Nr. 5 VERSLAG

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.

Inhoudsopgave

	blz.
I. Algemeen deel	2
1. Inleiding	2
2. Aanscherping van het wettelijk instrumentarium ter bestrijding van mensensmokkel	3
2.1 Uitbreiding van de extraterritoriale rechtsmacht	3
2.2 Verhoging van de strafmaxima	5
3. Gevolgen voor de uitvoering en financiën	7
4. Ontvangen adviezen	8
4.1 Europese deel van Nederland	8
Humanitaire motieven	9

I. Algemeen deel

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES in verband met de verhoging van de wettelijke strafmaxima van mensensmokkel en de uitbreiding van de toepasselijkheid van de strafwet op mensensmokkel begaan buiten Nederland (hierna: het wetsvoorstel). Deze leden onderschrijven de noodzaak van zowel de verhoging van de wettelijke strafmaxima van mensensmokkel alsook de verruiming van de extraterritoriale rechtsmacht. De hogere strafmaxima zijn nodig om het onaantrekkelijker te maken voor mensensmokkelaars om hun praktijk uit te oefenen en de verruiming van de extraterritoriale werking leidt tot een hogere pakkans van criminelen die zich op dit moment veilig wanen. Voornoemde leden stellen nog enkele vragen over het wetsvoorstel.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel en hebben hierover nog enkele vragen. Deze leden lezen dat de regering van mening is dat irreguliere migratie het voeren van migratiebeleid ondermijnt. Erkent de regering ook dat, zolang legale vluchtwegen ontbreken, het verdienmodel van mensensmokkelaars in stand wordt gehouden? Er is immers geen andere manier om te vluchten. En is de regering het met hen eens dat, hoewel mensensmokkel absoluut bestraft moet worden, de verhoging van de strafmaat slechts één aspect is in de aanpak van mensensmokkel – één die vooral gericht is op vergelding en niet op afschrikking?

Daarnaast maken de leden van de D66-fractie zich zorgen over de toenemende criminalisering van hulpverleners. Daarom zullen zij een amendement indienen over humanitaire hulpverlening uit te sluiten en zij horen hier graag een reactie op.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden zijn het met de regering eens dat het profiteren en stimuleren van irreguliere migratie door criminelen nog krachtiger moet worden bestreden. Deze leden maken graag van de gelegenheid gebruik om enkele vragen te stellen aan de regering over dit wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel gelezen. Deze leden hebben hier nog een aantal vragen over.

De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggend wetsvoorstel. Deze leden zijn van mening dat, vanwege de mensonterende praktijken waarmee mensensmokkel gepaard gaat en de criminele netwerken die kwetsbare mensen als verdienmodel zien, dit misdrijf zo veel als mogelijk bestreden moet worden. Het verhogen van de strafmaat, waardoor voorbereiding van dit misdrijf beter aan te pakken wordt en het verruimen van de rechtsmacht kunnen daar een bijdrage aan leveren. Deze leden delen de mening van de regering dat de aantrekkelijkheid van het plegen van mensensmokkel gelegen is «in de combinatie van een hoge opbrengst, een geringe pakkans en verhoudingsgewijs lage straffen».1 Gaat dit wetsvoorstel zorgen voor een hogere pakkans? Zo ja, hoe dan? Zo nee, waarom niet en hoe kan de pakkans dan wel verhoogd worden?

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Met de regering zien genoemde leden dat mensensmokkel getuigt van gebrek aan respect voor het menselijk leven en de menselijke waardigheid. Zij hebben vragen over de effectiviteit van voorliggend voorstel en de doorwerking van het voorstel.

De leden van de BBB-fractie hebben voor nu geen vragen/opmerkingen inzake het wetsvoorstel.

2. Aanscherping van het wettelijk instrumentarium ter bestrijding van mensensmokkel

2.1 Uitbreiding van de extraterritoriale rechtsmacht

De leden van de VVD-fractie lezen dat de regering met de uitbreiding van de extraterritoriale rechtsmacht tegemoet komt aan de wens vanuit de opsporingspraktijk. Zijn er nog meer wensen vanuit de opsporingspraktijk ten aanzien van het wettelijk instrumentarium bij de bestrijding van mensensmokkel? Zo ja, welke?

