Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 december 2009 en het nader rapport d.d. 22 april 2010, aangeboden aan de Koningin door de minister van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 23 oktober 2009, no. 09.002979, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut, met memorie van toelichting.
De Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (hierna: Wet op het KNMI) is op 1 februari 2002 in werking getreden. Met de wet werd beoogd om marktwerking in de weersector te introduceren. Een heldere afbakening tussen publieke taken en private activiteiten moest hiertoe de mogelijkheden voor de particuliere weermarkt verduidelijken. In dit kader zijn de publieke taken van het KNMI op het gebied van de meteorologie expliciet in de wet opgenomen. De Wet op het KNMI is in 2007 geëvalueerd. Aanleiding voor het onderhavige wetsvoorstel zijn de uitkomsten van deze evaluatie. Het wetsvoorstel strekt onder andere tot het dynamiseren van de wetgeving.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt onder andere opmerkingen over de voorgestelde delegatiebepaling voor het algemeen weerbericht en het afgeven van extreem weerwaarschuwingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 oktober 2009, nr. 09.002979 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 16 december 2009, nr. W09.09.0436/IV bied ik U hierbij aan.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het voorstel, maar heeft daarbij een aantal opmerkingen die hieronder worden besproken:
Op grond van het voorgestelde artikel 5 van het wetvoorstel wordt bij ministeriële regeling bepaald op welke wijze de bekendmaking van het algemeen weerbericht geschiedt en worden er regels gesteld over de inhoud van dit weerbericht. Deze onderwerpen zijn op dit moment op het niveau van de wet geregeld in de Wet op het KNMI. De toelichting vermeldt als voornaamste reden dat het voorgestelde artikel voorziet in de gewenste flexibilisering van de wet, waardoor snellere aanpassing van de regelgeving aan toekomstige ontwikkelingen mogelijk is en ook sneller kan worden ingespeeld op de wensen van de markt. De wijzigingen in de ministeriële regelgeving zullen in overleg met marktpartijen tot stand worden gebracht, aldus de toelichting.2 Dit overleg vindt plaats via het Overlegorgaan Meteorologie, dat moet leiden tot verbetering van de transparantie en structurele dialoog over de taakverdeling met alle betrokken marktpartijen.3
De Raad herinnert eraan dat op grond van aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. In het licht van deze uitgangspunten merkt de Raad op dat het huidige artikel 5 van de wet mede de reikwijdte van de publieke taakuitoefening door het KNMI bepaalt, te weten welke elementen tot het algemeen weerbericht behoren en op welke wijze dit weerbericht beschikbaar wordt gesteld. Daar de belangrijkste elementen van een regeling op het niveau van de wet behoren te worden geregeld, is de Raad van oordeel dat delegatie aan de minister niet wenselijk is. Dit geldt te meer, omdat het naar zijn oordeel aan de wetgever in formele zin is de reikwijdte van een publieke taakuitoefening te bepalen.
De Raad heeft eerder geadviseerd om de inhoud en de beschikbaarheid van het algemeen weerbericht in de Wet op het KNMI zelf te regelen. Dit advies heeft er toe geleid dat de in de wet vastgestelde regels omtrent de inhoud en de beschikbaarheid van het algemeen weerbericht werden gepreciseerd.4 In de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel wordt niet dragend gemotiveerd waarom thans wordt afgeweken van het hiervoor genoemd advies. De toelichting verwijst in dit verband naar de voortschrijdende technologische ontwikkelingen, maar de Raad acht dit onvoldoende dragend gelet op de algemene inhoud van het huidige artikel 5, tweede lid, mede gezien de mogelijkheid om de inhoud te preciseren bij ministeriële regeling op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Wet op het KNMI.
Voorts wijst de Raad erop dat uit de toelichting niet blijkt hoe het wetsvoorstel zich op dit punt verhoudt tot het mededingingsrecht, nu de reikwijdte van de publieke taakuitoefening door het KNMI in overleg met marktpartijen tot stand wordt gebracht. Dit overleg zou een verdeling van de weermarkt tot gevolg kunnen hebben en de mededingingsregels verbieden een dergelijke verdeling van de markt.5
Gelet op het vorenstaande, adviseert de Raad het huidige artikel 5 van de Wet op het KNMI te handhaven. Hij wijst er daarbij op dat in dat geval artikel 5 zelf aanvulling behoeft in het licht van de nieuwe staatkundige verhoudingen, daar met het wetsvoorstel beoogd is de bepalingen omtrent het algemeen weerbericht ook van toepassing te laten zijn op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het voorgestelde artikel I, onderdeel B, van het wetsvoorstel zou daartoe bij handhaving van het huidige artikel 5 niet toereikend zijn.
De Raad adviseert het wetsvoorstel in het licht van het vorenstaande aan te passen.
De Raad adviseert om de inhoud en de beschikbaarheid van het algemeen weerbericht in de wet zelf te regelen en niet te delegeren naar het niveau van ministeriële regeling. De Raad adviseert in dit verband het huidige artikel 5, waarin de inhoud op hoofdlijnen is uitgewerkt en waarin een delegatiegrondslag is opgenomen voor de nadere uitwerking, te handhaven.
Aan dit advies kom ik deels tegemoet.
Ik deel de mening van de Raad dat de inhoud van het algemeen weerbericht mede de reikwijdte van de publieke taakuitoefening door het KNMI bepaalt. Het advies van de Raad van 16 oktober 2000 bij het oorspronkelijke wetsvoorstel is destijds overgenomen, hetgeen heeft geresulteerd in het bestaande artikel 5 van de wet. Gelet op de technologische ontwikkelingen op meteorologisch terrein in de afgelopen jaren constateer ik echter dat waar artikel 5 destijds een oplossing was, dit artikel thans tot discussies leidt. Gezien de voortschrijdende technologische ontwikkelingen wordt artikel 5 van de wet thans niet meer ervaren als een bepaling op hoofdlijnen maar als een te gedetailleerde regeling. Dit is uit de evaluatie naar voren gekomen. In dat licht acht ik handhaving van de bestaande wetstekst niet wenselijk. Wel is artikel 5 ter voldoening aan de aanwijzingen 22 en 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving aangepast, zodat op hoofdlijnen is geregeld welke elementen onderdeel zijn van het algemeen weerbericht. Hiermee is de reikwijdte van het algemeen weerbericht bepaald. Gelet hierop is ook de delegatiebepaling in het voorgestelde artikel 5, derde lid aangepast.
Wat betreft de beschikbaarheid van het algemeen weerbericht constateer ik dat de hoofdlijnen reeds in het wetsvoorstel zijn opgenomen: het algemeen weerbericht wordt om niet beschikbaar gesteld aan een ieder.
Aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving laat toe dat details of voorschriften die dikwijls wijziging behoeven, op het niveau van ministeriële regeling worden vastgesteld. Van die ruimte maak ik gebruik om de exacte wijze van beschikbaarstelling, die per onderdeel van het algemeen weerbericht kan verschillen, te reguleren.
De Raad vraagt hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het mededingingsrecht nu de reikwijdte van de publieke taakuitoefening door het KNMI bij ministeriële regeling wordt bepaald en wijzigingen van de regeling in overleg met marktpartijen tot stand worden gebracht. Nu het voorstel in lijn is gebracht met het advies van de Raad van State en de reikwijdte van het algemeen weerbericht op wetsniveau is bepaald, verhoudt dit voorstel zich goed tot het mededingingsrecht. In de memorie van toelichting is verduidelijkt hoe ik de rol van de marktpartijen zie.
De Raad wijst erop dat indien het huidige artikel 5, indien dit wordt gehandhaafd, aanvulling behoeft met het oog op de nieuwe staatkundige verhoudingen. Opgemerkt wordt dat de noodzakelijke wijzigingen van de Wet op het KNMI in verband met de staatkundige herstructurering zijn opgenomen in het voorstel van wet houdende Aanpassing van wetten in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland (Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, (Kamerstuk II, 2009/10, 31959, nr 7).
