Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 mei 2023
De wijziging van de Wet basisregistratie personen (Wet BRP) voor de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit (LAA) is door uw Kamer op 19 april |(Handelingen II 2021/22, nr. 74, item 27) en door de Eerste Kamer op 4 oktober 2022 (Handelingen I 2022/23, nr. 2, item 5) aangenomen.1 Het wetstraject, bestaande uit deze wetswijziging, een AMvB en een ministeriële regeling, is afgerond. De regelgeving treedt per 15 mei aanstaande in werking. Bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel zijn meerdere moties en amendementen aangenomen en heb ik een aantal toezeggingen gedaan (Handelingen II 2021/22, nr. 46, item 11) en (Handelingen II 2021/22, nr. 73, item 10). In deze brief ga ik in op de uitvoering daarvan. Eerst sta ik stil bij het belang van een hoge adreskwaliteit in de BRP en bij de inhoud van de wetswijziging.
Belang adreskwaliteit
Het doel van de wetswijziging en van LAA is om de kwaliteit van de adresgegevens in de BRP te verbeteren, zodat overheidsorganen op basis van juiste informatie hun publieke taken kunnen uitvoeren. De BRP is een basisregistratie. Dat betekent dat je als geregistreerde je gegevens en wijzigingen daarin (bijvoorbeeld een verhuizing) één keer doorgeeft en dat deze informatie vervolgens binnen de hele overheid gebruikt wordt. Het is dus van groot belang dat de gegevens in de BRP correct zijn. Juiste registratie is de toegangspoort om volwaardig mee te kunnen doen in deze maatschappij. De Ombudsman2, het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten3 (o.l.v. de heer Roemer) en de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving4 hebben de afgelopen jaren gewezen op het belang van juiste BRP-inschrijving voor de burger. Het is een voorwaarde om te kunnen stemmen in je gemeente, om aanspraak te maken op tal van overheidsvoorzieningen en om de zorg te krijgen waar je recht op hebt.
De werkwijze van LAA is dat met behulp van profielen en terugmeldingen van overheidsinstanties (signaalleveranciers), gevallen van mogelijk onjuiste adressen worden gevonden. Deze adressen (signalen) worden aan betreffende gemeenten gestuurd voor onderzoek. Als de feitelijke situatie op het adres niet overeenkomt met de registratie, past de gemeente de BRP aan.
Inhoud wetswijziging
In de Wet BRP is met deze wetswijziging een taak gecreëerd voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om gemeenten te ondersteunen bij het BRP-adresonderzoek. De Minister wordt wettelijk bevoegd om voor LAA persoonsgegevens te verwerken en daarbij gebruik te maken van de profielen. Ook wordt de Minister bevoegd om deze gegevens te delen met gemeenten en gebruikers van de BRP. Daarmee gaat BZK onder eigen verantwoordelijkheid de centrale data-analyse van het huidige project LAA uitvoeren. Voor een nadere toelichting op de inhoud, doelstelling en waarborgen van het wetsvoorstel verwijs ik kortheidshalve naar de memorie van toelichting5 en mijn brief van 25 maart 2022.6
Ik ben mij vanzelfsprekend heel wel bewust van de politieke en maatschappelijke discussie over het delen van persoonsgegevens en het werken met profielen door de overheid. LAA moet ook in de toekomst voldoen aan de vereisten voor de bescherming van persoonsgegevens, waaronder de Handreiking Non-discriminatie by design7 en de Richtlijnen voor het toepassen van algoritmen door overheden.8 Vanuit uw Kamer zijn met amendementen en moties nadere waarborgen gecreëerd voor de uitvoering van LAA. In deze brief ga ik in op de uitvoering daarvan.