De leden van de VVD-fractie lezen in de toelichting niets over het gemeenschappelijk mensensmokkelteam (GMST) waarvoor de Koninklijke Marechaussee (KMar), de politie en het Openbaar Ministerie (OM) formatie leveren. Aan dat team zouden ook externe wetenschappers verbonden worden die zich specifiek richten op de achtergronden en oorzaken van mensenmokkel, en het GMST zal gebruikmaken van reeds bestaande expertise van Europol. Wat is de laatste stand van zaken met betrekking tot het GMST en welke gevolgen heeft het wetsvoorstel voor het GMST?

Kan de regering aangeven wat de grondslagen voor gegevensuitwisseling zijn tussen verschillende Nederlandse organisaties die zich bezighouden met de aanpak van mensensmokkel en tussen Nederlandse organisaties en buitenlandse organisaties en overheden? De leden van de VVD-fractie hechten hier extra belang aan in het kader van het wetsvoorstel, nu er naar aanleiding van de uitbreiding van de extraterritoriale rechtsmacht naar verwachting nog meer samen zal worden gewerkt met andere landen.

De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat Italië, een land waar veel migranten uit Afrika de Europese Unie (EU) binnenkomen, geen partij is bij het verdrag en ook niet bij het protocol. Waarom heeft Italië hier tot nu toe niet voor gekozen? Kan de regering zich inspannen om Italië te bewegen partij te worden bij het verdrag en het protocol?

De leden van de D66-fractie begrijpen de keuze voor het uitbreiden van de extraterritoriale rechtsmacht, maar hebben hier ook enkele zorgen bij. De afgelopen jaren is steeds vaker voorgekomen dat humanitaire hulpverlening in andere EU-lidstaten is bestempeld als mensensmokkel. Dat is een gevaarlijk tendens. Daarom vragen deze leden hoe kan worden voorkomen dat mensen in Nederland worden berecht voor een humanitaire actie in een andere lidstaat.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de aantrekkelijkheid van het plegen van mensensmokkel gelegen is in de combinatie van een hoge opbrengst, een geringe pakkans en verhoudingsgewijs lage straffen. De afgelopen jaren zijn stappen gezet om de pakkans te vergroten, zoals oprichting van het multidisciplinair team (MDT) mensensmokkel. Dit is een beleidsmatig overleg waarin onder meer de politie, KMar, het OM, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en het Expertisecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel intensief samenwerken om meer zicht te krijgen op migratiestromen. Hoe verloopt de informatiedeling tussen deze ketenpartners? Lopen zij tegen problemen aan wat betreft het delen van informatie over individuele zaken over mensensmokkel, zoals op het gebied van privacy? Deze leden vragen ook of de regering kan aantonen in hoeverre de pakkans hiermee is vergroot.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de verruiming van de extraterritoriale rechtsmacht meer situaties kan opleveren waarin mensensmokkelaars in Nederland berecht kunnen worden. Deze leden vragen in hoeverre het aantal strafzaken over mensensmokkelaars naar verwachting zal toenemen en in hoeverre de uitvoeringsinstanties zoals de politie, het OM, de rechtspraak en de gevangenissen voldoende in staat zullen zijn om de toename aan het aantal verdachten en/of veroordeelden op te vangen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering voorstelt om artikel (art.)197c Wetboek van Strafrecht (Sr) op te nemen in een nieuw lid g in art. 4 Sr, zodat het mogelijk wordt om een dader, onafhankelijk van het grondgebied waarop het feit is begaan en de nationaliteit van de dader of het slachtoffer, voor mensensmokkel te kunnen vervolgen. Dit is namelijk in het belang van de Nederlandse staat. Deze leden vragen of andere Europese lidstaten ook een soortgelijke regeling hebben ingevoerd of van plan zijn om dat te doen.

De leden van de SP-fractie constateren dat de rechtsmacht zal worden uitgebreid waardoor een groter aantal mensensmokkelaars dat banden heeft met Nederland ook onder deze wet zal vallen. Deze leden zien ook dat onder andere de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) hier bezwaar tegen heeft. Kan de regering, in navolging van de zorgen van de NOvA, duidelijk uiteenzetten hoe het beleid van andere EU-lidstaten eruitziet als het aankomt op het uitbreiden van de extraterritoriale rechtsmacht? Kan hier een overzicht van worden gegeven?

VluchtelingenWerk Nederland geeft aan dat het niet maken van een onderscheid tussen mensensmokkel en humanitaire mensensmokkel in strijd is met het internationaal recht, zo lezen de leden van de SP-fractie. De regering geeft aan hier anders over te denken op basis van rechtspraak van de Hoge Raad. Daarmee is het maken van een onderscheid in de wet niet vereist volgens de regering. Dat staat wat deze leden betreft los van de discussie of het wel of niet gewenst is. Waarom is het maken van dusdanig onderscheid volgens de regering niet gewenst? Is de vraag of het gewenst is en een verbetering van de wet is niet belangrijker dan of het juridisch vereist is?

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) twijfels heeft over een verdere verruiming van de extraterritoriale rechtsmacht dan waarbij de eindbestemming lidstaten van de EU en/of de Schengenlanden zijn of waarbij door deze landen wordt gesmokkeld. Deze leden stellen daarbij vraagtekens bij de argumentatie van de regering dat met strafbaarstelling in brede zin mogelijke relevante lacunes in de toekomst worden voorkomen. Zij merken op dat het strafrecht niet bedoeld is als een garantie om in mogelijk toekomstige gevallen in strafbaarstelling te kunnen voorzien en dat conform het legaliteitsbeginsel duidelijk moet zijn wat strafbaar is. Zij vragen van de regering een nadere reflectie op de gekozen argumentatie.

2.2 Verhoging van de strafmaxima

De leden van de VVD-fractie stellen dat de regering terecht een speerpunt maakt van het afpakken van crimineel verkregen vermogen en het doorbreken van criminele verdienmodellen. In dat kader zijn zij van mening dat het belangrijk is dat er ook bij mensensmokkel financieel wordt gerechercheerd en criminele winsten worden afgepakt, hetzij via ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel of via toepassing van witwaswetgeving. Is de regering het met deze leden eens dat het afpakken van crimineel verkregen vermogen een waardevol instrument is bij de bestrijding van mensensmokkel? Zo ja, is de regering bereid om de maximumboetes voor mensensmokkel te verhogen van de vijfde naar de zesde categorie? Zo nee, waarom niet?

De leden van de VVD-fractie vragen wat de strafmaxima zijn voor mensensmokkel in landen aan de buitengrenzen van de EU en of deze strafmaxima naar het oordeel van de regering voldoende afschrikkende werking hebben. Als de straffen in deze landen lager zijn, is de regering bereid in gesprek te gaan met deze landen over de wenselijkheid van het verhogen van deze strafmaxima?

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering met het oog op de aanpak van mensensmokkel ook in Europa zal pleiten voor voldoende middelen vanuit het Europees Buitengrensfonds dan wel het Europese interne veiligheidsfonds. Hoeveel middelen krijgt Nederland uit deze Europese fondsen de komende jaren?

Er wordt geconstateerd dat het niet mogelijk is om de doelmatigheid van de vorige strafmaatverzwaring inzichtelijk te maken. De leden van de D66-fractie vragen waarom de regering zonder deze evaluatie wel weer overgaat tot strafmaatverzwaring. Acht de regering deze verzwaring wel doelmatig en zo ja, kan dit bij deze verzwaring dan wel inzichtelijk gemaakt worden?

De leden van de D66-fractie begrijpen dat de verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid het onderzoeksveld van de opsporingsdiensten en diens mogelijkheden vergroot en dit maakt het zonder meer mogelijk om in binnen- en buitenland in een eerder stadium strafrechtelijk in te grijpen. Deze leden vragen of de regering toe kan lichten op welke manier dit in praktijk zal worden gebracht en of – en hoe – dit zal leiden tot een grotere pakkans, mede gezien in het licht dat veel mensensmokkelaars zich buiten Nederlands grondgebied bevinden.

Bovendien stelt de regering dat met dit voorstel de strafmaxima van mensensmokkel weer in balans worden gebracht met die van mensenhandel. Kan de regering dit nader toelichten, zo vragen de leden van de D66-fractie.

De leden van de CDA-fractie lezen dat er geen nulmeting is uitgevoerd ten tijde van de inwerkingtreding van de vorige verhoging van de wettelijke strafmaxima voor mensensmokkel, waardoor het niet mogelijk is om de doelmatigheid van de vorige strafmaatverzwaring concreet inzichtelijk te maken. Deze leden vragen de regering wat de reden is geweest om geen nulmeting uit te voeren.

De leden van de CDA-fractie constateren dat met de verhoging van het strafmaximum voor mensensmokkel naar maximaal acht jaren gevangenisstraf ook ertoe leidt dat de verjaringstermijn wordt verhoogd naar twintig jaar, in plaats van twaalf jaar. Heeft dit volgens de regering (positieve) gevolgen voor het strafproces van mensensmokkelzaken?

De leden van de CDA-fractie lezen dat met de verhoging van strafmaxima voor mensensmokkel weer een balans verkregen wordt ten opzichte van de strafmaxima voor mensenhandel, conform artikel 273f Sr. Deze leden vragen wanneer het wetsvoorstel tot modernisering van art. 273f Sr (eindelijk) naar de Kamer wordt gezonden.

De leden van de CDA-fractie lezen dat het huidige strafmaximum voor mensenhandel vastgesteld is op twaalf jaar gevangenisstraf en de regering hiermee aantoont dat met de voorgestelde verhoging van het strafmaximum van mensensmokkel naar acht jaar gevangenisstraf dit weer in balans wordt gebracht. Deze leden constateren dat tussen deze twee misdrijven nog steeds een behoorlijk verschil zit in strafmaxima. Kan de regering toelichten wat de redenen zijn dat dit uiteindelijk een evenwichtige balans is, nu het delict mensensmokkel ook uiterst ernstig is en fundamentele mensenrechten schendt?

De leden van de SP-fractie zien dat de regering ervoor kiest het strafmaximum opnieuw te verhogen, ondanks het feit dat het niet mogelijk is om de doelmatigheid van de vorige strafmaatverzwaring concreet inzichtelijk te maken. Waarom kiest de regering ondanks deze constatering op dit moment ervoor het strafmaximum te verhogen? Is het niet wenselijk eerst te wachten tot meer concrete feiten die aanwijzen dat de eerdere verhoging wel of niet effectief was? Kan de regering inzichtelijk maken of het aantal gevallen van mensensmokkel en mensenhandel is toegenomen of afgenomen sinds het verhogen van het strafmaximum? Verwacht de regering dat een verhoging van de strafmaxima zal bijdragen aan een afname in mensensmokkel? Is de gedachte aannemelijk dat acht jaar wél voldoende afschrikwekkend zal zijn waar zes jaar dat niet zal zijn naast een geldboete van de vijfde categorie, hetgeen dus zal leiden tot een afname van mensensmokkelaars? In hoeveel gevallen is de afgelopen jaren het strafmaximum opgelegd door een rechter? Indien dit niet het geval is, wat was de hoogste straf die is opgelegd hiervoor?

De leden van de SP-fractie zouden graag meer informatie willen over de strafmaxima op het gebied van mensensmokkel in andere EU-lidstaten. Deze leden zien in het huidige wetsvoorstel niet duidelijk omschreven welke straffen andere landen hanteren hiervoor. Kan de regering een overzicht sturen van de strafmaxima die andere EU-lidstaten hanteren, indien deze informatie beschikbaar is? Wat zijn de geldboetes die worden toegepast voor mensensmokkel in andere EU-lidstaten?

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de Afdeling stelt dat met deze bepaling de strafmaxima voor mensensmokkel in tien jaar tijd worden verdubbeld. Dit terwijl de evaluatie van de vorige verhoging niets laat zien over de doelmatigheid van het voorstel. Dit roept bij deze leden de vraag op over de doelmatigheid van het voorliggend voorstel. Zij constateren dat ook de repliek op de Afdeling geen nadere onderbouwing bevat van de verwachte werking van de verhoging. Wat is de verwachte werking van de strafmaatverhoging, en aan welke zaken zal worden getoetst bij de evaluatie? Wanneer weet de regering of de wet heeft bereikt wat de regering beoogt? Dit vragen genoemde leden in het bijzonder omdat de vorige evaluatie juist weinig opleverde.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de verhouding tussen dit wetstraject en de herziening van 273f Sr.

3. Gevolgen voor de uitvoering en financiën

De leden van de VVD-fractie stellen dat uitbreiding van de extraterritoriale rechtsmacht uitvoeringsconsequenties heeft voor alle betrokken partijen. De regering schrijft dat de KMar zal bezien of en eventueel hoe de analyse, opsporing en INTELL-capaciteit kan worden uitgebreid. Kan de regering dit nader toelichten? Is de KMar ook geconsulteerd over het in kaart brengen van deze capaciteitsuitbreidingen en zo ja, kan het consultatieadvies met de Kamer worden gedeeld? Kan de regering nader uiteenzetten hoe de capaciteitsuitbreiding bij de KMar eruitziet?

De leden van de VVD-fractie vragen ook aandacht voor de uitvoeringsconsequenties voor de politie. De politie schrijft in de consultatiereactie van april 2022 dat de uitvoeringsconsequenties van de uitbreiding van de extraterritoriale rechtsmacht nog nader dienen te worden geduid. Is dat inmiddels gebeurd, en zo ja, hoe zijn deze consequenties in kaart gebracht? Welke aannames zijn hierbij gebruikt?