In reactie op de evaluatie van de Wet op het KNMI, heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat ingestemd met de aanbeveling om de overheid exclusief verantwoordelijk te maken voor het afgeven van extreem weerwaarschuwingen.6 Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat hiertoe wordt gewerkt aan nadere protocollering van de afspraken tussen betrokkenen rond gevaarlijke weersituaties en de alarmering daaromheen. De Raad merkt allereerst op dat uit de toelichting niet duidelijk wordt of beoogd is om het KNMI, als overheidsorgaan, exclusief verantwoordelijk te maken voor het afgeven van extreem weerwaarschuwingen. In het navolgende gaat de Raad hiervan uit.
Voorts blijkt uit de toelichting niet onmiddellijk wat bedoeld is met de exclusieve verantwoordelijkheid van de overheid. Is beoogd om het KNMI een exclusieve taak toe te kennen voor de afgifte van extreem weerwaarschuwingen met uitsluiting van andere partijen of strekt de exclusieve verantwoordelijkheid er toe om aan de afgifte van extreem weerwaarschuwingen door het KNMI dwingende gevolgen te verbinden voor andere partijen met het oog op een optimale informatievoorziening aan het publiek? In dit verband wijst de Raad erop dat de informatievoorziening door het KNMI aan betrokken partijen, zoals de ANWB, Rijkswaterstaat, de waterschappen, het loodswezen en andere weerbureaus van cruciaal belang is.
De Raad wijst tevens op de evaluatie van de wet waarin het opstellen van algemene weerberichten wordt genoemd als voorbeeld waarbij de scheiding van taken tussen het KNMI en de markt niet volledig is doorgevoerd.7 De waarschuwingen voor extreme weersomstandigheden zijn onderdeel van het algemeen weerbericht op grond van het huidige artikel 5, tweede lid, onderdeel j, van de Wet op het KNMI. Hieruit volgt dat er op het punt van het extreem weerbericht thans geen heldere (wettelijke) afbakening bestaat tussen het KNMI en de marktpartijen. Mede gelet op het grote maatschappelijke belang van extreem weerwaarschuwingen vraagt de Raad zich in dit verband af of nadere protocollering voor het afgeven van extreem weerwaarschuwingen afdoende is om een heldere afbakening te bewerkstelligen. In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom de Staatssecretaris het niet noodzakelijk acht dat de exclusieve verantwoordelijkheid voor afgifte van extreem weerwaarschuwingen een wettelijke grondslag krijgt. De Raad acht dit wel wenselijk, zodat deze keuze dragend gemotiveerd wordt.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.
De Raad adviseert in de memorie van toelichting te verduidelijken waarom de exclusieve verantwoordelijkheid van het KNMI voor de afgifte van extreem weerwaarschuwingen niet in de wet wordt geborgd. Aan dit advies is gevolg gegeven door de volgende passage toe te voegen. «Uit de evaluatie is naar voren gekomen dat er tussen particuliere weerbureaus en het KNMI geen discussie over bestaat dat het KNMI degene is die een weeralarm afgeeft. De particuliere bureaus hebben aangegeven geen eigen alarm te zullen afgeven en het weeralarm van het KNMI ongewijzigd aan hun klanten door te geven. Daarnaast zijn in overleg met de particuliere bureaus en andere betrokkenen vernieuwde criteria en een protocollering voor de uitgifte van het weeralarm tot stand gebracht. Met die protocollering acht ik vooralsnog voldoende geborgd dat het KNMI de instantie is die het weeralarm uitgeeft».
Genoemde criteria en protocollering zijn u aangeboden bij brief van 21 december 2009. (Kamerstukken II 2009/10, 31 534, nr. 4).
