Kamerstuk 35623-3

Memorie van toelichting

Dossier: Herindeling van de gemeenten Amsterdam en Weesp

Gepubliceerd: 3 november 2020
Indiener(s): Kajsa Ollongren (minister binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties) (D66)
Onderwerpen: bestuur gemeenten
Bron: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35623-3.html
ID: 35623-3

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de herindeling van de gemeenten Weesp en Amsterdam op basis van de herindelingsvariant lichte samenvoeging. Dit betekent dat de gemeentegrens van Amsterdam zodanig gewijzigd wordt dat het grondgebied van Weesp aan dat van Amsterdam wordt toegevoegd. Deze herindeling is op initiatief van de betrokken gemeenten zelf tot stand gekomen en leidt ertoe dat de gemeente Amsterdam in nieuwe samenstelling circa 890.000 inwoners telt, 5 kernen heeft en een oppervlakte van 243,65 km² beslaat. De beoogde datum van herindeling is, anders dan gebruikelijk, 24 maart 2022.

Aanleiding voor het wetsvoorstel is het herindelingsadvies van de betrokken gemeenten (respectievelijk vastgesteld op 19 mei 2020 en 27 mei 2020 door de gemeenteraden van Amsterdam en Weesp) en de positieve zienswijze daarop van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland van 30 juni 2020.1

Met het herindelingsadvies hebben beide gemeenten verzocht om, in afwijking van de Wet algemene regels herindeling (hierna: Wet arhi) de ingangsdatum van de herindeling zodanig te bepalen dat de herindelingsverkiezingen gelijktijdig plaatsvinden met de reguliere gemeenteraadsverkiezingen in andere gemeenten (16 maart 2022). De gemeenten zijn van mening dat herindelingsverkiezingen in november voor veel Amsterdammers verwarrend zouden zijn, met een lagere opkomst tot gevolg. In § 4 wordt toegelicht dat de regering het verzoek wil honoreren en daarom voorstelt de beoogde datum van herindeling te bepalen op 24 maart 2022.

In het volgende hoofdstuk worden de voorgeschiedenis en totstandkoming van het herindelingsadvies beschreven. Hoofdstuk 3 bevat de uitkomsten van de toets van het herindelingsadvies aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 en daarin wordt toegelicht op welke wijze de regering tegemoetkomt aan het verzoek van beide gemeenten om een afwijkende herindelingsdatum te hanteren. De financiële consequenties van de herindeling komen in hoofdstuk 4 aan bod. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de herindelingsverkiezingen en wordt toegelicht dat de naam Amsterdam ongewijzigd blijft.

2. Voorgeschiedenis en totstandkoming herindelingsadvies

De discussie over versterking van de bestuurskracht in de regio Gooi en Vechtstreek gaat terug tot circa 2005 toen onderzoeksbureau Capgemini de bestuurskracht van Weesp beoordeelde als matig. Op basis van een herindelingsadvies van de provincie Noord-Holland werd in 2009 een wetsvoorstel in procedure gebracht om de gemeenten Bussum, Muiden, Naarden en Weesp samen te voegen.2 Tegen dit voornemen bestond destijds verzet, vooral in Bussum, wat ertoe heeft geleid dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel in 2012 verwierp. Nadat in gesprekken tussen Muiden, Naarden en Weesp bleek dat een herindeling van die drie gemeenten ook niet opportuun leek, verlegde Weesp de blik naar buurgemeenten Stichtse Vecht (provincie Utrecht) en Wijdemeren (provincie Noord-Holland). Tussen deze gemeenten en de gemeente Weesp werd een traject van intensieve samenwerking gestart.

In 2013 hebben gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, op verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een aantal scenario’s opgesteld voor de bestuurlijke toekomst van de regio Gooi en Vechtstreek. In 2014 zijn deze scenario’s getoetst door twee «verkenners»3. Zij adviseerden om de samenwerking tussen Stichtse Vecht, Wijdemeren en Weesp niet verder te intensiveren en dat Wijdemeren en Weesp hun bestuurskracht zouden moeten versterken door intensieve samenwerking met Hilversum en/of de regio als geheel. Daarnaast adviseerden zij om in de regio Gooi en Vechtstreek een bestuurskrachtmeting te doen en de gemeenten Bussum, Muiden en Naarden samen te voegen. De herindelingsprocedure hiertoe liep inmiddels al en leidde per 1 januari 2016 tot samenvoeging van deze gemeenten tot de nieuwe gemeente Gooise Meren.

Op verzoek van de gemeente Weesp werd daarop de bestuurskrachtmeting uitgesteld totdat de zogeheten decentralisaties van taken in het sociaal domein goed op de rails zouden staan. Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 zorgden de nieuwe politieke verhoudingen ervoor dat Wijdemeren – in lijn met het advies van de verkenners – de focus verlegde naar samenwerking met de gemeente Hilversum. Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland waren bovendien van mening dat het advies van de verkenners inhoudelijke argumenten bevatte om Weesp en Wijdemeren in de provincie Noord-Holland te houden. Omdat Stichtse Vecht zeer sterk op Utrecht gericht was, leidde dit in 2015 tot beëindiging van de samenwerking tussen Stichtse Vecht, Weesp en Wijdemeren.

Naar aanleiding van de conclusies van een eigen bestuurskrachtmeting in 20164 heeft Weesp een toekomstvisie opgesteld. Hierin werd geconcludeerd dat Weesp bestuurlijk niet zelfstandig door kon gaan. In de visie werd de voorkeur uitgesproken voor twee mogelijke partners voor samenwerking: binnen de regio de gemeente Gooise Meren en buiten de regio de gemeente Amsterdam. Op basis van gesprekken met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties werd door Weesp een «kernwaarden- en opgavenprofiel» opgesteld dat werd voorgelegd aan de gemeenten Amsterdam en Gooise Meren.

In september 2017 sprak het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam uit zich te herkennen in het profiel van Weesp en zichzelf te zien als reële herindelingspartner. De Amsterdamse gemeenteraad sprak hierop de intentie uit om tot nadere afspraken met Weesp te komen over een ambtelijke fusie, later gevolgd door een bestuurlijke fusie. Ook de gemeenteraad van Gooise Meren liet in september 2017 weten open te staan voor samenwerking met Weesp en een daarop volgende fusie als een wenkend perspectief te zien.

Tegelijk met de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 is in Weesp een referendum gehouden over de beoogde herindelingspartner. Er was een keuze tussen Amsterdam en Gooise Meren. De opkomst was 61,98%, waarvan 56,5% een voorkeur uitsprak voor Amsterdam en 42,6% voor Gooise Meren. Op basis van deze uitslag stemde de raad van Weesp op 26 maart 2018 voor een ambtelijke fusie met Amsterdam om vervolgens op termijn ook te komen tot een bestuurlijke fusie.

De raden van de gemeenten Amsterdam en Weesp hebben op respectievelijk 22 januari 2020 en 6 februari 2020 het herindelingsontwerp vastgesteld. Het herindelingsontwerp is acht weken (conform artikel 5, tweede lid, van de Wet arhi) ter inzage gelegd. Er zijn 7 zienswijzen ingediend (waarop in § 3.1 onder «maatschappelijk draagvlak» nader wordt ingegaan). In de reactienota van de colleges van Amsterdam en Weesp is op deze zienswijzen gereageerd; deze hebben niet tot aanpassing van het herindelingsontwerp geleid. Het herindelingsadvies is vervolgens op 19 mei 2020 door de gemeenteraad van Amsterdam vastgesteld en op 27 mei 2020 door de gemeenteraad van Weesp.

Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland hebben hun zienswijze gegeven op het herindelingsadvies. Zij hebben dit gedaan op 30 juni 2020 nadat tijdens de behandeling in de statencommissie op 15 juni 2020 bleek dat ook een ruime meerderheid van provinciale staten zich kon vinden in de concept zienswijze, die daarop is vastgesteld. De zienswijze luidt zonder meer instemmend en gedeputeerde staten prijzen Weesp voor het doorlopen proces.

3. Toets aan het beleidskader gemeentelijke herindeling

Het herindelingsadvies is getoetst aan het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018.5 Het kabinet spreekt in het beleidskader de voorkeur uit voor herindelingen «van onderop», dat wil zeggen op initiatief van de betrokken gemeenten. Het is primair aan gemeenten zelf om te werken aan versterking van hun bestuurskracht, zo nodig via een herindeling. Een gemeentelijk herindelingsadvies wordt door gedeputeerde staten aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gezonden, voorzien van hun zienswijze (artikel 5, derde lid, van de Wet arhi). De Minister beoordeelt vervolgens of het herindelingsproces op de door de wetgever beoogde zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Daarnaast hanteert het kabinet de volgende inhoudelijke beoordelingscriteria: (1) draagvlak, (2) bestuurskracht, (3) interne samenhang en nabijheid van bestuur en (4) regionale samenhang. Uit het herindelingsadvies moet blijken dat er voldoende steun is voor het voornemen bij inwoners, bestuurlijke partners en maatschappelijke partijen. Ook moet duidelijk worden dat de nieuwe gemeente beter in staat is de taken uit te voeren dan de individuele gemeenten die worden samengevoegd. De nieuwe gemeente moet een logische samenhang kennen en voldoende waarborgen kunnen bieden dat het gemeentebestuur voor inwoners nog steeds bereikbaar en nabij is. Tot slot moet de herindeling ook bijdragen aan evenwichtige regionale verhoudingen.

De voorgestelde samenvoeging van Amsterdam en Weesp betreft een zogenaamde «lichte samenvoeging», waarbij de gemeente Amsterdam niet wordt opgeheven. Zodoende blijven de rechtsgevolgen die zijn verbonden aan opheffing voor de gemeente Amsterdam achterwege. Het kabinet hanteert in het Beleidskader gemeentelijke herindeling 2018 voor een lichte samenvoeging twee aanvullende criteria: (1) er bestaat overeenstemming tussen de gemeenten over toepassing van de variant en (2) er zijn afspraken gemaakt over de rechtspositie van het personeel. Blijkens het herindelingsadvies, is in dit geval aan beide voorwaarden voldaan.

De gemeenten Amsterdam en Weesp hebben zelf het initiatief genomen om tot een herindeling te komen. De regering concludeert dat daarbij een zorgvuldige herindelingsprocedure is doorlopen, dit blijkt ook uit de hierboven beschreven voorgeschiedenis en totstandkoming van het herindelingsadvies. De regering is verder van oordeel dat de voorgestelde samenvoeging voldoet aan de hierboven genoemde inhoudelijke criteria uit het beleidskader. Ook bestaat overeenstemming tussen Weesp en Amsterdam over de herindelingsvariant en zijn er afspraken gemaakt over de rechtspositie van het personeel. Daarmee is voldaan aan de vereisten die gelden voor een lichte samenvoeging. Deze conclusies worden in deze paragraaf nader toegelicht.

3.1. Draagvlak

Binnen het draagvlak-criterium worden drie typen draagvlak onderscheiden: bestuurlijk draagvlak op lokaal niveau, maatschappelijk draagvlak en bestuurlijk draagvlak in de regio.

Lokaal bestuurlijk draagvlak

De herindeling is door de gemeenten Amsterdam en Weesp zelf geïnitieerd. Naar aanleiding van de conclusies uit het eigen bestuurskrachtonderzoek is door de gemeenteraad van Weesp in 2016 een toekomstvisie opgesteld. In de toekomstvisie concludeerde de raad van Weesp dat de gemeente niet volledig zelfstandig door kon gaan. Het college heeft vervolgens in opdracht van de raad een kernwaarden- en opgavenprofiel opgesteld waarin de waarden die voor Weesp en Weespers van belang zijn, werden benoemd.

Het college van gemeente Amsterdam heeft in september 2017 uitgesproken dat het zich herkende in het kernwaarden- en opgavenprofiel van Weesp en zichzelf als reële herindelingspartner voor Weesp zag. Vervolgens stemde de Amsterdamse raad unaniem (41 stemmen voor, 4 raadsleden waren afwezig) in met de intentie van het college om tot nadere afspraken met Weesp te komen over een ambtelijke fusie, op termijn gevolgd door een bestuurlijke fusie, indien de raad van Weesp voor Amsterdam zou kiezen.

De gemeenteraad van Weesp heeft op 26 maart 2018 met 14 stemmen voor en twee stemmen tegen (1 afwezig) gekozen voor een ambtelijke fusie – en op termijn een herindeling – met de gemeente Amsterdam. Het herindelingsontwerp is met 14 stemmen voor en 3 stemmen tegen aangenomen op 6 februari 2020. Op 27 mei 2020 is het herindelingsadvies vastgesteld met 15 stemmen voor en 2 stemmen tegen.

De raad van Amsterdam heeft op 22 januari 2020 het herindelingsontwerp vastgesteld met 41 stemmen voor en 2 tegen (2 

 

voor

tegen

afwezig

Amsterdam

45

0

0

Weesp

15

2

0

Totaal

60

2

0

Maatschappelijk draagvlak

Een gemeentelijke herindeling is een ingrijpende verandering voor inwoners, bedrijven, instellingen en de bestuurlijke omgeving van gemeenten. Daarom verlangt het kabinet dat de mate van maatschappelijk draagvlak voor de herindeling kenbaar wordt gemaakt in het herindelingsadvies. Uit het herindelingsadvies en het daarbij gevoegde logboek blijkt dat de betreffende gemeenten veel hebben geïnvesteerd in het maatschappelijke draagvlak en dat er ruim gelegenheid is geboden tot inspraak.

In Weesp zijn reeds in 2017, ruim voor de terinzagelegging van het herindelingsontwerp, verschillende bijeenkomsten georganiseerd om inwoners te betrekken en te informeren over het samenwerkingsonderzoek. Ook zijn inwoners van Weesp periodiek geïnformeerd. Het eerder genoemde kernwaarden- en opgavenprofiel is door het college van Weesp samen met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties opgesteld; wat vervolgens het uitgangspunt vormde bij de zoektocht naar een partner. Verder heeft in de gemeente Weesp op 21 maart 2018, tegelijkertijd met de gemeenteraadsverkiezingen, een referendum plaatsgevonden over de bestuurlijke toekomst van Weesp. Zoals reeds in § 2 aan bod kwam was er daarbij sprake van een opkomstpercentage van 61,98% waarbij 56,5% een voorkeur uitsprak voor een bestuurlijke fusie met Amsterdam.

Vanaf het moment dat Amsterdam in beeld kwam als samenwerkingspartner zijn via verschillende media nieuwberichten verspreid. Ook in Amsterdam zijn meerdere bijeenkomsten georganiseerd voor inwoners, ondernemers en andere belangstellenden. Aangezien de herindeling minder invloed zal hebben op de inwoners van Amsterdam, onder andere vanwege het feit dat er sprake is van een lichte samenvoeging, heeft de regering er begrip voor dat het participatietraject in gemeente Amsterdam minder intensief is geweest dan het traject in Weesp.

Het herindelingsontwerp heeft in de periode van 6 februari 2020 tot 3 april 2020 ter inzage gelegen. In de periode van terinzagelegging van het herindelingsontwerp zijn in totaal zeven zienswijzen ingediend. Drie van de zienswijzen waren expliciete steunbetuigingen. Twee zienswijzen vroegen nadrukkelijke aandacht voor specifieke onderwerpen: Huurdersvereniging De Vechtstroom vraagt aandacht voor de toewijzing van huurwoningen in Weesp en het bestuur van de veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek vraagt aandacht voor de vervolgstappen en daarmee de operationele en financiële consequenties voor de veiligheidsregio. Een inwoner heeft via een zienswijze betoogd tegen de herindeling, omdat de afspraken die waren gemaakt in het bestuurlijk akkoord zijns inziens te weinig houvast boden om de zelfstandigheid en identiteit van Weesp op termijn te garanderen. Twee inwoners van Weesp hebben een gezamenlijke zienswijze ingediend waarin ze een participatiemodel hebben voorgesteld voor de nieuwe gemeente.

De zienswijzen hebben niet geleid tot aanpassingen van het herindelingsontwerp. In de bijlage van het herindelingsadvies is een totaaloverzicht te vinden van de zienswijzen, inclusief de reactie van de gemeenten Amsterdam en Weesp hierop.

Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland complimenteren in hun zienswijze de gemeente Weesp met het intensieve, zorgvuldige en transparante proces dat Weesp heeft doorlopen met haar inwoners, maatschappelijk middenveld en omliggende gemeenten. Ook geeft de provincie aan dat er ruim gelegenheid is geboden tot inspraak en dat zij het eens is met het besluit van beide gemeenten om geen wijzigingen door te voeren in het herindelingsadvies.

Regionaal bestuurlijk draagvlak

Op 21 november 2019 is door de provincie Noord-Holland een bijeenkomst georganiseerd om het regionaal draagvlak voor de fusie van gemeenten Amsterdam en Weesp te peilen. Bij deze bijeenkomst waren de beoogde fusiegemeenten Amsterdam en Weesp aanwezig, evenals de overige gemeenten in de regio Gooi en Vechtstreek, de met Weesp in gemeenschappelijke regelingen samenwerkende gemeenten Almere en Stichtse Vecht en buurgemeente Diemen.

Op deze bijeenkomst is vastgesteld dat er bestuurlijk draagvlak is bij de verschillende colleges van burgemeesters en wethouders. Daarbij hebben de omliggende gemeenten aandacht gevraagd voor specifieke punten die bij de fusie goed geregeld moeten worden, waaronder de fysieke infrastructuur, de omgevingsvisies, goede communicatie tussen Amsterdam, de gemeenten in de Gooi en Vechtstreek en de regio ná de herindeling en het zo spoedig mogelijk duidelijkheid bieden over het uittreden uit gemeenschappelijke regelingen. In § 6.3 wordt daar nader op ingegaan.

De betrokken gemeenten hebben met elkaar afgesproken met elkaar in gesprek te zullen blijven over deze en andere punten die voortkomen uit de voorgestelde herindeling.

3.2. Bestuurskracht

Zoals al in § 2 is beschreven, staat bestuurskrachtversterking al langer op de agenda van het gemeentebestuur van Weesp. De wens om de bestuurskracht te versterken is voor de gemeente Weesp zelfs de voornaamste reden geweest om een herindelingstraject te starten en de herindeling is dan ook vooral in het belang van de inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties in Weesp.

De herindeling van gemeente Weesp en gemeente Amsterdam leidt tot een gemeente die circa 890.000 inwoners telt. De herindeling stelt Weesp in staat om ook in financieel en bestuurlijk opzicht te profiteren van de omvang en bestuurskracht van de gemeente Amsterdam. Dit betekent ook dat de nieuwe gemeente over voldoende ambtelijke en bestuurlijke capaciteit beschikt om al haar inwoners goed van dienst te kunnen zijn. Doordat Amsterdam en Weesp al in 2019 een ambtelijke fusie zijn aangegaan, kan Weesp op dit moment al profiteren van de grotere bestuurskracht van Amsterdam.

Volgens gedeputeerde staten is het, met de nieuwe schaalgrootte, voor Amsterdam mogelijk om bestuurlijk en organisatorisch, de grootstedelijke taken te realiseren en over een adequate, professionele en specialistische ambtelijke organisatie te beschikken om de lokale en regionale opgaven en ambities vorm te geven.

3.3. Interne samenhang en nabijheid van bestuur

De gemeente Amsterdam en de gemeente Weesp beschrijven in het herindelingsadvies hun overeenkomsten en verschillen. Alhoewel Weesp en Amsterdam bijvoorbeeld beide een waterrijke gemeente zijn en beide gemeenten worden geconfronteerd met een sterk groeiende bevolking zijn er ook verschillen te benoemen.

Net als Weesp hecht Amsterdam aan behoud en versterking van de historische waarde van Weesp en het open (rivier)landschap. Voortgaande verstedelijking mag niet ten koste gaan van het openhouden van het landschap. Amsterdam en Weesp werken nu al samen met de provincie Noord-Holland, Groengebied Amstelland en Rijkswaterstaat aan bescherming en verbinding van het groen. Ook wordt al samengewerkt op het gebied van archeologie en uitwisseling van cultuurhistorische

informatie. Amsterdam heeft op deze terreinen veel expertise in huis die voor Weesp van waarde kan zijn. Verder blijkt uit verschillende onderzoeken dat Weespers ruimtelijk economisch sterk op Amsterdam georiënteerd zijn.

Het meest in het oog springende verschil is de schaalgrootte. Het behouden van de nabijheid van bestuur voor de Weespers, heeft dan ook de nadrukkelijke aandacht van beide gemeenten. De gemeente Amsterdam werkt gebiedsgericht, waarbij de zeven stadsdelen een belangrijke rol hebben als schakel tussen algemeen beleid en maatwerk. De stadsdelen zijn weer onderverdeeld in 22 kleinere gebieden. Bovendien werkt Amsterdam op verschillende manieren aan het verkleinen van de afstand tussen inwoners en het bestuur en wordt een hoge mate van participatie nagestreefd.

Specifiek voor Weesp is gezocht naar een eigen vorm waarmee de nabijheid van bestuur voor de Weespers na de gemeentelijke herindeling behouden blijft. Dit heeft ertoe geleid dat Weesp na de herindeling een gekozen volksvertegenwoordiging zal krijgen in de vorm van een bestuurscommissie die de beschikking zal hebben over een eigen budget. In het herindelingsadvies wordt de bestuurlijke nabijheid en de specifieke vorm hiervan voor Weesp verder toegelicht.

Volgens gedeputeerde staten is met de afspraken in het bestuurlijk akkoord optimaal invulling gegeven aan het criterium interne samenhang/nabijheid van bestuur.

3.4. Regionale samenhang

Uit verschillende onderzoeken blijkt dat Weespers op ruimtelijk economisch vlak sterk op Amsterdam georiënteerd zijn. Met betrekking tot de sociaal maatschappelijke voorzieningen en zorg blijken Weespers echter meer georiënteerd op het Gooi, zoals ook blijkt uit de verschillende samenwerkingsverbanden waar Weesp nu aan deelneemt, zoals bijvoorbeeld de arbeidsmarktregio, de Regionale Meld- en Coördinatiepunten en de gezondheidsdienst. Weesp zal na de herindeling – als onderdeel van de gemeente Amsterdam – overgaan naar de samenwerkingsverbanden van Amsterdam.

Om te zorgen dat de overgang van Weesp naar de Amsterdamse samenwerkingsverbanden goed verloopt, is al eerder een inventarisatie gemaakt. Bovendien is afgesproken dat de buurgemeentes hierover met elkaar in gesprek gaan en niet wachten tot de datum van herindeling.

In de zienswijze van gedeputeerde staten staat dat Amsterdam een belangrijke rol speelt in de regio bij het oppakken van regionale opgaven, in samenwerking met de andere gemeenten. De schaal van Amsterdam wordt na de fusie niet dusdanig groter dat deze zich niet langer goed verhoudt tot de andere gemeenten in de regio of gemeenten uit aangrenzende regio’s. Gedeputeerde staten schrijven in hun zienswijze dan ook dat gemeente Amsterdam in hun ogen zowel in staat is een essentiële bijdrage te leveren aan het oppakken van regionale opgaven als voldoende rekening te houden met de diversiteit van de lokale gemeenschappen door middel van kernen-, buurt- en wijkbeleid.

3.5 Voorwaarden lichte samenvoeging

Uit het eensluidend vastgestelde herindelingsadvies blijkt dat er overeenstemming bestaat tussen Amsterdam en Weesp over de toepassing van de lichte variant van een gemeentelijke herindeling. Daarbovenop blijkt uit het herindelingsadvies dat er afspraken zijn gemaakt over de rechtspositie van het personeel van de op te heffen gemeente Weesp. De gemeentelijke organisatie van Weesp is al in 2019 geïntegreerd in de organisatie van Amsterdam. De plaatsing van de Weesper ambtenaren in

de organisatie van de gemeente Amsterdam is verlopen volgens een nieuw organisatieplan, waarover de ondernemingsraad van Weesp positief heeft geadviseerd. Over de rechtspositie van de voormalige Weesper ambtenaren zijn afspraken gemaakt met de vakbonden, vastgelegd in een sociaal plan. Zodoende is aan de voorwaarden van de herindelingsvariant lichte samenvoeging voldaan.

4. Afwijkende herindelingsdatum

De gemeenten Amsterdam en Weesp hebben in hun herindelingsadvies verzocht om, in afwijking van artikel 52 van de Wet arhi, geen tussentijdse raadsverkiezingen (herindelingsverkiezingen) te organiseren in november 2021 maar de reguliere raadsverkiezingen van 16 maart 2022 te benutten als herindelingsverkiezingen. De regering heeft dat verzoek gehonoreerd en dientengevolge de datum van herindeling vastgesteld op 24 maart 2022. In het navolgende wordt dit nader toegelicht. Uit die toelichting blijkt dat de regering zich bij de uitwerking van dit verzoek van Amsterdam en Weesp op het standpunt heeft gesteld dat de afwijkende datum van herindeling geen nadelige financiële gevolgen voor andere gemeenten mag hebben (uitkeringen uit het gemeentefonds e.a.) ten opzichte van de situatie dat Amsterdam en Weesp op 1 januari 2022 zouden zijn heringedeeld.

4.1 Verzoek gemeenten

Amsterdam en Weesp motiveren hun verzoek door te stellen dat de herindeling, anders dan andere herindelingen, vooral voor de inwoners van één van de betrokken gemeenten (Weesp) van belang is en dat de inwoners van de andere gemeente (Amsterdam) waarschijnlijk weinig merken van de toevoeging van Weesp aan de gemeente Amsterdam. De herindeling is ook met name bedoeld om de bestuurskracht van Weesp te versterken; het verschil in omvang van de gemeente en het verschil in aantal kiesgerechtigden tussen beide gemeenten maakt ook dat de impact voor Amsterdam en de Amsterdammers relatief beperkt is. Gegeven dit verschil in impact is de verwachting van beide gemeentebesturen dat veel Amsterdammers niet zullen begrijpen waarom er herindelingsverkiezingen in november 2021 nodig zullen zijn en evenmin waarom er dan in maart 2022 géén verkiezingen plaatsvinden (wat, gegeven het bepaalde in de artikelen 52 en 56e, van de Wet arhi, normaliter het geval zou zijn als de herindeling plaatsvindt per 1 januari 2022). De gemeentebesturen vrezen dat de opkomst bij de verkiezingen dan erg laag zal zijn, wat zij niet bevorderlijk vinden voor de legitimiteit van het nieuwe gemeentebestuur.

Een ander argument dat de gemeenten aandragen, is dat wanneer de herindeling per 1 januari 2022 ingaat, hiermee het ritme van vierjarige beleidscycli wordt doorbroken. De gemeenten vinden dit onwenselijk. Bovendien wijzen de gemeenten op het precedent van de herindeling Rotterdam en Rozenburg in 2010, die inging per april 2010 en niet per 1 januari 2011.6

4.2 Oordeel regering en financiële consequenties

De regering is bereid om tegemoet te komen aan deze wens van Amsterdam en Weesp. De argumentatie acht de regering steekhoudend, in het bijzonder op het punt dat de herindeling vooral voor Weesp en de Weespers van belang is en de impact voor Amsterdam en de Amsterdammers gering is. Dat maakt dat voor de Amsterdammers het voordeel van de herindeling niet opweegt tegen de impact van het doorbreken van de vierjaarlijkse cyclus van raadsverkiezingen. Bij de eerder genoemde herindeling van de gemeenten Rotterdam en Rozenburg heeft de wetgever een vergelijkbare afweging gemaakt, op basis van vergelijkbaar aangedragen argumenten. De regering heeft tevens in haar overweging betrokken dat de nadelen van een afwijkende herindelingsdatum in het onderhavige geval relatief gering zijn (of zijn te beperken). Het betreft een toevoeging aan een bestaande gemeente, waardoor in beperkte mate sprake is van gebroken boekjaren.

De regering is evenwel ook van mening dat een afwijkende herindelingsdatum voor Amsterdam en Weesp geen nadelige consequenties zou moeten hebben voor andere gemeenten. Dat risico bestaat wel, doordat verschillende financiële uitkeringen van het Rijk aan gemeenten werken met een verdeelmodel met niet-optelbare maatstaven, bijvoorbeeld de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de BUIG-middelen. Voor deze uitkeringen geldt een vast macrobedrag, wat op basis van verdeelmaatstaven per jaar wordt verdeeld over alle gemeenten, doorgaans met 1 januari als peildatum. Met een afwijkende datum van herindeling zijn Amsterdam en Weesp op 1 januari 2022 nog twee aparte gemeenten. Het kan hen dan een financieel voordeel opleveren als zij als twee aparte gemeenten een groter deel van de middelen krijgen, dan wanneer zij één nieuwe gemeente zijn. Dat gaat dan ten koste van de uitkeringen aan andere gemeenten. Omdat de afwijkende herindelingsdatum enkel is voorgesteld in verband met de verkiezingsdatum, stelt de regering voor – na overleg met Amsterdam en Weesp – om in 2022 de financiële uitkeringen van het Rijk aan Amsterdam en Weesp waaraan een verdeelmodel ten grondslag ligt met niet-optelbare maatstaven, te berekenen als ware zij op 1 januari 2022 al één gemeente. Op deze manier wordt een eventueel financieel voordeel als gevolg van de afwijkende herindelingsdatum geneutraliseerd. Zonder afwijkende herindelingsdatum zouden Amsterdam en Weesp immers ook op 1 januari 2022 één gemeente zijn geworden.

In het verlengde van het voorgaande stelt de regering tevens voor om wijzigingen van de wettelijk geregelde samenwerkingsverbanden al per 1 januari 2022 in te laten gaan. Dit betreft de veiligheidsregio’s, de gemeentelijke gezondheidsdiensten en de omgevingsdiensten. Dit voorkomt dat er lopende het jaar een verandering dient plaats te vinden, met gebroken boekjaren en ingewikkelde berekeningen van gemeentelijke bijdragen als gevolg. In § 6.3 wordt nader ingegaan op de gevolgen van deze herindeling voor de wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden.

4.3 Herindelingsdatum en eerste raadsvergadering

De keuze voor 24 maart 2022 als alternatieve herindelingsdatum is gebaseerd op het bepaalde in artikel C 4, tweede lid, van de Kieswet. Daaruit vloeit voort dat bij de reguliere gemeenteraadsverkiezingen in 2022 de leden van de raad in oude samenstelling aftreden met ingang van donderdag 24 maart. Uit de Wet arhi (artikel 56, derde lid) vloeit verder voort dat de raad in nieuwe samenstelling bijeenkomt op de eerste werkdag na de datum van herindeling. Dat zou in dit geval vrijdag 25 maart 2022 betekenen, terwijl gegeven artikel 18 van de Gemeentewet in gemeenten waar reguliere raadsverkiezingen hebben plaatsgevonden de gemeenteraad in nieuwe samenstelling bijeen komt op de dag waarop de raad in oude samenstelling is afgetreden. Complementair aan de afwijkende datum van herindeling voorziet het wetsvoorstel er daarom in dat de raad van de gemeente Amsterdam in nieuwe samenstelling, evenals de gemeenteraden waarvoor reguliere raadsverkiezingen zijn gehouden, voor de eerste maal bijeenkomt op 24 maart.

Bij herindelingsverkiezingen liggen normaliter circa vijf weken tussen de verkiezing (eind november) en de datum van herindeling (1 januari). In die periode vinden coalitieonderhandelingen plaats teneinde in de eerste vergadering na de datum van herindeling wethouders te kunnen benoemen (artikel 56, derde lid, tweede volzin, van de Wet arhi). Omdat bij deze herindeling aansluiting is gezocht bij de reguliere gemeenteraadsverkiezingen, liggen slechts enkele dagen tussen de verkiezingen (16 maart) en de eerste vergadering van de raad in nieuwe samenstelling (24 maart). Het is niet realistisch te verwachten dat in die periode een nieuwe coalitie gevormd kan worden met de daarbij behorende benoeming van wethouders. Om die reden is het hieromtrent bepaalde in de Wet arhi buiten toepassing verklaard. Om verdere aansluiting bij de reguliere verkiezingen te bevorderen, is geen alternatieve termijn (van circa vijf weken) gesteld waarop wethouders benoemd moeten zijn. Dit betekent niet dat er geen wethouders in functie zijn vanaf de datum van herindeling. Er is immers sprake van een lichte samenvoeging, wat betekent dat de gemeente Amsterdam niet wordt opgeheven. Net zoals bij reguliere raadsverkiezingen blijven dan de huidige wethouders in functie totdat de raad in nieuwe samenstelling ingevolge artikel 37 van de Gemeentewet het aantal wethouders benoemd heeft dat op grond van artikel 36 juncto 42, eerste lid, van de Gemeentewet vereist is (daargelaten dat de raad om andere redenen tot ontslag van één of meerdere wethouders kan besluiten c.q. een wethouder zelf ontslag kan nemen).

5. Financiële aspecten

De provincie Noord-Holland heeft in haar zienswijze een financiële analyse toegevoegd waarin de financiële positie van de huidige gemeenten zijn beschreven. De financiële positie van Weesp is gezond met ruim voldoende algemene reserves, bestemmingsreserves en voorzieningen. De provincie beoordeelt de financiële positie van Amsterdam als voldoende.

Naar verwachting zal de algemene uitkering aan de «nieuwe» gemeente Amsterdam ongeveer € 5,3 miljoen lager zijn dan de som van de algemene uitkeringen die de gemeenten zonder herindeling zouden ontvangen. Dat komt zowel door het verlies van eenmaal het vaste bedrag van € 0,4 miljoen in de algemene uitkering, als andere mutaties die voortkomen uit de herindeling. Tegenover de daling van de algemene uitkering staat een afname van de kosten. Die betreft onder meer besparingen op bestuurskosten.

Op grond van de maatstaf herindeling krijgen de gemeenten voor de tijdelijke kosten om de herindeling te realiseren (ook wel aangeduid als frictiekosten) een uitkering uit het gemeentefonds van ongeveer € 6,7 miljoen verspreid over vijf jaar. De eerste betaling vindt plaats in het jaar voorafgaande aan de herindeling.

6. Overige aspecten

6.1. Herindelingsverkiezingen en zittingsduur gemeenteraad

Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling vinden normaliter tussentijdse raadsverkiezingen plaats. De gemeenten Amsterdam en Weesp hebben echter verzocht om de reguliere raadsverkiezingen van 16 maart 2022 te benutten als herindelingsverkiezingen. De beoogde datum van herindeling is daarmee 24 maart 2022. De dag van kandidaatstelling voor deze verkiezingen is maandag 31 januari 2022. De zittingsduur van de nieuwe raad beslaat dus een normale termijn van vier jaar.

6.2. Naamgeving

Het betreft een toevoeging van de gemeente Weesp aan de gemeente Amsterdam (lichte samenvoeging). De gemeente Amsterdam blijft dus bestaan en daarmee zal ook de naam van de gemeente onveranderd blijven.

6.3. Wettelijke samenwerkingverbanden

De wijziging van de gemeentelijke indeling heeft gevolgen voor de wettelijke indeling van de veiligheidsregio’s, en daarmee tevens voor de indeling van de gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD) en de omgevingsdiensten: Weesp treedt uit de regio Gooi en Vechtstreek en treedt toe tot de regio Amsterdam-Amstelland. Deze wijziging van de indeling is – zoals in § 4.2 is toegelicht – van kracht per 1 januari 2022.

Bij een dergelijke in- en uittreding spelen drie aspecten een rol: De wijziging van de indeling bij wet, waarin artikel 12 van het onderhavige wetsvoorstel voorziet. Daarnaast dient te worden voorzien in het operationele aspect zoals de overgang van personeel en materieel. Het sluitstuk is de afwikkeling van de financiële aspecten van de in- en uittreding.

Zowel met betrekking tot de operationele aspecten als met betrekking tot de financiële aspecten is dezelfde regeling opgesteld als reeds op basis van de Wet arhi geldt met betrekking tot vrijwillige samenwerkingsverbanden (artikel 41, vierde tot en met zes lid resp. artikel 50 van de Wet arhi). Met betrekking tot de operationele aspecten houdt deze regeling in dat de deelnemers – in beginsel zes maanden – de tijd hebben met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen de uit de gewijzigde indeling voortvloeiende voorzieningen treffen, waarbij zij kunnen afwijken van de desbetreffende bepalingen van de gemeenschappelijke regeling. Ten aanzien van de financiële aspecten betekent dit dat de verantwoordelijkheid voor de berekening van het bedrag en de wijze van uitbetaling van de in- en uittredingskosten primair bij de deelnemers zelf ligt. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar de toelichting op artikel 13 van het wetsvoorstel.

De praktische en financiële in- en uittredingsaspecten laten onverlet dat de samenwerkingsverbanden permanent operationeel moeten blijven. Dit betekent dan ook dat de deelnemers van de betreffende samenwerkingsverbanden al ruim voor de datum van herindeling afspraken moeten maken over de maatregelen die nodig zijn om het functioneren van de samenwerkingsverbanden gedurende én na de overgang te verzekeren om de dienstverlening aan de inwoners op peil te houden. Die gesprekken worden reeds gevoerd, ook tussen de burgemeesters van Amsterdam en Weesp.

Als gevolg van de toevoeging van Weesp aan de gemeente Amsterdam, is het ook noodzakelijk om de omvang van het grondgebied van de Vervoerregio Amsterdam te heroverwegen. Op grond van Bijlage II van het Besluit Personenvervoer 2000 zal het grondgebied van de op te heffen gemeente Weesp niet automatisch onderdeel uit gaan maken van de Vervoerregio Amsterdam. Dit is in 2019 ook niet gebeurd met het grondgebied van de voormalige gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude. De gemeenten Amsterdam en Weesp en de Vervoerregio Amsterdam hebben aangegeven dat zij het wel wenselijk vinden dat het grondgebied van Weesp op afzienbare termijn onderdeel uit gaat maken van de Vervoerregio Amsterdam. In overleg met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de gemeenten, de provincie en de Vervoerregio zullen hierover separaat nadere afspraken worden gemaakt.

Artikelsgewijs deel

Artikel 4

In § 4.3 van het algemeen deel is toegelicht dat voor deze herindeling een andere herindelingsdatum wordt vastgesteld, teneinde te bewerkstellingen dat de tussentijdse raadsverkiezingen (herindelingsverkiezingen) plaatsvinden gelijktijdig met de reguliere gemeenteraadsverkiezingen. Daartoe wordt afgeweken van het voorschrift in de Wet arhi dat de datum van herindeling 1 januari is na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. In die afwijking voorziet artikel 4. De keuze voor 24 maart 2022 is daarbij gebaseerd op het feit dat artikel 18 van de Gemeentewet bepaalt dat de gemeenteraad in nieuwe samenstelling voor de eerste maal vergadert op de dag waarop de leden van de raad in oude samenstelling zijn afgetreden. Uit artikel C 4, tweede lid, van de Kieswet volgt dat bij de reguliere gemeenteraadsverkiezingen in 2022 de leden van de raad in oude samenstelling aftreden met ingang van 24 maart.

Artikel 5

Zowel bij reguliere raadsverkiezingen als bij tussentijdse verkiezingen vanwege gemeentelijke herindelingen vinden verkiezingen plaats op de 44e dag na de dag van kandidaatstelling. Om de verkiezingsdatum van deze gemeentelijke herindeling te laten aansluiten bij de reguliere raadsverkiezingen, dient de dag van kandidaatstelling daar ook op aan te sluiten. Artikel 5, eerste lid, voorziet in deze aan artikel 4 complementaire afwijking van de Wet arhi.

De paragrafen 2 en 3 van hoofdstuk VII van de Wet arhi regelen onder welke omstandigheden welke reguliere raadsverkiezingen geen doorgang vinden gelet op de datum van herindeling en de bijbehorende tussentijdse raadsverkiezingen. Omdat in het onderhavige voorstel wordt afgeweken van het stramien van de Wet arhi, dient op dit onderdeel een eigenstandige voorziening te worden getroffen. Om die reden bepaalt het tweede lid dat de reguliere raadsverkiezingen geen doorgang vinden. Nadere regeling van de duur van de nieuwe raadsperiode is niet nodig; zonder nadere regeling vloeit uit artikel C 4, eerste lid, van de Kieswet voort dat de nieuw gekozen raadsleden van de gemeente Amsterdam zitting hebben tot medio maart 2026.

Artikel 6

Het eerste lid voorziet erin dat de datum van de eerste raadsvergadering van de gemeente Amsterdam in nieuwe samenstelling plaatsvindt op de dag waarop ook in andere gemeenten – ingevolge artikel 18 van de Gemeentewet – de eerste raadsvergaderingen na de verkiezingen plaatsvinden. Het tweede lid regelt een uitzondering op het bepaalde in de Wet arhi dat na een gemeentelijke herindeling in de eerste vergadering van de raad benoeming van wethouders plaatsvindt. Verwezen zij naar §4.3 van het algemeen deel.

Artikel 7

Zoals toegelicht is in § 4.2 is de regering van mening dat een afwijkende herindelingsdatum van Amsterdam en Weesp geen negatieve (financiële) gevolgen zou mogen hebben voor andere gemeenten. Om die reden worden de financiële uitkeringen vanuit het Rijk die zijn gebaseerd op een verdeelmodel, berekend als ware Amsterdam en Weesp op 1 januari 2022 al één gemeente. Het eerste lid voorziet hierin met betrekking tot de algemene uitkering. Het tweede lid voorziet in eenzelfde regeling met betrekking tot decentralisatie-uitkeringen en het derde lid met betrekking tot specifieke uitkeringen. Omdat Weesp tot de datum herindeling nog wel een zelfstandige gemeente is, dient Weesp te kunnen beschikken over een deel van de aldus berekende (gezamenlijke) uitkeringen. Om die reden regelt het vierde lid dat de betaling van de (gezamenlijke) uitkeringen aan Amsterdam en Weesp zal aan Amsterdam plaatsvinden, waarbij Amsterdam de verplichting heeft het Weesper deel aan Weesp uit te keren. Hiermee is gewaarborgd dat de uitkeringen rechtmatig kunnen plaatsvinden.

Tegen de achtergrond dat Weesp in 2022 slechts 13 weken nog een zelfstandige gemeente is én dat Amsterdam na datum herindeling verantwoordelijk is voor het opvangen van eventuele financiële tekorten of overschotten, heeft de regering gekozen voor een eenvoudige en inherent grofmazige berekenwijze voor de onderverdeling tussen Weesp en Amsterdam: Weesp heeft tot datum herindeling recht op een deel van de gezamenlijke uitkering naar rato van het aantal inwoners (peildatum 1 januari 2021) en het aantal dagen dat Weesp in 2022 een zelfstandige gemeente is. In deze twee criteria voorziet het vierde lid. Daarbij zij opgemerkt dat de verschillende uitkeringen een totaalbedrag omvatten dat vervolgens in (veelal 50, wekelijkse) termijnen wordt uitbetaald (artikel 22, aanhef en onder c, van de Financiële-verhoudingswet juncto artikel 26, eerste lid, van het Besluit financieel verhoudingen 2001). Voor de praktische toepassing betekent dit dan ook dat Amsterdam van de tot aan de datum van herindeling in termijnen ontvangen gelden naar rato van het aantal inwoners een bedrag overboekt naar de gemeente Weesp.

Het alternatief, dat eerst is onderzocht, zou zijn dat het totaalbedrag per 1 januari 2022 door het rijk steeds naar rato van het aantal inwoners aan Amsterdam resp. Weesp wordt uitgekeerd. Binnen het uitbetalingssysteem is het echter niet mogelijk om (handmatig) een deel van de uitkering aan een gemeente te corrigeren (i.c. een correctie op Amsterdam ten gunste van Weesp) of om een gemeente (i.c. Weesp) slechts een deel van het jaar een uitbetaling te doen. Deze beperkingen hebben tot doel een transparante en objectieve verdeling van middelen over gemeenten te bevorderen. De regering is van mening dat in dit geval het behouden van deze waarborgen belangrijker is dan het voor een beperkte periode in stand houden van het recht van Weesp om zelf (rechtstreeks) een uitkering te ontvangen. In het bijzonder geldt dit omdat Weesp slechts afhankelijk is van de zelf gekozen herindelingspartner Amsterdam én in dit wetsvoorstel duidelijkheid wordt geschapen ten aanzien van het deel van de (gezamenlijke) uitkering waar Weesp recht op heeft.

Artikel 8

Met dit artikel wordt geregeld dat de gemeente Amsterdam in de verantwoording over het jaar 2022 afzonderlijk de verantwoording opneemt over de bestedingen van de gemeente Weesp in de periode 1 januari 2022 tot aan de datum van herindeling. Alle rechten en verplichtingen van de gemeente Weesp met betrekking tot verantwoording gaan over op de gemeente Amsterdam vanaf de datum van herindeling, op deze wijze blijft evenwel inzicht in de inkomsten en uitgaven van de gemeente Weesp mogelijk over de periode in 2022 dat Weesp nog niet is opgeheven.

Artikel 13

De wijziging van de indeling van de veiligheidsregio’s, toegelicht in § 6.3, noopt tot uittreding van de gemeente Weesp uit de veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek en toetreding tot de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. Voor het effectueren van deze overgang wordt in het eerste lid aangesloten bij de regeling die reeds geldt voor vrijwillige samenwerkingsverbanden.7 De regeling houdt in dat de deelnemers in beginsel zes maanden de tijd hebben om de overgang te realiseren. Bij het treffen van de voorzieningen die voortvloeien uit de gewijzigde indeling kunnen de deelnemers afwijken van hetgeen in de gemeenschappelijke regeling is opgenomen over wijziging en opheffing van de regeling en het toe- en uittreden van deelnemers. Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland kunnen de termijn met zes maanden verlengen (artikel 41, vierde lid, van de Wet arhi). Als de deelnemers onverhoopt niet in staat zijn de voorzieningen tijdig te treffen geldt ook hier dat gedeputeerde staten daarin dan kunnen voorzien (artikel 41, vijfde lid, van de Wet arhi).

Het tweede lid verklaart de relevante bepalingen over een eventuele verrekening in verband met de te treffen voorzieningen van overeenkomstige toepassing op de onderhavige uittreding.8 Die regeling houdt in dat het primair aan de deelnemers zelf is om de hoogte van eventuele verrekeningen vast te stellen. Indien de deelnemers hierover geen overeenstemming kunnen bereiken, kunnen gedeputeerde staten van Noord-Holland tot een verrekening komen (artikel 50, eerste lid, onder a, van de Wet arhi). Bij deze verrekening heeft de billijkheid als richtsnoer te gelden.9

Het voorgaande laat onverlet dat de deelnemers vanzelfsprekend zelf verantwoordelijk zijn voor het tijdig maken van afspraken over de gevolgen van de gewijzigde indeling. De regering acht de betrokken partijen professioneel toegerust om tijdig in te spelen op de implicaties van de wijziging in de gemeentelijke indeling voor hun werkveld, zodat de dienstverlening bij ingang van de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2022 op hetzelfde niveau blijft gehandhaafd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren