet politiek gekleurd is. Met betrekking tot kennis, zien de initiatiefnemers geen aanwijzingen dat het afschaffen van de geborgde zetel leidt tot een hiaat in kennis. Voor de argumentatie hiervoor, verwijzen de initiatiefnemers graag naar het antwoord op vraag 14 van de Partij voor de Dieren-fractie.

47. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt verder op dat zij meent dat de kosten voor een agrarisch bedrijf voor het waterschap al zeer hoog zijn. Dit lid verzoekt daarom om deze kosten in beeld te brengen en te relateren aan de netto-bedrijfsomzet per bedrijf per bedrijfstak. Er zijn immers veel meer burgers dan boeren in Nederland. Een vergelijking in absolute getallen zegt weinig over de daadwerkelijke bijdrage in relatie tot het inkomen.

De kosten voor de waterschapsheffingen verschillen per waterschap, omdat gebieden andere fysieke gesteldheden hebben en per gebied andere specifieke eisen aan het waterbeheer worden gesteld. Bij waterschap Amstel Gooi en Vecht zijn de tarieven voor ongebouwde landbouwgrond in 2022 als volgt: € 99,23 per hectare voor de watersysteemheffing, € 57,73 per vervuilingseenheid zuiveringsheffingen € 57,73 per vervuilingseenheid verontreinigingsheffing.33 Maar het bedrag kan ook lager zijn, vooral als boeren meewerken aan natuurbeheer. Agrarische bedrijven betalen voor de watersysteemheffing in waterschap de Dommel bijvoorbeeld maar € 42,43 per hectare als ze water bergen, terwijl dit € 60,61 per hectare is als dit niet het geval is.34 De belastingdruk verschilt daarom ook per gebied, per type grond en is voor de zuiverings- of verontreinigingsheffing afhankelijk van de vervuilingswaarde van de stoffen die worden afgevoerd respectievelijk geloosd (uitgedrukt in vervuilingseenheden). De gemiddelde belastingdruk voor een agrarisch bedrijf met opstallen van € 400.000, 40 hectare grond en drie vervuilingseenheden was in 2019 € 3.209.35 De relatie die deze bijdrage heeft tot de netto-bedrijfsomzet achten de initiatiefnemers als irrelevant voor voorliggend wetsvoorstel. Deze relatieve druk wordt immers voor de andere belangen categorieën ook niet in acht genomen en biedt geen grondslag voor het voortbestaan van de geborgde zetel. Voor de goede orde zij overigens opgemerkt dat er alleen verontreinigingsheffing betaald wordt wanneer er geloosd wordt op oppervlaktewater, wanneer er sprake is van aansluiting op de riolering dient er zuiveringsheffing betaald te worden.

48. BBB

Het lid van de BBB-fractie merkt verder op dat het samenwerken met het bedrijfsleven juist zorgt voor innovaties. In het bedrijfsleven is de kennis aanwezig om te komen tot nog betere zuiveringstechnieken. Samen met universiteiten en onderzoeksinstituten komen zij tot mooie oplossingen. Geborgde zetels garanderen dat die technische en organisatorische kennis snel en efficiënt wordt ontsloten en ingebracht in het waterschapsbestuur. Hoe denken de initiatiefnemers dit te garanderen bij een gepolitiseerd waterschapsbestuur?

De initiatiefnemers willen benadrukken dat het afschaffen van de geborgde zetels niet betekent dat er geen samenwerking meer zal zijn tussen het waterschapsbestuur en bedrijven of universiteiten. Voor nadere toelichting hiervoor, verwijzen zij naar het antwoord op vraag 25 van de leden van de VVD-fractie.

Democratische vertegenwoordiging belangengroepen

49. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de initiatiefnemers stellen dat het onwenselijk is om belangengroepen op ondemocratische wijze van extra invloed te voorzien (memorie van toelichting, blz. 7). Deze leden vragen in hoeverre de initiatiefnemers het voor hun pleidooi nodig hebben om de democratisch tot stand gekomen regels voor de samenstelling van waterschapsbesturen te diskwalificeren als ondemocratisch. De initiatiefnemers stellen dat zij het onwenselijk achten dat een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) als de Kamer van Koophandel zetels binnen het waterschapsbestuur kan benoemen. Deze leden vragen de initiatiefnemers waarom zij niet pleiten voor een andere wijze van benoemen van vertegenwoordigers van het belang van bedrijven.

