Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt / uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 26, vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).
De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Studenten in het hoger onderwijs hebben de mogelijkheid met Nederlandse studiefinanciering in het buitenland te studeren. Dit wordt ook wel aangeduid als «meeneembare studiefinanciering». De mogelijkheid om studiefinanciering mee te nemen naar het buitenland in de vorm zoals we die nu kennen is op 1 september 20071 ingevoerd om de internationale mobiliteit van studenten te vergroten. Studenten kunnen in aanmerking komen voor meeneembare studiefinanciering als ze voldoen aan de voorwaarden die zijn opgenomen in de Wet studiefinanciering 2000 (hierna: «WSF 2000»). Na een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: «Hof») moet één van deze wettelijke voorwaarden worden gewijzigd. Dat wordt met dit wetsvoorstel geregeld.
Om in aanmerking te komen voor studiefinanciering op grond van de WSF 2000 moeten studenten in ieder geval voldoen aan de voorwaarden inzake leeftijd, nationaliteit en onderwijssoort (artikel 2.1 van de WSF 2000). Om in aanmerking te kunnen komen voor meeneembare studiefinanciering moeten studenten naast deze algemene voorwaarden voldoen aan een aantal aanvullende voorwaarden. Eén van die aanvullende voorwaarden is de zogenoemde «3 uit 6-eis» (artikel 2.14, tweede lid, onder c, van de WSF 2000).2 Deze voorwaarde houdt in dat de student ten minste 3 van de 6 jaren voorafgaand aan diens inschrijving aan de buitenlandse opleiding in Nederland moet hebben gewoond en gedurende deze periode rechtmatig verblijf moet hebben gehad.3 De 3 uit 6-eis is destijds ingevoerd om te voorkomen dat studenten die nauwelijks of geen band met Nederland hebben, met Nederlandse studiefinanciering in het buitenland kunnen studeren. Een termijn van drie jaar werd voldoende substantieel geacht om effectief te zijn ter voorkoming van aanspraak door studenten die niet tot de doelgroep van meeneembare studiefinanciering behoren. Voor een periode van zes jaren voorafgaand aan de aanvraag is gekozen om enerzijds te bewerkstelligen dat er een actuele band met Nederland is en anderzijds om te voorkomen dat elk verblijf in het buitenland voorafgaand aan de aanvraag belemmerend zou werken op de aanspraak op meeneembare studiefinanciering.4
Op 26 februari 2015 heeft het Hof geoordeeld dat de 3 uit 6-eis, voor burgers die een beroep kunnen doen op het verblijfsrecht op grond van artikel 21 VWEU, als enige eis te exclusief is om vast te stellen of een student een dusdanige band heeft met een lidstaat die tot gevolg heeft dat sprake is van integratie van de student in deze lidstaat.5 Volgens het Hof doet de eis geen recht aan andere mogelijke banden die een student met een lidstaat kan hebben. Het Hof geeft aan dat de integratie van een student aangemerkt kan worden als objectieve overweging van algemeen belang die kan rechtvaardigen dat de voorwaarden voor de toekenning van meeneembare studiefinanciering het recht van vrij verkeer van de burgers van de Unie kunnen beperken. Dit geldt ook voor de wens om na te gaan of een zekere band bestaat tussen de samenleving van de verstrekkende lidstaat en de ontvanger van de meeneembare studiefinanciering. Dit betekent dat de beperking van het vrij verkeer gerechtvaardigd kan zijn wanneer door een lidstaat wordt geëist dat er sprake is van integratie van een student in de lidstaat die de meeneembare studiefinanciering verstrekt en dat dat evenzeer geldt voor het eisen van een zekere band met de verstrekkende lidstaat. Het Hof heeft echter geoordeeld dat de 3 uit 6-eis als enige voorwaarde te exclusief is doordat ten onrechte een te groot gewicht wordt toegekend aan een factor die niet noodzakelijkerwijs representatief is voor de band die de aanvrager heeft met Nederland, met uitsluiting van elke andere representatieve factor. Als gevolg daarvan heeft het Hof geoordeeld dat de 3 uit 6-eis als enige criterium niet kan worden gerechtvaardigd in de zin van artikel 21 VWEU.