De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering verwacht dat voor de politie extra personeelsinzet benodigd zal zijn van de afdelingen Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel. Deze leden vragen hoe de regering deze extra capaciteit kan bewerkstelligen, gezien ook nu door de politie wordt aangegeven dat ze zonder aanvulling van de middelen moeten korten op capaciteit.

De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de Afdeling wijst op de uitvoeringsconsequenties in Europees Nederland en in Caribisch Nederland. Zij zien dat de regering niet concreet ingaat op de uitvoeringsconsequenties in Caribisch Nederland en vragen de regering dit alsnog te doen.

4. Ontvangen adviezen

De leden van de CDA-fractie lezen dat uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat humanitaire hulpverlening onder omstandigheden op grond van een algemene strafuitsluitingsgrond in de weg kan staan aan de strafbaarheid van de in art. 197a Sr omschreven mensensmokkel of van de dader daarvan. Betekent dat dan ook dat onderhavig wetsvoorstel in zijn totaliteit geen consequenties heeft voor humanitaire hulporganisaties op zee? Kan de regering een beeld schetsen van hoe andere Europese lidstaten hebben vastgelegd in wet- en regelgeving hoe met hulporganisaties wordt omgegaan die zich bevinden op zee?

4.1 Europese deel van Nederland

De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties hebben kennisgenomen van de reactie van VluchtelingenWerk Nederland. Daarin wordt gesteld dat «de strafbaarstelling van mensensmokkel zoals die nu geldt op gespannen voet staat met het internationaal recht, omdat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen «humanitaire mensensmokkel» enerzijds en andere vormen van mensensmokkel – zoals die gepaard gaan met mensonterende praktijken – anderzijds». De regering stelt in reactie daarop dat de mening van VluchtelingenWerk Nederland niet wordt gedeeld omdat uit rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat humanitaire hulpverlenging «onder omstandigheden op grond van een algemene strafuitsluitingsgrond in de weg kan staan aan de strafbaarheid» van mensensmokkel.2 En dat daarom een aparte uitzondering van strafbaarstelling voor humanitaire mensensmokkel niet nodig zou zijn. Deze leden zijn van mening dat, ook omdat het wetsvoorstel nu de rechtsmacht voor mensensmokkel vergroot en de strafmaat verhoogt, dat het aan de wetgever is om duidelijkheid te verschaffen over al dan niet strafbaarheid van humanitaire mensensmokkel. Deze leden zijn van mening dat voorkomen moet worden dat bijvoorbeeld het redden van mensen die in wrakke bootjes met gevaar voor hun leven op de Middellandse Zee dobberen strafbaar zou moeten zijn. En dat derhalve humanitaire mensensmokkel expliciet van strafbaarheid zou moeten worden uitgesloten. In het eerdere wetsvoorstel tot Uitvoering van internationale regelgeving ter bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel (Kamerstuk 29 291, nr. 1) was nog in een lid opgenomen: «Niet strafbaar is degene die het feit [...] begaat met het oogmerk humanitaire bijstand aan die ander te bieden». Waarom is daar nu niet voor gekozen? En wat verzet zich ertegen om dat alsnog te doen? Kan de regering bevestigen dat het niet de bedoeling is, noch kan zijn, dat als gevolg van de wetswijziging medewerkers van humanitaire hulporganisaties aangeklaagd worden vanwege hun bijdrage aan humanitaire, levensreddende hulp? Deze leden zouden er in dit verband op willen wijzen dat het Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over de zee en in de lucht, tot aanvulling van het Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad (Trb. 2001, 70) als onderdeel voor strafbaarheid van mensensmokkel het verkrijgen van «een financieel of ander materieel voordeel» heeft. Daar is het geval van humanitaire mensensmokkel geen sprake van. Waarom wordt dit niet expliciet in het voorliggend wetsvoorstel tot uiting gebracht?

Humanitaire motieven

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben begrip voor de wens van VluchtelingenWerk Nederland om te voorkomen dat voorliggend voorstel leidt tot strafbaarstelling van humanitaire hulp. Zij vragen de regering aan te geven wat er op tegen is dit expliciet in de wet vast te leggen en of zij de zorgen van VluchtelingenWerk Nederland begrijpt.

De voorzitter van de commissie, Kat

Adjunct-griffier van de commissie, Meijer