De initiatiefnemer hebben geenszins de bedoeling gehad om eerder tot stand gekomen regels over de samenstelling van besturen van waterschappen als ondemocratische regels te kwalificeren. Wat initiatiefnemers wel tot doel hebben is het wijzigen van de thans fungerende regels hoe de volksvertegenwoordigende organen van waterschappen worden samengesteld. De initiatiefnemers hebben niet gekozen voor een voorstel om tot een andere wijze van benoemen van vertegenwoordigers van geborgde zetels over te gaan omdat zij van mening zijn dat volksvertegenwoordigende organen louter zouden moeten bestaan uit gekozen volksvertegenwoordigers en niet (deels) uit op andere wijze te benoemen vertegenwoordigers.

50. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie lezen dat uit onderzoek van de Monitor uit 2018 bleek dat 13 van de 21 waterschappen ten minste 7 boeren in het algemeen bestuur hadden zitten, waarvan het aantal gekozen boeren in het merendeel van deze waterschappen hoger lag dan het aandeel boeren dat via de geborgde zetels zeggenschap verkreeg. Kunnen de initiatiefnemers aangeven of hetzelfde geldt voor bedrijven en natuurorganisaties? Delen de initiatiefnemers de mening van deze leden dat het schrappen van de geborgde zetels niet hoeft te leiden tot een situatie waarin de agrarische stem minder wordt gehoord?

De initiatiefnemers willen hiervoor verwijzen naar de meest recente quickscan die is uitgevoerd door de commissie-Boelhouwer in samenwerking met het COELO, waaruit werd geconcludeerd dat 14% van de gekozen bestuurders actief is in de Landbouwsector en daarmee verwantschap heeft met het belang van de categorie Ongebouwd. Eenzelfde uitspraak kon niet worden gedaan over de overige belangen categorieën, omdat verwantschap van belangen via hoofd- en nevenactiviteiten van waterschapsbestuurders veel lastiger vast te stellen bleek.36 De initiatiefnemers kunnen daarom geen uitspraak hierover doen. De initiatiefnemers delen de mening van de leden van de D66 en GroenLinks fracties dat het schrappen van de geborgde zetels geenszins zou hoeven te betekenen dat de agrarische stem minder gehoord zou worden. Het staat iedere agrariër immers vrij om via algemene verkiezingen zich verkiesbaar te stellen, om (eventueel samen met andere agrariërs) met een kandidatenlijst aan de verkiezingen deel te nemen en/of op andere wijzen te participeren in de besluitvorming van een waterschap. De praktijk leert, gezien het bovenstaande, dat dit op dit moment reeds gebeurt.

51. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de initiatiefnemers hoe zij, wanneer een bepaald, significant (minderheids-)belang ondergesneeuwd dreigt te raken, dit belang willen behartigen in een systeem zonder geborgde zetels. Ter illustratie, een veehouder ten zuiden van Amsterdam kent een enorme (wederzijdse) afhankelijkheid van het waterschap, in tegenstelling tot de vele stedelingen. In een stelsel gebaseerd op het «één persoon, één stem-beginsel», dreigt dit grote belang onder te sneeuwen. Deze leden zijn benieuwd óf de indieners minderheden met grote belangen bij de besluitvorming van het waterschap ook willen dienen en hoe zij ervoor willen zorgen dat ook de belangen van deze minderheden geborgd blijven? Want ook de Raad van State ziet dat de bescherming van minderheden en/of specifieke belangen een rol kan krijgen binnen democratische instituties en dat de indieners een te beperkte opvatting van het begrip democratie hanteren. Kunnen de indieners hierop reflecteren? In hoeverre is een systeem waarin minderheidsbelangen kunnen ondersneeuwen van een hogere democratische kwaliteit ten opzichte van een systeem waarin deze belangen geborgd zijn?

De initiatiefnemers zijn het met de leden van de fractie van de ChristenUnie eens dat (significante) minderheidsbelangen in een democratisch systeem goed geborgd zouden moeten worden. Volksvertegenwoordigers vertegenwoordigen in Nederland dan ook het algemeen belang en de gehele bevolking (van het betreffende orgaan). De initiatiefnemers hebben er alle vertrouwen in dat gekozen volksvertegenwoordigers dit algemeen belang voor ogen hebben en daarbij ook nadrukkelijk oog hebben voor minderheidsbelangen. Dat gekozen vertegenwoordigers ook het algemene belang voor ogen houden, is ook de conclusie uit het onderzoeksrapport van de commissie-Boelhouwer.37 Ook willen de initiatiefnemers erop wijzen dat op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau reeds minderheidsbelangen bestaan die niet door specifieke eigen zetels in volkvertegenwoordigende organen worden behartigd, maar waar door de gekozen volksvertegenwoordigers in de gemeenteraden, provinciale staten en Tweede Kamer oog voor is en waar zij bij hun besluitvorming rekening mee houden. De initiatiefnemers hebben geen aanleiding om te vermoeden waarom dit bij waterschappen anders zou zijn.

52. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zijn ook zeer benieuwd of de indieners alternatieve opties hebben overwogen waarin én recht wordt gedaan aan minderheden met grote belangen, én er een betere balans komt tussen ingezetenen en boeren, bedrijven en natuurbeheerders? Zo ja, welke alternatieven zijn dat geweest? En wat waren per optie de afwegingen om deze niet als uitgangspunt te nemen voor het initiatiefwetsvoorstel?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of ook alternatieve varianten op het voorliggende wetsvoorstel hebben overwogen en waarom hier niet voor is gekozen. De initiatiefnemers hebben geen andere varianten op het voorliggende wetsvoorstel overwogen omdat zij van mening zijn dat de geborgde zetels niet passen in een democratische bestuurslaag. Er mag worden aangenomen dat de gehele bevolking vertegenwoordigd is middels een stem op de partijen. Aanvullende geborgde zetels geven meer gewicht aan specifieke belangen en dat kan ondemocratisch genoemd worden.

Bovendien is het zo dat geborgde stemmen van bedrijven nu ook het (dubbelende) stemrecht hebben als het gaat om zaken die vanuit de watersysteemheffing worden geregeld (waterbeheer, landelijk gebied). Terwijl geborgde stemmen van agrariërs en van natuur ook meedoen bij beslissingen aangaande de zuiveringsheffing (waterzuivering). Dus er is dubbelend stemrecht zelfs voor onderwerpen, waar geen belang is. De praktijk is dat geborgde stemmen van bedrijven en agrariërs op beide onderwerpen gelijk zijn; men helpt elkaar waar er geen sprake is van belang. Daarmee wegen de geborgde stemmen extra zwaar.

Dan geldt tevens dat de verhouding van de geborgde belangen op dit moment niet altijd een afspiegeling is van de belangen die in een gebied aanwezig zijn. De initiatiefnemers verwijzen hiervoor naar de conclusie van de commissie-Boelhouwer, dat op dit moment sprake is van oververtegenwoordiging van specifieke belangen door de geborgde zetels in verschillende waterschappen.38

53. SGP

De leden van de SGP-fractie lezen termen als «ondemocratisch» en «oneerlijk». Deze leden zetten hier vraagtekens bij. Zij wijzen op de analyse van de Raad van State, die constateert dat de initiatiefnemers een te beperkte opvatting van het begrip democratie hanteren. De initiatiefnemers beroepen zich in hun reactie op de definitie van democratie in de Van Dale («staatsvorm die aan het hele volk invloed op de regering toekent»). Erkennen de initiatiefnemers dat in de huidige situatie de vertegenwoordigers van ingezetenen de meerderheid van de zetels in de waterschappen hebben en dat zo het hele volk invloed heeft op het waterschapsbestuur?

De initiatiefnemers zijn van mening dat een volksvertegenwoordigend orgaan niet voor de meerderheid, maar geheel uit gekozen volksvertegenwoordigers zou moeten bestaan. Deze volksvertegenwoordigers behartigen het algemeen belang en hebben oog voor de belangen van alle inwoners, agrariërs, bedrijven en terreinbeheerders.

54. SGP

De leden van de SGP-fractie horen graag hoe de initiatiefnemers de conclusie van de Adviescommissie Water (2015) waarderen dat de borging van zetels noodzakelijk is, omdat relevante belangen anders numeriek ondersneeuwen in de grote categorie ingezetenen. De initiatiefnemers stellen dat onder meer agrariërs ook via de ingezetenen vertegenwoordigd worden. Delen de initiatiefnemers echter ook de analyse van deze leden dat de praktijk leert dat het aantal «boerenvertegenwoordigers» onder de ingezetenen afneemt en per waterschap en over bestuursperiodes heen sterk kan wisselen?

De initiatiefnemers delen de mening van de SGP-fractie en de Adviescommissie Water niet dat de relevante deelbelangen van specifieke categorieën slechts goed kunnen worden behartigd door specifieke geborgde zetels vanuit deze categorieën. De initiatiefnemers stellen inderdaad dat vertegenwoordigers uit de verschillende categorieën ook via algemene verkiezingen kunnen worden verkozen. Uiteraard kan het aantal verkozen vertegenwoordigers die afkomstig zijn uit een van de categorieën die nu geborgde zetels afvaardigen per periode en per waterschap fluctueren. Dat is evenwel inherent aan het wezen van een democratie. Bij opvolgende verkiezingen zullen uitslagen vrijwel nooit precies hetzelfde zijn. De initiatiefnemers zijn er evenwel van overtuigd dat de vertegenwoordigers met een achtergrond in een van de categorieën de weg naar deelname aan algemene verkiezingen zullen weten te vinden. Hierin voelen zij zich gesterkt door de bestaande praktijk zoals onderzocht in de quickscan van de commissie-Boelhouwer en het COELO, waarnaar de initiatiefnemers in antwoord op eerdere vragen ook hebben verwezen, zoals vraag 9 van de leden van de CDA-fractie.

55. BBB

Voor het lid van BBB-fractie staat het vast dat bij het loslaten van de geborgde zetels het agrarisch belang ondergesneeuwd raakt. De memorie van toelichting kan dit lid hierin niet overtuigen dat het anders zou zijn. Zoals gezegd, is de BBB juist onlangs opgericht, omdat de stem van het platteland in de politiek niet wordt gehoord. Politieke ontwikkelingen laten dus wat anders zien dan hetgeen de initiatiefnemers stellen. Waterschappen met grote steden in het werkgebied zullen bijvoorbeeld weinig oog hebben voor het ommeland. En helaas, dat blijkt telkens weer, ook weinig kennis over het ommeland. Graag ontvangt dit lid een reactie van de initiatiefnemers.

De initiatiefnemers zien het niet als hun taak om een oordeel te vellen over de kennis van gekozen volksvertegenwoordigers over specifieke gebieden in hun werkgebied. Wel zijn zij ervan overtuigd dat gekozen volksvertegenwoordigers heel goed in staat zijn om het algemeen belang te vertegenwoordigen, zoals ook vernoemd in de analyse van de commissie-Boelhouwer.39 De vele gemeenteraden, provinciale staten laten dit immers zien. De oprichting van een partij als BBB laat volgens de initiatiefnemers zien dat het niet nodig is om geborgde zetels in te stellen voor specifieke categorieën. BBB is immers op eigen kracht via algemene verkiezingen (en dus zonder een geborgde zetel) in de Tweede Kamer terechtgekomen.

56. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert dat het de initiatiefnemers steekt dat er veel boeren actief zijn in de waterschapsbesturen, maar staan de initiatiefnemers erbij stil dat dit is omdat de boeren al sinds lange tijd het belang voelen van goed waterbeheer en direct de gevolgen ervaren als dit niet op een goede manier gebeurt? Het boerenbelang is daarbij ook het belang van heel Nederland: met mislukte oogsten komt de voedselvoorziening immers in gevaar. Hetzelfde geldt voor een slechte waterkwaliteit. Het belang van de voedselvoorziening wordt niet één keer genoemd in de memorie van toelichting. Wordt dit belang niet onderkend?

De initiatiefnemers zijn het met het lid van de BBB-fractie eens dat het ook in het belang van agrariërs is om goede waterhuishouding en waterkwaliteit te bewerkstelligen. Waar de initiatiefnemers en het lid van de BBB-fractie evenwel van mening verschillen is dat de initiatiefnemers van mening zijn dat besluitvorming in volksvertegenwoordigende organen thuishoort die bestaan uit verkozen volksvertegenwoordigers die bij ieder besluit het algemeen belang wegen. De initiatiefnemers zien geen reden waarom de voedselzekerheid niet als algemeen belang gewogen kan worden door verkozen volksvertegenwoordigers.

57. BBB

Het lid van de BBB-fractie is, net als de Raad van State in zijn advies, van mening dat democratie ook is het beschermen van minderheden of specifieke belangen en dat daar hier ook sprake van moet zijn. De agrarische ondernemers vormen een minderheid en het belang dat zij vertegenwoordigen (voedselzekerheid) is dermate groot dat geborgde zetels juist een vereiste zijn. Mocht er in bepaalde waterschappen al sprake zijn van oververtegenwoordiging, dan zou een logische weg zijn om een andere verdeling voor te stellen. Waarom kiezen de initiatiefnemers voor afschaffing in plaats van herverdeling?

De initiatiefnemers zijn het met de BBB-fractie en de Raad van State eens dat democratie ook het beschermen van minderheden of specifieke belangen inhoudt. Dit is evenwel nu ook al zo op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau en daar zijn ook geen geborgde zetels. De initiatiefnemers zijn derhalve van mening dat minderheden en specifieke belangen ook in een stelsel met alleen verkozen volksvertegenwoordigers in de waterschappen goed kunnen worden beschermd. Voor de beantwoording op de vraag waarom de initiatiefnemers voor het afschaffen van de geborgde zetels hebben gekozen in het wetsvoorstel verwijzen de initiatiefnemers naar de reacties op de diverse voorgaand gestelde vragen in deze nota naar aanleiding van het verslag.

Invoering Omgevingswet & toenemende rol klimaatadaptatie

58. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen dat de initiatiefnemers stellen dat de waterschappen met de komst van de Omgevingswet meer regelgevende bevoegdheden en beleidsruimte krijgen om hun taken in de praktijk uit te voeren. Deze leden vragen de initiatiefnemers deze stelling nader te onderbouwen, aangezien in de memorie van toelichting slechts verwezen wordt naar de website Informatiepunt Leefomgeving. Onderschrijven de initiatiefnemers dat het waterschap, gezien zijn functionele karakter bij de uitoefening van al zijn taken en bevoegdheden, zoals het verlenen van vergunningen, het peilbeheer, het vaststellen van projectplannen voor waterkeringen, het heffen van belastingen en het vaststellen van verordeningen, zal moeten blijven werken binnen de in artikel 1 van de Waterschapswet opgenomen taakomschrijving en de uitwerking daarvan in de Omgevingswet? Onderkennen de initiatiefnemers dat het waterschap zijn functionele taken dient uit te oefenen binnen (en ter uitoefening van) de wettelijke en beleidsmatige kaders die Rijk en provincie als algemeen bestuur stellen, zoals de veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen, de regionale normen voor wateroverlast, de normen voor de waterkwaliteit en de toedeling van maatschappelijke functies aan watersystemen?

Met de komst van de Omgevingswet wordt een deel van de regels die nu op een hoger niveau zijn vastgesteld, belegd bij decentrale overheden. Daarnaast is het zo dat ruimtelijke opgaven op een meer integrale wijze zullen moeten worden opgepakt. Dit brengt met zich mee dat oude strikt gescheiden verantwoordelijkheden met de invoering van de Omgevingswet zullen veranderen en meer gezamenlijk door de decentrale overheden zullen moeten worden opgepakt. Verder zien de initiatiefnemers een bredere ontwikkeling die noopt tot een meer integrale afweging. Dit betreft het vraagstuk van de ruimtelijke inrichting van Nederland. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat waterschappen aan de voorkant actiever betrokken zullen zijn bij vraagstukken in welk gebied welke activiteiten kunnen worden georganiseerd. Te denken valt bijvoorbeeld aan het vraagstuk van woningbouw. Niet op iedere plek is woningbouw even vanzelfsprekend te plannen. In laaggelegen gebieden vraagt de woningbouwopgave bijvoorbeeld ook waterkundige afwegingen en concrete acties van waterschappen. De initiatiefnemers delen de analyse van de leden van de CDA en SGP-fracties dat de taken van de waterschappen krachtens de Waterschapswet gelijk blijven, maar zien met de komst van de Omgevingswet deze wettelijke taken in het bredere perspectief en constateren dat water meer dan ooit een van de ordenende principes is voor de inrichting van het land. Hiermee verandert wel, zoals ook de commissie-Boelhouwer constateert, de (wettelijke) context van deze taken.40 Voorts verwijzen de initiatiefnemers naar de reactie op vraag 16 van de BBB-fractie.

59. CDA

De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers of zij van mening zijn dat de focus van het waterschap dient te verschuiven van het waterbeheer in een bepaald gebied naar het klimaatbestendig maken van (delen van) Nederland en daarmee van een specifieke taak (waterbeheer) naar behartigen van een algemeen belang (klimaatadaptatie). Zo ja, hoe verhoudt dat standpunt zich dan tot de bestaande wettelijke kaders voor het functioneren van de waterschappen?

De initiatiefnemers zijn van mening dat een gebiedsgerichte aanpak in het waterbeheer nog altijd het meest effectief is waarbij waterbeheer en klimaatadaptatie elkaar niet uitsluiten, maar hand in hand samengaan. Waar problemen namelijk over heel Nederland kunnen voorkomen, zijn de effecten en de meest effectieve aanpak ervoor vaak gebied specifiek. Bepaalde gebieden, zoals de hoge zandgronden, zijn bijvoorbeeld kwetsbaarder voor de droogte dan andere gebieden. Ook komen bepaalde bronnen van vervuiling meer voor in sommige gebieden dan anderen.

Wel delen de initiatiefnemers de mening van de CDA-fractie dat verschillende problemen rondom het waterbeheer ook landelijk spelen, en coördinatie tussen de verschillende regio’s en waterschappen van groot belang is om Nederland als geheel klimaat adaptief te maken. Alhoewel uiteraard al sprake is van deze coördinatie tussen regio’s en waterschappen, zijn de initiatiefnemers van mening dat de ruimtelijke omgeving en waterbeheeropgave gebaat is bij meer integraliteit. De initiatiefnemers zien de Omgevingswet dan ook als het wettelijk kader om deze coördinatie te bevorderen met een juridisch kader. Deze maakt water immers een van de ordenend principe in het ruimtelijkeordeningsbeleid, en geeft waterschappen meer regelgevende bevoegdheden en beleidsruimte om coördinerende taken in de praktijk uit te voeren.

60. SGP

De leden van de SGP-fractie constateren dat de agrarische sector een belangrijke bijdrage zal moeten leveren als het gaat om klimaatadaptatie en waterkwaliteit. Delen de initiatiefnemers de mening van deze leden dat de vertegenwoordigers vanuit deze sector in het dagelijks bestuur van waterschappen juist de taal van de agrariërs spreken en daardoor juist een belangrijke rol kunnen spelen om agrariërs mee te nemen in de stappen die gezet moeten worden voor klimaatadaptatie en verbetering van de waterkwaliteit? Hoe waarderen de initiatiefnemers de analyse van deze leden dat voor de noodzakelijke stappen voor onder meer klimaatadaptatie en waterkwaliteit de praktijkkennis van agrariërs en andere terreinbeheerders van groot belang is en dat via de geborgde zetels de inbreng van deze praktijkkennis geborgd is?

De initiatiefnemers willen zich aansluiten bij de mening dat de agrarische sector een belangrijke bijdrage zal moeten leveren als het gaat om klimaatadaptatie en waterkwaliteit. Ook vinden zij dat de agrariërs van groot belang zijn voor de praktijkkennis die nodig is om stappen te gaan zetten. Het zal ongetwijfeld kloppen dat de agrariërs die via de geborgde zetels in het waterschapsbestuur zitten goed de taal van de agrariërs kunnen spreken en agrariërs kunnen meenemen in de veranderingen die gaan komen. De gekozen leden van het waterschapsbestuur, die ook vaak een agrarische achtergrond hebben zoals de commissie Boelhouwer aantoonde met hun quickscan, kunnen dit echter ook.41 Doordat veel gekozen leden van de waterschapsbesturen in de agrarische sector werken, valt de noodzaak weg om deze sector via geborgde zetels een plek aan de tafel te geven. Hetzelfde geldt voor de praktijkkennis. Deze gekozen agrariërs kunnen goed de praktijkkennis overdragen in de waterschapsbesturen en daarvoor zijn de geborgde zetels niet noodzakelijk. Bovendien willen de initiatiefnemers benadrukken dat waterschappen door een toegenomen professionalisering, ook vaak een uitstekende ambtelijke ondersteuning hebben welke kan helpen om de kennis te borgen.

