Vastgesteld 13 juli 2023
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt een nader verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
De voorzitter van de commissie, Amhaouch
De adjunct-griffier van de commissie, Dekker
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de nota van wijziging. Deze leden constateren dat de regering met dit voorstel tot wijziging van de Wet dieren beoogt om het doel van de wijziging van de Wet dieren in artikel 2.1, eerste lid door het amendement-Vestering 35398–9 («het amendement») op een andere manier te bereiken, opdat wet en regelgeving naleefbaar en handhaafbaar is en blijft.
De leden van de VVD-fractie hechten veel waarde aan het bevorderen van dierenwelzijn, maar onderstrepen eveneens het belang van deugdelijke en uitvoerbare wetgeving. Om die reden hebben deze leden destijds tegen het amendement gestemd. De betekenis en impact van het amendement kon immers niet voldoende uit de formulering worden afgeleid. Zij roepen graag in de herinnering dat het amendement – nadat het als hamerstuk door de Eerste Kamer werd afgehandeld – dusdanig veel vragen opriep over uitwerking en uitvoerbaarheid, dat de regering besloot tot een nadere juridische analyse.
De leden van de VVD-fractie merken op dat het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) in november jongstleden deze analyse naar de Kamer stuurde, waarbij externe partijen als de Landsadvocaat, het Openbaar Ministerie (OM), stakeholders, experts en wetenschappers zijn geconsulteerd. Hieruit bleek inderdaad dat het amendement vooral voor veel onduidelijkheid en daaruit voortvloeiende onzekerheid zou zorgen. Deze duidelijkheid is wel nodig om tot een naleefbaar en handhaafbaar verbod te komen. Wat deze leden betreft is het onwenselijk dat duidelijkheid over de impact van het amendement zou moeten ontstaan op basis van door rechters te ontwikkelen toekomstige jurisprudentie. Het zou immers niet aan de rechter moeten zijn om te interpreteren wat verstaan wordt onder «de intrinsieke waarde van het dier»; dergelijke bepalingen moeten door experts en wetenschappers worden opgesteld, vervolgens door de wetgever worden gedefinieerd, zodat rechters daaraan kunnen toetsen. Deze leden steunen daarom de doelstelling van de regering om met het voorliggende voorstel de genoemde problemen weg te nemen en tegelijkertijd de doelstelling van het amendement te bereiken. Daarbij benadrukken zij het belang van het sluiten van een convenant voor een «dierwaardige veehouderij», zodat het voorliggende voorstel ook van nadere uitwerking wordt voorzien.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de nota van wijziging inzake de wijziging van de Wet dieren. Deze leden onderstrepen het belang van de wijziging om te komen tot een dierwaardige veehouderij. Zij willen echter benadrukken dat de uitwerking van het convenant dierwaardige veehouderij van cruciaal belang is bij het inhoudelijk beoordelen van de wijziging. Deze leden hopen dat het convenant spoedig tot afronding zal komen, zodat de wijziging als geheel kan worden behandeld.
De leden van de PvdD-fractie hebben met verbijstering kennisgenomen van de nota van wijziging waarmee de regering de wijziging van de Wet dieren naar aanleiding van het amendement-Vestering wil terugdraaien. Ruim twee jaar geleden hebben de Tweede en de Eerste Kamer de Wet dieren gewijzigd om eindelijk een 20 jaar oude kabinetsbelofte na te komen. De belofte van het tweede paarse kabinet uit 2002, verwoord in de nota dierenwelzijn van Minister Brinkhorst, dat we binnen 10 tot 20 jaar dieren niet langer zouden aanpassen aan het systeem, maar andersom.1 De belofte die in 2007 nog eens werd herhaald door kabinet Balkenende IV, in de nota dierenwelzijn van Minister Verburg.2 Dieren zouden worden verlost van ingrepen, krappe kooien en dichte stallen zonder daglicht die geen ruimte bieden voor natuurlijke gedragsbehoeften. Maar in de 21 jaar die volgden sinds 2002 hebben landbouwministers de bal telkens weer bij de agrosector gelegd. Er zijn soms mooie beloften gedaan aan dieren, maar er is ingezet op sectorplannen, afspraken en convenanten. Het resultaat is dat veel van de geconstateerde welzijns- en gezondheidsproblemen in de nota’s van oud-Ministers Brinkhorst en Verburg nu nog altijd aan de orde van de dag zijn. Dat is de reden dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer heeft ingestemd met de wetswijziging, om zo dieren eindelijk de ruimte te geven om te kunnen leven naar hun aard.
