ALGEMEEN DEEL
Het onderhavige wetsvoorstel bevat de wijzigingen van de Wet op het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (hierna: Wet op het KNMI) die wenselijk zijn gebleken naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.
De Wet op het KNMI is tot stand gekomen in 2001 en in werking getreden op 1 februari 2002. Artikel 12 van de wet bepaalt dat deze telkens na vijf jaar wordt geëvalueerd, waarbij gekeken wordt naar de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Hiertoe behoort in ieder geval de mate van toegankelijkheid van het algemeen weerbericht.
In 2007 is de Wet op het KNMI in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat geëvalueerd door KPMG Business Advisory Services B.V. te Den Haag (hierna: KPMG) (Kamerstukken II, 2008/2009, 31 534, nr. 2). Dit leverde het beeld op dat het doel waartoe de wet is ingesteld is bereikt. KPMG constateert dat het KNMI in de afgelopen jaren de publieke taken zoals genoemd in de wet goed heeft uitgevoerd en ook is het publieke belang goed geborgd. Mede omdat Nederland als eerste land in Europa een scheiding tussen markt en overheid heeft doorgevoerd, heeft de private weermarkt zich hier goed kunnen ontwikkelen. Deze sector heeft zich ontwikkeld tot een professionele dienstverlener, waarin miljoenen omgaan. De private partijen in deze sector vervullen internationaal een toonaangevende rol. Het algemeen weerbericht is volgens KPMG vrij toegankelijk, waarmee ook dat doel van de wet is bereikt. Tegelijkertijd constateert KPMG dat de wet op een aantal punten kan worden geperfectioneerd.
Bij brief van 10 oktober 2008 (Kamerstukken II, 2008/09, 31 534, nr. 2) is de Tweede Kamer geïnformeerd over de wijze waarop het kabinet met de conclusies en aanbevelingen uit het rapport van KPMG wil omgaan1:
KPMG doet de aanbeveling de wet- en regelgeving te dynamiseren, zodat het KNMI in zijn dynamische omgeving de bij de wet opgedragen wettelijke taken duurzaam kan vervullen. In het kabinetsstandpunt is aangegeven dat ter voldoening aan deze aanbeveling een wijziging in de wet wordt voorbereid waarmee de regelgeving flexibeler wordt en zo een snellere aanpassing van de regelgeving mogelijk is bij toekomstige ontwikkelingen. Hiermee kan ook sneller worden ingespeeld op wensen van de marktpartijen. In de feitelijke taakverdeling ten aanzien van het algemeen weerbericht zullen op korte termijn geen inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht. Ook in de toekomst blijft het algemeen weerbericht een publieke taak die niet gericht is op specifieke doelgroepen.
Het rapport beveelt aan instrumenten te ontwikkelen waardoor preventief een grotere transparantie voor de markt ontstaat. Het moet voor de marktpartijen duidelijk zijn wat het KNMI doet en welke ruimte er voor de marktpartijen bestaat. Met deze aanbeveling is eveneens ingestemd. Toegezegd is een periodiek overleg tussen het KNMI en alle (private) betrokkenen te organiseren. Dit overleg moet leiden tot een verbetering van de transparantie en een structurele dialoog over de taakverdeling met alle betrokken marktpartijen2. Voorts is toegezegd een wijziging in de wet voor te bereiden waarmee de rol van de thans reeds functionerende Programmaraad wordt geformaliseerd.
Het rapport beveelt aan om de overheid exclusief verantwoordelijk te maken voor het afgeven van extreem weerwaarschuwingen. Met deze aanbeveling is eveneens ingestemd. In mijn optiek is het een publieke taak van het KNMI om in het kader van het algemeen weerbericht ook waarschuwingen af te geven voor extreme weersomstandigheden. De publieke veiligheid is hierbij immers in het geding. Daarover is publieke verantwoording nodig. Om de informatievoorziening aan het publiek te optimaliseren is een nadere protocollering tot stand gebracht van de afspraken tussen betrokkenen rond gevaarlijke weerssituaties en de alarmering daaromheen (Kamerstukken II 2009/10, 31 534, nr. 4).
KPMG stelt voor om het KNMI verantwoordelijk te laten blijven voor de meteorologische inlichtingen voor de burgerluchtvaart. Daarnaast bepleit KPMG dat het KNMI zich dient te onthouden van specifieke weersverwachtingen aan niet-overheidspartijen, indien de particuliere weermarkt hierin kan voorzien. Dit zou dan gelden voor de begeleiding van helikoptervluchten naar boorplatforms, waar sprake zou zijn van een «minder groot publiek belang». In het kabinetsstandpunt is aangegeven dat – in lijn met deze aanbeveling van KPMG – de luchtvaartmeteorologische dienstverlening aan de burgerluchtvaart niet naar de markt wordt overgeheveld. Als het al aan de orde komt, kan de rol van het KNMI als luchtvaartmeteorologische dienstverlener als uitvloeisel van het Europees proces van besluitvorming over de indeling van het luchtruim (Single European Sky) bezien worden. De aanbeveling met betrekking tot helikoptervluchten neem ik niet over. Ik zie geen principieel verschil tussen de algemene dienstverlening aan de burgerluchtvaart en de helikoptervluchten naar boorplatforms. Het gaat om dezelfde veiligheidsrisico's en hetzelfde luchtruim, waarbij onafhankelijkheid ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen noodzakelijk is. In beide gevallen is de veiligheid een publiek belang dat geborgd moet zijn en waarover democratische controle aan de orde is.
KPMG adviseert dat het KNMI zich geheel onthoudt van specifieke weersverwachtingen aan niet-overheidspartijen, met uitzondering van weerproviders, indien de particuliere weermarkt hierin kan voorzien. Deze aanbeveling geeft de huidige situatie weer. Hier stem ik derhalve mee in.
KPMG stelt een heroverweging voor van de scheiding tussen publiek en privaat. Op grond hiervan zou een verdere invulling van het takenpakket van het KNMI kunnen plaatsvinden op de volgende onderdelen: de reikwijdte van het algemeen weerbericht, specifieke dienstverlening aan overheden en het ontwikkelen van specialistische producten voor de luchtvaart. Ik acht dit alles bij uitstek een publieke taak en zie derhalve geen aanleiding te komen tot een fundamentele heroverweging van de taakverdeling. KPMG beveelt tevens aan om de taken die het KNMI voor decentrale overheden uitvoert en blijft uitvoeren, in de wet op hoofdlijnen te benoemen en in nadere regelgeving te specificeren. Toegezegd is dat hiertoe een wijziging in de wet wordt voorbereid.
KPMG stelt dat indien wordt gekozen voor het naast elkaar laten bestaan van het KNMI en de weerproviders inzake dienstverlening aan de rijksoverheid, om dan de bestaande en voor de dienstverlening aan andere overheden reeds gehanteerde kostprijsprincipes toe te passen. Ik onderschrijf dit. Voor taken die niet tot het exclusieve domein van het KNMI behoren hanteert het KNMI uiteraard de kostprijsprincipes zoals weergegeven in de Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst.
In haar rapport doet KPMG het voorstel om de licentiestructuur zoals deze in ECOMET verband bestaat voor het doorleveren van meteorologische data te heroverwegen. In het kabinetsstandpunt is aangegeven dat de nodige stappen worden gezet om te komen tot deze heroverweging, gericht op een zo vrij mogelijke data-politiek. Daarbij merk ik op dat dit uiteraard slechts mogelijk is voorzover dit past binnen de geldende internationale overeenkomsten3.
Ik ben tevreden met de bevindingen uit de evaluatie. KPMG heeft vastgesteld dat het doel waartoe de wet is ingesteld is bereikt. Tegelijkertijd moet de wet op een aantal punten worden aangepast en geperfectioneerd. Een voor mij belangrijk punt is dat er een betere overlegstructuur komt met de marktpartijen. De evaluatie geeft mij geen aanleiding te komen tot een principiële herschikking van taken tussen het KNMI en de private partijen.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan het in paragraaf 1.3 weergegeven kabinetsstandpunt.
De aanbevelingen die aanleiding geven tot deze wetswijziging kunnen in hoofdlijnen worden omschreven als het dynamiseren van de regelgeving en het creëren van transparantie. Zoals in bovenstaande paragraaf is weergegeven wordt de regelgeving, zeker op het niveau van de wet, niet als flexibel genoeg ervaren om adequaat te kunnen inspelen op veranderingen in de (informatie)technologie. Dit wetsvoorstel voorziet in de benodigde dynamisering. Voorts voorziet dit wetsvoorstel in de toegezegde formalisering van de Programmaraad – in afstemming met de rol van de bestaande KNMI-Raad – en van de dienstverlening door het KNMI aan decentrale overheden. Mede hierdoor ontstaat preventief een grotere transparantie voor de markt.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A
Deze wijziging voorziet in een redactionele aanpassing in verband met de voorgestelde wijziging van artikel 5 van de wet.
Artikel I, onderdelen B en D
Dit artikel voorziet in een wettelijke grondslag voor het KNMI om op verzoek van decentrale overheden aan hen meteorologische inlichtingen te verstrekken. Het gaat hier om meteorologische berichtgeving aan decentrale overheden in het kader van activiteiten waarbij naar oordeel van het bevoegd gezag de openbare orde of veiligheid in het geding is. In het boven weergegeven kabinetsstandpunt is aangegeven dat de meteorologische dienstverlening aan decentrale overheden ook in de toekomst een taak van het KNMI blijft, die het KNMI naast de andere marktpartijen kan uitvoeren. Het is aan de verantwoordelijke autoriteit die primair belast is met de zorg voor de openbare orde en veiligheid (bij bijzondere lokale evenementen meestal de burgemeester) om de gewenste eenduidige meteorologische berichtgeving te waarborgen. Hierbij kan voor het KNMI een rol zijn weggelegd. De bevoegde autoriteit kan er echter ook voor kiezen deze rol bij een marktpartij te beleggen.
Op dit moment bestaan er geen rijksbrede kaders over specifieke dienstverlening door onderdelen van de rijksdienst als het KNMI aan lagere overheden, voor zover de geleverde goederen en diensten zijn bestemd voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak. Het thans in procedure zijnde voorstel van wet tot wijziging van de Mededingingswet ter invoering van regels inzake ondernemingen die deel uitmaken van een publiekrechtelijke rechtspersoon of die hiermee zijn verbonden (Kamerstukken I, 2008/2009, 31 354, nr. A) bepaalt in artikel 25h, tweede lid, expliciet dat de in die wet voorgestelde gedragsregels voor de overheid niet van toepassing zijn op de dienstverlening als voornoemd.
Op de meteorologische dienstverlening door het KNMI aan lagere overheden zijn de Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst (hierna: aanwijzingen) van toepassing. Zelfvoorziening binnen de rijksdienst is geen marktactiviteit als bedoeld in de aanwijzingen. Overheden zoals provincies, gemeenten of waterschappen kunnen niet in het kader van zelfvoorziening producten of diensten van het KNMI betrekken. De aanwijzingen vereisen een wettelijke grondslag voor dergelijke activiteiten. Indien overeenkomstig artikel 4 van de aanwijzingen marktactiviteiten worden verricht, moeten de in hoofdstuk 4 van de aanwijzingen bedoelde gedragsregels in acht worden genomen. Dit betekent dat de aan het verrichten van marktactiviteiten redelijkerwijs toe te rekenen kosten volledig worden doorberekend in de prijzen die feitelijk in rekening worden gebracht. Er dient een gescheiden boekhouding te worden bijgehouden. Deze principes van kostentoerekening en gescheiden boekhouding zijn opgenomen in artikel 8c van het onderhavige wetsvoorstel. Er is voorzien in een delegatiegrondslag op basis waarvan ten aanzien van de kosten en administratie een nadere uitwerking kan plaatsvinden. Onder meer zal daarin moeten worden geregeld dat een zodanige administratie wordt gevoerd dat een duidelijk en nauwkeurig beeld aanwezig is van interne middelenstromen en van afzonderlijk en gemeenschappelijk gebruikte middelen.
Zowel bij de marktpartijen als bij het KNMI bestaat behoefte aan een zo duidelijk mogelijke afbakening van de speelruimte op dit punt van het KNMI enerzijds en van marktpartijen anderzijds. De marktpartijen hebben in het Overleg Meteorologie aangegeven dat zij vrezen dat een ruime algemene bevoegdheid voor het KNMI om meteorologische inlichtingen te verstrekken aan decentrale overheden tot verwarring leidt. In dat geval zou het KNMI bijvoorbeeld meteorologische diensten of producten kunnen leveren aan gemeenten in het kader van de groenvoorziening. De marktpartijen hebben tevens aangegeven geen toegevoegde waarde te zien in de dienstverlening van het KNMI aan waterschappen in het kader van operationeel peilbeheer.
Zoals in het kabinetsstandpunt is weergegeven, wil ik niet treden in de (autonome) belangenafweging van decentrale overheden. In overleg met de marktpartijen, het KNMI, de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen ben ik gekomen tot een wetsbepaling waarmee vooraf zoveel mogelijk helderheid wordt verschaft over de taak van het KNMI ten aanzien van het informeren van decentrale overheden en de ruimte die voor de markt bestaat om producten of diensten te verlenen aan decentrale overheden, zonder daarbij in de autonomie van de lagere overheden te treden. Alles overwegend ben ik tot de volgende randvoorwaarden gekomen. Het KNMI verstrekt niet actief diensten of producten aan decentrale overheden; levering vindt uitsluitend plaats na een daartoe strekkend verzoek van een decentrale overheid. Dit hoeft geen schriftelijk verzoek te zijn. De diensten of producten worden door het KNMI geleverd in het kader van activiteiten waarbij de openbare orde of veiligheid in het geding is. De vraag of er sprake is van een situatie waarbij de openbare of veiligheid in het geding is, blijft een afweging van de daarvoor verantwoordelijke decentrale autoriteit. Zo kunnen Waterschappen ten gevolge van weersomstandigheden te maken krijgen met voor het waterbeheer afwijkende situaties die mogelijk de waterveiligheid bedreigen. In zo’n geval kunnen zij ervoor kiezen diensten of producten van het KNMI af te nemen. Gedacht kan worden aan gevallen waarbij het peilbeheer tot een hoog niveau is gestegen of waarbij juist sprake is van een te lage waterstand met mogelijk droogteschade en schuivende dijken als gevolg. In reguliere gevallen waarbij de openbare orde of veiligheid niet in het geding is, kunnen de decentrale overheden geen beroep doen op de informatievoorziening door het KNMI, anders dan door het gebruik van het algemeen weerbericht Zij moeten in zo’n geval een beroep doen op marktpartijen.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de grondslag voor de waarschuwingen die het KNMI uitgeeft, is gelegen in artikel 5 van de wet. Deze waarschuwingen worden om niet verstrekt. Indien de lagere overheden in zo’n situatie aanvullende diensten of producten van het KNMI wensen af te nemen omdat zij van oordeel zijn dat de openbare orde of veiligheid in het geding is, dan dienen zij het KNMI hierom te verzoeken ingevolge artikel 3, eerste lid, onderdeel j van de wet. Deze gegevens worden tegen betaling verstrekt.
Artikel I, onderdeel C
De taken van het KNMI zijn thans – met uitzondering van de bepalingen inzake het algemeen weerbericht – alleen op hoofdlijnen in de wet omschreven en nader uitgewerkt in ministeriële regelgeving. De gedetailleerde omschrijving in de wet van de taken van het KNMI op het gebied van het algemeen weerbericht maakt de onderliggende regelgeving vrij star. Deze kan immers zonder wetswijziging niet aan de voortschrijdende technologische ontwikkelingen4 worden aangepast, hetgeen zowel voor het KNMI als voor de marktpartijen onduidelijkheid creëert. Daarnaast zorgen deze gedetailleerde inhoudelijke voorschriften op het terrein van het algemeen weerbericht voor een grote asymmetrie in de wet, die verder grotendeels procedureel van aard is.
Dit artikel voorziet in de gewenste flexibilisering van de wet, zodat de onderliggende regelgeving makkelijker is aan te passen aan voortschrijdend inzicht of technologische ontwikkelingen. Zoals in het eerder genoemde kabinetsstandpunt is aangegeven, is er geen wijziging aangebracht in de feitelijke taakverdeling ten aanzien van het algemeen weerbericht. Het algemeen weerbericht blijft een publieke taak die niet gericht is op specifieke doelgroepen. Op het bedienen van die doelgroepen kunnen de marktpartijen zich blijven richten. In artikel 5 van de wet wordt alleen nog op hoofdlijnen de taak van het KNMI op het gebied van het algemeen weerbericht omschreven: de hoofddirecteur stelt het algemeen weerbericht om niet beschikbaar aan een ieder. Dit met inachtneming van de actuele stand van wetenschap en techniek. De zinsnede dat het algemeen weerbericht beschikbaar wordt gesteld aan «personen die in Nederland beroepsmatig of bedrijfsmatig weersinformatie verstrekken via openbare media en communicatiekanalen», is vervangen door «een ieder». De reden hiervoor is dat het algemeen weerbericht beschikbaar wordt gesteld via de gebruikelijke (media)kanalen, zoals met name de internetpagina’s van het KNMI waardoor het tegenwoordig vrijwel voor een ieder beschikbaar is. Omroeporganisaties of weerbureaus kunnen het algemeen weerbericht uiteraard (in bewerkte vorm) zelf verder verspreiden. De gedetailleerde omschrijving van de inhoud van het algemeen weerbericht is vervangen door een algemene omschrijving waarin is vastgelegd welke elementen deel uitmaken van het algemeen weerbericht. Bij ministeriële regeling wordt bepaald op welke wijze de bekendmaking geschiedt en wordt de inhoud van het weerbericht nader gepreciseerd. De aangepaste omschrijving van het algemeen weerbericht in combinatie met de delegatiegrondslag maakt de regelgeving flexibeler: een snellere aanpassing van de regelgeving bij toekomstige ontwikkelingen wordt zo mogelijk gemaakt en tevens kan hiermee ook sneller worden ingespeeld op wensen van de markt.
Het Overleg Meteorologie kan bij uitstek als gremium dienen om aankomende wijzigingen van die ministeriële regelgeving te bespreken.
Artikel I, onderdeel E
De formulering van de delegatiegrondslag in artikel 10, vierde lid (oud) omtrent kostendoorberekening en gescheiden boekhouding voor onderzoek in opdracht van derden wordt in overeenstemming gebracht met de in artikel I, onderdeel D van dit voorstel opgenomen delegatiegrondslag. De gedetailleerde bepaling uit artikel 10, tweede lid (oud) is vervangen door een bepaling op hoofdlijnen. Het artikel is voor het overige gehandhaafd.
Artikel I, onderdeel F
Met de invoering van een tweede KNMI-raad, de Programmaraad, is het nodig gebleken de benaming «KNMI-raad» (beter bekend als «Wetenschappelijke Raad») in artikel 11 van de wet, nader aan te duiden. Gelet op de formalisering van de rol van de Programmaraad (zie onderdeel E) is het wenselijk gebleken de taak van de Toezichtsraad nader te omschrijven. Toetsing van het algemene kwaliteitsniveau van het KNMI is uitsluitend voorbehouden aan de Toezichtsraad. De Toezichtsraad houdt voortaan zodoende niet alleen toezicht op het wetenschappelijk niveau van het KNMI doch ook op de kwaliteit van de operationele processen.
In het kader van de dynamisering wordt de samenstelling van de Toezichtsraad niet meer op wetsniveau bepaald maar bij ministeriële regeling. Tevens worden bij ministeriële regeling regels gesteld omtrent het functioneren van de Toezichtsraad. Die regels kunnen onder meer betrekking hebben op (de wijze van) het rapporteren. De delegatiegrondslag in artikel 11, vierde lid is met het oog hierop aangepast.
Met het oog op de rechtszekerheid van de leden van de Toezichtsraad wordt nog steeds in de wet geborgd door wie de leden worden benoemd of ontslagen en op welke gronden dit geschiedt. Daarnaast wordt ten aanzien van de rechtspositie van de leden nog steeds voorzien in een delegatiegrondslag om bij ministeriële regeling een vergoeding vast te stellen voor de niet-ambtelijke leden.
Artikel I, onderdeel G
Dit onderdeel voorziet in de formalisering van de rol van de reeds functionerende Programmaraad. De Programmaraad is evenals de Toezichtsraad geen adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges. Zoals uit de taakomschrijving blijkt, adviseren de raden niet over te voeren beleid van het Rijk. De Programmaraad is opgericht als uitvloeisel van de evaluatie van het baten-lastenmodel, met een toetsing voor o.a. het KNMI (Kamerstukken II 2004/05, 28 737, nr. 9). Hiermee wordt invulling gegeven aan het opdrachtgeverschap en de productsturing van het KNMI. De Programmaraad staat thans onder leiding van de directeur-generaal Water van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De Programmaraad is samengesteld uit vertegenwoordigers van groepen van afnemers zoals belanghebbende ministeries, kennisinstituten en de branchevereniging van weerbedrijven. De Programmaraad functioneert zodoende vanuit een brede maatschappelijke omgeving.
Ook hier is in het kader van de dynamisering getracht de taak van de Programmaraad op hoofdlijnen te omschrijven: de Programmaraad geeft sturing aan de uitvoering door het KNMI van zijn wettelijke taken en bewaakt de door het KNMI te leveren producten en diensten. De huidige taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Programmaraad zijn neergelegd in samenwerkingsafspraken met het KNMI en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Deze samenwerkingsafspraken worden (deels) omgezet in een ministeriële regeling.
Het KNMI functioneert in een zich voortdurend ontwikkelende omgeving en moet daarbij als agentschap inspelen op korte en lange termijn beleidsvragen en actuele maatschappelijke behoeften. Tegen die achtergrond is de Programmaraad ingesteld. De Raad vervult voor het agentschap KNMI de rol van opdrachtgever. De in de Programmaraad participerende partijen representeren de afnemers van KNMI-producten en zijn juist daardoor de aangewezen partij om de behoeften aan producten en diensten van het KNMI over het voetlicht te brengen. In de thans functionerende systematiek is een aantal waarborgen ingebouwd waardoor belangenverstrengeling zoveel mogelijk wordt voorkomen. Belangrijk is dat de Programmaraad functioneert binnen de grenzen van de wet en dus de vaststaande taken van het KNMI als uitgangspunt heeft. Concreet houdt dit in dat de private weermarkt en andere belanghebbenden via de Programmaraad hun wensen omtrent op te leveren producten en diensten meegeven aan het KNMI. Het KNMI stelt vervolgens een meerjarenprogramma en een jaarplan op waarin wordt ingespeeld op die wensen. Zowel het meerjarenprogramma als het jaarplan worden op inhoud, kwaliteit en continuïteit getoetst door Verkeer en Waterstaat en vervolgens vastgesteld, waarna zij door het KNMI worden uitgevoerd. De Raad telt thans negen zetels, waarvan één wordt ingenomen door de branchevereniging van weerproviders. De taakverdeling tussen het KNMI en de private weermarkt is niet aan de orde in de Programmaraad.
De Programmaraad is niet bevoegd te treden in een wetenschappelijke of vakmatige beoordeling van de producten en diensten van het KNMI. Deze taak is uitsluitend voorbehouden aan de Toezichtsraad. Hiermee wordt voorzien in een afbakening van de taken van de Programmaraad en de Toezichtsraad.
Artikel 11a voorziet in dezelfde delegatiegrondslagen als artikel 11 (zie onderdeel F).
Artikel II
De datum van inwerkingtreding van de onderhavige wet wordt bij koninklijk besluit vastgesteld.
De minister van Verkeer en Waterstaat,
C. M. P. S. Eurlings