61. SGP

De leden van de SGP-fractie lezen dat de initiatiefnemers van mening zijn dat sprake is van uitbreiding en toename van taken, verantwoordelijkheden en regelgevende bevoegdheden. Deze leden ontvangen graag een concretisering hiervan. Deze leden willen wijzen op artikel 1 en 2 van de Waterschapswet. Delen de initiatiefnemers de analyse van deze leden dat het takenpakket van waterschappen beperkt blijft tot de waterstaatkundige verzorging van een gebied, waaronder de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, en dat aanvullende waterstaatsaangelegenheden opgedragen worden door andere democratische bestuursorganen? Is de veronderstelling juist dat deze gesloten of beperkte taakopvatting niet verandert met de invoering van de Omgevingswet?

De initiatiefnemers verwijzen voor het antwoord op vraag 59 van de leden van de CDA-fractie, waarin zij omschreven waarom de context van de taakopvatting van de waterschappen is veranderd, onder andere door de komst van de Omgevingswet.

62. BBB

Het lid van de BBB-fractie constateert, in navolging van anderen, zoals onder andere de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (LTO) en de juriste Van Rijswick (genodigden tijden het rondetafelgesprek van 18 november jl.), dat de taakstelling van de waterschappen niet verandert als gevolg van de invoering van de Omgevingswet of de toenemende rol van klimaatadaptie. Dit kan derhalve geen argument zijn om over te gaan tot het afschaffen van de geborgde zetels. Uit de praktijk blijkt bovendien dat de meeste waterschappen al actief inspelen op de klimaatontwikkelingen. Welke meerwaarde zal het afschaffen van de geborgde zetels geven boven de huidige praktijk voor klimaatadaptatie?

De initiatiefnemers willen voor het beantwoorden van deze vraag onder andere verwijzen naar hun antwoord op vraag 3 van de leden van de D66- en GroenLinks-fracties, waarin zij hebben onderbouwd dat zowel de taakstelling als de context van deze taakstelling veel is veranderd door de Omgevingswet en de toenemende urgentie van klimaatadaptatie. Zij zijn het daarom niet eens met het lid van de BBB-fractie dat dit geen argument is om over te gaan tot het afschaffen van de geborgde zetels.

De meerwaarde van het afschaffen van de geborgde zetels voor klimaatadaptatie en ook andere publieke belangen zit in het voorkomen van oververtegenwoordiging en het geven van volledige democratische legitimiteit aan de handelwijze van de waterschappen, zoals nader onderbouwd in het antwoord op vraag 9 van de leden van de CDA-fractie.

Noodzaak wettelijke aanpassing

63. PvdA

De leden van de PvdA-fractie vragen of de initiatiefnemers van mening zijn dat de Grondwet na implementatie van onderhavig voorstel gewijzigd dient te worden en, zo ja, op welke manier.

De initiatiefnemers zijn niet van mening dat de Grondwet na implementatie gewijzigd dient te worden. De Grondwet kent een apart artikel over de waterschappen, te weten artikel 133, waarin bepaald wordt dat de opheffing en instelling van de waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschiedt volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald. In het wetsvoorstel doen de initiatiefnemers een voorstel om de samenstelling van de besturen van de waterschappen te wijzigen. Dit geschiedt in het voorstel van wet bij wijziging van de Waterschapswet. Het voorstel voldoet dus aan hetgeen geregeld wordt in artikel 133 van de Grondwet. Een wijziging is daarbij niet nodig.

Financiële paragraaf

64. D66 en GroenLinks

De leden van de D66- en GroenLinks-fractie hebben begrepen dat naar aanleiding van de internetconsulatie de financiële paragraaf is aangepast, zodat het opheffen van het aantal zetels niet meer zou leiden tot een minder aantal zetels in totaal. Deze leden begrijpen van de initiatiefnemers dat in de uitvoering van de wet door de provincies zal moeten worden bezien hoeveel zetels er overblijven in elk waterschapsbestuur. De commissie-Boelhouwer adviseert juist dat de omvang van het waterschapsbestuur niet politiek bepaald moet worden, omdat dan de uitkomst elke vier jaar anders kan zijn op basis van de politieke kleur van het college of een andere weging van specifieke belangen. Kunnen de initiatiefnemers nader duiden waarom zij ervoor hebben gekozen de omvang van het bestuur van de waterschappen niet bij wet vast te leggen, zoals geadviseerd wordt door de commissie-Boelhouwer?

Zoals ook aangegeven op een eerdere vraag van de leden van de fracties van D66 en GroenLinks over de bestuursstructuurwijzigingen die de Commissie-Boelhouwer heeft voorgesteld, zijn de initiatiefnemers ook ten aanzien van de omvang van het algemeen bestuur van mening dat dit – hoewel er samenhang is – een ander vraagstuk is. Zij hebben er dan ook bewust voor gekozen het voorliggende wetsvoorstel louter te richten op het democratiseren van de samenstelling van het algemeen bestuur.

Advisering en consultatie

65. CDA

De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de initiatiefnemers 1.373 reacties hebben ontvangen op de internetconsultatie. De initiatiefnemers stellen dat uit een groot deel van de reacties naar voren kwam dat mensen nog moeite hebben met het idee dat de waterschappen aan democratische vernieuwing toe zijn. Deze leden vragen de initiatiefnemers deze beoordeling van de reacties nader toe te lichten. De initiatiefnemers halen de reactie van de Vereniging Eigen Huis aan, die stelt dat de categorie huishoudens geen geborgde zetels in het waterschapsbestuur heeft en dat zij dat onacceptabel vindt. Deze leden vragen of er inderdaad waterschappen in Nederland zijn waar de ingezetenen niet vertegenwoordigd zijn in het waterschapsbestuur, zoals de Vereniging Eigen Huis lijkt te suggereren.

De initiatiefnemers hebben met deze passage in de memorie van toelichting een feitelijke constatering gedaan over de reacties die zijn binnengekomen. Immers uit veel reacties blijkt dat de inzenders thans (nog) niet zitten te wachten op verdere democratisering van de samenstelling van het waterschapsbestuur. De initiatiefnemers danken de inzenders voor hun inzichten, maar verschillen hier van inzicht met de inzenders. De redenen waarom zijn in deze nota naar aanleiding van het verslag uitgebreid beantwoord, aangezien dit dezelfde redenen zijn als aangedragen door de leden van de verschillende Kamerfracties.

Voor wat betreft de reactie van de Vereniging Eigen Huis, merken de initiatiefnemers op dat hier gedoeld is op het feit dat iedereen, dus ook een agrariër, zich via de categorie ingezetenen kandidaat kunnen stellen. Uiteraard is het niet zo dat er waterschappen zijn waar ingezetenen niet vertegenwoordigd zijn. In het verleden was dit overigens wel het geval. Het meest recente voorbeeld betreft het in 2018 opgeheven waterschap Blija Buitendijks. Daar waren geen ingezetenen vertegenwoordigd in het bestuur. De initiatiefnemers kunnen niet spreken namens de Vereniging Eigen Huis, maar zij hebben de reactie van deze vereniging ook niet zo begrepen dat ingezetenen op dit moment niet vertegenwoordigd zijn.

66. ChristenUnie

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de initiatiefnemers aangeven dat uit veel van de reacties op het wetsvoorstel bleek dat het waterschap een functionele democratie moet blijven, en deze niet te politiek moet worden. De reactie van de initiatiefnemers dat de specifieke deelbelangen ook in een bestel zonder geborgde zetels nog steeds vertegenwoordigd worden, doet wat deze leden betreft niet af aan de zorg of dit democratische instituut met een concrete, zeer belangrijke taak, te veel politiseert. Kunnen de initiatiefnemers aangeven of zij deze zorg van de respondenten delen? Zo ja, kunnen de initiatiefnemers uiteenzetten hoe zij verdere politisering van de waterschappen willen voorkomen?

De initiatiefnemers willen graag wijzen op het commentaar van de commissie Boelhouwer en de toezichthouders van de provincie hierover, aangezien die aangeven «sinds de invoering van het lijstenstelsel in 2007, geen enkele aanwijzing hebben voor een destabiliserend politiek landschap binnen het waterschapsbestuur.»42 Omdat de verdere democratisering die reeds heeft plaatsgevonden dus sinds 2007 ook niet tot destabilisatie geleid heeft, zien de initiatiefnemers niet waarom dit nu wel het geval zou zijn.

Bromet Tjeerd de Groot