De leden van de PvdD-fractie lezen dat regering nu schrijft dat met de voorliggende wijziging het doel van de wijziging in artikel 2.1, eerste lid («het amendement») op een andere manier zal worden bereikt, waardoor de wet en regelgeving naleefbaar en handhaafbaar is. Deze leden wijzen erop dat wat er nu voorligt, slechts een lege verwijzing is naar een nog op te stellen algemene maatregel van bestuur (AMvB) en dat die invulling pas plaats zal vinden nadat verschillende partijen tot afspraken zijn gekomen in het convenant dierwaardige veehouderij. Wat, wanneer en of dat iets oplevert, is nu nog totaal onbekend. Deze leden wijzen hierbij naar het proces rond het landbouwakkoord dat onlangs na zeven maanden stuk liep. Ook de regering bevestigt in onderdeel 6 dat deze nota van wijziging als zodanig nog geen gevolgen met zich meebrengt: «Pas bij de nog te ontwikkelen AMvB zullen de gevolgen van de keuzes die daarin worden gemaakt in beeld worden gebracht. De precieze gevolgen zullen daarom beschreven worden bij de AMvB waarin dit verbod wordt ingevuld.»
Ook de Raad van State (RvS) wees erop dat deze gang van zaken op gespannen voet staat met de Grondwet. Eerst werd al de inwerkingtreding van een door beide Kamers aangenomen wet uitgesteld, wat louter zou mogen gebeuren vanwege technische, niet-beleidsmatige factoren. Dit om te voorkomen dat met uitstel van inwerkingtreding de wil van de medewetgever wordt genegeerd. Ook de RvS benadrukte dat niet duidelijk is op welke wijze het convenant zal worden ingevuld om het doel van het amendement te realiseren. Bovendien is de bepaling in de nota van wijziging veel minder omvattend dan het verbod in het aangenomen amendement.
De leden van de PvdD-fractie zijn dan ook stellig van mening dat op basis van deze lege toevoeging aan artikel 2.2 nog geen enkel oordeel kan worden gevormd over de vraag of de invulling inhoudelijk vergelijkbaar zal zijn met het doel dat de Tweede en Eerste Kamer beoogden met de wijziging van artikel 2.1. Derhalve kan deze nota wat deze leden betreft nog niet verder inhoudelijk worden behandeld totdat onderliggende invulling gereed is.
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van de voorliggende nota van wijziging. Deze leden delen de analyse dat invoering van de geamendeerde bepaling niet uitvoerbaar en niet handhaafbaar is en waarderen de inzet van de regering voor een alternatieve route. Zij hebben nog wel enkele vragen.
De leden van de VVD-fractie lezen dat de indiener van het amendement, blijkens de toelichting, heeft beoogd om het amendement alleen voor dieren in de veehouderij te laten gelden en dus niet voor bijvoorbeeld gezelschapsdieren. Het is goed dat de regering dit met het voorliggende voorstel verduidelijkt. Op welke wijze wordt gedefinieerd wat «dieren in de veehouderij» zijn ten opzichte van «andere dieren, zoals gezelschapsdieren»? Gaat het dan om de lijst in bijlage 2 als bedoeld in artikel 2.1 van het Besluit houders van dieren? Zo nee, op basis van welke criteria worden «dieren in de veehouderij» aangewezen, wanneer is eigenlijk sprake van «dieren in de veehouderij», zo vragen deze leden. Hoe beziet de regering het hobbymatig houden van landbouwhuisdieren? Valt dit ook onder de reikwijdte van de wet? Op welke manier gaat de aangekondigde huis- en hobbydierenlijst hierbij een rol spelen?