Uitvoering moties en toezeggingen
Over de uitvoering van een aantal moties en toezeggingen heb ik uw Kamer reeds geïnformeerd:
• Onderzoek CBS naar de kwaliteit van de BRP. Over de uitkomsten heb ik uw Kamer op 13 september jl. geïnformeerd.9
• Uitvoeringstoets door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Over de uitkomsten en de toekomstige financiering van LAA heb ik uw Kamer op 26 september jl. geïnformeerd.10
• Informatie over initiatieven, wetten en pilots als gevolg van de Ministeriële Commissie Fraudebestrijding.11 Hierover heb ik uw Kamer op 30 maart jongstleden geïnformeerd.12
• Onderzoek naar de maximale kwaliteit van de BRP. Hierover heb ik uw Kamer op 23 december jl. geïnformeerd.13
• Onafhankelijk onderzoek naar een risicoprofiel uit 2015. Hierover heb ik uw Kamer op 5 april jl. geïnformeerd.14
In deze brief informeer ik uw Kamer over:
1. De AMvB en ministeriële regeling onder de wetswijziging;
2. De onafhankelijke evaluatie van LAA;
3. Het onderzoek van de VNG naar de uitvoeringslasten van het informeren van de burger;
4. Het totaaloverzicht en onafhankelijke toetsing van profielen;
5. De afspraken met signaalleveranciers;
6. De instructie over het tijdig signaleren van sociale problematiek (circulaire Adresonderzoek BRP).
1 AMvB en Ministeriële Regeling
Naast de wijziging van de Wet BRP zijn ook het Besluit BRP (AMvB) en de Regeling BRP (ministeriële regeling) gewijzigd voor LAA. In de AMvB is, ter uitvoering van het gewijzigd amendement van het lid Dekker-Abdulaziz c.s.15, een procedure voor menselijke tussenkomst voorgeschreven. De AMvB bepaalt dat een onderzoek naar een nieuw LAA-profiel pas wordt gestart nadat daarover overleg is gepleegd met gemeenten en signaalleveranciers. Er worden door BZK aldus geen persoonsgegevens verwerkt in het kader van LAA voordat dit is besproken met de betrokken partijen (gemeenten en signaalleveranciers). Zoals gebruikelijk is deze AMvB getoetst door de Autoriteit Persoonsgegevens en heeft ook de Raad van State advies uitgebracht. Naar aanleiding van dit advies van de Raad van State is de AMvB aangepast en wel zo dat daarin is vastgelegd welke categorieën persoonsgegevens door de Minister van BZK worden verwerkt in het kader van de ondersteuning aan gemeenten (het nieuwe artikel 28e van het besluit). Daarmee is, in lijn met het advies van de Raad van State, de centrale gegevensverwerking op het niveau van AMvB afgebakend. Buiten de genoemde categorieën is er geen gegevensverwerking toegestaan. Voor een nadere toelichting verwijs ik kortheidshalve naar het nader rapport en de nota van toelichting bij de AMvB.
In de ministeriële regeling is vastgelegd welke profielen worden gehanteerd door de Minister van BZK. Daarbij geldt dat alle profielen tot doel moeten hebben om de kwaliteit van adresgegevens in de BRP te verbeteren. In de ministeriële regeling wordt zo een integraal en transparant overzicht gegeven van de gegevensverwerking die de Minister verricht om signalen voor adresonderzoek te genereren. Hiernaast worden in de regeling de signaalleveranciers aangewezen: de Belastingdienst, de Dienst Toeslagen en het CJIB. Zoals toegezegd deel ik de vastgestelde regeling met uw Kamer ter kennisneming.16 Voor een nadere toelichting op de inhoud van deze Regeling verwijs ik kortheidshalve naar de begeleidende toelichting.
2 Onafhankelijke evaluatie van LAA
Ter uitvoering van de motie van de leden Leijten en Ceder17 is een onafhankelijke evaluatie van LAA uitgevoerd. Het evaluatierapport treft u als bijlage bij deze brief. Uit de evaluatie volgt dat LAA aantoonbaar bijdraagt aan het vinden en aanpassen van incorrecte adresgegevens. LAA, zo stellen de onderzoekers, is een uniek kwaliteitsinstrument voor de BRP dat nadrukkelijk naast en niet in plaats van andere kwaliteitsinstrumenten, zoals de Terugmeldvoorziening (TMV), gebruikt wordt. Naast adreskwaliteit constateren de onderzoekers dat het adresonderzoek door gemeenten ook andere zaken over de bewoning en woonomstandigheden zichtbaar maakt. Het gaat dan bijvoorbeeld om sociale problematiek en illegale bewoning. Ik hecht zeer aan de conclusie dat LAA op brede van steun van gemeenten kan rekenen. Het zijn immers de gemeenten die met de signalen aan de slag gaan en het daadwerkelijke adresonderzoek verrichten. De onderzoekers zien ten slotte vier aandachtspunten.
Het eerste aandachtspunt is de ontwikkeling van nieuwe signalen door signaalleveranciers. Gemeenten hopen op meer bijzondere signalen die niet uit de BRP afkomstig zijn, maar van de verschillende signaalleveranciers, zoals de Dienst Toeslagen. Ik heb begrip voor deze wens van gemeenten. Een van de succesfactoren van LAA is de overheidsbrede samenwerking met signaalleveranciers en het met hen steeds ontwikkelen van nieuwe typen signalen. LAA zal zich daar ook na de wettelijke inbedding voor inzetten.
Het tweede aandachtspunt is het verbeteren van de documentatie over profielen. De onderzoekers constateren dat de externe signaalleveranciers niet snel en eenduidig konden aangeven hoe hun profiel eruitziet en welke selectiecriteria om welke reden worden toegepast. Mede naar aanleiding van deze bevinding van de onderzoekers heb ik met de signaalleveranciers gesproken over een eenduidige wijze van documenteren bij LAA. De afspraken hierover zijn vastgelegd in het Afsprakenkader LAA, bijgevoegd als bijlage bij deze brief. Zo is afgesproken dat ieder LAA-profiel op dezelfde wijze wordt beschreven, volgens een standaardformat, voordat het wordt ingezet. Onder punt 5 ga ik nader in op de inhoud van dit Afsprakenkader. Voor reeds bestaande profielen geldt dat deze onafhankelijk zijn getoetst aan de hand van het format van een DPIA18, waarbij per profiel op dezelfde wijze inzichtelijk is gemaakt welke persoonsgegevens worden verwerkt en op basis van welke criteria een adres wordt geselecteerd voor onderzoek. Onder punt 4 van deze brief ga ik nader in op deze onafhankelijke toetsing van alle profielen.
Ten derde zien de onderzoekers een risico als gevolg van de professionalisering en institutionalisering van de aanpak. Deze zou de ruimte voor experimenten doen afnemen. Zoals hiervoor aangegeven is het steeds ontwikkelen van nieuwe typen signalen een van de succesfactoren van LAA. Daarbij hoort ook de ruimte om te experimenteren. De regelgeving houdt daar rekening mee door de gedetailleerde profielbeschrijvingen vast te leggen op het niveau van ministeriële regeling. Zo een regeling is sneller en vaker te wijzigen dan een wet of AMvB. De regeling kent ook de mogelijkheid om te bepalen dat een profiel eerst beperkt wordt toegepast (voor een beperkt aantal gemeenten). Zo kan in de praktijk eerst beproefd worden of een profiel daadwerkelijk het verwachte resultaat behaalt; signalen die leiden tot adrescorrecties. Tegelijkertijd wordt met het vastleggen in regelgeving gewaarborgd dat de inzet van profielen transparant en vooraf getoetst is, ook als het gaat om een proef. De ruimte om te experimenteren is daarmee aanwezig, maar wel begrensd met het oog op de bescherming van de privacy van de burger.
Ten slotte concluderen de onderzoekers dat het aantal afgelegde huisbezoeken sinds de coronaperiode sterk is afgenomen terwijl een belangrijke meerwaarde van de aanpak is gelegen in diezelfde huisbezoeken. Dit herstelt zich traag, ook omdat veel gemeenten ervaren dat huisbezoeken een grote belasting vormen voor de eigen organisatie. Ik herken het beeld dat de onderzoekers schetsen; het succes van LAA valt of staat met het uitvoeren adresonderzoeken (en huisbezoeken) door gemeenten. Het uitvoeren van deze onderzoeken is arbeidsintensief. Om te zorgen dat gemeenten beschikken over voldoende middelen om deze onderzoeken te verrichten, wordt er via het gemeentefonds 3 miljoen euro beschikbaar gesteld. Dit bedrag vloeit voort uit de uitvoeringstoets die is verricht door de VNG en komt boven op de vergoeding die gemeenten reeds ontvangen voor de uitvoering van taken onder de Wet BRP.19 Naast de financiële ondersteuning zullen gemeenten vanuit de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens blijvend ondersteund worden bij de uitvoering van adresonderzoeken; onder andere met handreikingen.
3 Onderzoek uitvoeringslasten van het informeren van de burger
Ter uitvoering van de motie van de leden Dekker-Abdulaziz en Ceder20 heeft de VNG onderzoek gedaan naar de uitvoeringslasten van het informeren van de burger over een adresonderzoek. De bevindingen treft u als bijlage bij deze brief. De strekking van het rapport is dat gemeenten burgers op verschillende momenten in het adresonderzoek al informeren; bij het plaatsen van de aantekening in onderzoek en bij de uiteindelijke correctie van BRP-gegevens. Burgers ontvangen daarover een brief. Tijdens de huisbezoeken worden burgers ook mondeling geïnformeerd over het lopende onderzoek. De VNG heeft onderzocht wat de impact is als gemeenten burgers al in een eerder stadium informeren (voor het huisbezoek), bijvoorbeeld zodra de gemeente een LAA-signaal ontvangt. De VNG betoogt dat een aanvullende verplichting om burgers te informeren onwenselijk is gelet op de hoge extra uitvoeringslasten afgezet tegen de geringe toegevoegde waarde; het brengt geen wezenlijke verbetering in de informatiepositie van de burger. Het eerder informeren betekent dat alle ingeschreven op het adres geïnformeerd worden, en niet enkel de persoon op wie het onderzoek uiteindelijk ziet. De huidige kosten voor het afhandelen van een LAA-signaal zijn geraamd op een bedrag van € 134 tot € 148. De uitvoeringskosten per LAA-signaal verdrievoudigen volgens de VNG als alle personen op het adres over het LAA-signaal worden geïnformeerd. De VNG noemt een aantal minder belastende alternatieven om de informatiepositie verder te verbeteren. Het gaat dan om het verbeteren van de publieksinformatie op de websites van RvIG en gemeenten en om het beter koppelen van die informatie aan het algoritmeregister. Deze aanbevelingen neem ik graag over. Daarnaast is in de vernieuwde circulaire Adresonderzoek BRP, opgesteld in samenwerking met de VNG, een instructie opgenomen over het vroegtijdig contacteren en informeren van burgers wier adresgegevens onderzocht worden. Onder punt 6 ga ik nader in op deze circulaire, die als bijlage bij deze brief is gevoegd. Ten slotte heb ik met de signaalleveranciers en ook VNG en NVVB de afspraak gemaakt dat jaarlijks een rapportage wordt opgesteld over alle vragen en klachten van burgers over LAA, zoals die door de deelnemende partijen zijn ontvangen en als zodanig zijn te onderscheiden. Zo’n rapportage biedt aanknopingspunten om de publieksvoorlichting en werkinstructies ook in de toekomst verder te verbeteren.
4 Totaaloverzicht en onafhankelijke toetsing profielen
Ter uitvoering van de motie van de leden Dekker-Abdulaziz en Ceder21 zijn alle bestaande profielen van LAA onafhankelijk getoetst. Het resultaat van deze toetsing inclusief het totaaloverzicht van profielen is als bijlage bij deze brief gevoegd. Voor de toetsing is het format van de DPIA Rijksdienst22 toegepast, daarbij is de gegevensverwerking ook getoetst aan de Handreiking non-discriminatie by design. Met een DPIA worden onder andere de rechtmatigheid en proportionaliteit van de gegevensverwerking beoordeeld, ook worden mogelijke risico’s en bijbehorende maatregelen in kaart gebracht. De belangrijkste bevindingen zijn dat de gegevensverwerkingen in het kader LAA (profielen) voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid, zoals gedefinieerd in de AVG. Daarbij wordt in het rapport vastgesteld dat sprake is van profilering, maar niet van automatische besluitvorming of toepassing van kunstmatige intelligentie. Ten derde wordt geconcludeerd dat er voldoende technische en organisatorische maatregelen zijn genomen om de verwerkte gegevens te beschermen en dat daarbij wordt gestuurd op dataminimalisatie. Ten slotte bevat het rapport zes aanbevelingen.
De eerste drie aanbevelingen zien op de gegevensverwerking die door signaalleveranciers – onder eigen verantwoordelijkheid – wordt uitgevoerd voor LAA. Signaalleveranciers verwerken persoonsgegevens om een terugmelding van een mogelijk onjuist adresgegeven te doen. Daarbij kan de signaalleverancier zelf ook profielen toepassen. Ten aanzien van deze gegevensverwerking door de signaalleverancier zelf wordt geadviseerd om vast te leggen welke gegevens in profielen van signaalleveranciers worden verwerkt en welke bewaartermijnen gelden voor die gegevensverwerking. Ten derde wordt geadviseerd om de eigen privacyverklaringen van betrokken partijen aan te vullen en om de profielen van signaalleveranciers te publiceren. Deze aanbevelingen richten zich aldus tot de gegevensverwerking die onder de eigen verantwoordelijkheid van de betrokken partijen (signaalleveranciers) wordt uitgevoerd. Deze partijen dienen vanzelfsprekend te voldoen aan de AVG en UAVG; eenduidige documentatie van de gegevensverwerking, het vastleggen van bewaartermijnen en een adequate privacyverklaring horen daarbij. In aanvulling op de reeds geldende kaders uit de AVG en UAVG, heb ik voor LAA hierover met deze signaalleveranciers nadere afspraken gemaakt. Zo is afgesproken dat voorstellen voor een nieuw profiel worden gedocumenteerd volgens een standaardformat. Zo wordt binnen LAA een eenduidige documentatie van de gegevensverwerking geborgd. Tevens zijn afspraken gemaakt over het bieden van transparantie over de toepassing van profielen. Onder punt 5 ga ik nader in op de gemaakte afspraken.
De laatste drie aanbevelingen zien op de centrale gegevensverwerking van LAA en de ondersteuning van BZK aan gemeenten. Geadviseerd wordt om een inzageprocedure voor de centrale gegevensverwerking vast te stellen en om gemeenten te ondersteunen bij het borgen van de rechten van burgers (waaronder inzage). Burgers hebben recht op inzage in de gegevensverwerking die plaatsvindt in het kader van LAA; aan de zijde van signaalleveranciers, centraal bij BZK en decentraal bij de gemeente. In lijn met de aanbeveling is de inzageprocedure bij BZK (RvIG) inmiddels vastgesteld en vindbaar via de website www.rvig.nl. Voor de ondersteuning aan gemeenten geldt er een nieuwe circulaire Adresonderzoek BRP is vastgesteld.23 In deze circulaire staan ook handvatten voor het borgen van de rechten van betrokkenen. Het gaat dan om het zorgvuldig opstellen van een onderzoeksdossier en het tijdig informeren van de burger(s) over het adresonderzoek. Vanuit RvIG zullen gemeenten ook in meer praktische zin blijvend ondersteund worden bij vragen over het borgen van de rechten van de burger.
Ten derde wordt geadviseerd om een selectiefilter van de BRP (BZK)-profielen binnen LAA zodanig aan te passen dat ook LHBT+-gezinnen standaard worden uitgesloten van adresonderzoek. Bij de BRP (BZK)-profielen van LAA worden adressen waarvan aannemelijk is dat de daar ingeschreven personen directe familie van elkaar zijn, vooraf uitgesloten voor adresonderzoek. De statistische ervaring (correlatie) uit de projectfase van LAA leert dat er op deze adressen geen verhoogd risico op onjuiste registratie in de BRP is. Het betreffende uitsluitingsfilter is zodanig aangepast dat voor het uitsluiten van gezinnen enkel nog gekeken wordt naar de gezinsverbanden zoals die in de BRP geregistreerd zijn (huwelijk, partnerschap en ouder-kind) en niet meer ook naar geslacht. Zo is er geen mogelijk onderscheid meer tussen LHBT+-gezinnen en andere gezinnen.
5 Afspraken met signaalleveranciers
Ter uitvoering van de moties van de leden Dekker-Abdulaziz en Ceder en de leden Ceder en Kathmann24 en de toezegging om met signaalleveranciers afspraken te maken over het gebruik van de aantekening «in onderzoek» in de BRP25, is voor LAA een afsprakenkader vastgesteld. Met het afsprakenkader hebben ingestemd de huidige signaalleveranciers van LAA: de Belastingdienst, Dienst Toeslagen en het CJIB. Daarnaast hebben ook de VNG en de NVVB ingestemd. Het document treft u als bijlage bij deze brief. In de projectfase van LAA namen ook UWV en RDW deel; ten aanzien van deze partijen wordt nader onderzocht of en hoe de deelname aan LAA gecontinueerd kan worden.
De afspraken met signaalleveranciers hebben tot doel om een gezamenlijke standaard en werkwijze te hanteren bij de verwerking van persoonsgegevens en de inzet van profielen daarbij. De afspraken zien op het borgen van de rechten van burgers, het voorkomen van discriminatoire werking van profielen en het verzekeren van menselijke tussenkomst bij de gegevensverwerking. Afgesproken is dat jaarlijks een rapportage wordt gemaakt van vragen en klachten van burgers over LAA, dat door geen van de betrokken partijen zelflerende algoritmes worden toegepast bij LAA en dat de inzet van een nieuw profiel altijd transparant is en vooraf wordt getoetst. Verder is vastgesteld dat geen van de partijen in het kader van LAA biometrische gegevens en gegevens over nationaliteit, etniciteit en geboorteplaats verwerkt.
6 Instructie over tijdig signaleren van sociale problematiek (circulaire)
Zoals ook uit de evaluatie volgt, levert LAA een bijdrage aan het vroegtijdig signaleren van sociale problematiek. Dit komt met name door de huisbezoeken die worden afgelegd door gemeenten. Ter uitvoering van de motie van het lid Ceder (nr. 32)26 heb ik in samenwerking met de VNG, NVVB en een aantal individuele gemeenten hierover een instructie opgesteld. De instructie geeft handvatten voor multidisciplinaire samenwerking: onder andere tussen de gemeentelijke afdeling die verantwoordelijk is voor de BRP en de afdelingen in het sociaal domein. Daarnaast wordt beschreven hoe tijdens het huisbezoek signalen met betrekking sociale problematiek opgevangen kunnen worden en welke vervolgacties de gemeenteambtenaar dan kan nemen. De instructie heb ik opgenomen in een nieuwe circulaire Adresonderzoek BRP, die als bijlage bij deze brief is gevoegd. Ook de handreikingen (instructiemateriaal vanuit RvIG) schenken aandacht aan de signalering van sociale problematiek en de opvolging die daar vanuit gemeenten aan gegeven kan worden.
Slot
De plenaire behandeling van de wetswijziging voor LAA heeft geleid tot het vastleggen van nadere waarborgen; het borgen van de menselijke maat en een transparante werkwijze bij de verwerking van gegevens van burgers. Deze waarborgen maken de aanpak sterker. Aan de uitvoering van deze moties en toezeggingen hebben verschillende partijen bijgedragen; gemeenten, de VNG, NVVB, onafhankelijke onderzoeksbureaus en de signaalleveranciers. Ik ben hen daarvoor zeer erkentelijk. De gesprekken, adviezen en rapportages bevestigen dat met LAA een waardevolle bijdrage wordt geleverd aan de adreskwaliteit van de BRP en dat de aanpak ook andere maatschappelijke baten kent. Tegelijkertijd geeft het blijk van het belang van waarborgen ter bescherming van de rechten en vrijheden (waaronder privacy) van burgers. Dit vergt ook in de toekomst blijvende en gezamenlijke inspanning.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen