Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1

De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Klimaat en Groene Groei,S.T. M.Hermans

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer

Opbouw tweede suppletoire begroting 2025

Ondergrenzen toelichtingen

Voor het toelichten van de begrotingsmutaties zijn in deze tweede suppletoire begroting de ondergrenzen gehanteerd zoals opgenomen in de onderstaande tabel.

In sommige gevallen, waar politiek relevant, worden ook posten toegelicht beneden deze ondergrenzen.

2 Beleid

2.1 Overzicht belangrijke uitgaven- en ontvangstenmutaties

Belangrijkste suppletoire uitgavenmutaties 2025

Toelichting

Mutaties incidentele suppletoire begroting

Voor de compensatie gaswinning Ternaard is een incidentele suppletoire begroting (ISB) aangeboden aan de Tweede en Eerste Kamer. Deze ISB is opgesteld omdat een tijdige autorisatie nodig is, de autorisatie van de Tweede suppletoire begroting 2025 komt te laat.

Subsidieregeling Flexibiliteit

De uitgaven van de Flex-e regeling zullen naar verwachting minder hoog uitvallen dan verwacht, een mogelijke oorzaak hiervan is dat het een relatief nieuwe regeling is waardoor er nog onbekendheid heerst bij bedrijven over flexibilisering als oplossing voor problemen met hun netaansluiting. Daarnaast hebben sommige bedrijven bezwaren vanwege bepaalde beperkingen en aansprakelijkheidsclausules in de congestiemanagmentcontracten en is het niet alle bedrijven gelukt om een contract af te sluiten met de netbeheerders. Ook blijken de kosten van de individuele scans in de praktijk lager uit te vallen dan verwacht

Subsidieproject Djewels

Als gevolg van vertragingen in het subsidieproject Djewels wordt er dit jaar minder uitgekeerd dan geraamd. Van de onderuitputting wordt € 16 mln afgeboekt en een € 0,5 mln wordt gebruikt als dekking voor een tekort bij het onderzoeksbudget van KGG. 

COVA

Zie toelichting bij de ontvangsten.

Klimaatfonds

Ook voor de Klimaatfondsmiddelen zijn er neerwaartse bijstellingen gedaan. De grootste neerwaartse bijstellingen zijn € 10,7 mln voor Demonstratieregeling Energie- en Klimaatinnovatie DEI+, € 14,6 mln voor de ISDE-regeling, € 28,2 mln voor Opschalingsinstrument waterstof, € 18,9 mln voor IPCEI-waterstof en € 15,4 mln voor Investeringen en Verduurzaming Industrie.

Overboekingen flankerend beleid WOZ

Voor de beheerskosten van sensordiensten op zee (MIVSP I) (- € 6,8 mln) en voor de kosten van het verzamelen van ecologische data over vogels (-€ 2 mln) wordt € 8,8 mln overgeheveld naar IenW ten behoeve van RWS.

TNO

Voor diverse opdrachten aan TNO wordt € 16,7 mln overgeheveld naar het Ministerie van Economische Zaken. Het budget is voornamelijk bestemd voor de financiering van het programma PEGA (Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen) Invulling Ondergrond en de realisatie van een Kernhuis. Het Kernhuis van de Geologische Dienst Nederland (onderdeel van TNO) is een uniek archief dat een grote collectie sediment- en gesteentemonsters bewaart en verzamelt uit boringen, bouwputten en opgravingen.

Stimuleringsregeling Aardgasvrije Huurwoningen (SAH)

Er wordt € 10 mln beschikbaar gesteld aan VRO voor de Stimuleringsregeling Aardgasvrije Huurwoningen (SAH). Deze regeling is overtekend en er is bij VRO onvoldoende budget om te voldoen aan de vraag naar de subsidie. Tegelijkertijd is de WIS, welke onder KGG valt, afhankelijk van voldoende bereidwillige partijen die een aansluiting willen op het warmtenet. Als hun aansluitkosten niet vergoed worden, vergroot dit de kans dat de warmtenetten niet gerealiseerd zullen worden. Een bijdrage aan de SAH helpt KGG in het realiseren van haar beleidsdoelen.

Belangrijkste suppletoire ontvangstenmutaties 2025

Toelichting

Ontvangsten subsidie prijsplafond energieleveranciers

Met ingang van 2025 is het prijsplafond definitief niet meer van kracht. Leveranciers leveren maandelijks nog steeds jaar- en eindnota’s aan, zodat RVO de definitieve prijsplafondkortingen kan verrekenen met het door de leverancier ontvangen subsidievoorschot. Dit leidt in sommige gevallen tot ontvangsten en in andere gevallen tot uitgaven. Uit de laatste raming van RVO blijkt dat er in 2025 ruim € 51 mln meer terugbetaald moet worden door energiebedrijven aan RVO dan eerder werd verwacht.

COVA

Voor de COVA worden € 12 mln minder ontvangsten geraamd. De COVA financiert zijn operationele kosten door een voorraadheffing van 0,8 cent per liter op benzine, diesel en LPG. Deze ontvangsten zijn lager dan geraamd omdat er in Nederland minder veraccijnsde brandstof aan het weg- en watervervoer is geleverd.

CO₂ -heffing industrie

De raming van de CO₂-heffing wordt in lijn gebracht met de raming van de CO₂-heffing in het belastingplan 2026.

3 Beleidsartikelen

3.1 Beleidsartikel 31 Een doelmatige energievoorziening en beperking van de klimaatverandering

Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit

De inschatting van het percentage juridisch verplicht raamt het departement op 100%, we verwachten dat alle middelen die op de begroting beschikbaar zijn ook juridisch verplicht kunnen of zullen worden. Bedragen die niet verplicht zijn worden immers zoveel mogelijk afgeboekt richting het generale beeld.

Toelichting

Verplichtingen

Uitgaven

Subsidies

DEI+

Voor de diverse onderdelen binnen de DEI+ worden lagere uitgaven verwacht in 2025 blijkt uit de prognoses. De lagere uitgaven zijn niet het gevolg van een lagere vraag, maar omdat verwachte betalingen later zullen plaatsvinden. Voor de DEI+ wordt € 19,2 mln afgeboekt naar het en het generale beeld . Daarnaast wordt er vanuit het budget voor de DEI+ € 2 mln beschikbaar gesteld voor het onderzoeksprogramma Digital Twin van het energiesysteem. Tot slot wordt er € 2,3 mln beschikbaar gesteld voor een ophoging van de SAH aan VRO.

ISDE

Voor de ISDE wordt er minder uitgegegeven dan eerder geraamd, zo blijkt uit de meest recente prognoses. Exacte duiding valt niet te geven, maar de afboeking naar het generale beeld is relatief klein en opzichte van gehele ISDE-budget de ISDE (- € 14,6 mln).

Opschalingsinstrument waterstof

Vanwege het besluit om de ontwikkeling van offshore elektrolyse voor minimaal vijf jaar te pauzeren, zijn middelen voor het waterstofnetwerk op zee momenteel niet meer nodig. De afschalingskosten van Gasunie zijn nu ook bekend, waardoor we zekerheid hebben dat deze middelen niet meer uitgeput gaan worden. Daarom wordt € 11,8 mln afgeboekt naar generale beeld zodat het budget meer in lijn is met de verwachtingen. Daarnaast zijn er voor de OWE regeling vertragingen waardoor de kasbudgetten niet meer corresponderen met de verwachte uitgaven. Daarom wordt er resterend afgeboekt naar het generale beeld (- € 16,4 mln).

IPCEI-waterstof

Deze middelen zijn reeds juridisch verplicht maar vanwege de vertraging in de uitrol van de waterstofmarkt is het huidige kasritme niet meer accuraat. Daarom wordt dit jaar een onderuitputting verwacht, deze wordt middels deze mutatie afgeboekt naar het generale beeld (- € 20,7 mln).

Subsidieregeling Flexibiliteit

In de tweede suppletoire begroting wordt het budget vanwege lagere verwachte uitgaven afgeboekt naar het generale beeld (- € 11,3 mln). Daarnaast wordt een deel van dit budget gebruikt om het tekort op het Radioactive Waste Management Programme (RWMP) van NRG PALLAS op te lossen. Het RWMP betreft de verwerking en afvoer van het historisch, radioactief afval van de onderzoekslocatie in Petten. KGG blijft verantwoordelijk voor eventuele bijdragen in de kosten van het historisch, radioactief afval ondanks dat het dossier over wordt gedragen aan het ministerie van VWS (- € 6,5 mln). Zie ook bijgaand rapport Actualisatie voorziening RWMP 2024.

Subsidieproject Djewels

Als gevolg van vertragingen in het subsidieproject Djewels worden dit jaar niet alle verwachte mijlpalen behaald. Hierdoor wordt er minder uitgekeerd dit jaar en onderuitputting afgeboekt (- € 16 mln) en wordt € 0,5 mln gebruikt als dekking voor een tekort bij het onderzoeksbudget van KGG.

Investeringen verduurzaming industrie - Klimaatfonds

In de tweede suppletoire begroting wordt het budget vanwege lagere verwachte uitgaven afgeboekt naar het generale beeld (- € 15,4 mln).

Flankerend beleid WOZ

In de tweede suppletoire begroting wordt het budget in 2025 voor flankerend beleid windenergie op zee per saldo verlaagd met € 29,6 mln. Dit wordt verklaard door overboekingen naar andere departementen, een overboeking naar het financiële instrument bijdrage aan medeoverheden en het verlagen van het budget als gevolg van lagere verwachte uitgaven. 

Ten eerste hebben verschillende overboekingen naar andere departementen plaatsgevonden (- € 10 mln). Dit betreffen met name overboekingen naar Rijkswaterstaat ten behoeve van beheerskosten voor sensordiensten op zee (MIVSP I) (- € 6,8 mln) en voor het innovatieproject voor de telmethode voor het verzamelen van data over zeevogels (- € 2 mln). Daarnaast zijn er diverse kleinere overboekingen gedaan: aan EZ en LVVN voor een ecologisch onderzoeksprogramma van Deltares en Wageningen Marine Research, aan OCW voor het activiteiten van het NIOZ voor ecologische monitoring van opwek van zonne-energie op zee en een bijdrage aan het Gemeentefonds voor de gemeente Moerdijk voor Powerport. Tot slot is € 1,4 mln overgeboekt naar het apparaatsbudget van KGG op de begroting van EZ voor de inhuur voor diverse activiteiten voor Windenergie Op Zee.

Ten tweede is er € 12 mln overgeheveld naar het financieel instrument bijdrage aan medeoverheden (Uitvoeringskosten klimaat medeoverheden). Dit is voor specifieke uitkeringen via de Regeling specifieke uitkeringen gebiedsinvesteringen Net op Zee voor compensatie verzilting landbouwgronden (€ 10 mln) en voor een ecologisch impulspakket (€ 2 mln).

Tot slot zijn de verwachte uitgaven in 2025 naar beneden bijgesteld (- € 6,3 mln), deze middelen worden afgeboekt naar het generale beeld. Dit komt met name doordat de opdracht voor het sensorprogramma MIVSP III in 2026 wordt verstrekt in plaats van in 2025 zoals eerder verwacht. 

Bijdrage aan ZBO's/RWT's

Doorsluis COVA-heffing 

Zie de inhoudelijke toelichting onder ontvangsten. De onderuitputting (totaal € 12 mln) wordt deels ingezet voor enige tegenvallers van tezamen € 3,3 mln. Deze tegenvallers zijn op het P-budget (€ 0,4 mln), onderzoeksbudget van SodM (€ 0,5 mln) en de compensatie voor de SEFE-contracten (€ 2,4 mln). Het restant (€ 8,7 mln) wordt afgeboekt naar het generale beeld.

TNO-kerndepartement

Deze mutaties betreffen met name overhevelingen naar Economische Zaken, dit departement is namelijk verantwoordelijk voor het verlenen van de subsidie aan TNO en doet ook de betalingen aan dit instituut. De overhevelingen hebben met name betrekking op de uitbreidingen van het Kernhuis (- € 5 mln) en het programma PEGA Invulling Ondergrond (- € 7 mln).

Ontvangsten

Ontvangsten COVA

Voor de COVA verwachten we € 12 mln minder te ontvangen. De COVA financiert zijn operationele kosten door een voorraadheffing van 0,8 eurocent per liter op benzine, diesel en LPG. Deze ontvangsten zijn naar lager dan geraamd omdat er in Nederland minder veraccijnsde brandstof aan het weg- en watervervoer is geleverd.

Diverse ontvangsten

Dit betreffen met name bijstellingen op terugontvangen subsidievoorschotten, zo is gebleken dat er voor het prijsplafond (de Subsidieregeling bekostiging plafond energietarieven kleinverbruikers 2023) er meer is terugontvangen dan vooraf ingeschat, dit verklaart de grootste meevaller in de ontvangsten (€ 51,8 mln). Daarnaast is een lening aan EBN eerder terugbetaald dan geraamd (€ 6,5 mln). Verder is een desaldering teruggedraaid omdat de ontvangsten en de uitgaven pas in 2026 zullen plaatsvinden (- € 5 mln). Ook zijn er voor diverse regelingen op het terrein van Verduurzaming Industrie terugontvangsten gerealiseerd (€ 6,1 mln). Tot slot wordt een onttrekking uit de reserve voor de Garantieregeling Geothermie teruggedraaid (- € 7 mln).

Toelichting op de begrotingsreserves

De begrotingsreserve voor duurzame energie en klimaattransitie is bestemd voor onbesteed gebleven middelen als gevolg van lagere SDE-subsidiebedragen door prijsfluctuaties, vertraging of het niet doorgaan van projecten waaraan subsidie is toegekend op basis van de SDE, de SDE+, de SDE++, de HER+ of de ISDE. Via de reserve blijven deze middelen ook in de toekomst beschikbaar voor het stimuleren van hernieuwbare energieproductie of CO₂-reductie.

In deze suppletoire begroting worden geen additionele onttrekkingen of stortingen voor de reserve duurzame energie verwerkt.

De begrotingsreserve voor de garantieregeling Aardwarmte is bedoeld om het budget voor het mogelijk uitbetalen van verliesdeclaraties meerjarig in te kunnen zetten en een eventuele mismatch in de tijd tussen inkomsten (premies) en uitgaven (verliesdeclaraties) op te vangen. Om gebruik te kunnen maken van de garantieregeling Aardwarmte betalen marktpartijen een kostendekkende premie aan de uitvoerder van de regeling (RVO.nl) die wordt gestort in de begrotingsreserve.

In deze suppletoire begroting worden geen additionele onttrekkingen of stortingen voor de begrotingsreserve Aardwarmte verwerkt.

Een eerdere onttrekking wordt wel teruggedraaid omdat is gebleken dat de uitgaven in 2025 niet nodig zullen zijn.

De middelen in de begrotingsreserve risicopremie NRG zullen worden aangesproken als de Nuclear Reseach Group (NRG) – al dan niet tijdelijk of gedeeltelijk – niet kan voldoen aan de terugbetalingsverplichtingen volgens de afgesloten leningsovereenkomst.

In deze suppletoire begroting worden geen additionele onttrekkingen of stortingen voor de begrotingsreserve aan ECN/NRG verstrekte leningen verwerkt.

4 De niet-beleidsartikelen

4.1 Artikel 70 Apparaat Kerndepartement

Toelichting

De apparaatsbudgetten van KGG staan vooralsnog gereserveerd op de EZ-begroting.

4.2 Artikel 71 Nog onverdeeld

Toelichting op de verplichtingen en uitgaven

Er zijn geen mutaties bij het artikel «Nog onverdeeld».

5 Agentschappen

5.1 Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is de onafhankelijke nationale autoriteit voor de uitvoering van en het toezicht op marktinstrumenten die bijdragen aan een klimaatneutrale samenleving. De NEa ondersteunt de uitvoering van het Europese Emissiehandelssysteem (EU ETS) en de systematiek Energie voor Vervoer (EV) in Nederland en houdt daar toezicht op. Dat doet de NEa door bedrijven te informeren, te adviseren en door toezicht te houden.

Daarnaast is de NEa onder andere de uitvoerder van de nationale CO₂-heffing en de Inframarginale Elektriciteitsheffing (IME) en ziet NEa toe op het Besluit conformiteitsbeoordeling vaste biomassa voor energietoepassingen. De uitvoering van de wettelijke taken van het agentschap NEa valt onder de eindverantwoordelijkheid van het bestuur van de NEa dat een ZBO is.

Toelichting op de baten

In 2025 heeft NEa er een aantal taken bijgekregen waarvan de uit te voeren werkzaamheden en de omvang van de doelgroep zeer onzeker waren omdat wet- en regelgeving nog niet gereed was. NEa heeft toen in overleg met de opdrachtgevers begroot op het hoogste scenario. De kans op lagere baten en lasten was hierdoor groter dan normaal. De opdrachtgevers wilden echter niet het risico lopen dat er halverwege het jaar onvoldoende financiering was, in het geval het hoogste scenario werd gerealiseerd.

De lagere baten en lasten worden veroorzaakt doordat werkzaamheden minder bleken dan verwacht, deels omdat de doelgroep kleiner was en deels doordat werkzaamheden naar achteren zijn verschoven, omdat de wet- en regelgeving nog niet gereed was. Per opdracht wordt dit hieronder nader toegelicht.

Omzet moederdepartement

De omzet moederdepartement is de vergoeding voor de door de NEa gemaakte kosten (minus de rentebaten) voor taken in opdracht van het ministerie van Klimaat en Groene Groei.

De omzet moederdepartement omvat ook een extra vergoeding van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kindertoeslag (POK)/Werken aan Uitvoering (WaU) gelden voor gemaakte kosten voor een project voor verbetering van de dienstverlening (€ 0,1 mln).

Omzet overige departementen

De omzet overige departementen bestaat uit een vergoeding voor de door de NEa gemaakte kosten (minus de rentebaten) voor taken in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, € 6,8 mln) en voor taken vanuit het ministerie van Financiën (€ 3,1 mln).

De omzet IenW daalt met € 0,1 mln. Dit is met name het gevolg van extra ontvangsten die aan de opdracht van IenW worden toegerekend waardoor de bekostiging naar beneden is bijgesteld.

De omzet van Financiën daalt ten opzicht van de eerste suppletoire begroting met € 2,5 mln. In totaal is er € 4,7 mln onderuitputting op de opdracht. Dit betreft uitvoering van het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM): het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de Europese buitengrens. De wet- en regelgeving hieromheen is in de loop van 2025 aangepast, waardoor de kosten uiteindelijk lager uitvielen dan waar in de eerste suppletoire begroting rekening mee werd gehouden. De kosten zijn lager geworden onder andere doordat minder bedrijven uiteindelijk onder de CBAM-regeling vallen dan oorspronkelijk was bedacht.

Rentebaten

De rentebaten zijn het gevolg van de hoge stand van de rekening courant met het ministerie van Financiën. De hoge stand is grotendeels te verklaren doordat er meer inkomsten dan uitgaven zijn, met name vanwege de onderuitputting van € 10,7 mln.

Bijzondere baten

Toelichting op de lasten

Personele kosten

De kosten van vast personeel zijn lager, omdat een aantal vacatures niet is ingevuld. Dit is bij de omzet toegelicht.

De inhuur is lager dan begroot, wat voor een groot deel ter verklaren is door minder inhuur voor het tijdelijke project IME. Dit is hierboven toegelicht bij de omzet moederdepartement. Daarnaast is er minder inhuur nodig voor de uitvoering van nieuwe taken. Dit is te verklaren door minder werkzaamheden dan oorspronkelijk begroot, enerzijds omdat ze uitgesteld zijn, anderzijds omdat in sommige gevallen nog niet duidelijk is wat de werkzaamheden gaan worden die de NEa moet uitvoeren voor nieuwe taken. Door deze ontwikkelingen konden de NEa medewerkers meer werkzaamheden zonder inhuur oppakken.

De overige personele kosten zijn iets hoger dan begroot. Per abuis zijn de kosten voor reservering vakantiedagen (€ 0,88 mln) niet in de begroting meegenomen. Afgezien daarvan dalen de overige personele kosten, aangezien er ook minder vast personeel in dienst is.

Materiële kosten

De ICT-kosten zijn lager dan begroot. De grootste verklaring is dat er in het kader van een sociaal project twee medewerkers worden ingehuurd die onder meer de onderhoudswerkzaamheden voor de applicaties uitvoeren, waardoor deze kosten nu onder de inhuurkosten vallen.

De stijging van de bijdragen aan SSO’s is te verklaren doordat de Dienstverleningsovereenkomst (DVO) voor deze kosten was ontvangen na de eerste suppletoire begroting. Deze kosten waren om die reden niet begroot.

De daling van de overige materiele kosten hangt samen met de vermindering van inzet voor nieuwe taken, die bij de omzet is toegelicht.

Kosten uitbesteed werk

De daling van de kosten van uitbesteding ten opzichte van de ontwerpbegroting betreft met name CBAM (zie omzet overige departementen).

Toelichting op het kasstroomoverzicht

Operationele kasstroom

De operationele kasstroom bestaat uit het geraamde saldo van baten en lasten gecorrigeerd voor afschrijvingen en gecorrigeerd voor mutaties van de overlopende posten.

De verwachte operationele kasstroom is per saldo € 10,9 mln hoger dan begroot. Dit wordt grotendeels (€ 10,7 mln) veroorzaakt doordat NEa minder heeft uitgegeven dan begroot. Dit is met name het gevolg van wet- en regelgeving die bij diverse taken anders uitpakt dan verwacht en die later is en nog wordt vastgesteld. In 2026 volgt een eindafrekening en wordt die € 10,7 mln terug betaald aan de drie opdrachtgevende ministeries.

Investeringskasstroom

De investeringskasstroom is lager dan begroot, omdat investeringen voor CBAM, waterstof en groen gas naar latere jaren worden geschoven.

Financieringskasstroom

De financieringskasstroom blijft gelijk aan de eerste suppletoire begroting.