De leden van de SGP-fractie constateren dat de geamendeerde bepaling zowel ziet op dieren in de veehouderij als gezelschapsdieren. De indieners van het betreffende amendement hebben later aangegeven dat het niet de bedoeling was om de geamendeerde bepaling van toepassing te laten zijn op gezelschapsdieren. In de voorliggende nota van wijziging is deze lijn overgenomen. Komt dat niet neer op het meten met twee maten, zo vragen deze leden. Acht de regering een dergelijk onderscheid vanuit het perspectief van het dier gerechtvaardigd?
De leden van de VVD-fractie vinden het goed om te lezen dat het verbod op het permanent onthouden van dieren op aangewezen gedragsbehoeften gaat worden ingevuld op basis van beschikbare wetenschappelijke kennis over de gedragsbehoeften van de verschillende soorten landbouwhuisdieren. Het is van belang dat bij die invulling de wetenschap wordt betrokken. Deze leden vragen de regering op welke wijze de aangewezen gedragsbehoeften in de loop van tijd ook kunnen worden gewijzigd. Immers, de wetenschap is dynamisch en inzichten kunnen veranderen. Hoe voorziet de regering dat eenmaal aangewezen gedragsbehoeften kunnen worden aangepast op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten en waarborgt de regering bij verandering de positie van ondernemers, die vaak langjarig grote investeringen moeten doen voor verandering van hun bedrijfsvoering?
De leden van de D66-fractie lezen dat er is gekozen om te spreken over «gedragsbehoeften» in plaats van «natuurlijk gedrag». Kan de regering nader toelichten waarom deze wijziging is aangebracht? Natuurlijk gedrag voorziet even goed in het welzijn van het dier. In welke mate worden gedragsbehoeften gedefinieerd en hoe wordt de reikwijdte van deze gedragsbehoefte vormgegeven? Zal bij elk diersoort en/of diercategorie een eigen gedragsbehoefte worden gedefinieerd op basis van wetenschappelijke inzichten en de zes leidende principes zoals beschreven door de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA)?3
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering bij de uitwerking van het voorgestelde artikel 2.2, twaalfde lid, rekening houdt met de wijze waarop andere Europese lidstaten invulling geven aan regelgeving voor het voorzien in gedragsbehoeften van dieren in de veehouderij. Houdt de regering bij de genoemde uitwerking ook rekening met de uitvoerbaarheid en de in de Kamer breed gedeelde wens voor een duurzaam verdienmodel voor boeren? Deze leden willen erop wijzen dat hoe meer verbetering van het dierenwelzijn via regelgeving wordt afgedwongen, hoe minder ketenpartijen genegen zijn de bijbehorende kosten te vergoeden via de marktprijs.
De leden van de SGP-fractie constateren dat in artikel 1.3 van de Wet dieren wordt aangegeven dat dieren moeten worden gevrijwaard van beperking van hun natuurlijk gedrag «voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd». Is de veronderstelling juist dat dit het kader is waar binnen de artikelen 2.1 en 2.2 moeten worden gelezen moeten?
De leden van de SGP-fractie vinden «gedragsbehoeften» een breed begrip waar veel onder valt. Deze leden willen erop wijzen dat het erom gaat dat duidelijke welzijnsproblemen worden voorkomen. Een beperking van bepaalde gedragsbehoeften, zoals het niet altijd beschikbaar zijn van een uitloop, hoeft niet per se te betekenen dat het welzijn wordt geschaad en dieren pijn en stress ondervinden. Deelt de regering de mening dat het moet gaan om essentiële gedragsbehoeften en/of gedragsbehoeften die bij het beperken ervan het welzijn van dieren aantoonbaar schaden, zo vragen deze leden.
De leden van de VVD-fractie hebben dezelfde vragen bij dit onderdeel «toegestane ingrepen» van de wet, als bij het vorige onderdeel «aangewezen gedragsbehoeften». Kan de regering hier een toelichting geven op de wijziging van ingrepen bij verandering van wetenschappelijke inzichten en de waarborging van de positie van ondernemers en/of veehouders bij verandering die vaak langjarig, grote investeringen moeten doen voor verandering van hun bedrijfsvoering?
De leden van de D66-fractie lezen dat lichamelijke ingrepen onder de Wet dieren verboden zijn, tenzij een ingreep bijvoorbeeld een diergeneeskundige noodzaak heeft. Deze diergeneeskundige noodzaak kan voortkomen uit de wijze waarop een dier is gehouden, zoals bij het couperen van varkensstaarten. Deze leden vinden deze – vaak pijnlijke – ingrepen bij dieren niet echt noodzakelijk. Deze ingrepen worden enkel gedaan omdat er wordt gekozen voor een bepaalde manier van het houden van dieren. Het anders houden van dieren kan ervoor kan zorgen dat deze ingrepen niet meer «nodig» zijn. Dat zou een win-winsituatie zijn voor dieren. Hoe garandeert deze wijziging en de lagere regelgeving dat de wijze waarop dieren worden gehouden niet meer zal leiden tot een zogenaamd «noodzakelijk diergeneeskundige» ingreep, conform de doelstelling van het amendement? Deze leden willen benadrukken dat het van belang is dat er in de lagere wetgeving geen fraudegevoelige geitenpaadjes mogen zitten die lichamelijke ingrepen toch mogelijk maken.
De leden van de VVD-fractie lezen dat er een ontwerp-AMvB zal worden opgesteld waarbij «zowel de gedragsbehoeften worden aangewezen waarop het nieuw voorgestelde verbod betrekking heeft als wijzigingen worden doorgevoerd in de lijst van lichamelijke ingrepen die in het Besluit diergeneeskundigen zijn opgenomen en die thans zijn toegestaan.» Deze AMvB wordt opgesteld aan de hand van het nog te sluiten convenant dierwaardige veehouderij. Deze leden vragen de regering naar de voortgang van de lopende gesprekken over het convenant. Wanneer verwacht de regering tot afspraken te komen? Heeft zij voor zichzelf hiervoor een deadline opgesteld? Zo ja, wanneer? Is het – wetstechnisch, dus los van de wenselijkheid daarvan – mogelijk om de nota van wijziging in werking te laten treden zonder een gesloten convenant en zonder nadere uitwerking in/van lagere wet- en regelgeving?
De leden van de VVD-fractie constateren dat de inwerkingtreding van de wetswijziging die met het amendement is doorgevoerd in de Wet dieren is voorzien per 1 juli 2024, ook als de voorliggende nota van wijziging nog niet door het parlement is behandeld. Tegelijkertijd lezen deze leden dat de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) benadrukt dat, mocht het geamendeerde artikel 2.1 onverhoopt toch in werking treden, de NVWA «niet in staat zal zijn toe te zien op de naleving omdat het amendement niet handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig is.» Deze leden vragen de regering om uitvoerig in te gaan op de vraag hoe zij van plan is om uitvoeringsorganisaties zoals de NVWA, maar ook de rechtspraak en de agrarische sector te ondersteunen op het moment dat het geamendeerde artikel 2.1 onverhoopt toch in werking treedt. Kan de regering beschrijven welke juridische consequenties hier mogelijk volgen voor veehouders? Is de zorg van deze leden terecht, dat ondernemers hiermee vogelvrij zijn verklaard voor juridische procedures van bijvoorbeeld dierrechtenorganisaties en zo ja, wat vindt de regering hiervan? Deelt de regering de mening dat deze technische wetswijziging toch doorgang moet vinden in het belang van de rechtszekerheid van ondernemers, ondanks de demissionaire staat van het kabinet?
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering de eerder geamendeerde bepaling van kracht wil laten worden per 1 juli 2024 als de voorliggende nota van wijziging niet zou worden aanvaard. Zij hebben enkele vragen hierover. Artikel 2.1 is bedoeld als vangnetbepaling voor situaties waarin specifieke wetsbepalingen niet toereikend zijn. Deze specifieke wetsbepalingen met regels voor het welzijn van dieren in de veehouderij en met betrekking tot ingrepen zijn aanwezig (artikel 2.2 en 2.8 van de wet). Is de veronderstelling juist dat veehouders niet via artikel 2.1 kunnen worden afgerekend op de houderijwijze en ingrepen die via de (oorspronkelijke) artikelen 2.2 en 2.8 worden toegestaan? Wat zou de invoering van de geamendeerde bepaling in plaats van de nota van wijziging concreet gaan betekenen voor veehouders en houders van gezelschapsdieren?
De leden van de SGP-fractie horen tevens graag waarom de regering de geamendeerde bepaling per 1 juli 2024 zou willen invoeren. Hoe weegt de regering mee dat de Kamer later zelf heeft aangegeven dat eerst onderzoek nodig is naar wat natuurlijk gedrag is in relatie tot beter dierenwelzijn van gedomesticeerde dieren (Kamerstuk 28 286, nr. 1192)? Is dit onderzoek al afgerond? Deze leden willen er ook op wijzen dat de Kamer later zelf heeft aangegeven dat een impactanalyse met betrekking tot de handhaafbaarheid noodzakelijk was. Deze impactanalyse geeft aan dat de geamendeerde bepaling slecht te handhaven is. Acht de regering het niet verstandig te wachten met het doorzetten van de inwerkingtreding tot de Kamer meer helderheid heeft geschapen?
Het lid van de BBB-fractie merkt op dat er momenteel samen met een brede groep partijen wordt gewerkt aan het convenant dierwaardige veehouderij. Het traject zal deze zomer doorlopen. Op 1 oktober 2023 moet er volgens eerdere afspraken een convenant liggen. Het convenant heeft als doel om een invulling te zijn voor de AMvB’s die onder de Wet dieren (artikel 2.2 en 2.8) komen te hangen. Ligt de uitwerking van dit convenant volgens de regering op schema en ligt de tot nu tot genoemde deadline om tot een convenant te komen, in lijn met de door haar gewenste planning?
Het lid van de BBB-fractie hoort verder graag of de regering het voornemen heeft om alle in het convenant overeengekomen zaken integraal over te nemen in de nu voorgenomen wijziging van de Wet dieren, inclusief de randvoorwaarden van juridische borging, financiering en verdienvermogen voor de veehouder. Er ligt volgens betrokkenen namelijk veel tijdsdruk op het proces. Vanwege deze tijdsdruk hebben een aantal wetenschappers een stuk opgesteld dat door in ieder geval de landbouwsectoren met veel kritiek is ontvangen. Dit vooral omdat de wetenschappers in twee weken tijd iets moesten opleveren waar jaren onderzoek voor nodig is. Gezien het feit dat de wetenschap op dit vlak überhaupt nog in de kinderschoenen staat, is er volgende dit lid terecht veel kritiek op de onderbouwing. Kan de regering aangeven of ze op de hoogte is van deze kritiek en kan ze aangeven of ze dit begrijpt en wat haar eigen visie hierop is? Alle mogelijke stappen en wat ervoor nodig is, moeten nog voor de deadline van 1 oktober 2023 worden ingevuld. Zodra daar duidelijkheid over is, moet er ook nog een sociaaleconomische impactanalyse worden gemaakt. Niet alleen wat de gevolgen zijn voor het verdienmodel van de boer, maar ook wat dat voor de consument gaat betekenen. Kan de regering aangeven of ze voornemens is de sociaaleconomische impactanalyse uit te voeren en wat hiervoor de planning is en hoe zich dat verhoudt tot de door haar gewenste ingangsdatum van de wet van 1 juli 2024?