Met dit wetsvoorstel wordt de WSF 2000 in overeenstemming gebracht met de uitspraak van het Hof. De 3 uit 6-eis wordt aangevuld met een algemeen vereiste voor studenten die gebruik hebben gemaakt van het vrij verkeer. Op grond van dit nieuwe vereiste kan deze student in aanmerking komen voor meeneembare studiefinanciering wanneer hij een band heeft met Nederland. De criteria aan de hand waarvan wordt vastgesteld of er sprake is van een band met Nederland worden bij algemene maatregel van bestuur geregeld. In de algemene maatregel van bestuur wordt niet-limitatief opgesomd welke factoren representatief kunnen zijn voor de mate waarin de aanvrager van meeneembare studiefinanciering een daadwerkelijke band met Nederland heeft. Hierbij zullen de factoren worden benut die het Hof in diverse uitspraken heeft genoemd, zoals C-359/13 (Martens)6 en C-523/11 en C-585/11 (Prinz en Seeberger)7.
Met dit wetsvoorstel wordt tevens geregeld dat het vereiste dat sprake moet zijn van een band met Nederland, ook geldt voor studenten die op grond van het recht van de Europese Unie gelijkgesteld zijn met een werknemer zoals bedoeld in artikel 45 VWEU. Deze studenten hoefden onder het oude artikel 2.14 van de WSF 2000 niet aan te tonen dat zij voldeden aan de 3 uit 6-eis. Onder het nieuwe artikel 2.14 van de WSF 2000 dienen zij ook een band met Nederland te hebben om in aanmerking te komen voor meeneembare studiefinanciering. Door ook van deze studenten te eisen dat zij een band hebben met Nederland vallen alle studenten onder dezelfde eis. Ook in dit geval wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld aan de hand van welke criteria wordt vastgesteld of er sprake is van een band met Nederland. Van een band met Nederland zal in dit geval in beginsel sprake zijn indien de betreffende student gelijkgesteld is met een werknemer zoals bedoeld in artikel 45 VWEU.8 Studenten die al voor de inwerkingtreding van deze wet meeneembare studiefinanciering hebben gekregen, behouden die aanspraak. De 3 uit 6-eis blijft gelden voor de student die geen gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer.
Tot de inwerkingtreding van voorgestelde wetswijziging wordt rechtstreeks uitvoering gegeven aan de uitspraak van het Hof en worden aanvragen van studenten die gebruik hebben gemaakt van het vrij verkeer bedoeld in artikel 21 VWEU, aan die uitspraak getoetst. Dit gebeurt op grond van de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 11.5 van de WSF 2000. Ten behoeve van de rechtszekerheid van de studenten is de toepassing van de uitspraak tot die tijd geformaliseerd met de Beleidsregel meeneembare studiefinanciering hoger onderwijs.9 In die beleidsregel zijn, naast de 3 uit 6-eis, meerdere factoren opgenomen die representatief kunnen zijn voor de mate waarin de aanvrager een daadwerkelijke band met Nederland heeft. In de algemene maatregel van bestuur zal worden aangesloten bij de factoren die in de beleidsregel geregeld zijn. Hierin wordt een aantal harde criteria opgenomen, wanneer de student hieraan voldoet wordt een band met Nederland aangenomen. Bijvoorbeeld indien een student van de zes jaren voorafgaand aan diens inschrijving aan de buitenlandse opleiding ten minste drie jaren in Nederland heeft gewoond en gedurende deze periode rechtmatig verblijf heeft gehad. Naast de harde criteria wordt een aantal zachte criteria opgenomen waarmee de student een band met Nederland kan aantonen. Een band met Nederland wordt aan de hand van de zachte criteria aangenomen indien de student voldoende vaardig is met de Nederlandse taal en bijvoorbeeld basisonderwijs of voortgezet onderwijs heeft gevolgd in Nederland gedurende een aaneengesloten periode van ten minste zes jaren. Ten slotte wordt de student de mogelijkheid geboden om op andere gronden aan te tonen dat er sprake is van een band met Nederland.
Ten behoeve van de voorgestelde wijziging is een privacy impact assessment uitgevoerd. Met behulp hiervan is de noodzaak van gegevensverwerking bekeken en zijn de implicaties van de maatregelen in kaart gebracht. Voor het kunnen aantonen van een band met Nederland is de uitwisseling van persoonsgegevens nodig. In een algemene maatregel van bestuur wordt niet-limitatief opgesomd aan de hand van welke factoren kan worden aangetoond of er sprake is van een band met Nederland. Als de student wil aantonen of hij een band met Nederland heeft kan het noodzakelijk zijn dat er persoonsgegevens verwerkt moeten worden. De student moet bijvoorbeeld persoonsgegevens verstrekken over zijn woonplaats of arbeidsverleden, de woonplaats of het arbeidsverleden van zijn ouders, zijn inschrijving in het basisonderwijs of voortgezet onderwijs of zijn taalniveau. Hierdoor kan er sprake zijn van een inmenging in het privéleven van de student, of diens ouder(s) of partner.
De Algemene Verordening Gegevensbescherming vereist dat persoonsgegevens slechts worden verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn verzameld, dat is in dit geval een wettelijke taak. Namelijk het toekennen van meeneembare studiefinanciering.10 Het verwerken van deze persoonsgegevens is noodzakelijk. Voor het kunnen vaststellen of sprake is van een band met Nederland is het namelijk nodig dat DUO persoonsgegevens ontvangt van de student aan de hand waarvan een band met Nederland kan worden aangetoond. Deze gegevensuitwisseling voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. In het kader hiervan is het van belang dat DUO niet meer persoonsgegevens vraagt dan noodzakelijk voor het aantonen van een band met Nederland. Ook worden de verzamelde persoonsgegevens door DUO niet langer bewaard dan nodig voor het doel waarvoor zij zijn verzameld. Het subsidiariteitsvereiste vereist ten slotte dat gegevensverwerking niet op een andere, minder ingrijpende wijze, kan worden bereikt. Voor het vaststellen dat sprake is van een band met Nederland is het noodzakelijk dat de band met Nederland wordt aangetoond. De student kan zelf beslissen op welke manier hij dit aantoont.
De wijziging van artikel 12.15 van de WSF 2000 is ingegeven door het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State op het Besluit met betrekking tot de studievoorschot voucher.11 In paragraaf 2.1 van de nota van toelichting bij dat besluit is reeds aangekondigd dat een wetsvoorstel zou worden voorbereid waarin de reikwijdte van de voucher zou worden uitgebreid naar opleidingen binnen de Europese Unie. In het nader rapport bij het advies van de Raad van State is de uitbreiding aangekondigd van de delegatiegrondslag voor het gebruik van persoonsgegevens in het kader van de voucher studievoorschot. Deze grondslag was volgens de Raad van State te weinig expliciet. In lijn met dat nader rapport is tot slot ook het gebruik van het burgerservicenummer nadrukkelijk geregeld voor personen die aanspraak hebben op een voucher maar – omdat zij niet meer studeren – niet langer onder de definitie van «studerende» vallen waardoor artikel 1.7 van de WSF 2000 naar de letter niet van toepassing was. Het verwerken van het burgerservicenummer is noodzakelijk voor DUO om de studievoorschot voucher te kunnen verstrekken.
Zowel het onderhavige wetsvoorstel als de ontwerp algemene maatregel van bestuur zijn gelijktijdig aangeboden ter internetconsultatie en toetsing. Conform de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt de ontwerp algemene maatregel van bestuur pas in procedure gebracht als in de Tweede Kamer is gestemd over het wetsvoorstel.
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)
De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) belast met de uitvoering van de WSF 2000 heeft een uitvoeringstoets uitgebracht. DUO heeft aangegeven het voorstel uit te kunnen voeren en te kunnen handhaven.
Internetconsultatie
Met betrekking tot het voorstel heeft openbare internetconsultatie plaatsgevonden. Er zijn geen reacties ontvangen.
Autoriteit Persoonsgegevens
Het voorstel is voor advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens. Op 13 februari 2018 heeft zij advies uitgebracht. Door de Autoriteit Persoonsgegevens is het wetsvoorstel op een aantal concrete punten getoetst. De toelichting is naar aanleiding van het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens op meerdere punten aangepast en nader gemotiveerd.
Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)
Het voorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). Naar aanleiding van dit advies is in de memorie van toelichting de regeldrukparagraaf aangepast.
De financiële gevolgen van het wetsvoorstel zijn nihil. In de uitvoering wordt reeds toepassing gegeven aan de uitspraak van het Hof van Justitie, de wetswijziging heeft ten aanzien hiervan derhalve geen additionele financiële gevolgen.
Bij de voorbereiding van dit voorstel is nagegaan of sprake is van administratieve lasten. In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de student moet aantonen dat hij een band met Nederland heeft alvorens aanspraak te kunnen maken op meeneembare studiefinanciering. In een algemene maatregel van bestuur wordt dit nader uitgewerkt. Hierin wordt onder andere geregeld welke informatie de student moet aanleveren om aan te tonen dat hij een band met Nederland heeft.
Bij de bepaling van de administratieve lasten zijn de administratieve lasten van de groep berekend die voor de implementatie van het wetsvoorstel niet aan nadere eisen voor meeneembare studiefinanciering hoefden te voldoen. Na de wetswijziging zullen de aanvragen van studenten die onder de reikwijdte van artikel 45 VWEU vallen of daarmee gelijk zijn gesteld op grond van het Unierecht, worden getoetst aan het vereiste dat een band met Nederland dient te bestaan om in aanmerking te komen voor meeneembare studiefinanciering. De student die op grond van het recht van de Europese Unie gelijkgesteld is met een werknemer zoals bedoeld in artikel 45 VWEU zal echter in beginsel een band met Nederland hebben.12 Mocht het in een theoretische situatie voorkomen dat toch een band moet worden aangetoond, dan zouden de administratieve lasten licht kunnen toenemen.
Op dit moment worden aanvragen van studenten die gebruik hebben gemaakt van het vrij verkeer, die voorheen aan het 3 uit 6-vereiste dienden te voldoen, al getoetst aan het nieuwe criterium. Daarmee zijn de administratieve lasten voor (een deel van de) aanvragers van meeneembare studiefinanciering reeds licht toegenomen. De wijziging in de informatieverplichting voor deze groep bestaat uit het aantonen van een band met Nederland aan de hand van de criteria uit de hiervoor genoemde algemene maatregel van bestuur. De toename van de administratieve lasten geldt in het bijzonder voor studenten die niet voldoen aan de oude 3 uit 6-eis, maar wel op een andere wijze kunnen aantonen dat ze een band met Nederland hebben. De onderhavige wijziging van de wet en het algemene maatregel van bestuur waarin invulling wordt gegeven aan het criterium dat een band met Nederland dient te worden aangetoond, heeft geen additionele gevolgen voor de administratieve lasten voor deze groep.
DUO geeft reeds voorlichting over de criteria die op grond van de beleidsregel gelden voor meeneembare studiefinanciering. DUO zal de wijze waarop de communicatie plaatsvindt op dezelfde manier voortzetten.
Het aantal studenten dat per jaar een aanvraag indient voor meeneembare studiefinanciering en het aantal studenten dat daadwerkelijk meeneembare studiefinanciering toegekend krijgt zal worden gemonitord door DUO.
Het wetsvoorstel zal in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Omdat zo spoedig mogelijk uitvoering moet worden gegeven aan de genoemde uitspraak van het Hof, wordt gekozen voor de eerst mogelijke datum na de termijn die is voorgeschreven in het kader van de Wet raadgevend referendum.
Artikel I
A – artikel 2.14
Onder 1. Ten behoeve van de leesbaarheid wordt in het eerste lid, in plaats van het tweede lid, opgenomen dat het levenlanglerenkrediet niet gebruikt kan worden voor het volgen van een opleiding buiten Nederland.
Onder 2. In het gewijzigde artikel 2.14, tweede lid, wordt aangesloten bij een uitspraak van het Europese Hof van Justitie (HvJEU 26 februari 2015, ECLI:EU:C:2015:118). Het Hof heeft bepaald dat de zogenoemde 3 uit 6-eis te exclusief is. Die eis houdt in dat een student om in aanmerking te komen voor meeneembare studiefinanciering onder andere ten minste 3 van de 6 jaar voorafgaand aan zijn inschrijving bij de opleiding in het buitenland rechtmatig verblijf moet hebben gehad in Nederland. Daarom wordt er een nieuwe eis opgenomen voor de student die gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer in de zin van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Van gebruik maken van het vrij verkeer kan bijvoorbeeld sprake zijn indien een student gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer van personen of het vrij verkeer van werknemers op grond van artikel 45 VWEU of daarmee gelijk is gesteld op grond van het recht van de Europese Unie. Voor deze studenten geldt de nieuwe eis dat de student een band met Nederland moet hebben en deze kan aantonen. De criteria aan de hand waarvan wordt vastgesteld of er sprake is van een band met Nederland worden bij algemene maatregel van bestuur geregeld.
Onder het oude recht gold de 3 uit 6-eis niet voor een student die gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer van werknemers op grond van artikel 45 VWEU, of daarmee is gelijkgesteld. Onder het nieuwe recht moet ook deze student een band met Nederland aantonen om aanspraak te kunnen maken op meeneembare studiefinanciering. Hiervoor is gekozen om alle studenten die gebruik maken van het vrij verkeer gelijk te behandelen. De student die die op grond van het recht van de Europese Unie gelijkgesteld is met een werknemer zoals bedoeld in artikel 45 VWEU zal in beginsel een band met Nederland hebben omdat hij of een gezinslid economisch actief is in Nederland. Studenten die al voor de inwerkingtreding van deze wet studiefinanciering toegekend hebben gekregen voor het volgen van een opleiding in het buitenland, behouden die aanspraak onverkort (geregeld in de voorgestelde overgangsbepaling van artikel 12.28). De 3 uit 6-eis blijft gelden voor de student die geen gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer.
Onder 3. Als een student in aanmerking wil komen voor studiefinanciering voor het volgen van een opleiding buiten Nederland moet de opleiding aan bepaalde voorwaarden voldoen. Ten behoeve van de leesbaarheid zijn deze voorwaarden opgesplitst en verplaatst naar het derde lid.
B – artikel 12.1c
Artikel 12.1c komt te vervallen. Op grond van deze overgangsbepaling konden studenten die voor 1 september 2007 al zonder prestatiebeurs of visiebeurs studeerden in het buitenland ook in aanmerking komen voor meeneembare studiefinanciering indien zij, in afwijking van artikel 2.14 tweede lid, ten minste 3 van de 6 jaren voorafgaand die inschrijving aan de opleiding in het buitenland in Nederland hebben gewoond. Inmiddels zijn er geen studenten meer die onder deze bepaling vallen waardoor deze is uitgewerkt en kan vervallen.
C – artikel 12.15
Onder 1. Met de wijziging van het tweede lid, onderdeel c, wordt de voucherregeling in overeenstemming gebracht met het recht van de Europese Unie. De voucher kan ook voor hoger onderwijs buiten Nederland worden besteed dat voldoet aan de voorwaarden, genoemd in artikel 2.14, derde lid. De voucher kan worden aangewend voor het volgen van een opleiding of – indien in het betreffende land onderwijseenheden bestaan die vergelijkbaar zijn met die in Nederland – voor een of meer onderwijseenheden binnen die opleiding.
Onder 2 en 3. Voor de goede uitvoering van de voucherbepaling zal DUO een aantal persoonsgegevens van de oud-studerenden langer moeten bewaren om later – bij de aanvraag – de aanspraak op een voucher te kunnen vaststellen. Daarnaast worden ook in het kader van de aanvraag en de toekenning van de voucher persoonsgegevens verwerkt. Voor een goede verwerking kan door artikel 1.7 van de WSF 2000 van overeenkomstige toepassing te verklaren ook worden gewerkt met het burgerservicenummer. Met deze wijziging wordt een grondslag gegeven voor het in artikel I, onderdeel Q, van het hierna genoemde wijzigingsbesluit opgenomen nieuwe artikel 26 van het Besluit studiefinanciering 2000. Dit artikel is ingevoegd bij Besluit van 18 mei 2017 tot wijziging van onder meer het Besluit studiefinanciering 2000 ten behoeve van de nadere uitwerking van de vouchers in het kader van het studievoorschot hoger onderwijs en het doorvoeren van technische wijzigingen in verband met het nieuwe stelsel van studiefinanciering in het hoger onderwijs en in verband met een aantal wijzigingen van de Wet studiefinanciering BES en kan pas in werking treden zodra daar een grondslag voor is opgenomen in de wet.
D – artikel 12.28
Plaatsing in hoofdstuk 12. Er wordt beoogd om paragraaf 12.4 in te voeren met de Wet verlaagd wettelijk collegegeld13 en om paragraaf 12.5 in te voeren met de Wijzing van de Aanpassingswet studiefinanciering BES.14 Om onderlinge afhankelijkheid van de verschillende wetswijzigingen te voorkomen, is conform aanwijzing 5.67 de paragraaf met overgangsbepaling in onderhavig wetsvoorstel opgenomen als paragraaf 12.6. In de artikelnummering is eveneens rekening gehouden met nog twee in te voegen artikelen, beginnend na 12.25. Artikel 12.28 sluit dus na inwerkingtreding van bovengenoemde wetswijziging aan op de bovenliggende artikelnummers.
Door deze wet wijzigt een voorwaarde voor de toekenning van meeneembare studiefinanciering aan de student die op grond van artikel 45 VWEU gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer van werknemers of daarmee gelijk is gesteld. Indien deze student vóór de datum van inwerkingtreding van de onderhavige wijzigingswet studiefinanciering toegekend heeft gekregen voor een opleiding in het buitenland, blijft artikel 2.14 van toepassing zoals dat luidde voor de wijziging. Artikel 2.14 zoals dat luidde voor de wijziging blijft eveneens van toepassing indien deze student zich inschrijft voor een andere opleiding in het buitenland en zonder onderbreking studiefinanciering geniet. De theoretische situatie waarin een (gezinslid van een) migrerend werknemer onder het «band met Nederland-criterium» geen voldoende band meer zou kunnen aantonen wordt hiermee ondervangen. Deze studenten hebben echter op grond van jurisprudentie in beginsel een band met Nederland.15
Artikel II
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven