Nr. 1 JAARVERSLAG VAN HET GEMEENTEFONDS (B)

A. ALGEMEEN

1. AANBIEDING VAN HET JAARVERSLAG EN VERZOEK TOT DECHARGEVERLENING

AAN de Voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal.

Hierbij bieden wij het jaarverslag met betrekking tot de begroting van het gemeentefonds over het jaar 2017 aan.

Onder verwijzing naar de artikelen 2.37, tweede en derde lid, en 2.40 van de Comptabiliteitswet 2016 verzoeken wij de beide Kamers van de Staten-Generaal ons decharge te verlenen over het in het jaar 2017 gevoerde financiële beheer.

Voor de oordeelsvorming van de Staten-Generaal over dit verzoek tot dechargeverlening stelt de Algemene Rekenkamer als externe controleur op grond van artikel 7.14, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 een rapport op. Dit rapport wordt separaat door de Algemene Rekenkamer aan de Staten-Generaal aangeboden. Het rapport bevat de bevindingen en het oordeel van de Rekenkamer op basis van artikel 7.12, van de Comptabiliteitswet 2016, over:

• a. de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen, bedoeld in artikel 3.8 van de Comptabiliteitswet 2016;

• b. de totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen, bedoeld in artikel 3.9 van de Comptabiliteitswet 2016;

• c. de financiële verantwoordingsinformatie in het Financieel jaarverslag Rijk, bedoeld in artikel 2.35 van de Comptabiliteitswet 2016;

• d. het gevoerde begrotingsbeheer, het financieel beheer en de materiële bedrijfsvoering, bedoeld in de artikelen 3.2 tot en met 3.4 van de Comptabiliteitswet 2016 en de daartoe bijgehouden administraties van het Rijk;

• e. de centrale administratie van de schatkist van het Rijk van het Ministerie van Financiën.

Bij het besluit tot dechargeverlening worden verder de volgende, wettelijk voorgeschreven, stukken betrokken:

• a. het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2017;

• b. het voorstel van de slotwet dat met het onderhavige jaarverslag samenhangt;

• c. het rapport van de Algemene Rekenkamer over het onderzoek van de centrale administratie van de schatkist van het Rijk en van het Financieel jaarverslag van het Rijk;

• d. de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer over de in het Financieel jaarverslag van het Rijk over 2017 opgenomen rijksrekening van uitgaven en geraamde ontvangsten over 2017, alsmede over de rijkssaldibalans over 2017 (de verklaring van goedkeuring, bedoeld in artikel 7.14, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016).

Het besluit tot dechargeverlening kan niet worden genomen, voordat de betrokken slotwet is aangenomen en voordat de verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is ontvangen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel

2. LEESWIJZER

Voor u ligt het jaarverslag 2017 van het Gemeentefonds. Ten opzichte van het jaarverslag 2016 zijn er geen belangrijke wijzigingen opgenomen.

De focusonderwerpen voor 2017 zijn toetsbare beleidsplannen en pijler budgetrecht verplichtingen. Toetsbare beleidsplannen zijn voor het gemeentefonds niet van toepassing. Informatie over het budgetrecht verplichtingen is opgenomen in de toelichting op de instrumenten onder de tabel Budgettaire gevolgen van beleid.

Het jaarverslag van het gemeentefonds maakt onderdeel uit van de financiële verantwoording van het Rijk maar heeft daarbinnen een eigen bijzonder karakter. Het jaarverslag van het gemeentefonds kent in tegenstelling tot een departementaal jaarverslag slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. De apparaatuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven van de medewerkers bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën die betrokken zijn bij het fondsbeheer, zijn niet in de tabel Budgettaire gevolgen van beleid opgenomen. Deze kosten worden in de respectievelijke departementale begrotingen verantwoord. Dit geldt eveneens voor het algemene beleid inzake decentrale overheden, waarbij deze uitgaven zijn terug te vinden in de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Dit jaarverslag zal de eerdere, op 2017 betrekking hebbende, begrotingen van het gemeentefonds (de oorspronkelijk vastgestelde begroting 2017 en de 1^e en 2^e suppletoire begrotingen 2017) als uitgangspunt nemen. Terugkijkend op de beleidsprioriteiten zal hierbij de ontwerpbegroting 2017 van het gemeentefonds van belang zijn. De gehanteerde norm voor de toelichting bij verschillen tussen de budgettaire raming en de realisatie in het verslagjaar, is dat alle verschillen worden toegelicht. De toelichting is op hoofdlijnen met verwijzingen naar de relevante suppletoire begrotingen.

Overgangsrecht Comptabiliteitswet

Op grond van het overgangsrecht in artikel 10.2 van de Comptabiliteitswet 2016 blijven voor de jaarverslagen en slotwetten over 2017 de bepalingen uit de Comptabiliteitswet 2001 en de daarop berustende bepalingen van toepassing zoals deze golden voor de inwerkingtreding van de Comptabiliteitswet 2016 per 1 januari 2018. Om die reden moet telkens bij de verwijzingen naar de bepalingen van de Comptabiliteitswet 2016 worden gelezen de artikelen van de Comptabiliteitswet 2001 conform de transponeringstabel bij de Comptabiliteitswet 2016, Stb. 2017, 139. Het betreft met name de volgende artikelen:

Artikelen in CW 2016 en CW 2001

Art. in CW 2016	Art. in CW 2001
3.2 – 3.4	19, eerste lid; 21, eerste en tweede lid
3.5	22, eerste lid; 26, eerste lid
3.8	58, eerste lid, onderdeel a, en derde lid; 61, derde lid
3.9	58, eerste lid, onderdeel b en c
2.37	60, tweede en derde lid; 63, eerste en vierde lid
2.35	61, tweede tot en met vierde lid
2.40	64
7.12	82, eerste lid; 83, eerste lid
7.14	82, vijfde lid; 83, tweede tot en met vierde lid

Als gevolg van afronding wijkt in sommige tabellen het totaal af van de som der delen.

B. BELEIDSVERSLAG

3. BELEIDSPRIORITEITEN

Dit jaarverslag gaat in op de in 2017 gerealiseerde beleidsprioriteiten. Uitgangspunt daarbij is in de eerste plaats de oorspronkelijk in de begroting 2017 geformuleerde beleidsprioriteiten.

Onderdeel 3.1. beschrijft de realisatie van de beleidsprioriteiten in 2017. Vervolgens worden in onderdeel 3.2. de budgettaire en financiële consequenties van deze beleidsprioriteiten weergegeven. De tabel realisatie beleidsdoorlichtingen en het overzicht risicoregelingen zijn voor het gemeentefonds niet van toepassing.

3.1. Realisatie van de beleidsprioriteiten 2017

Verdeling gemeentefonds

In 2017 was het uitgangspunt dat het gemeentefonds, in combinatie met de andere gemeentelijke inkomstenbronnen, gemeenten voorziet van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken. De verdeling van het gemeentefonds heeft tot doel de middelen zo te verdelen, dat gemeenten in staat zijn om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket te kunnen leveren tegen globaal gelijke lasten.

Herziening financiële verhoudingen

De ambtelijke Studiegroep Openbaar Bestuur (onder voorzitterschap SG BZK) heeft in haar rapport «Maak Verschil» aanbevolen om een herziening van de financiële verhoudingen te verkennen, gericht op de vereenvoudiging van het gemeentefonds en een verdeling die meer gericht is op het stimuleren van regionale economische samenwerking. Op 16 juni 2017 is hiertoe het rapport «Rekening houden met verschil, ruimte bieden in de financiële verhoudingen» zonder kabinetsstandpunt (vanwege de demissionaire status) aangeboden aan de Tweede Kamer. In dit rapport is door een onafhankelijke stuurgroep een beknopte probleemanalyse gemaakt en is aan de hand van vier overkoepelende thema’s een aantal oplossingsrichtingen aangedragen ten bate van een herziening van de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Het rapport is in het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen (Bofv) besproken. Bij de totstandkoming ervan is de VNG betrokken geweest en is op een aantal momenten met gemeentelijke bestuurders van gedachten gewisseld over de aanbevelingen.

Verdieping subcluster Volkshuisvesting Ruimtelijke ordening en Stedelijke vernieuwing

Het nieuwe verdeelmodel voor het subcluster VHROSV is vanaf het uitkeringsjaar 2017 voor 67% toegepast en voor 33% het bestaande verdeelmodel. Hiermee is het groot onderhoud afgerond.

Evaluatie normeringsystematiek

Via de normeringssystematiek groeien het gemeentefonds en provinciefonds op een evenredige, actuele, inzichtelijke en beheersbare wijze mee met de rijksuitgaven. In 2017 heeft geen aanpassing van de normeringssystematiek plaats gevonden.

Integratie IU sociaal domein in de algemene uitkering

In 2017 zijn er nog geen delen van de integratie-uitkering Sociaal domein (IUSD) in de algemene uitkering overgegaan, wel hebben hieromtrent discussies plaatsgevonden.

Uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom

Op basis van het Uitwerkingsakkoord Verhoogde Asielinstroom (bijlage bij TK 19 637, nr. 2182) hebben gemeenten in 2016 en 2017 bijdragen ontvangen voor de kosten van de verhoogde asielinstroom in de vorm van twee decentralisatie uitkeringen: Participatie en integratie en Partieel effect. Deze middelen zijn uitgekeerd volgens de formule «geld volgt vergunninghouder». Dit houdt in dat gemeenten een bedrag hebben ontvangen per een in die gemeente geplaatste vergunninghouder.

Lokale belastingen

Op 22 maart 2017 stemde de Eerste Kamer voor het wetsvoorstel dat decentrale overheden vanaf 1 juli 2017 geen precariobelasting meer mogen heffen over nutsnetwerken (EK 34 508 A). Gemeenten die op 10 februari 2016 een tarief hadden voor precariobelasting op nutsnetwerken, mogen op basis van de overgangsregeling blijven heffen tot 1 januari 2022. Het tarief mag tijdens deze overgangsperiode niet hoger zijn dan het tarief op 10 februari 2016 was. Bij amendement van de Tweede Kamer is de beoogde overgangstermijn van 2027 ingekort tot 2022 (TK 34 508, nr. 9).

Uitnamen uit gemeentefonds

In het verleden is de praktijk gegroeid om een – beperkt – deel van de algemene uitkering rechtstreeks te doen toekomen aan de VNG of een andere instantie. Procentueel gaat het om een gering aandeel – zo'n 0,3% – van de totale omvang van het gemeentefonds. Er zijn afspraken gemaakt met de VNG en de andere betrokken partijen om de betalingen aan derden uit het gemeentefonds per 1 januari 2018 te beëindigen.

Objectieve verdeling beschermd wonen

In het bestuurlijk overleg VWS, BZK en VNG van 24 november 2016 is besloten het traject te verbreden en toe te werken naar één geïntegreerd objectief verdeelmodel voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en Wmo 2015 begeleiding (in totaal ca. 3,9 miljard). Voor beschermd wonen is op dit moment nog sprake van een verdeling over 43 centrumgemeenten op basis van historisch gebruik. Ook maatschappelijke opvang kent een verdeling over de 43 centrumgemeenten. Het objectieve verdeelmodel moet leiden tot een verdeling over alle gemeenten. In het bestuurlijk overleg VWS, BZK en VNG van 6 december 2017 is besloten de invoering van het geïntegreerde objectief verdeelmodel uit te stellen. Eerder was het jaar 2020 als moment van invoering afgesproken. Aanleiding voor het uitstel is vooral de onzekerheid rond het wetsvoorstel om de Wet langdurige zorg (Wlz) open te stellen voor mensen met een psychische stoornis die voldoen aan de criteria van de Wlz (blijvend aangewezen zijn op permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid). De openstelling heeft gevolgen voor een deel van de Wmo-cliënten die nu in beschermd wonen zitten.

3.2. Budgettaire en financiële consequenties van de beleidsprioriteiten 2017

In het begrotingsjaar 2017 hebben zich twee belangrijke mutaties voorgedaan die verbonden zijn met de realisatie van bovengenoemde beleidsprioriteiten.

De eerste mutatie betreft de uitkomst van de normeringssystematiek. De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. Het accres kent twee bijstellingsmomenten tijdens het lopende jaar (mei en september) en één moment van vaststelling en afrekening na afloop. De vaststelling van het accres vindt plaats op basis van de stand van het Financieel jaarverslag van het Rijk. Het accres over 2017 komt daarin uit op 1,00%, hetgeen overeen komt met € 166,4 miljoen. Dit is € 23,4 miljoen lager dan geraamd in de Miljoenennota 2018. De afrekening van het accres 2017 (het verschil tussen Miljoenennota en vaststelling) wordt verwerkt in de 1^e suppletoire begroting 2018.

Het BTW-compensatiefonds (BCF) heeft sinds 2015 een plafond. Het plafond groeit of daalt met het accrespercentage zoals volgt uit de normeringssystematiek voor het gemeentefonds en het provinciefonds. Het plafond wordt tevens aangepast voor taakmutaties die gepaard gaan met onttrekkingen of toevoegingen aan het BCF. Als het plafond overschreden wordt, volgt een uitname uit het gemeentefonds en provinciefonds. Bij een realisatie lager dan het plafond, komt het verschil ten gunste aan het gemeentefonds en provinciefonds. Het verschil wordt over het gemeentefonds en provinciefonds verdeeld conform de aandelen van het beroep op het BCF door de gezamenlijke gemeenten respectievelijk gezamenlijke provincies in het gerealiseerde jaar.

Bij Najaarsnota 2017 is een onderschrijding van het BCF-plafond 2017 met € 180 miljoen voorzien. De vaststelling of het BCF-plafond in 2017 is over- of onderschreden vindt plaats op basis van het Financieel jaarverslag van het Rijk. De onderschrijding van het BCF-plafond 2017 komt daarin uit op € 172,2 miljoen, waarvan € 149,5 miljoen ten gunste van het gemeentefonds. De definitieve afrekening over 2017 (het verschil tussen Najaarsnota en vaststelling) wordt verwerkt in de 1^e suppletoire begroting 2018.

Voor het overige hebben zich in het begrotingsjaar 2017 voor het gemeentefonds geen belangrijke mutaties voorgedaan die verbonden kunnen worden aan bovenstaande realisatie van beleidsprioriteiten.

4. BELEIDSARTIKEL

A. Algemene doelstelling

Via het gemeentefonds wordt bewerkstelligd dat de gemeenten middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren. Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:

• 1. de gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken;

• 2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

B. Rol en verantwoordelijkheid ministers

De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Financiën – i.c. de Staatssecretaris van Financiën – zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de resultaten die ze met hun bijdrage uit dit fonds realiseren. Met inachtneming van de wet- en regelgeving, zijn gemeenten autonoom in het voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of de gemeenten als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de resultaten blijft bij de gemeenten.

Beleidsthema 1: De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor het uitvoeren van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt (tot en met 2017) in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek werkt sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO).

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de gemeenten kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhouding

Het Bestuurlijk overleg financiële verhouding (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) vindt twee keer per jaar plaats, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindslieden dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringssystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

D) Macronorm OZB

De OZB-opbrengst van gemeenten wordt op macroniveau gemaximeerd door jaarlijks een percentage vast te stellen waarmee de som van de OZB-opbrengsten van alle gemeenten mag groeien. Besluitvorming over de vaststelling van de macronorm OZB voor het jaar 2017 heeft plaats gevonden in het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen in het najaar van 2016.

E) Artikel 12 gemeenten

Een indicator voor de financiële positie van gemeenten is het aantal gemeenten dat een beroep doet op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven, zoals onderstaande tabel laat zien. In de tabel is bovendien het totaalbedrag van de door die gemeenten ontvangen aanvullende uitkeringen opgenomen.

Gemeenten artikel 12 Financiële verhoudingswet

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Aantal	4	4	4	4	4	4	3	3	3	2
Bedrag (x € 1.000)	20.465	27 899	23 145	21.378	31.273	23.025	22.486	30.506	24.057	19.498

F) Monitoring nieuwe middelen sociaal domein

Het college van burgemeester en wethouders legt over de besteding van de middelen sociaal domein uitsluitend financiële verantwoording af aan de gemeenteraad. Het Rijk vraagt geen verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding aan gemeenten. Wel zal het Rijk de uitvoering van de taken van het sociaal domein 3D monitoren om de systeemverantwoordelijkheid van vakministers en fondsbeheerders te kunnen borgen. Het Rijk ontvangt mede daartoe via het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) per gemeente informatie over de uitgaven in het sociaal domein. Om die informatie-uitwisseling mogelijk te maken is Iv3 aangepast in verband met de decentralisaties. Iv3 is geen verantwoordingsinformatie en op basis van Iv3 kan niet worden teruggevorderd, de uitkering is immers vrij besteedbaar.

Beleidsthema 2: Een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten te kunnen leveren.

G) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 60 verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor het ontwikkelen en onderhouden van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel gemeenten in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Het gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volumegegevens leidt tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

H) Periodiek onderhoudsrapport

Voor de verdeling van de financiële middelen is het Periodiek onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is, dat wil zeggen of deze nog voldoende aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven zoals blijkt uit de gemeentelijke begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

Het aantal bijstellingen van de verdeling van het gemeentefonds is sinds 1997 – toen de huidige uitgangspunten in de Financiële-verhoudingswet werden vastgelegd – beperkt geweest. Het groot onderhoud dat in 2015 is afgerond, is de eerste integrale herziening.

C. Beleidsconclusies

Het gemeentefonds heeft in 2017 gefunctioneerd zoals beoogd; gemeenten hebben middelen toebedeeld gekregen om hun taken naar behoren uit te voeren. Via het verdeelmodel zijn de middelen zodanig verdeeld dat gemeenten in staat waren hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bieden tegen globaal gelijkwaardige lasten. Om dat te bestendigen wordt het verdeelmodel regelmatig tegen het licht gehouden en, waar nodig, geactualiseerd. De verdeelmodellen van het gemeentefonds zijn de afgelopen jaren aangepast waardoor deze weer actueel zijn en aansluiten op de kostenverschillen tussen gemeenten.

Een goede indicator voor het naar behoren functioneren van het gemeentefonds is de gerealiseerde afname van het aantal artikel 12 gemeenten.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

Budgettaire gevolgen van beleid art. 1 gemeentefonds (x € 1.000)

Gemeentefonds	Realisatie					Vastgestelde begroting	Verschil
	2013	2014	2015	2016	2017	2017	2017
Verplichtingen:	17.995.671	18.728.390	27.285.893	28.142.671	27.871.247	27.193.169	678.078
Uitgaven:	17.988.793	18.741.101	27.267.184	28.124.902	27.906.247	27.193.169	713.078
Opdrachten
1. Kosten Financiële-verhoudingswet	1.593	2.276	1.216	1.264	1.530	1.961	– 431
Bijdragen aan ZBO's/RWT's
1. Kosten Waarderingskamer	2.148	1.938	1.984	2.104	2.441	2.307	134
Bijdragen aan (inter-)nationale organisaties
1. Budget A+O-fonds	6.239	6.301	6.449	6.610	6.640	6.640	0
2. Bijdrage aan VNG	6.692	14.861	70.428	64.951	74.689	73.487	1.202
3. Bijdrage aan KING	7.464	7.464	7.464	7.464	7.464	7.464	0
Bijdragen aan medeoverheden
1. Algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen	15.089.649	15.615.031	14.736.243	15.695.965	15.555.457	15.353.258	202.199
2. Integratie-uitkeringen overig	1.567.477	1.760.889	1.305.453	1.207.888	1.290.729	1.285.219	5.510
3. Decentralisatie-uitkeringen	1.307.531	1.332.341	969.830	1.123.503	1.136.719	905.599	231.120
4. Integratie-uitkering sociaal domein			10 168 117	10 015 153	9.830.578	9.557.234	273.344
Ontvangsten:	17.988.793	18.741.101	27.267.184	28.124.902	27.906.247	27.193.169	713.078
1. Terugontvangsten Waarderingskamer	51	92	107	0	0	0	0
2. Ontvangsten ex art. 4 Fvw	17.988.742	18.741.009	27.267.077	28.124.902	27.906.247	27.193.169	713.078

E. Toelichting op de instrumenten

Onderdeel verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 678.078.000 opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij 1^esuppletoire (€ 570.822.000), 2^e suppletoire (€ 186.858.000) en in de slotwet (– € 79.602.000) zijn aangebracht. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (TK 34 730-B, nr 2 en TK 34 845-B, nr 2) en in de slotwet.

Onderdeel uitgaven

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 431.000 lager uit dan in de ontwerpbegroting 2017 werd geraamd, doordat minder onderzoeken zijn uitgevoerd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet komt hiermee op € 1.530.000. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van beide suppletoire begrotingen (TK 34 730-B, nr 2 en TK 34 845-B, nr 2) en in de slotwet.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Kosten Waarderingskamer

Het gerealiseerde bedrag komt € 134.000 hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2016 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor kosten Waarderingskamer komt daarmee uit op € 2.441.000. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van de 1^e suppletoire begroting (TK 34 730-B, nr 2).

Bijdragen aan (inter)nationale organisaties

Bijdrage Stichting A+O-fonds gemeenten

Het gerealiseerde bedrag is gelijk aan het begrote bedrag in de ontwerpbegroting 2017 en is € 6.640.000.

Bijdrage aan VNG

Het gerealiseerde bedrag komt € 1.202.000 hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2017 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor Bijdrage aan VNG komt daarmee uit op € 74.689.000. Een toelichting op deze mutatie is te vinden in de memorie van toelichting van de 1e suppletoire begroting (TK 34 730-B, nr 2).

Bijdrage aan KING

Het gerealiseerde bedrag is gelijk aan het begrote bedrag in de ontwerpbegroting 2017 en is € 7.464.000.

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

Integratie-uitkeringen overig

Decentralisatie-uitkeringen

Integratie-uitkering sociaal domein

Onderdeel ontvangsten

Ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het gemeentefonds voor 2017 worden de ontvangsten ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet, met € 713.078.000 verhoogd tot € 27.906.247.000. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij 1^e suppletoire (€ 628.787.000), 2^e suppletoire (€ 186.858.000) en in de slotwet (– € 102.567.000) zijn aangebracht.

5. BEDRIJFSVOERINGSPARAGRAAF

5.1 Uitzonderingsrapportage

Rechtmatigheid

Op basis van de mij beschikbare informatie zijn er geen onrechtmatigheden geconstateerd die de tolerantiegrens op artikelniveau overschrijden en is er sprake van een getrouw beeld.

In het verleden is de praktijk gegroeid om een – beperkt – deel van de algemene uitkering rechtstreeks te doen toekomen aan de VNG of een andere instantie. In 2017 ging het om € 91 miljoen, procentueel een gering aandeel – zo’n 0,3% – van de totale omvang van het gemeentefonds. In het licht van de Financiële-verhoudingswet, die stelt dat betalingen uit het gemeentefonds ten goede komen aan gemeenten, zijn deze rechtstreekse betalingen door de Auditdienst Rijk als onrechtmatig aangemerkt.

Om die reden is een traject gestart om betalingen aan derden uit het gemeentefonds te beëindigen. Om draagvlak bij gemeenten te behouden is in overleg met de VNG gekozen voor een aanpak in twee jaar. Deze aanpak gaat ertoe leiden dat per 1 januari 2018 alle betalingen aan derden uit het gemeentefonds zijn beëindigd.

De actuele stand van zaken is als volgt:

• – Met de VNG/KING is overeenstemming bereikt over de werkwijze vanaf 2018. De Algemene Ledenvergadering van de VNG heeft ingestemd met het oprichten van een fonds/voorziening voor collectieve activiteiten. Het budget is binnen de begroting gemeentefonds overgeheveld naar de Algemene uitkering. Waarna de gemeenten een bijdrage betalen aan de VNG voor dit collectiviteitsfonds.

• – Ook met het A en O-fonds gemeenten en met de Waarderingskamer is overeenstemming bereikt. Beide instanties gaan de kosten op factuurbasis in rekening brengen bij de gemeenten. Ook deze budgetten zijn binnen de begroting gemeentefonds overgeheveld naar de Algemene uitkering. Voor de Waarderingskamer wordt in 2018 nog een uitzondering gemaakt. De bijdrage aan de Waarderingskamer zal in de loop van 2018 worden uitbetaald vanuit de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De risico’s met betrekking tot deze betalingen zijn beperkt. De begrotingen en jaarverslagen van de betrokken partijen worden aan BZK voorgelegd. Begrotingen en Jaarverslagen van VNG en KING worden bovendien in de Algemene Ledenvergadering van VNG vastgesteld. Begrotingen en Jaarverslagen van de Waarderingskamer worden voor goedkeuring voorgelegd aan de Staatssecretaris van Financiën.

Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie

Er zijn geen bijzonderheden te melden.

Financieel en materieelbeheer

Voor dit onderdeel wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Overige aspecten van bedrijfsvoering

Voor dit onderdeel wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

5.2 Rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen

Voor dit onderdeel wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

5.3 Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen in de bedrijfsvoering

Voor dit onderdeel wordt verwezen naar de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

C. JAARREKENING

6. VERANTWOORDINGSSTAAT GEMEENTEFONDS

Verantwoordingsstaat 2017 van het gemeentefonds (B) (x € 1.000)

Art.	Omschrijving	(1) Vastgestelde begroting			(2) Realisatie			(3) Verschil realisatie en vastgestelde begroting
		Verplichtingen	Uitgaven	Ontvangsten	Verplichtingen	Uitgaven	Ontvangsten	Verplichtingen	Uitgaven	Ontvangsten
01	Gemeentefonds	27.193.169	27.193.169	27.193.169	27.871.247	27.906.247	27.906.247	678.078	713.078	713.078

7. SALDIBALANS

Saldibalans per 31 december 2017 van het gemeentefonds (B) (x € 1.000)

Activa					Passiva
		31-12-2017	31-12-2016				31-12-2017	31-12-2016
	Intra-comptabele posten
1)	Uitgaven t.l.v. de begroting 2016	0	28.124.902		2)	Ontvangsten t.g.v. de begroting 2016	0	28.124.902
	Uitgaven t.l.v. de begroting 2017	27.906.247	0			Ontvangsten t.g.v. de begroting 2017	27.906.247	0
	Subtotaal intra-comptabel	27.906.247	28.124.902			Subtotaal intra-comptabel	27.906.247	28.124.902
	Extra-comptabele posten
12)	Voorschotten	59.826.686	59.781.373		12a)	Tegenrekening voorschotten	59.826.686	59.781.373
14a)	Tegenrekening andere verplichtingen	50.859	87.450		14)	Andere verplichtingen	50.859	87.450
	Subtotaal extra-comptabel	59.877.545	59.868.823			Subtotaal extra-comptabel	59.877.545	59.868.823
	Overall Totaal	87.783.792	87.993.725			Overall Totaal	87.783.792	87.993.725

Toelichting behorende bij de saldibalans per 31 december 2017 van het gemeentefonds

Hierna worden de saldibalansposten toegelicht. De nummering van de toelichting komt overeen met die van de saldibalansposten.

Ad 1. Uitgaven ten laste van de begroting

Ad 2. Ontvangsten ten gunste van de begroting

Bij de begrotingsuitgaven en -ontvangsten voor 2017 zijn de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten opgenomen met betrekking tot het jaar 2017 waarvoor de Rijksrekening nog niet door de Tweede Kamer is goedgekeurd.

Ad 12. Voorschotten

Hieronder zijn de betaalde voorschotten opgenomen voor nog niet definitief vastgestelde uitkeringen aan gemeenten, evenals het voorschot op de bijdrage in de kosten van de Waarderingskamer. De gemeenten ontvangen, als gevolg van de wet, voorschotten tot het bedrag waar ze vermoedelijk recht op hebben. Uitkeringen aan de gemeenten worden na afloop van het uitkeringsjaar via beschikkingen definitief vastgesteld. Het totaalbedrag van de betaalde voorschotten bestaat bijna volledig uit voorschotten aan gemeenten op de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en de decentralisatie-uitkeringen. Het bedrag is in bijlage 1 bij de saldibalans gespecificeerd.

Ad 14. Andere verplichtingen

Onder deze post zijn de openstaande betalingsverplichtingen uit hoofde van de algemene uitkering uit het gemeentefonds, openstaande betalingsverplichtingen uit hoofde van de integratie- en decentralisatie-uitkeringen, en openstaande betalingsverplichtingen uit hoofde van onderzoek en bijdragen organisaties opgenomen. Het bedrag is in bijlage 2 bij de saldibalans gespecificeerd.

Bijlage 1 bij Saldibalans 31 december 2017

Specificatie voorschotten (x € 1.000)

	31-12-2017		31-12-2016
Art. 1.1. Onderzoek en bijdragen organisaties1
2015	0		50
2016	0		2.340
2017	2.441		0
		2.441		2.390
Art. 1.2.1. Algemene uitkering gemeentefonds2
2015	0		14.751.728
2016	15.643.735		15.631.815
2017	15.540.146		0
		31.183.881		30.383.543
Art. 1.2.2. / 1.2.3. Integratie-uitkeringen / decentralisatie-uitkeringen3
2013	0		2.244.857
2014	2.395.969		2.395.969
2015	1.643.784		12.423.930
2016	12.344.184		12.330.684
2017	12.256.427		0
		28.640.364		29.395.440
TOTAAL		59.826.686		59.781.373

Mutatieoverzicht voorschotten gemeentefonds (x € 1.000)

voorschotten per 01-01-2017	59.781.373
ontstaan in 2017	27.824.434
afgerekend in 2017	27.779.121
voorschotten per 31-12-2017	59.826.686

Bijlage 2 bij Saldibalans 31 december 2017

Verloop van de openstaande verplichtingen (x € 1.000)

Art.	Omschrijving	Openstaande verplichtingen per 1-1-2017	Aangegane verplichtingen in 2017 (excl. positieve bijstellingen)	Tot betaling gekomen in 2017	Bijstellingen van aangegane verplichtingen uit eerdere begrotingsjaren	Openstaande verplichtingen per 31-12-2017
1.1.	Onderzoek en bijdragen organisaties1	420	92.758	92.764	0	414
1.2.1.	Algemene uitkering met inbegrip van de
	netto-uitkering over vorige jaren	24.189	15.548.079	15.555.457	– 1.591	15.220
1.2.2. / 1.2.3.	Integratie- en decentralisatie-uitkeringen	62.841	12.230.410	12.258.026	0	35.225
Totaal		87.450	27.871.247	27.906.247	– 1.591	50.859

D. BIJLAGEN

BIJLAGE 1: DE VERDIEPINGSBIJLAGE

Budgettaire geschiedenis over het jaar 2017 (x € 1.000)

Gemeentefonds	Verplichtingen	Uitgaven	Ontvangsten
Ontwerpbegroting	27.143.169	27.143.169	27.143.169
Ontwerpbegroting (TK 34 550-B nr. 1 en 2)
Nota van wijziging	50.000	50.000	50.000
Nota van wijziging (TK 34 550-B nr. 7)
1. Vastgestelde begroting	27.193.169	27.193.169	27.193.169
(Stb. 2017, 10)
Mutaties 1e suppletoire begroting (Voorjaarsnota)	570.822	628.787	628.787
Ontwerp-suppl. begroting (TK 34 730-B, nrs. 1 en 2)
2. Vastgestelde mutatie 1e suppletoire begroting	570.822	628.787	628.787
(Stb. 2017, 379)
Mutaties 2e suppletoire begroting (Najaarsnota)	186.858	186.858	186.858
Ontwerp-suppl. begroting (TK 34 845-B, nrs. 1 en 2)
3. Vastgestelde mutatie 2e suppletoire begroting	186.858	186.858	186.858
(Stb. 2018, 42)
Voorgestelde mutatie bij slotwet
Ontwerp-slotwet	– 79.602	– 102.567	– 102.567
4. Vast te stellen mutatie bij slotwet	– 79.602	– 102.567	– 102.567
Totaal geraamd tevens realisatie 2017 (1+2+3+4)	27.871.247	27.906.247	27.906.247

Een uitgebreide toelichting op de bovengenoemde bedragen en mutaties is te vinden in de memorie van toelichting van de ontwerpbegroting 2017 (TK 34 550-B, nr 2) en in de memories van toelichting van de suppletoire begrotingen 2017 (TK 34 730-B, nr 2 en TK 34 845-B, nr 2) van het gemeentefonds. Een uitgebreide toelichting op de mutaties bij slotwet is opgenomen in de memorie van toelichting bij genoemde wet.

BIJLAGE 2: OVERZICHT RECHTSPERSONEN MET EEN WETTELIJKE TAAK EN ZELFSTANDIGE BESTUURSORGANEN

Naam organisatie	Ministerie	ZBO	RWT	Functie	Begrotings artikel	Programma	Apparaat		Financiering (realisatiecijfers)	(x € 1.000)	Verwijzing (URL-link)	Verwijzing (URL-link)	Het bestuur en/of accountant verklaart dat de rechtmatigheid op orde is
						ZBO/RWT	ZBO/RWT	Begroting	Premies	Tarieven	naar website RWT/ZBO	Naar toezichtvisies/-arrangementen
Waarderingskamer	Financiën	x	x	De Waarderingskamer controleert of alle Nederlandse gemeenten de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) volgens de voorgeschreven regels uitvoeren. Verder houdt de Waarderingskamer toezicht op de uitvoering van de Basisregistratie waarde onroerende zaken. Op basis van de Wet WOZ dragen gemeenten voor dit doel bij in de kosten van de Waarderingskamer. Dit is verder uitgewerkt in artikel 5 van het Uitvoeringsbesluit kostenverrekening en gegevensuitwisseling Wet waardering onroerende zaken. Bepaald is dat gemeenten uit het gemeentefonds structureel voor de helft bijdragen in de begrote kosten van de Waarderingskamer.	Artikel 1 Gemeentefonds		2.441	2.441	0	0	website WK	Toezicht BZK op zelfstandige organisaties	√

BIJLAGE 3: LIJST MET AFKORTINGEN

A+O-fonds	Arbeidsmarkt- en Opleidingsfonds Gemeenten
BCF	BTW-compensatiefonds
Bofv	Bestuurlijk overleg financiële verhouding
CBS	Centraal Bureau voor de Statistiek
CW	Comptabiliteitswet
EMU	Economische en Monetaire Unie
FOG	Financieel Overzicht Gemeenten
Fvw	Financiële-verhoudingswet
GF	Gemeentefonds
IPO	Interprovinciaal Overleg
MILH	Monitor Inkomsten Lokale Heffingen
NJN	Najaarsnota
OEM	Overige Eigen Middelen
OSU	Onderhoudsrapportage Specifieke Uitkeringen
OW	Ontwerpbegroting
OZB	Onroerende-zaakbelastingen
PF	Provinciefonds
POR	Periodiek Onderhoudsrapport
Rfv	Raad voor de financiële verhoudingen
Rob	Raad voor het openbaar bestuur
SiSa	Single information Single audit
SW	Slotwet
VJN	Voorjaarsnota
VNG	Vereniging Nederlandse Gemeenten
Wmo	Wet maatschappelijke ondersteuning

BIJLAGE 4: LIJST VAN DE BELANGRIJKE TERMEN EN HUN BETEKENIS

Aanvullende uitkering	Uitkering op aanvraag van gemeenten waar de algemene middelen aanmerkelijk en structureel tekortschieten om in de noodzakelijke uitgaven te voorzien, ondanks een redelijk peil van de eigen inkomsten.
Accres	Bedrag waarmee het beschikbare bedrag van het gemeentefonds jaarlijks wordt aangepast, gebaseerd op een bestuurlijk overeengekomen normeringsystematiek (zie ook normeringsystematiek).
Algemene uitkering uit het gemeentefonds	Uitkering aan alle gemeenten die ten goede komt aan de algemene middelen.
Artikel 12-uitkering	Zie aanvullende uitkering uit het gemeentefonds
Cluster	Samenhangend geheel van beleidsterreinen uit oogpunt van kostenoriëntatie en verdeling.
Decentralisatie-uitkering uit het gemeentefonds	Sinds 2008 bestaat binnen het gemeentefonds naast de algemene uitkering (zie algemene uitkering uit het gemeentefonds) en de integratie-uitkering (zie integratie-uitkering uit het gemeentefonds) ook de decentralisatie-uitkering. De verdeling van de decentralisatie-uitkering volgt evenmin als de integratie-uitkering de regels van de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Anders dan bij de integratie-uitkering, waar de termijn van overheveling naar de algemene uitkering van tevoren vaststaat, ontbreekt bij de decentralisatie-uitkering een dergelijke termijn. Dat maakt de uitkering geschikt voor de overheveling van specifieke uitkeringen, ook als die termijn nog niet bekend is. Ook maakt het de uitkering geschikt voor middelen die slechts tijdelijk beschikbaar zijn.
Financiële-verhoudingswet (Fvw)	Wet waarin is vastgelegd dat er een gemeentefonds en provinciefonds is. De wet regelt daarnaast globaal de wijze van verdeling van het gemeentefonds. In de wet zijn tevens regels opgenomen met betrekking tot de aanvullende uitkering.
Integratie-uitkering uit het gemeentefonds	Uitkering die wordt toegepast als overheveling van een specifieke uitkering of eigen middelen naar de algemene uitkering bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang naar de algemene uitkering.
Normeringsystematiek	Bepaling van het accres van het gemeentefonds op basis van een norm. De norm is de jaarlijkse procentuele ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. De netto gecorrigeerde rijksuitgaven zijn de bruto-rijksuitgaven minus de niet-belastingontvangsten van het Rijk gecorrigeerd voor onder meer de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, de Europese Unie, het gemeentefonds en het provinciefonds. Als de netto gecorrigeerde rijksuitgaven stijgen (dalen), nemen het gemeentefonds en het provinciefonds met hetzelfde percentage toe (af). Deze systematiek staat ook wel bekend onder het principe van «samen de trap op en samen de trap af».
Periodieke onderhoudsrapportage (POR)	Jaarlijkse rapportage aan de Staten-Generaal over de staat van de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds. Wanneer de bestaande verdeling niet meer voldoet aan de kostenstructuren bij de gemeenten, dan wordt gerapporteerd hoe de verdeling kan worden aangepast, c.q. welke onderzoeken op dat gebied lopen. Het rapport verschijnt als bijlage bij de gemeentefondsbegroting.
Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)	Adviesorgaan op het terrein van de gemeentelijke en provinciale financiën.
Uitkeringsbasis	De uitkeringsbasis wordt berekend door de vermenigvuldiging van het aantal eenheden van een set van verdeelmaatstaven met de bijbehorende gewichten (bedragen per eenheid).
Uitkeringsfactor	Via de normeringsystematiek wordt jaarlijks de omvang van het gemeentefonds bepaald (voeding). De uitkeringsfactor is de verhouding tussen de voeding en de totale landelijke uitkeringsbasis. De uitkeringsfactor wordt afgerond op 3 decimalen achter de komma. Het derde decimaal achter de komma wordt ook wel een «punt» uitkeringsfactor genoemd. Als de uitkeringsfactor bijvoorbeeld stijgt van 1,253 naar 1,265 is dit een stijging van 12 punten.
Uitkeringsjaar	Het kalenderjaar waarover het recht op uitkering ontstaat.
Verdeelmaatstaf	Maatstaf ter verdeling van de algemene uitkering die verband houdt met de gemeentelijke behoefte aan algemene middelen.
Waarderingskamer	Zelfstandig bestuursorgaan dat toeziet op een correcte waardering van onroerende zaken in Nederland. De gemeenten dragen via het gemeentefonds bij aan de bekostiging van dit orgaan.