Kamerstuk 35570-C-2

Memorie van toelichting

Dossier: Vaststelling van de begrotingsstaat van het provinciefonds voor het jaar 2021

Gepubliceerd: 15 september 2020
Indiener(s): Kajsa Ollongren (minister binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties) (D66), Hans Vijlbrief (staatssecretaris financiƫn) (D66)
Onderwerpen: begroting financiƫn
Bron: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35570-C-2.html
ID: 35570-C-2

Ontvangen 15 september 2020

Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

Vergaderjaar 2020–2021

GERAAMDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Geraamde uitgaven artikel 1 provinciefonds (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 2.483.429.000

Figuur 2 Geraamde ontvangsten artikel 1 provinciefonds (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 2.483.429.000

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Wetsartikel 1

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de onderhavige begrotingsstaat voor het aangegeven jaar vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor dat jaar. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota.

Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten vastgesteld. Het in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikel wordt in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).

Wetsartikel 3

Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet hebben provincies gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als verplichting voor het totaal van de algemene uitkering is opgenomen. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Financiële-verhoudingswet hebben de provincies gezamenlijk recht op de bedragen die in de begroting als verplichting voor het totaal van de integratie-uitkeringen en het totaal van de decentralisatie-uitkeringen is opgenomen.

De in dit wetsartikel opgenomen bedragen zijn niet rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. De bedragen worden nader onderbouwd in deze memorie van toelichting.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K.H.Ollongren

De Staatssecretaris van Financiën,J.A.Vijlbrief

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN

1. Leeswijzer

Algemeen

Inleiding

Voor u ligt de begroting 2021 van het provinciefonds.

Groeiparagraaf

Indeling en opzet van de ontwerpbegroting provinciefonds is niet gewijzigd ten opzichte van vorig jaar.

Provinciefonds

De provinciefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting, maar heeft daarbinnen een eigen karakter. Zo kent de provinciefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale begroting slechts één beleidsartikel: het provinciefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders systeemverantwoordelijk voor het provinciefonds en niet voor de resultaten die provincies met hun budget uit dit fonds realiseren. Provincies zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het provinciefonds. De begroting van het provinciefonds bevat geen output- en/of outcomegegevens. Deze worden door de provincies in hun begrotingen gepresenteerd.

Beleidsagenda

De beleidsagenda geeft een overzicht van de hoofdlijnen van beleid. Tevens is een overzicht opgenomen met de belangrijkste mutaties.

Beleidsartikel

In het beleidsartikel komen de met het beleid samenhangende algemene beleidsdoelstelling, de rol en verantwoordelijkheid, de beleidswijzigingen, de budgettaire gevolgen van beleid en de toelichting op de uitgavencategorieën aan bod.

Tabel budgettaire gevolgen van beleid

De apparaatuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake decentrale overheden, waarbij deze uitgaven zijn terug te vinden in de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Provinciefonds in breder perspectief

In hoofdstuk 4 wordt het provinciefonds in een breder perspectief geplaatst, waarbij ook wordt ingegaan op de inkomstenbronnen van de provincies, zoals specifieke uitkeringen en de motorrijtuigenbelasting.

Bijlagen

Deze begroting wordt afgesloten met diverse bijlagen. Waaronder het verdiepingshoofdstuk, waarin de opbouw is aangegeven van de uitgaven van het provinciefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2020 naar de stand ontwerpbegroting 2021. In het verdiepingshoofdstuk worden de mutaties toegelicht die groter zijn dan of gelijk zijn aan de ondergrens zoals deze in de Rijksbegrotingsvoorschriften 2020 is opgenomen. Voor het provinciefonds is die grens € 10 mln. voor beleidsmatige mutaties en € 20 mln. voor technische mutaties.

2. Beleidsagenda

2.1 Beleidsprioriteiten

Herzien financiële verhoudingen

Naar aanleiding van diverse moties uit de Tweede Kamer voert het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het gesprek met gemeenten en provincies over het herzien van de financiële verhoudingen. De fondsbeheerders – de Minister van BZK en de Staatssecretaris van Financiën – hebben de Tweede Kamer geïnformeerd over de voornemens van het kabinet ten aanzien van de financiële verhoudingen (Kamerstukken II 2017/18, 34775 B, nr. 18 en Kamerstukken II 2019/20, 35300 B, nr. 5). In 2019 is gestart met de herijking van het gemeentefonds. In 2020 is een wetsvoorstel voor de herziening van onder andere het uitkeringsstelsel in consultatie gegaan. In 2020 wordt overleg gepleegd met de betrokken partijen aangaande de wetswijziging. Het streven is om de wetswijziging van de Financiële-verhoudingswet in 2021 in te laten gaan.

Daarnaast werkt BZK samen met gemeenten en provincies aan verkenningen naar overige aanpassingen. Met provincies wordt gesproken over het onderzoeken van alternatieven voor het provinciaal belastinggebied en het integraal herijken van de verdeling van het provinciefonds. Daarnaast is een evaluatie uitgevoerd van de normeringssystematiek op basis waarvan het gemeente- en provinciefonds wordt geïndexeerd.

Herijking provinciefonds

Het huidige verdeelmodel van het provinciefonds kent een aantal knelpunten die zijn onder te verdelen in acties voor de korte termijn en acties voor de lange termijn. Voor de korte termijn gaat het onder andere om het oplossen van de vermogensmaatstaf voor Zeeland, waarvoor nu een tijdelijke oplossing is gevonden. Hiervoor moet een structurele oplossing gevonden worden in de herijking van het provinciefonds. Gelet op het feit dat de onderlinge afspraak voor Zeeland na 2022 afloopt, is het streven om uiterlijk 1 januari 2023 het verdeelmodel te herzien. Het besluit tot invoering moet in 2021 genomen worden. De Tweede Kamer zal hierover dit najaar geïnformeerd worden.

Hervormen provinciaal belastinggebied

Er loopt thans een aantal onderzoeken bij het Rijk die gevolgen kunnen hebben voor de inkomsten van provincies: waaronder het onderzoek naar provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting. Met het Interprovinciaal Overleg (IPO) is afgesproken een ambtelijk onderzoek te doen naar bouwstenen voor een toekomstig provinciale belastinggebied. Hierbij worden kansrijke (alternatieve) mogelijkheden voor provinciale belastingen in beeld gebracht. Een nieuw kabinet zal hierover in overleg treden met het IPO.

Evaluatie normeringssystematiek

In 2020 is de werking van de normeringssystematiek geëvalueerd. Deze evaluatie dient ter voorbereiding op keuzes door een nieuw kabinet. De huidige systematiek is beoordeeld aan de hand van toetsingscriteria en er zijn beleidsvarianten uitgewerkt. De voorstellen zijn er op gericht om met name de stabiliteit te verbeteren. De Tweede Kamer wordt in het najaar geïnformeerd over de uitkomsten.

Herziening uitkeringsstelsel

In 2020 is een wetsvoorstel voor de herziening van onder andere het uitkeringsstelsel in consultatie gegaan. Ook zijn gesprekken gevoerd met andere departementen. In overleg met Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), IPO en departementen wordt besproken of het geconsulteerde wetsontwerp voor de wijziging van de Financiële verhoudingswet, mede in het licht van de ontvangen reacties, voldoende aanknopingspunten biedt voor het bekostigen van maatschappelijke opgaven waarbij Rijk en decentrale overheden als één overheid moeten optreden.

Corona

Op 28 mei 2020 hebben de Minister van BZK en de Staatssecretaris van Financiën de Tweede Kamer geïnformeerd over (aanvullende) maatregelen die het kabinet - vooruitlopend op het volledig in beeld brengen van de financiële gevolgen van corona voor de medeoverheden voor de periode tot en met 1 juni – heeft genomen om medeoverheden te compenseren (Kamerstukken II 2019/20, 35420, nr. 43).

Op 31 augustus heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over het tweede pakket maatregelen voor medeoverheden in verband met de coronacrisis (Kamerstukken II 2019/20, 35420, nr. 104).

Het kabinet en de medeoverheden blijven met elkaar in gesprek over de financiële, en sociaal-economische, gevolgen van de coronacrisis voor medeoverheden. De hoogte en omvang van de reële compensatie vraagt een politiek bestuurlijke afweging, waarbij het uitgangspunt is dat de medeoverheden er als gevolg van de corona-aanpak niet slechter voor komen te staan dan daarvoor.

2.2 Belangrijkste mutaties

Door wijzigingen in beleid van verschillende departementen kan worden overgegaan tot het beleggen of juist weghalen van taken bij provincies. Soms gaat dit gepaard met een toevoeging aan of een uitname uit het provinciefonds. In tabel 1 worden de mutaties groter dan € 10 mln. weergegeven. Daarbij is onderscheid aangebracht tussen nominale mutaties enerzijds en overboekingen van/naar andere departementen anderzijds.

Tabel 1 Belangrijkste uitgaven- en ontvangstenmutaties t.o.v. vorig jaar (bedragen x € 1.000)
 

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Stand ontwerpbegroting 2020

2.480.413

2.366.627

2.333.187

2.323.187

2.313.187

0

       

Mutaties 1e suppletoire begroting 2020

76.437

2.135

2.135

2.135

1.985

1.985

       

Extrapolatie

0

0

0

0

0

2.303.187

       

Nieuwe mutaties

51.474

114.667

97.167

97.167

97.167

96.492

       

waarvan nominale mutaties

      

1) Accres 2021

 

94.953

94.953

94.953

94.953

94.953

2) Ruimte onder plafond BTW-compensatiefonds 2020

12.785

     
       

waarvan overboekingen

      

3) Regiodeals

42.806

16.500

    
       

Overige mutaties

‒ 4.117

3.214

2.214

2.214

2.214

1.539

       

Stand ontwerpbegroting 2021

2.608.324

2.483.429

2.432.489

2.422.489

2.412.339

2.401.664

Toelichting

1) Accres 2021

Het provinciefonds ontwikkelt zich evenredig met de accres-relevante uitgaven (ARU) van het Rijk. Nemen de ARU van jaar op jaar toe, dan neemt ook de algemene uitkering van het provinciefonds toe. Bij een afname van de ARU geldt het omgekeerde. De groei of krimp van het provinciefonds als gevolg van deze normeringssystematiek wordt accres genoemd. Het accres van de tranche 2021 bedraagt € 95 mln.

De afgelopen jaren hebben fluctuaties in het accres regelmatig tot discussie geleid over de stabiliteit van de huidige normeringssystematiek. Tegen de achtergrond hiervan is na het uitbreken van de coronacrisis door het kabinet in overleg met de VNG en IPO besloten om het accres gedurende deze kabinetsperiode vast te zetten op de standen uit de meicirculaire 2020. Dit geeft de decentrale overheden zekerheid over het accres voor de rest van de kabinetsperiode. In afwachting van een besluit over de te hanteren systematiek in de volgende kabinetsperiode blijven ook de accresramingen vanaf 2022 gehandhaafd op de stand zoals opgenomen in de meicirculaire 2020.

2) Ruimte onder plafond BTW compensatiefonds 2020

De ontwikkeling van het BTW-compensatiefonds en het bijbehorende plafond leiden conform het Financieel Akkoord Rijk/VNG/IPO met ingang van 2015 tot een toename of afname van de algemene uitkering van de fondsen. Voor 2020 is vooralsnog sprake van ruimte onder het plafond, met als gevolg een toevoeging aan de algemene uitkering van € 12,8 mln.

3) Regiodeals

Het kabinet heeft geld gereserveerd voor het aanpakken van regionale opgaven, onder meer in diverse provincies. Hierbij wordt ingezet op het versterken van de leefbaarheid, kennis en innovatie en het voorzieningenniveau van bedrijven. Het betreft hier de provincies Drenthe, Overijssel, Friesland, Groningen en Flevoland in 2020 en Zeeland en Limburg in 2021.

2.3 Beleidsevaluaties

Al het beleid dat valt onder een beleidsartikel uit de Rijksbegroting moet tenminste eens in de zeven jaar worden geëvalueerd. Er vindt echter geen afzonderlijke beleidsdoorlichting plaats van het beleidsartikel van het provinciefonds. Doorlichting van de bestuurlijke en financiële verhoudingen met de decentrale overheden, die ten grondslag liggen aan het fonds, vindt plaats via beleidsartikel 1.1 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (H7).

3. Beleidsartikel

3.1 Artikel 1. Provinciefonds

A. Algemene doelstelling

Via het provinciefonds wordt bewerkstelligd dat de provincies middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:

  • 1. provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken;

  • 2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies, die elk van de provincies in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën – namens deze de Staatssecretaris van Financiën – hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het provinciefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het provinciefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende provincies.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of de provincies als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de provincies bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de provincies. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

In het regeerakkoord zijn er op het vlak van maatschappelijke opgaven ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan provincies.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s zijn er een aantal instrumenten en activiteiten.

Beleidsthema 1: provincies via het provinciefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normerringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO).

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het provinciefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting, met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW)vindt twee keer per jaar plaats rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringssystematiek (vergelijk A) kan – indien beschikbaar – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies die elk van de provincies in staat stelt om haar inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

D) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het provinciefonds wordt over de provincies verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel provincies in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de provincies.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de provincies bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een provincie uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld.

Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het provinciefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

C. Beleidswijzigingen

De relevante beleidswijzigingen zijn beschreven in de beleidsagenda (hoofdstuk 2). De financiële consequenties van deze beleidswijzigingen staan vermeld in tabel 2 en bijlage 1.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

In tabel 2 worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het provinciefonds weergegeven.

Tabel 2 Budgettaire gevolgen van beleid artikel 1 provinciefonds (bedragen x € 1.000)
 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Verplichtingen

2.499.097

2.576.240

2.483.429

2.432.489

2.422.489

2.412.339

2.401.664

        

Uitgaven

2.467.056

2.608.324

2.483.429

2.432.489

2.422.489

2.412.339

2.401.664

Waarvan juridisch verplicht

  

100%

    
        

Financiering provincies

       

Bijdrage aan medeoverheden

2.467.014

2.608.224

2.483.329

2.432.389

2.422.389

2.412.239

2.401.564

Algemene uitkering

2.119.824

2.325.814

2.367.664

2.357.664

2.347.664

2.337.664

2.327.664

Decentralisatie-uitkeringen

347.190

282.410

115.665

74.725

74.725

74.575

73.900

        

Kosten Financiële verhoudingswet

       

Opdrachten

42

100

100

100

100

100

100

Onderzoeken verdeelsystematiek

42

100

100

100

100

100

100

        

Ontvangsten

2.467.056

2.608.324

2.483.429

2.432.489

2.422.489

2.412.339

2.401.664

Budgetflexibiliteit

In tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij het provinciefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog niet aan provincies wordt uitgekeerd, wordt daarom aan de uitgaven van het volgende begrotingsjaar toegevoegd.

Op basis van de Financiële-verhoudingswet vermeldt de begroting het bedrag dat als verplichting geldt voor het totaal van de algemene uitkering. In de begroting kunnen ook decentralisatie-uitkeringen en integratie-uitkeringen als verplichting worden opgenomen om aan provincies te worden uitgekeerd. Het verplichtingenpercentage van de uitgaven is 100%. Alleen een deel van de kosten Financiële-verhoudingswet is op voorhand niet juridisch verplicht.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

Dit betreft de uitkering aan alle provincies, die ten goede komt aan de algemene middelen van de provincies. De uitkering is gebaseerd op de artikelen 5 en 6 van de Financiële-verhoudingswet.

Integratie-uitkeringen

Dit betreft de uitkering die wordt toegepast als rechtstreekse overheveling van middelen naar de algemene uitkering bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang naar de algemene uitkering. De uitkering is gebaseerd op artikel 5 lid 2 van de Financiële-verhoudingswet. Het provinciefonds bevat momenteel geen integratie-uitkeringen.

Decentralisatie-uitkeringen

Naast de algemene uitkering en integratie-uitkeringen bevat het provinciefonds ook decentralisatie-uitkeringen. De verdeling van de decentralisatie-uitkeringen volgt evenmin als de integratie-uitkeringen de regels van de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds. Anders dan bij de integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van tevoren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Voor een overzicht van de decentralisatie-uitkeringen wordt verwezen naar bijlage 2.

Uitkeringen per inwoner

Ter informatie geeft de figuur hieronder het verloop van de uitkering uit het provinciefonds (Bijdragen aan medeoverheden in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid) per inwoner van 2011–2025 weer. De bedragen 2011 tot en met 2019 zijn op basis van de jaarverslagen. De bedragen 2020 tot en met 2025 zijn op basis van de cijfers in de voorliggende begroting.

Figuur 3 Uitkeringen provinciefonds in euro's per inwoner per jaar

De provincies ontvangen in 2021 uit het provinciefonds € 2.483.329.000 Daarmee komt de uitkering uit op een landelijk gemiddelde van € 143 per inwoner. Ten opzichte van 2020 betekent dit een mutatie van ‒ € 8 per inwoner.

Meer informatie over de mutaties in de verschillende uitkeringen en over de verdeling van de uitkeringen over de provincies is te vinden in de circulaires van het provinciefonds. Deze circulaires zijn te raadplegen op Rijksoverheid.nl.

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Dit betreft het budget dat elk jaar is gereserveerd voor de uitvoering van onderzoeken op het vlak van de omvang en verdeling van het provinciefonds en het onderhoud van het betaalsysteem.

Ontvangsten

Ten behoeve van de dekking van de uitgaven is een post Ontvangsten opgenomen. Artikel 4, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet bepaalt dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen van het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het provinciefonds. Op grond van het tweede lid van dat artikel zijn de uitgaven en de inkomsten van het fonds per uitkeringsjaar aan elkaar gelijk.

4. Provinciefonds in breder perspectief

In dit hoofdstuk wordt het provinciefonds in een breder perspectief geplaatst. Daarbij wordt een overzicht gegeven van de (overige) inkomstenbronnen van provincies en hoe die zich verhouden tot de uitkering uit het provinciefonds (paragraaf 4.1). Daarnaast wordt nader ingegaan op de specifieke uitkeringen (paragraaf 4.2) en de motorrijtuigenbelasting (paragraaf 4.3).

4.1 Inkomstenbronnen van provincies

De uitgaven van provincies worden uit verschillende inkomstenbronnen bekostigd. In tabel 3 staat een overzicht van de verschillende inkomstenbronnen van de provincies voor de periode 2015-2020. De cijfers tot en met 2018 zijn op basis van de jaarrekeningen. De cijfers van 2019 en 2020 zijn op basis van de begrotingen. Voor 2020 betreft het de oorspronkelijke begrotingen, die zijn opgesteld voordat de coronacrisis zijn intrede deed.

Tabel 3 Inkomsten provincies (bedragen x € 1 mln.)
 

Rekening 2015

Rekening 2016

Rekening 2017

Rekening 2018

Begroting 2019

Begroting 2020

Inkomsten vanuit het Rijk

      

Provinciefonds

1.115

2.494

2.570

2.454

2.408

2.480

Specifieke uitkeringen1

1.945

39

106

42

30

29

       

Inkomsten uit eigen bronnen

      

Motorrijtuigenbelasting2

1.567

1.557

1.566

1.617

1.644

1.631

Heffingen en rechten2

30

30

30

30

29

29

Onttrekkingen reserves2

4.278

5.101

2.656

4.034

3.261

3.263

Overige middelen3

1.475

2.542

1.173

1.417

875

851

       

Totaal

10.410

11.763

8.101

9.594

8.247

8.283

X Noot
1

Bron rekeningcijfers CBS. Bron begrotingscijfers BZK.

X Noot
2

Bron CBS Statline

X Noot
3

Bron CBS Statline met bewerking BZK

Inkomsten vanuit het Rijk

Een inkomstenbron voor de provincies is het provinciefonds. Het opgenomen bedrag betreft de verplichtingenbedragen van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en de decentralisatie-uitkeringen. Het provinciefonds is verantwoordelijk voor 30% van de totale inkomsten in 2020 van provincies.

Een tweede inkomstenbron wordt gevormd door de specifieke uitkeringen. Op de specifieke uitkeringen wordt in paragraaf 4.2 nader ingegaan.

Inkomsten uit eigen bronnen

Naast de uitkeringen van het Rijk hebben de provincies inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting, dit betreft 20% van de totale inkomsten van provincies . Hierop wordt in paragraaf 4.3 dieper ingegaan.

4.2 Specifieke uitkeringen

De belangrijkste informatiebron voor specifieke uitkeringen is het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU). Het doel van het OSU is inzicht geven in het stelsel van specifieke uitkeringen en in het onderhoud van het stelsel. Het rapport bevat een overzicht van de specifieke uitkeringen en de daarmee gemoeide bedragen. Het OSU wordt op grond van artikel 20 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) jaarlijks aan de Tweede Kamer aangeboden. Het OSU bevat de definitieve cijfers (rekeningcijfers) over aantal en omvang van de specifieke uitkeringen op basis van de jaarverslagen van de betreffende departementen.

Tabel 4 Aantal specifieke uitkeringen per departement; aan gemeenten, provincies en gemeenschapppelijke regelingen; 2015-2020

Ministerie

Rekening 20151

Rekening 2016

Rekening 2017

Begroting 20182

Begroting 2019

Begroting 2020

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

0

0

0

0

0

0

Economische Zaken en Klimaat

4

2

4

6

5

4

Financiën

      

Infrastructuur en Waterstaat

9

5

5

3

3

2

Justitie en Veiligheid

2

1

1

1

1

1

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0

0

0

0

0

1

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

3

3

3

4

4

4

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

2

2

2

2

2

2

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

2

2

2

2

2

4

Totaal

22

15

17

18

17

18

X Noot
1

Bron 2015-2017: Onderhoudsrapportages Specifieke Uitkeringen (OSU)

X Noot
2

Bron 2018-2020: Ontwerpbegroting BZK 2019 en 2020 (begrotingscijfers met bewerking BZK)

Het OSU kijkt sinds 2015 niet meer vooruit, maar terug. Het OSU bevat daardoor geen informatie over specifieke uitkeringen in het lopende begrotingsjaar. De cijfers voor het lopende begrotingsjaar zijn daarom afkomstig uit de bijlage specifieke uitkeringen in de ontwerpbegroting 2020 van het Ministerie van BZK. Die bijlage bevat een overzicht van de bedragen die de diverse departementen in hun ontwerpbegrotingen hebben opgenomen voor specifieke uitkeringen.

Tabel 4 geeft inzicht in het aantal specifieke uitkeringen in de periode 2015–2020 en omvat niet alleen de specifieke uitkeringen aan provincies, maar ook die aan gemeenten en gemeenschappelijke regelingen.

4.3 Motorrijtuigenbelasting

Provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting mogen door provincies worden geheven op basis van artikel 222 Provinciewet. De opcenten worden geheven bovenop het rijkstarief van de motorrijtuigenbelasting. De hoogte van de provinciale opcenten is wettelijk gemaximeerd. De vaststelling van de opcenten geschiedt door provinciale staten. Omdat het een algemene belasting betreft komt de opbrengst toe aan de algemene middelen van de provincie.

Tabel 5 geeft een meerjarige weergave van het gemiddeld door de provincies geheven aantal opcenten. In 2020 mogen de opcenten ten hoogste 115% bedragen van het rijkstarief. Geen enkele provincie heft de maximale opcenten en gemiddeld wordt er € 82,95 aan opcenten geheven door de provincies.

Tabel 5 Meerjarige weergave opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB) provincies o.b.v. begroting (in euro's per jaar)
 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Gemiddelde opcenten MRB provincies

79,12

82,2

80,38

80,46

80,13

81,36

82,95

Maximaal te heffen opcenten MRB

109,2

109,2

110,6

111

111,8

113,2

115

Rekentarief PF opcenten MRB

65,9

65,9

65,9

65,9

65,9

65,9

65,9

5. Bijlagen

Bijlage 1: Verdiepingshoofdstuk

Gelet op het feit dat de uitgaven en ontvangsten gelijk zijn aan elkaar, zijn beide posten in één tabel inzichtelijk gemaakt.

Tabel 6 Uitgaven en ontvangsten beleidsartikel 1 provinciefonds (bedragen x € 1.000)
 

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Stand ontwerpbegroting 2020

2.480.413

2.366.627

2.333.187

2.323.187

2.313.187

0

       

Mutaties 1e suppletoire begroting 2020

76.437

2.135

2.135

2.135

1.985

1.985

       

Extrapolatie

0

0

0

0

0

2.303.187

       

Nieuwe mutaties

51.474

114.667

97.167

97.167

97.167

96.492

       

waarvan

      
       

Algemene uitkering

      

1) Accres 2021

 

94.953

94.953

94.953

94.953

94.953

2) Ruimte onder plafond BTW compensatiefonds 2020

12.785

     

3) Overige mutaties

0

0

0

0

0

0

       

Decentralisatie-uitkeringen

      

4) Regiodeals

42.806

16.500

    

5) Overige mutaties

‒ 4.117

3.214

2.214

2.214

2.214

1.539

       

Kosten Financiële-verhoudingswet

      

6) Overige mutaties

0

0

0

0

0

0

       

Stand ontwerpbegroting 2021

2.608.324

2.483.429

2.432.489

2.422.489

2.412.339

2.401.664

Toelichting

De mutaties 1, 2 en 4 zijn reeds toegelicht onder Tabel 1 Belangrijkste mutaties in hoofdstuk 2 Beleidsagenda.

Bijlage 2: Decentralisatie-uitkeringen

Tabel 7 Decentralisatie-uitkeringen (bedragen x € 1.000)
 

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Bodemsanering

42.551

     

Connect-NL

91

     

Deltaprogramma Ruimtelijke adaptie

293

     

Dingtiid

23

     

Drugsdumpingen

 

1.000

    

Economische ontwikkeling Groningen

88

     

Elektrificatie Spoorlijn Limburg Aken

258

258

258

258

258

258

Erfgoed Deal

1.498

     

Fryske Akademie

 

1.539

1.539

1.539

1.539

1.539

Gebiedsbiografie

83

     

Gebiedsontwikkeling Ooijen Wanssum

30.926

10.328

    

Monumenten

20.000

20.000

20.000

20.000

20.000

20.000

Na-ijlende effecten mijnbouw

1.361

647

647

647

647

647

Omgevingsveiligheid

 

675

675

675

675

 

Ondersteuning Net op zee

50

     

Proeftuinen cultuurprofielen

602

     

Programma Impuls omgevingsveiligheid

11.363

     

Projecten Verkeer en vervoer

33.733

22.578

22.578

22.578

22.578

22.578

Regiodeals

69.608

16.500

    

Schokland

5.000

     

Verduurzaming Industriecluster Zeeland

1.600

     

Waddenfonds

28.878

28.878

28.878

28.878

28.878

28.878

Wettelijke Friese taal

150

150

150

150

  

Zoetwatermaatregelen

13.301

13.112

    

Zuiderzeelijn REP-middelen

15.213

     

Wijziging betalingsverloop decentralisatie uitkering 2019

5.740

     
       

Stand ontwerpbegroting 2021

282.410

115.665

74.725

74.725

74.575

73.900

Toelichting

In artikel 13, lid 5, van de Financiële-verhoudingswet wordt bepaald dat jaarlijks, in overleg met de ministers die het aangaat, wordt bezien of een decentralisatie-uitkering kan worden gewijzigd in een integratie-uitkering of een algemene uitkering. In het licht van het traject dat de fondsbeheerders gestart zijn om het uitkeringsstelsel te vereenvoudigen zullen geen nieuwe integratie-uitkeringen meer worden gecreëerd. Voor de decentralisatie-uitkeringen betekent dit dat alleen een mogelijke omzetting naar de algemene uitkering aan de orde kan zijn.

In bovenstaande tabel zien we dat de meeste decentralisatie-uitkeringen niet structureel zijn. Van omzetting naar de algemene uitkering is voor die decentralisatie-uitkeringen dan ook vooralsnog geen sprake. Voor de wel structurele decentralisatie-uitkeringen geldt dat deze niet aan alle provincies worden uitgekeerd en/of nu nog niet kunnen worden verdeeld via de maatstaven van de algemene uitkering.

Bijlage 3: Moties en toezeggingen

Tabel 8 Door de Staten-Generaal aanvaarde moties die zijn afgerond (stand per 30 juni 2020)

Omschrijving van de motie

Vindplaats

Stand van zaken

De motie van het lid Van den Bosch c.s.; Verzoekt de regering, na voltooiing van het herindelingsproces de provincie Noord-Holland te verzoeken met de nieuwe gemeente Haarlemmermeer, de gemeente Haarlem, alsmede met de inwoners van Spaarndam te verkennen of voor het dorp Spaarndam een grenscorrectie een duurzame oplossing is en of dit kan rekenen op draagvlak van de inwoners van Spaarndam, en de Tweede Kamer hierover binnen een jaar te informeren.

Plenair debat Samenvoeging van de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem (34 825), Samenvoeging van de gemeenten Nuth, Onderbanken en Schinnen (34 826), Samenvoeging van de gemeenten Haarlemmerliede en Spaarnwoude en Haarlemmermeer (34 827), Samenvoeging van de gemeenten Bedum, De Marne, Eemsmond en Winsum (34 828), Samenvoeging van de gemeenten Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn en een deel van het grondgebied van de gemeente Winsum (34 829), Samenvoeging van de gemeenten Giessenlanden en Molenwaard (34 830), Samenvoeging van de gemeenten Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland en Nieuwkruisland (34 831), Samenvoeging van de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout (34 832), Samenvoeging van de gemeenten Geldermalsen, Lingewaal en Neerijnen (34 833), Gezamenlijke plenaire behandeling. Samenvoeging van de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen (34 806) d.d. 18 april 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 75, 3 en 4).

De Tweede Kamer is op 10 oktober 2019 per brief geïnformeerd (Kamerstukken II 2019/20, 34827, nr. 9).

Tabel 9 Door de Staten-Generaal aanvaarde moties die nog niet zijn afgerond (stand per 30 juni 2020)

Omschrijving van de motie

Vindplaats

Stand van zaken

De motie van het lid Özütok c.s.; Verzoekt de regering te waarborgen dat bij ieder interbestuurlijk akkoord voor de betrokken volksvertegenwoordigers duidelijk is hoe zij democratische controle kunnen uitvoeren op het gesloten akkoord en hier zo nodig in de akkoorden aandacht aan te besteden.

Parlementair agendapunt [22-05-2019] - Plenair debat Sociaal domein/ Interbestuurlijk programma d.d. 22 mei 2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 85, item 12)

De Tweede Kamer wordt in september 2020 geïnformeerd.

Tabel 10 Door bewindslieden gedane toezeggingen die zijn afgerond (stand per 30 juni 2020)

Omschrijving van de toezegging

Vindplaats

Stand van zaken

De minister verwacht (voor einde jaar 2019) de Tweede Kamer te informeren of het mogelijk en wenselijk is om voor de middellange termijn ‒ 2020 en 2021 - maatregelen te treffen die schommelingen in de fondsen kunnen voorkomen of dempen (i.k.v. herziening van de financiële verhoudingen).

Kamerbrief Toekomst openbaar bestuur d.d. 18 oktober 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 35300 B, nr. 9).

De Tweede Kamer is op 18 december 2019 per brief geïnformeerd Kamerstukken II 2019/20, 35300 B, nr. 13).

Tabel 11 Door bewindslieden gedane toezeggingen die nog niet zijn afgerond (stand per 30 juni 2020)

Omschrijving van de toezegging

Vindplaats

Stand van zaken

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zegt de Eerste Kamer, naar aanleiding van een vraag van het lid Van Hattem (PVV), toe bij de heroverweging van de verdeelmaatstaven van het Provinciefonds naar de inkomsten uit de motorrijtuigenbelasting te kijken (T02426).

Plenair debat Vereenvoudiging verdeelmodel Provinciefonds, nr. 34568 d.d. 23 mei 2017 (Handelingen I 2016/17, nr. 28, item 8).

De Eerste Kamer wordt in najaar 2020 geïnformeerd.

De minister zegt de Eerste Kamer, naar aanleiding van vragen van de leden Flierman (CDA), Postema (PvdA) en Schalk (SGP), toe dat de Minister van Economische Zaken naar de problematiek van de provincie Zeeland kijkt en de Kamer daarover een brief stuurt; de minister zelf na het verschijnen van het advies van de commissie-Jansen II met het IPO zal overleggen en naar verdere ontwikkeling van het verdeelmodel van het Provinciefonds zal kijken (T02425).

Plenair debat Vereenvoudiging verdeelmodel Provinciefonds, nr. 34568 d.d. 23 mei 2017 (Handelingen I 2016/17, nr. 28, item 8).

De Tweede Kamer wordt voor einde jaar 2020 geïnformeerd.

De minister zegt toe na zomer 2020 de Tweede Kamer te informeren over de indiening van jaarstukken (Financieel verscherpt toezicht provincie Utrecht).

Kamerbrief Financieel Toezicht op provincie Utrecht d.d. 27 januari 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 35300 C, nr. 5).

De Tweede Kamer wordt in september 2020 geïnformeerd.

De minister zegt toe het rapport van de evaluatie van de normeringssystematiek, waar ook het IPO en de VNG bij betrokken zijn (najaar 2020) aan de Tweede Kamer te doen toekomen.

Kamerbrief Compensatiepakket coronacrisis medeoverheden d.d. 28 mei 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 35420, nr. 43).

De Tweede Kamer wordt in najaar 2020 geïnformeerd.

De minister zegt toe dat het streven is om de Tweede Kamer voor zomerreces 2020 te informeren over de voortgang omtrent de financiële verhoudingen tussen Rijk en provincies. Dit betreft zowel de herijking van het provinciefonds als de verkenning naar de hervorming van het provinciaal belastinggebied.

Verslag van een schriftelijk overleg, vastgesteld d.d. 17 juni 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 35300 VII, nr. 124).

De Tweede Kamer wordt in september 2020 geïnformeerd.