Op grond van de voorgestelde artikelen 3 en 8c van de Wet op het KNMI mag het KNMI op verzoek meteorologische inlichtingen verstrekken aan decentrale overheden indien naar hun oordeel de openbare orde of veiligheid in het geding is. De toelichting vermeldt dat de decentrale overheden er ook voor kunnen kiezen om deze rol bij een marktpartij te beleggen. In reguliere gevallen, waar de openbare orde of veiligheid niet in het geding is, kunnen de decentrale overheden een beroep doen op de informatievoorziening van de marktpartijen, aldus de toelichting.8 De Raad merkt op dat in de toelichting de indruk wordt gewekt dat de decentrale overheden zich in reguliere gevallen ook kunnen wenden tot het KNMI voor meteorologische inlichtingen. Dit is niet in overeenstemming met artikel 8c van het wetsvoorstel, waarin de taak van het KNMI om meteorologische inlichtingen te verstrekken wordt beperkt tot situaties waarin de openbare orde of veiligheid in het geding is. Aangezien het wetsvoorstel strekt tot afbakening van de publieke taken van het KNMI en de private activiteiten van de marktpartijen, acht de Raad het noodzakelijk dat de toelichting duidelijkheid biedt op dit punt.
De Raad adviseert de toelichting in overeenstemming te brengen met artikel 8c van het wetsvoorstel.
Verstrekken van meteorologische inlichtingen aan decentrale overheden
De Raad adviseert een onduidelijkheid in de memorie van toelichting weg te nemen. Aan dit advies is gevolg gegeven. In de toelichting is aangegeven dat lagere overheden geen beroep kunnen doen op informatievoorziening door het KNMI indien de openbare orde of veiligheid niet in het geding is, anders dan door kennisneming van het algemeen weerbericht.
Het voorgestelde artikel 11a, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat de KNMI-Programmaraad sturing geeft aan de uitvoering door het KNMI van de in artikel 3 genoemde taken en dat zij de totstandkoming van de door het KNMI te leveren producten en diensten bewaakt. De toelichting bij dit artikel vermeldt dat de KNMI-Programmaraad is samengesteld uit vertegenwoordigers van groepen van afnemers zoals de branchevereniging van weerproviders i.o. De particuliere weerbureaus hebben samen een zetel in de Programmaraad.6 De Raad merkt op dat niet alle publieke taken in artikel 3 van de wet exclusief door het KNMI worden uitgevoerd. Zo voeren zowel het KNMI als particuliere weerbureaus de volgende taken uit: het opstellen van algemene weerberichten en het verstrekken van meteorologische inlichtingen aan decentrale overheden indien de openbare orde of veiligheid in het geding is. De Raad merkt op dat mogelijk belangenverstrengeling kan optreden nu particuliere weerbureaus zowel afnemer als concurrent van het KNMI zijn en een zetel hebben in de Programmaraad. Door middel van deze zetel kunnen particuliere weerbureaus invloed uitoefenen op de uitvoering van de taken door het KNMI, genoemd in artikel 3 van de wet. De toelichting geeft niet aan hoe een dergelijke belangenverstrengeling voorkomen kan worden.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De Raad geeft aan dat nu particuliere weerbureaus een zetel in de Programmaraad is toegekend, belangenverstrengeling kan optreden aangezien deze bureaus zowel afnemer als concurrent zijn. De Raad adviseert in de toelichting te verduidelijken hoe deze belangenverstrengeling kan worden voorkomen. Aan dit advies is tegemoet gekomen door toevoeging van de hierna volgende passage aan de toelichting: «Het KNMI functioneert in een zich voortdurend ontwikkelende omgeving en moet daarbij als agentschap inspelen op korte en lange termijn beleidsvragen en actuele maatschappelijke behoeften. Tegen die achtergrond is de Programmaraad ingesteld. De Raad vervult voor het agentschap KNMI de rol van opdrachtgever. De in de Programmaraad participerende partijen representeren de afnemers van KNMI-producten en zijn juist daardoor de aangewezen partij om de behoeften aan producten en diensten van het KNMI over het voetlicht te brengen. In de thans functionerende systematiek is een aantal waarborgen ingebouwd waardoor belangenverstrengeling zoveel mogelijk wordt voorkomen. Belangrijk is dat de Programmaraad functioneert binnen de grenzen van de wet en dus de vaststaande taken van het KNMI als uitgangspunt heeft. Concreet houdt dit in dat de private weermarkt en andere belanghebbenden via de Programmaraad hun wensen omtrent op te leveren producten en diensten meegeven aan het KNMI. Het KNMI stelt vervolgens een meerjarenprogramma en een jaarplan op waarin wordt ingespeeld op die wensen. Zowel het meerjarenprogramma als het jaarplan worden op inhoud, kwaliteit en continuïteit getoetst door Verkeer en Waterstaat en vervolgens vastgesteld, waarna zij door het KNMI worden uitgevoerd.
De Raad telt negen zetels, waarvan één wordt ingenomen door de branchevereniging van weerproviders. De taakverdeling tussen het KNMI en de private weermarkt is niet aan de orde in de Programmaraad. Het Overleg Meteorologie is bij uitstek het gremium waar commerciële weerbureaus de taakverdeling tussen het KNMI en de private markt aan de orde kunnen stellen».
De opmerkingen van redactionele aard zijn overgenomen, met uitzondering van de redactionele opmerking die betrekking heeft op artikel 8c. De beschrijving van de taak van het KNMI ten aanzien van lagere overheden is opgenomen in artikel 3, eerste lid, onderdeel j. De nadere bepaling waarin wordt beschreven in welke gevallen het KNMI die taak mag verrichten is opgenomen in een afzonderlijke bepaling (artikel 8c). Zodoende blijft artikel 3, eerste lid, onderdeel j, in lijn met de overige onderdelen van dat artikellid.
Aanvullende wijziging in verband met de Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het voorstel ten aanzien van decentrale overheden volledig in lijn te brengen met de Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door organisaties binnen de Rijksdienst. In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat voor het verstrekken van meteorologische inlichtingen aan lagere overheden een specifieke wettelijke grondslag nodig is. Tevens is aangegeven dat de aan die taak toe te rekenen kosten volledig moeten worden doorberekend in de prijzen die feitelijk in rekening worden gebracht en dat hiervan een gescheiden boekhouding moet worden bijgehouden. Abusievelijk is verzuimd de kostentoerekening en gescheiden boekhouding, beide aan te merken als wezenlijke elementen, in het wetsvoorstel zelf op te nemen. Deze omissie is hersteld door artikel 8c op dit punt aan te vullen, overeenkomstig de beginselen die zijn opgenomen in de genoemde aanwijzingen: de kosten van de marktactiviteit worden integraal toegerekend en het KNMI voert een gescheiden boekhouding. De nadere uitwerking van die principes geschiedt bij ministeriële regeling. Het reeds bestaande en vergelijkbare artikel 10 is eveneens aangepast zodat de wezenlijke elementen (het beginsel van kostentoerekening en gescheiden boekhouding) nog steeds op wetsniveau zijn vastgelegd, maar de nadere invulling bij ministeriële regeling kan plaatsvinden. Die nadere invulling is in de huidige wet voor een deel opgenomen in artikel 10 (lid 2) en voor een deel (op grond van artikel 10 lid 4) in een ministeriële regeling.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister
van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings
– Het opschrift van het wetsvoorstel als volgt formuleren, gelet op aanwijzing 107 van de Aanwijzingen voor de regelgeving: Wijziging van de Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut naar aanleiding van de evaluatie van deze wet.
– Artikel 3, eerste lid, onderdeel j en artikel 8c samenvoegen en als volgt formuleren: j. het op verzoek van decentrale overheden aan hen verstrekken van meteorologische inlichtingen indien naar het oordeel van het bevoegde decentrale gezag de openbare orde of veiligheid in het geding is.
– In de toelichting bij artikel I, onderdeel E, aandacht schenken aan de vraag waarom het algemeen weerbericht gratis beschikbaar wordt gesteld aan een ieder en niet zoals het huidige artikel 5, eerste lid, van de Wet op het KNMI bepaalt aan natuurlijke en rechtspersonen die in Nederland beroepsmatig of bedrijfsmatig weersinformatie via openbare media en communicatiekanalen verspreiden.