In de ogen van het lid van de BBB-fractie vergt een zorgvuldig proces gewoon meer tijd, wat de invoering op 1 juli 2024 onmogelijk maakt. De regering heeft de mogelijkheid om het geamendeerde artikel 2.1 nog niet in werking te laten treden zou dat volgens dit lid zeker moeten overwegen om van behoorlijk bestuur te kunnen spreken. Overweegt de regering dit ook en zo nee, waarom niet? Een aantal zaken, waaronder het verdienmodel van de boer, vielen voor het traject om te komen tot een convenant dierwaardige veehouderij onder het niet-landbouwakkoord. Daar waar men in het niet-landbouwakkoord geen basis kon vinden, ligt dat nu ook opeens op het bord van de kerngroep Dierwaardige Veehouderij. Volgens betrokkenen is hier echter geen budget voor beschikbaar. Kan de regering aangeven hoe ze dit ziet en hoe ze deze uitdaging denkt op te lossen?
Het lid van de BBB-fractie merkt op dat het de bedoeling is om voor elke stap op dierenwelzijn voorwaarden te noemen waaraan moet zijn voldaan om de volgende stap te kunnen zetten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan vergunningverlening voor het bouwen van een Beter Leven stal. Als de lat hoger wordt gelegd, is het niet meer mogelijk om een plus uit de markt te krijgen. Extra eisen leiden tot extra kosten die niet aan de retail en/of de consument kunnen worden doorberekend omdat door de open grenzen buitenlandse producten met lagere eisen, dan de Nederlandse producten van de markt drukken. Het verdienmodel van de boeren is essentieel voor het toekomstperspectief van de gehele sector. Onderkent de regering dat en hoe denkt de regering te borgen dat onderhavige wet niet juist zorgt voor verplaatsing van dierhouderij naar landen waar volgens veel lagere standaarden wordt gewerkt, waardoor wereldwijd het dierenwelzijn door onderhavige wet juist per saldo achteruitgaat?
Het lid van de BBB-fractie vraagt de regering of zij om voorgaande redenen van plan is inzet te plegen om landbouw(-producten) uit te zonderen in vrijhandelsverdragen. Zo nee, waarom niet en welke stappen gaat zij wel nemen om de sector voor Nederland te behouden? Nederlandse boeren zijn qua dierwelzijn wereldtop volgens de World Organisation for Animal Health (WOAH). Nog verder te willen gaan op het gebied van dierenwelzijn vergt keuzes van de Europese Unie (EU) op het gebied van importeisen, net zoals we bijvoorbeeld ook eisen stellen op het gebied van kinderarbeid. Heeft de regering dit al ingebracht in de EU? Zo nee, waarom niet?
Het lid van de BBB-fractie vraagt de regering of zij onderschrijft dat een «level playing field» belangrijk is om meer dierwelzijn economisch mogelijk te maken. Zo ja, waarom kondigt de regering dan regelmatig nieuwe maatregelen aan die alleen voor Nederland gelden? Dit brengt een «level playing field» volgens dit lid juist verder uit beeld. Voorbeelden zijn de eisen aan het vangen van poten van pluimvee en transporttemperaturen waarbij Nederland zwaardere eisen stelt dan de EU-wetgeving noodzakelijk maakt.
Het lid van de BBB-fractie merkt op dat deze wet uiteraard gevolgen heeft voor die delen van het dier die niet in Nederland worden gegeten. De concurrentiepositie holt zo achteruit. We eten in bijvoorbeeld in Nederland vooral de kipfilet van de kip, de rest moet worden verkocht tegen wereldmarktprijs. Om rendabel te kunnen zijn, moet de opbrengst van het filet in Nederland nog verder omhoog. Terwijl producten van lagere standaarden, ook op gebied van milieu en voedselveiligheid, niet kunnen worden geweerd. Niet uit de EU en niet uit derde landen. Hoe kijkt de regering aan tegen deze gevolgen voor de rechtmatigheid?
Het lid van de BBB-fractie refereert aan de vragen gesteld bij paragraaf 6.2 en 6.4 over de genoemde gevolgen voor de prijs van Nederlands vlees en het verdienmodel voor boeren en de rest van de keten.