Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 12 mei 2016 en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 23 mei 2018, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering is in cursief opgenomen.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 25 februari 2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Van Nispen tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet primair onderwijs BES ter invoering van regels over de kwalificatie van docenten en het vaststellen van een minimum aantal uren voor wat betreft het bewegingsonderwijs, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel heeft als doel dat ieder kind op de basisschool gemiddeld ten minste drie klokuren bewegingsonderwijs per week krijgt van een vakleerkracht. In verband hiermee voorziet het wetsvoorstel in de introductie van een 3-urennorm voor het bewegingsonderwijs.
De bevoegdheid om het bewegingsonderwijs te laten verzorgen door een groepsleerkracht (groepen 1–2) of door een groepsleerkracht die in het bezit is van het getuigschrift van de Leergang bewegingsonderwijs PO (groepen 3–8) vervalt. Het wetsvoorstel voorziet niet in een uitbreiding van de reguliere onderwijstijd noch in aanvullende bekostiging.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het wetsvoorstel inbreuk maakt op de ruimte die scholen nodig hebben om naar eigen inzicht het wettelijke minimum aan onderwijsuren over de verschillende vakken te verdelen. Deze ruimte is bijvoorbeeld nodig om op evenwichtige wijze aan de gestelde variatie binnen de kerndoelen tegemoet te komen en om activiteiten ter voorkoming en bestrijding van onderwijsachterstanden te ontplooien. Daarom adviseert zij het wetsvoorstel te heroverwegen. De Afdeling is evenmin overtuigd van de opportuniteit van het wetsvoorstel. Zij adviseert deze te bezien in het licht van lopende onderzoeken naar de door scholen ervaren obstakels rond het bewegingsonderwijs. Ten slotte biedt het wetsvoorstel geen duidelijkheid over de personele en financiële consequenties van het wetsvoorstel en ontbreekt overgangsrecht voor de docenten.
Initiatiefnemer is de Afdeling advisering van de Raad van State erkentelijk voor het advies over het voorstel van wet, dat beoogt meer en beter bewegingsonderwijs in het primair onderwijs te realiseren. Om meer duidelijkheid te geven over de personele en financiële consequenties en het overgangsrecht is de memorie van toelichting aangevuld. Initiatiefnemer komt daar later in dit nader rapport ook nog op terug. Ook het voorstel van wet is op onderdelen gewijzigd. Het gewijzigde voorstel van wet wordt gelijktijdig met het openbaar worden van dit nader rapport ingediend.
Op 10 juli 2014 heeft de Staatssecretaris van Onderwijs met de sectororganisatie voor het primair onderwijs (PO-raad) een bestuursakkoord voor het primair onderwijs gesloten en een plan van aanpak bewegingsonderwijs opgesteld. Met de ondertekening hebben schoolbesturen de doelstelling over het bewegingsonderwijs onderschreven.
In het bestuursakkoord is afgesproken dat scholen vanaf 2017 minimaal twee, waar mogelijk drie lesuren bewegingsonderwijs per week aanbieden, gegeven door een bevoegde leerkracht. Een bevoegde leerkracht is een vakleerkracht (ALO) of een groepsdocent die de Leergang bewegingsonderwijs PO heeft behaald (pabo met LO-bevoegdheid). Om groepsdocenten met een pabo-diploma in de gelegenheid te stellen de LO-bevoegdheid te behalen worden er beurzen ter beschikking gesteld. Omdat uit een inventarisatie uit 2013 bleek dat veel scholen wel willen maar niet kunnen veranderen, zal door de regering onderzoek worden gedaan naar eventuele belemmeringen die aan de uitvoering van het akkoord in de weg kunnen staan, zoals onvoldoende financiële middelen, onvoldoende accommodatie en te weinig bevoegde leerkrachten.
De Afdeling advisering van de Raad van State schetst terecht de ontwikkelingen met betrekking tot bewegingsonderwijs. De Staatssecretaris van Onderwijs heeft inderdaad een bestuursakkoord gesloten met de sectororganisatie voor het primair onderwijs (PO-raad) en een plan van aanpak bewegingsonderwijs opgesteld. De in het bestuursakkoord vastgelegde verbeteringen maken duidelijk dat ook de regering en de PO-raad van mening zijn dat de wijze waarop het vak wordt gegeven bij een deel van de scholen onder de maat is. Het verschil met de initiatiefnemer is dat de regering en de PO-raad met het bestuursakkoord de hoop uitspraken dat de scholen de verbeteringen vrijwillig zullen doorvoeren; initiatiefnemer vindt het belangrijk te zorgen voor wettelijke borging, net als in het voortgezet onderwijs en in lijn met de aanbevelingen van Unesco, zoals toegelicht in de memorie. Zeker nu gebleken is dat het beleid nauwelijks tot verbeteringen heeft geleid, eerder een verslechtering ten opzichte van de nulmeting in 2013 (75% voldoet aan de minimale norm van 2 lesuren van 45 minuten). Immers uit het recente rapport «Bewegingsonderwijs en vakleerkrachten»1 blijkt dat in het schooljaar 2014–2015 slechts 73% van de scholen voldeed aan de minimale norm van 2 lesuren van 45 minuten. Hetzelfde beeld, dat er sprake lijkt te zijn van een verslechterende situatie, komt naar voren uit zowel de 1-meting bewegingsonderwijs2 als uit de tussenevaluatie van de sectorakkoorden funderend onderwijs3. De toelichting is op dit punt aangevuld.
Initiatiefnemer hecht er aan hierbij op te merken dat de plannen om het bewegingsonderwijs te verbeteren al veel eerder zijn gemaakt. In de toelichting staat vermeld dat de laatste regeerakkoorden hierover veelbelovende passages bevatten, zonder dat er daadwerkelijk stappen zijn gezet richting meer en beter bewegingsonderwijs. In dat verband is het juist veelzeggend dat veel scholen wel willen maar niet kunnen veranderen. Initiatiefnemer is van mening dat die belemmeringen en knelpunten voor scholen (die grotendeels al bekend zijn) zoveel mogelijk moeten worden weggenomen. Nader onderzoek is interessant maar brengt de doelstellingen (meer uren bewegingsonderwijs van een vakleerkracht) op zichzelf nog niet dichterbij.
Volgens de initiatiefnemer is de wettelijke vastlegging van een minimum aantal uren bewegingsonderwijs nodig om kwaliteit te kunnen behalen. Ook wijst hij erop dat de kerndoelen voor bewegingsonderwijs in tegenstelling tot andere vakken een hoge graad van abstractie hebben, zodat het niet eenvoudig is vast te stellen of de kinderen voldoende bewegen. De initiatiefnemer plaatst zijn voorstel in het kader van een recht van het kind om zich te leren bewegen en zich te ontwikkelen, het belang van een gezonde en sportieve samenleving en het positieve effect op de leerprestaties.
In het primair onderwijs is het bewegingsonderwijs een vast onderdeel van het wettelijk verplichte onderwijsprogramma. Voor iedere onderwijsactiviteit worden bij algemene maatregel van bestuur kerndoelen vastgesteld. Kerndoelen geven een beschrijving van kwaliteiten van leerlingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. Zij zijn richtinggevend voor de inhoud van de onderwijsactiviteit, maar geven geen regels over de duur of frequentie ervan.
In Nederland wordt derhalve traditioneel aan het onderwijs een hoge mate van vrijheid gelaten om op basis van eigen overwegingen keuzes te maken over de manier waarop schoolbesturen willen voldoen aan de kerndoelen en zij de kwaliteit van het onderwijs op hun scholen kunnen blijven garanderen. In de kerndoelen voor het basisonderwijs is vastgesteld wat alle leerlingen tussen groep 1 en 8 moeten leren. De kerndoelen zijn zo omschreven dat scholen ruimte hebben om het onderwijs zelf in te invullen en eigen accenten te leggen. Met tussendoelen en leerlijnen worden scholen handvatten geboden bij de uitwerking van de kerndoelen. Zij geven een beeld van wat er onder de kerndoelen verstaan kan worden en maken de doorgaande ontwikkeling van de inhoud van het onderwijsaanbod zichtbaar en hanteerbaar. Dat geldt voor het bewegingsonderwijs even goed als voor de andere vakken.
De wettelijke vastlegging van een urennorm maakt inbreuk op de vrijheid van scholen om eigen professionele en schoolspecifieke keuzes te maken, gericht op het bieden van maatwerk aan hun leerlingen. Voorts kan het bewegingsonderwijs niet los worden gezien van de verhouding met andere vakken, de beschikbaarheid van leraren, accommodaties en financiën. De optimale mix is afhankelijk van de lokale situatie en daarom bij uitstek een terrein van de scholen zelf. Het is aan de scholen zelf om aan een vak zoveel aandacht te geven dat het vak niet meer inspanningen vergt dan het aandeel van het onderwijs in dat vak binnen het totaal aan onderwijsactiviteiten rechtvaardigt. De wetgever dient hierbij slechts kaders te bepalen waarbinnen de deugdelijkheid van het onderwijs kan worden gegarandeerd. De Afdeling wijst erop dat scholen ook andere oplossingen kunnen kiezen om hun leerlingen voldoende te laten bewegen. Daarbij zijn onder meer van belang de leeftijd van de kinderen en andere prioriteiten die de school wil stellen, zoals het bestrijden van taalachterstanden, het bevorderen van culturele vorming, etc. Ten slotte merkt de Afdeling op dat voor geen enkel vak in het primair onderwijs het aantal lesuren wettelijk is bepaald.
Wat betreft de parallel die de initiatiefnemer trekt met de wettelijke vastlegging van de hoeveelheid onderwijstijd voor lichamelijke opvoeding in het voortgezet onderwijs, wijst de Afdeling erop dat dit op een misverstand berust. De norm in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) waarop de initiatiefnemer doelt, heeft betrekking op de onderwijslast. De kerndoelen VO Bewegen en sport vermelden niet meer dan «dat onderwijs in lichamelijke opvoeding, voornamelijk bestaande uit praktische bewegingsactiviteiten, plaatsvindt gespreid over het gehele schooljaar en in zodanige omvang dat wordt voldaan aan de inhoudelijke eisen op het gebied van kwaliteit en variëteit zoals neergelegd in de kerndoelen.» In de WVO noch in de kerndoelen wordt derhalve de hoeveelheid onderwijstijd of de spreiding per week concreet vastgelegd.
Ten slotte wijst de Afdeling erop dat, anders dan de toelichting stelt, een kind in juridische zin geen recht heeft om te leren bewegen. Een dergelijk recht bestaat niet en kan daarom ook niet door het kind jegens de overheid of de ouders worden ingeroepen. Dat neemt niet weg dat een kind groot belang heeft bij een gezonde ontwikkeling, ook wat betreft beweging. Dat belang wordt echter al in artikel 247 van Boek I van het Burgerlijk Wetboek tot uitdrukking gebracht in de verantwoordelijkheden van ouders ten opzichte van het kind.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de wettelijke vastlegging van een minimum aantal uren bewegingsonderwijs te heroverwegen.
Initiatiefnemer is het met de Afdeling advisering van de Raad van State eens dat in Nederland traditioneel gezien een hoge mate van vrijheid aan het onderwijs wordt gelaten om op basis van eigen overwegingen keuzes te maken. Dat daaruit volgt dat het dus aan scholen zelf is om een vak zoveel aandacht te geven als men nodig acht en dat het aan de wetgever is om slechts kaders te bepalen waarbinnen de deugdelijkheid van het onderwijs kan worden gegarandeerd, is volgens de initiatiefnemer een wel erg minimale invulling van de verantwoordelijkheid die de overheid ook heeft op dit gebied. De vrijheid van onderwijs gaat traditioneel met name over de vrijheid om te kiezen voor openbare of bijzondere scholen, waardoor gekozen kan worden voor een bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging (katholiek, protestants, islamitisch, joods) of een bepaalde onderwijskundige pedagogische grondslag Montessori, Jenaplan, etc.). Het aantal uren gevat in minimumlessentabellen zijn er echter altijd geweest, in het voortgezet onderwijs geldt dat voor het vak lichamelijke opvoeding tot op de dag van vandaag. Daar waar de lessentabel is verdwenen, wat meer autonomie voor de scholen tot gevolg heeft, is het aantal uren lichamelijke opvoeding onder druk komen te staan. De door de Afdeling genoemde inbreuk op de vrijheid van scholen is dus in het verleden geen argument geweest om niet over te gaan tot het wettelijk vastleggen van een urennorm. Initiatiefnemer ziet niet in waarom dat argument dan nu zwaarwegender moet zijn.
Overigens is initiatiefnemer van mening dat de ruimte aan scholen hoe het bewegingsonderwijs georganiseerd wordt zo groot mogelijk moet blijven, allerlei methodisch-didactische keuzes zijn hierin nog denkbaar. Dat voor geen enkel vak in het primair onderwijs het aantal lesuren wettelijk is bepaald is op zichzelf niet ter zake doende. Bewegingsonderwijs is nu eenmaal bij uitstek een vak waarbij de doelstellingen van het leren bewegen en het gezonder maken van de samenleving pas gerealiseerd kunnen worden bij een bepaalde omvang in aantallen uren. Daarbij komt dat de door de Afdeling genoemde kerndoelen voor het bewegingsonderwijs vertaald zijn naar 12 concrete leerlijnen waarin precies staat omschreven welke bewegingsvaardigheden aan de orde moeten komen (motorische vaardigheden), dus wat er geleerd moet worden.4 Om aan die tussendoelen toe te komen is er een minimale norm verondersteld van 2 uur. De bekostigingsgrondslag voor de huur van gymlokalen is daar ook op gebaseerd (Art. 117 Wet op het PO). Mede gelet op de verslechterde motoriek van jongeren is een norm van 2 uur, gegeven door een vakleerkracht, het minimum om verdere motorische achterstanden en kansenongelijkheid te voorkomen.
Het wettelijk vastleggen van een aantal uren bewegingsonderwijs kan worden gezien als een noodzakelijke randvoorwaarde om de kerndoelen op dit gebied te kunnen halen. Kinderen kunnen nu eenmaal niet verantwoord en veilig met huiswerk thuis een salto oefenen of in hun eentje leren basketballen, of door elkaar zonder begeleiding op het schoolplein gaan speerwerpen.
Volgens de initiatiefnemer is het gerechtvaardigd regels te stellen voor bewegingsonderwijs, omdat het belang groot is dat alle kinderen leren bewegen. Ook is het in het algemeen belang dat de samenleving gezonder en sportiever wordt. Dat scholen ook andere oplossingen kunnen kiezen om hun leerlingen voldoende te laten bewegen doet daaraan niets af. Het gaat er echter niet om kinderen louter te laten bewegen, maar om ze te leren bewegen, zodat ze voldoende motorische vaardigheden krijgen om te kunnen deelnemen aan de sport- en bewegingscultuur. Bewegingsonderwijs is geen vrijblijvende bezigheidstherapie, maar een leervak met ernstige gevolgen voor de motorische- en sociale ontwikkeling als dat niet goed en voldoende wordt gegeven. De lessen bewegingsonderwijs vertonen op enkele punten kenmerkende verschillen met andere vakken, die het rechtvaardigen om hiervoor het aantal uren met een vakleerkracht juist vast te leggen, omdat zonder die uren en die vakleerkracht verantwoord en veilig oefenen simpelweg niet mogelijk is. Zo zijn er specifieke instructies nodig in verband met de fysieke veiligheid en het minimaliseren van de kans op ongelukken, er is geregeld specifieke ruimte en materiaal nodig, oefenen met huiswerkopdrachten is niet mogelijk waardoor steeds contacttijd nodig zal zijn met een bevoegde vakleerkracht om verantwoord te kunnen oefenen, er moeten voldoende leerlingen zijn om te leren samenspelen en elkaar te helpen, de motorische verschillen tussen leerlingen kunnen groot zijn, de sociale dynamiek is anders vanwege aanrakingen en eventuele competitieve elementen, de juiste professionele leiding kan niet alleen zorgen voor een effect op de motorische ontwikkeling maar ook op de sociale en cognitieve ontwikkeling. Dit vereist al met al ook andere didactische vaardigheden dan het lesgeven in andere vakken in een regulier leslokaal.
Uit onderzoek is gebleken dat de motoriek van de jeugd de laatste 30 jaar sterk achteruit is gegaan. Nederlandse kinderen van 10–12 jaar zijn beduidend minder fit dan hun leeftijdsgenootjes dertig jaar geleden.5 Bij de afweging tussen enerzijds het bieden van vrijheid aan scholen het onderwijs in te richten en anderzijds het beschermen van de belangen van kinderen geen motorische achterstanden op te lopen legt initiatiefnemer sterker de nadruk op het laatste, de belangen van de kinderen.
Dat de parallel met de wettelijke vastlegging van de hoeveelheid onderwijstijd voor lichamelijke opvoeding in het voortgezet onderwijs die in de toelichting getrokken wordt op een misverstand berust acht de initiatiefnemer niet erg waarschijnlijk. De Afdeling advisering van de Raad van State baseert zich vermoedelijk op een brief van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d. 11 oktober 2005. De initiatiefnemer wijst op amendementen die in januari en februari 2006 in de Tweede Kamer zijn ingediend en aangenomen, waarin is opgenomen dat voor het aantal lesuren Lichamelijke opvoeding in het voortgezet onderwijs een uitzondering wordt gemaakt en de minimumlessentabel van 2005 als uitgangspunt is en blijft, zie artikel 6d van de Wet op het voortgezet onderwijs. Uit de uitleg van september 2014 van de Inspectie van het Onderwijs6 blijkt nog duidelijker dat een bepaalde hoeveelheid onderwijstijd daadwerkelijk als uitgangspunt geldt bij de handhaving en verantwoording. Dat wil zeggen dat de wet ingekleurd is met een concrete vingerwijzing naar de hoeveelheid onderwijstijd voor het vak lichamelijke opvoeding en dat het toezicht van de inspectie daar ook op ziet. De toelichting is op dit punt aangevuld.
Alhoewel initiatiefnemer niet bedoeld heeft het standpunt in te nemen dat een kind in juridische zin een afdwingbaar recht heeft om te leren bewegen, kan gewezen worden op het algemene recht op gezondheid maar ook op het specifieke eerste artikel uit het «Unesco Charter of physical education, physical activity and sport»,7 waarin staat dat ieder mens ongeacht achtergrond recht heeft op lichamelijke opvoeding, activiteiten en sport. Daarnaast heeft initiatiefnemer de (politieke) opvatting dat ieder kind, niet alleen de kinderen van ouders die het zich (financieel) kunnen veroorloven, het recht heeft om te leren bewegen en zich te ontwikkelen. Er is dus geen sprake van een juridisch afdwingbaar recht jegens de overheid of de ouders, maar het genoemde recht is voor initiatiefnemer wel een argument met betekenis als gevolg waarvan dit niet enkel aan de verantwoordelijkheden van ouders, als genoemd door de Afdeling advisering van de Raad van State, overgelaten zou moeten worden. Een zeker minimum aan bewegingsonderwijs kan als een verantwoordelijkheid van de overheid worden gezien. De toelichting is op dit punt aangevuld.
De heroverweging van de wettelijke vastlegging van een minimum aantal uren bewegingsonderwijs heeft niet tot een ander inzicht geleid.
Volgens de initiatiefnemer laten de vrijheid van onderwijs en de beleidsvrijheid van scholen ruimte voor een sterk verschillende aanpak van het bewegingsonderwijs door scholen. Hij wijst er daarbij op dat 400.000 kinderen maar één lesuur bewegingsonderwijs per week krijgen, dat bijna de helft van de scholen geen vakleerkrachten heeft voor het bewegingsonderwijs, en dat op sommige scholen zelfs onbevoegde docenten worden ingezet. Het werken met groepsleerkrachten met LO-bevoegdheid die alleen aan hun eigen groep les geven acht hij uit een oogpunt van kwaliteit discutabel, omdat dit een te smalle basis is om hun bekwaamheid te onderhouden en verder te ontwikkelen.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.
De regering hanteert sinds de kabinetsnota Tijd voor Sport de zogenaamde combinorm.8 Uit de nulmeting waar de toelichting naar verwijst, blijkt dat basisscholen gemiddeld gezien zich nog steeds aan de richtlijn van 90 minuten lichamelijke opvoeding per week houden.
Een klein deel van de basisscholen (ca. 3–5%) realiseert drie lessen per week in de groepen 3 t/m 8. Voorts staan er bij 58% van de basisscholen ook andere sport- en bewegingsactiviteiten in het rooster die onder begeleiding van een bevoegde docent plaatsvinden. Overigens is er op 60% van de (veelal kleinere) scholen in verband met een gebrek aan accommodatie meer tijd nodig voor een gymles dan de tijd die het lesrooster aangeeft. Ook beschikt een op de vijf basisscholen niet over voldoende geschikte accommodatie voor het geven van dit vakonderwijs. Uit de nulmeting blijkt voorts dat een ruime meerderheid van de basisscholen de huidige lesfrequentie en effectieve lestijd als voldoende of goed beoordeelt.
Uit de nulmeting en de tweede evaluatie van de Leergang Vakbekwaamheid Bewegingsonderwijs (juli 2012) blijkt dat de kwaliteit van het bewegingsonderwijs bij de meeste basisscholen als voldoende of goed wordt beschouwd. Ruim 70% van de scholen is naar eigen zeggen goed in staat de kerndoelen en eindtermen voor het vak te realiseren. Bijna twee derde vindt dat de bekwaamheden van de leerkrachten op school voor het vak daarbij goed aansluiten, bij 13% is dit echter niet het geval. Scholen die vakleerkrachten en LO-afgestudeerden inzetten zijn iets meer tevreden over de onderwijskwaliteit voor bewegingsonderwijs dan scholen die alleen met groepsleerkrachten werken. De verschillen zijn echter klein. Om meer definitieve conclusies te kunnen trekken, bevelen de onderzoekers uitvoeriger onderzoek aan.
Wat betreft de bevoegdheid van de leraar voor bewegingsonderwijs blijkt uit de nulmeting dat in de groepen 1 en 2 doorgaans alleen groepsleerkrachten worden ingezet. Voor de groepen 3 t/m 8 zet bijna de helft van de basisscholen alleen groepsleerkrachten in, 25% kiest voor alleen vakleerkrachten, en 29% voor een mix van beide. Kleine basisscholen zetten vaker alleen groepsleerkrachten in, in zeer kleine scholen (<100 leerlingen) zijn veel minder vaak groepsleerkrachten met LO-bevoegdheid werkzaam. Van de basisscholen die met groepsleerkrachten werken ondervindt ruim twee derde problemen om de gymles door een bevoegde leerkracht te laten verzorgen. In de drie grote steden en randgemeenten worden op 80% van de scholen uitsluitend vakleerkrachten ingezet, die in verreweg de meeste gevallen extern worden gefinancierd.
Deze gegevens relativeren de stelling in de toelichting dat de kwaliteit en kwantiteit van het bewegingsonderwijs niet slechts kunnen worden overgelaten aan het belang dat schoolbesturen hier aan hechten. Er zijn weliswaar grote (regionale) verschillen tussen de scholen, maar die verschillen hebben veelal een uiteenlopende achtergrond, waardoor het moeilijk is hieraan generieke conclusies te verbinden. Zo blijkt uit de nulmeting dat bijna driekwart van de scholen iets zou willen veranderen, maar dat 97% van hen problemen verwacht bij de invoering van een extra lesuur bewegingsonderwijs per week.9 Wat betreft het voorstel om de LO-bevoegdheid te schrappen merkt de Afdeling op dat in de (tweede) evaluatie wordt geconcludeerd dat de Leergang bewegingsonderwijs PO een positieve bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het bewegingsonderwijs, maar dat de mogelijkheden hiertoe (nog) niet optimaal worden benut, omdat de leraar met LO-akte om organisatorische redenen meestal alleen voor de eigen groep wordt ingezet. Ook geven scholen om pedagogische redenen soms de voorkeur aan een groepsleerkracht boven een vakdocent, die vaak een eenling is binnen de school. Het onderzoek sluit af met een aantal aanbevelingen om het effect van de leergang te vergroten.
In 2017 komen resultaten beschikbaar van het onderzoek naar de mate waarin scholen obstakels ervaren bij hun streven naar meer en beter bewegingsonderwijs. Voorts zal op korte termijn een begin gemaakt worden met de (derde) evaluatie van de Leergang Vakbekwaamheid Bewegingsonderwijs, waarin naar verwachting nader zal worden ingegaan op de eerder gedane aanbevelingen tot verbetering en op het effect van de leergang op de kwaliteit van het bewegingsonderwijs.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de resultaten van deze onderzoeken af te wachten, en in het licht daarvan te bezien of een verdere verbetering van het bewegingsonderwijs noodzakelijk is.
Indien zelfs de scholen die meer bevoegde leerkrachten of lesuren willen, daar niet in slagen door een gebrek aan bevoegde leraren, middelen of accommodatie, dan zal een uitbreiding van de lestijd, gekoppeld aan een onbevoegdverklaring van de bestaande bevoegde leraren, weinig effectief zijn.
De initiatiefnemer benadrukt net als de Afdeling advisering van de Raad van State de bevindingen van de nulmeting. Het is mooi dat ruim 70% van de scholen de kwaliteit van het bewegingsonderwijs voldoende of goed beoordeelt. De initiatiefnemer wijst er echter ook op dat uit dezelfde nulmeting blijkt dat bijna driekwart van de basisscholen iets wil veranderen aan het bewegingsonderwijs op hun school. Ongeveer de helft van de basisscholen wil het aantal lessen uitbreiden of de lestijd per les verlengen. Scholen met alleen vakleerkrachten willen bewegingsonderwijs uitbreiden. De vraag naar meer uren bewegingsonderwijs wordt hiermee ondersteund. Knelpunten om dit te realiseren kunnen worden opgelost door het slimmer omgaan met beschikbare accommodaties en buitenruimtes en een overgangstermijn zodat op den duur vakdocenten bewegingsonderwijs gaan geven.
Dat bijna driekwart van de scholen iets zou willen veranderen aan de kwaliteit en kwantiteit van het bewegingsonderwijs vindt de initiatiefnemer veelzeggend. Namelijk, een grote meerderheid zou graag meer en beter bewegingsonderwijs geven maar is daar, om uiteenlopende redenen, nog onvoldoende toe in staat. Dat de grote (regionale) verschillen tussen de scholen een uiteenlopende achtergrond hebben is zeker waar, maar de generieke conclusie die op basis hiervan in ieder geval wel getrokken kan worden, ook door de toenmalige Staatssecretaris en de PO-raad, is dat niet alle scholen de gewenste hoeveelheid bewegingsonderwijs van een voldoende gekwalificeerde docent kunnen bieden. Dat initiatiefnemer dit voldoende reden vindt om hier iets aan te veranderen en welke argumenten initiatiefnemer hiervoor heeft is toegelicht. Dat vergt inderdaad wel dat knelpunten en belemmeringen die er thans zijn worden weggenomen. In dat kader zijn de diverse onderzoeken die de Afdeling advisering van de Raad van State noemt juist interessant, omdat die nog beter inzicht zullen bieden in de obstakels en belemmeringen die scholen ervaren in hun streven naar meer en beter bewegingsonderwijs, zodat die gerichter kunnen worden weggenomen of verminderd.
Volgens de toelichting zijn er, behalve de kosten voor omscholing en het aanstellen van vakleerkrachten, voor de scholen geen kosten aan dit wetsvoorstel verbonden. Indien zij ervoor kiezen het extra uur naast de huidige onderwijstijd te organiseren, dan worden de kosten op € 150 miljoen geschat. Tegelijkertijd is de initiatiefnemer van mening dat extra investeringen in het onderwijs nodig zijn, mede als gevolg van dit wetsvoorstel. Voor gemeenten voorziet hij geen extra kosten indien meer gebruik zou worden gemaakt van multifunctionele accommodaties en van openbare (buiten)ruimten.
De Afdeling wijst er allereerst op dat het bedrag van € 150 miljoen niet wordt verantwoord. Evenmin wordt duidelijk of scholen in staat zijn om dit bedrag zelf te financieren. Weliswaar dwingt het voorstel scholen niet tot extra uitgaven voor het bewegingsonderwijs, maar deze kostenneutraliteit kan alleen worden bereikt door het laten vallen van andere lessen of door groepen te vergroten en zittende leerkrachten ontslag aan te zeggen. Een dubbele personeelsbezetting zal echter niet altijd kunnen worden vermeden, alleen al omdat 20% van de scholen geen eigen gymnastieklokaal heeft en daarom tijd kwijt is aan verplaatsing van de leerlingen. Voorts komt uit de nulmeting naar voren dat 63% van de scholen onvoldoende middelen zou hebben om meer te doen aan bewegingsonderwijs.
De toelichting gaat evenmin in op de kosten voor omscholing van vakleerkrachten, daaronder begrepen de kosten die verbonden zijn aan het volgen van de studie onder schooltijd. Het verdient aanbeveling te onderzoeken of het mogelijk is tijdelijk extra middelen ter beschikking te stellen voor de bijscholing van docenten tot vakleerkracht, zoals thans ook het geval is met de bijscholing van leraren basisonderwijs tot leraren met aanvullende bevoegdheid LO.
Met betrekking tot de kosten voor huisvestingsvoorzieningen wijst de Afdeling erop dat scholen per groep leerlingen thans voor 90 minuten rechten kunnen doen gelden op gemeentelijke voorzieningen of op bekostiging van eigen gymlokalen.10 Een verdubbeling van het aantal uren voor bewegingsonderwijs zonder te voorzien in (bekostiging van) passende huisvesting is daarom niet reëel.
De Afdeling adviseert op de genoemde punten te voorzien in concreet inzicht in de financiële gevolgen van het voorstel.
Initiatiefnemer is van mening dat het onverstandig zou zijn geen extra geld beschikbaar te stellen aan het onderwijs om het bewegingsonderwijs te verbeteren. Daarom zou er gekozen moeten worden voor structurele extra investeringen in het onderwijs ten behoeve van dit specifieke doel, het uitbreiden en verbeteren van het bewegingsonderwijs. De toelichting is aangevuld met het in 2017 tot stand gekomen «Eindrapport bewegingsonderwijs en vakleerkrachten», waaruit blijkt welke investeringen nu precies nodig zijn. Initiatiefnemer is het met de Afdeling advisering van de Raad van State eens dat dit voorstel van wet niet zou mogen leiden tot het vergroten van groepen of het ontslaan van zittende leerkrachten. Het is inderdaad de bedoeling te bezien of tijdelijk (incidentele) extra middelen ter beschikking kunnen worden gesteld voor de bijscholing van docenten tot vakleerkracht wordt opgevolgd. Ook op dit punt is de toelichting aangevuld.
Zoals ook is toegelicht in de memorie is initiatiefnemer van mening dat er beter gebruik kan worden gemaakt van de bestaande accommodaties. Accommodaties van sportverenigingen die overdag niet gebruikt worden, maar ook de buitenruimtes (zoals het schoolplein, een park of een voetbalveld in de buurt) kunnen beter benut worden. Dat zal creativiteit vergen, ook zal dat niet op alle locaties en alle momenten even gemakkelijk zijn, maar het verruimen van de extra uren bewegingsonderwijs gaat niet noodzakelijkerwijs samen met een evenredige verruiming van de bekostiging van de traditionele gymzalen.
Tenslotte, op dit punt, is initiatiefnemer er van overtuigd dat de investeringen in meer en beter bewegingsonderwijs op de langere termijn zullen leiden tot een gezondere, fittere en sportieve samenleving met mogelijk lagere zorgkosten. Veel wetenschappelijk onderzoek waarin deze waarschijnlijke baten zijn gekwantificeerd zijn initiatiefnemer niet bekend, maar gewezen kan wel worden op de samenvattende brochure van KC Sport die een indicatie geeft van de opbrengsten indien een (gemiddelde) Nederlander duurzaam gaat sporten en bewegen.11 Hoewel de kosten van dit voorstel vanzelfsprekend gedekt moeten worden is initiatiefnemer van mening dat het verstandig zou zijn te denken aan de voordelen, ook financieel, op de langere termijn, ook als dat minder goed in de begrotingssystematiek zou passen waarbij lange-termijn-effecten moeilijk kunnen worden meegenomen en er vaak niet ministerie-overstijgend wordt gekeken.
Het wetsvoorstel voorziet niet in overgangsrecht. Vanaf de datum van inwerkingtreding zal het onderwijs in zintuiglijke en lichamelijke oefening daarom uitsluitend kunnen worden verzorgd door vakleerkrachten.
a. Onmiddellijke inwerkingtreding veronderstelt dat er per datum van inwerkingtreding voldoende vakleerkrachten (en vakleerkrachten in opleiding) zijn om te voldoen aan de 3-urennorm bewegingsonderwijs per week. Het is de vraag of dat realistisch is. Uit de nulmeting blijkt dat minder dan 5% van de scholen drie uur gymles per week verzorgt en dat bijna de helft van de basisscholen geen vakleerkrachten heeft. Hoewel de toelichting geen gegevens bevat over het beschikbare aantal vakleerkrachten, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat er per datum van inwerkingtreding voldoende vakleerkrachten bewegingsonderwijs zullen zijn om aan de (aangescherpte) urennorm te voldoen. Het wetsvoorstel kan daardoor op de korte en middellange termijn leiden tot een stijging van het onbevoegd lesgeven of de uitval van lessen.
b. De toelichting merkt voorts op dat het niet redelijk is om leerkrachten die in het bezit zijn van een aanvullende LO-bevoegdheid of daarvoor studeren per datum van inwerkingtreding hun bevoegdheid tot het geven van bewegingsonderwijs te ontnemen. Een ruime overgangstermijn van een aantal jaren zou daarom passend zijn, aldus de toelichting. De Afdeling wijst er evenwel op dat het wetsvoorstel voor geen van deze beide categorieën leerkrachten voorziet in eerbiedigende of uitgestelde werking. Overigens zou een vergelijkbare redenering kunnen worden gevolgd voor leraren die thans, zonder aanvullende LO-bevoegdheid, bevoegd zijn om bewegingsonderwijs te geven, en voor zij-instromers in het beroep van leraar. Het lijkt redelijk dat zij – mede gelet op de te verwachten invoeringsproblemen – hun volledige lesbevoegdheid behouden of ten minste in staat moeten worden gesteld om de ALO-bevoegdheid te behalen.
Gelet hierop adviseert de Afdeling te voorzien in een ruime periode van inwerkingtreding en in overgangsrecht voor de verschillende categorieën bevoegde leerkrachten.12 Indien nodig, kan het overgangsrecht worden beperkt tot een bepaalde termijn na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, of tot een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
c. Volgens de toelichting moet op termijn de situatie worden bereikt dat het bewegingsonderwijs wordt verzorgd door ALO-opgeleide docenten. Omdat het nodig is een overgangstermijn te hanteren, bestaat het risico dat de vakleerkracht nog geruime tijd aan de eigen groep les geeft. Gelet daarop zal in lagere regels worden bepaald dat de vakleerkracht voor minimaal 0,2 fte wordt ingezet en wordt ingeschreven in het lerarenregister als leraar bewegingsonderwijs.
Het is de Afdeling niet duidelijk waarop deze passage doelt. Is het de bedoeling dat aan elke school ten minste 0,2fte aan vakleerkrachten is verbonden, ongeacht de formatieve ruimte? Of gaat het erom dat van elke voltijdse vacature 0,2 fte wordt gereserveerd voor een vakleerkracht? Het eerste kan een school voor grote problemen stellen, het tweede betekent dat voltijds benoemingen onmogelijk worden.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te passen.
De Afdeling wijst er voorts op dat het overgangsrecht, afhankelijk van de werking die daaraan gegeven wordt, betekent dat het vereiste van het bezit van een ALO-bevoegdheid alleen van toepassing is op nieuwe gevallen (pabo-studenten die na inwerkingtreding van het wetsvoorstel met hun studie beginnen), of door tijdsverloop ook gaat gelden voor zittende leerkrachten. Zolang echter het overgangsrecht van kracht is, is het wettelijk toegestaan docenten zonder ALO-bevoegdheid in dienst te nemen. Een lagere regeling kan daaraan niet afdoen. Indien het derhalve nodig wordt geacht om ALO-docenten een minimale betrekkingsomvang te garanderen, dan zal dat op wetsniveau moeten worden geregeld. De bestaande wetgeving, noch het wetsvoorstel voorzien echter in de mogelijkheid om een dergelijke eis te stellen.
Gelet hierop adviseert de Afdeling het wetsvoorstel aan te vullen.
Het is de bedoeling van de initiatiefnemer dat op termijn de situatie bereikt wordt dat gymlessen verzorgd worden door ALO-opgeleide docenten. Initiatiefnemer stelt voor naar die situatie toe te werken waarbij een ruime overgangstermijn in acht wordt genomen. Vanaf het moment van inwerkingtreding van het voorstel van wet stopt de post-initiële leergang Vakbekwaamheid Bewegingsonderwijs. Nieuw aan te nemen docenten voor het vak bewegingsonderwijs zouden dan zoveel mogelijk ALO-opgeleid moeten zijn, maar in een ruime overgangstermijn van een aantal jaren kan toegewerkt worden naar de situatie dat alle kinderen bewegingsonderwijs krijgen van ALO-opgeleide docenten. In deze periode kunnen vakspecialisten, dat zijn de groepsleerkrachten die de leergang vakbekwaamheid bewegingsonderwijs hebben gevolgd (oftewel de groepsleerkracht met een LO-bevoegdheid) die dat willen bijgeschoold worden. De onmiddellijke inwerkingtreding duidt slechts op het voorstel dat de gymlessen niet langer door groepsleerkrachten gegeven mogen worden, maar door een vakleerkracht (een ALO-opgeleide) of vakspecialist (de groepsleerkracht met LO-bevoegdheid), anders dan de Raad van State veronderstelt. Van uitval van lessen hoeft dus ook geen sprake te zijn, nu juist de inzet van de vakspecialist nog geruime tijd (gedurende de ruime overgangstermijn) mogelijk blijft. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de toelichting verduidelijkt en aangevuld.
Naar aanleiding van het advies te voorzien in een ruime periode van inwerkingtreding en in overgangsrecht, voor de verschillende categorieën bevoegde leerkrachten is eveneens de toelichting aangevuld en het wetsvoorstel gewijzigd. Voorgesteld wordt het overgangsrecht te beperken tot tien jaar. Op enig moment zullen alle lessen bewegingsonderwijs door ALO-opgeleide docenten gegeven moeten worden. Scholen zullen zich daar op voor moeten gaan bereiden. Het stoppen van de genoemde opleiding en het bieden van bijscholingen draagt daar aan bij.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt voorgesteld ook leraren die thans, zonder aanvullende LO-bevoegdheid, bevoegd zijn om bewegingsonderwijs te geven in staat te stellen de ALO-bevoegdheid te halen. De toelichting is op dit punt aangevuld.
Het is de bedoeling van de initiatiefnemer gebruik te maken van overgangsrecht. Initiatiefnemer heeft toegelicht het niet redelijk te vinden om leerkrachten die in het bezit zijn van een aanvullende LO-bevoegdheid per datum van inwerkingtreding hun bevoegdheid tot het geven van bewegingsonderwijs te ontnemen. Een ruime overgangstermijn van een aantal jaren vindt initiatiefnemer inderdaad passend, initiatiefnemer heeft daarom een termijn van tien jaar opgenomen. Diezelfde overgangstermijn mag inderdaad ook gelden voor leraren die thans zonder aanvullende LO-bevoegdheid bevoegd zijn om bewegingsonderwijs te geven. Bedoeld is inderdaad te voorzien in een ruime periode van inwerkingtreding en overgangsrecht en daarvoor een termijn van tien jaar te reserveren. De toelichting is op dit verduidelijkt en aangevuld.
Het is juist dat het de bedoeling van de initiatiefnemer is dat het bewegingsonderwijs op termijn verzorgd wordt door ALO-opgeleide docenten. Vanwege de overgangstermijn kan echter de situatie ontstaan dat ALO-opgeleide docenten weliswaar worden aangenomen, terwijl ook de leraren met de aanvullende LO-bevoegdheid bewegingsonderwijs blijven geven, maar dan uitsluitend aan de eigen groep. Het inzetten van de vakleerkracht voor minimaal 0,2 fte beoogt te voorkomen dat het specialisme niet goed wordt benut. De school kan er dus voor kiezen een ALO-opgeleide docent het bewegingsonderwijs te laten verzorgen. Als men – al dan niet tijdelijk – gebruik blijft maken van docenten met aanvullende LO -bevoegdheid, dan dienen zij minimaal 1 dag per week (0,2 fte) bewegingsonderwijs te verzorgen. Dit geldt dus niet voor de (ALO-opgeleide) vakleerkracht, waarmee een antwoord is gegeven op dit gedeelte van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. De toelichting en de wetstekst zijn ook op dit punt aangevuld.
Het wetsvoorstel zal ook gelden in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De toelichting motiveert dit echter niet. Indien het bewegingsonderwijs ook op de eilanden verbetering behoeft, dient dit zelfstandig gemotiveerd te worden, waarbij rekening dient te worden gehouden met de plaatselijke situatie en omstandigheden. Daarbij adviseert de Afdeling te betrekken dat er ter plaatse nauwelijks vakleerkrachten werkzaam zijn, dat de scholen in het algemeen niet over adequate accommodatie beschikken en dat de Inspectie voor het onderwijs de effectieve lestijd thans reeds als onvoldoende beschouwt, vanwege onder meer de taalachterstanden en de problematiek rondom de meertaligheid.
Gelet hierop adviseert de Afdeling in de toelichting een motivering op te nemen die rekening houdt met de specifieke situatie in Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Bij nader inzien heeft initiatiefnemer er voor gekozen vooralsnog niet dezelfde regels voor bewegingsonderwijs (qua kwantiteit en kwaliteit) te laten gelden voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Alhoewel met dezelfde argumenten gemotiveerd kan worden dat ook de kinderen op de BES-eilanden het recht hebben goed te leren bewegen en zich te ontwikkelen, er gestreefd moet worden naar een gezondere en sportievere samenleving en er een positief effect op de leerprestaties kan worden verwacht, moet inderdaad rekening gehouden worden met de plaatselijke situatie en de omstandigheden. De bezwaren van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn overtuigend. Het wetsvoorstel en de toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast. Initiatiefnemer spreekt de wens uit dat op afzienbare termijn in de toekomst dezelfde regels voor bewegingsonderwijs ook zullen gaan gelden voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de toekomst. Hier zal echter een afzonderlijk wetstraject voor moeten worden gestart.
a. Het wetsvoorstel is niet voorgelegd aan de besturenorganisaties in het onderwijs, noch aan de VNG. Om te kunnen beoordelen of uitbreiding van het aantal uren bewegingsonderwijs mogelijk is binnen de bestaande onderwijstijd en financiering en voorts uit de nulmeting blijkt dat 45% van de scholen aanloopt tegen onvoldoende (gemeentelijke) accommodaties, adviseert de Afdeling deze instanties alsnog te consulteren.
b. In de artikelen 207 en 208 van de Wet openbare lichamen BES is een plicht van de regering tot consultatie van de bestuurscolleges van de BES opgenomen. Indien een wetsvoorstel de onderwijswetgeving van de eilandsbesturen niet direct raakt en de verantwoordelijkheid van het openbaar lichaam ten opzichte van de scholen niet wijzigt, worden onderwijswetsvoorstellen door de regering in de praktijk ter consultatie naar de schoolbesturen gestuurd. Ook met dit wetsvoorstel is dit het geval. Hoewel de consultatieplicht zich niet richt tot Kamerleden, acht de Afdeling het wenselijk dat de initiatiefnemer, conform de bestendige praktijk, de schoolbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba consulteert.
Aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State het wetsvoorstel ter advies voor te leggen aan besturenorganisaties in het onderwijs en de VNG is gehoor gegeven. Initiatiefnemer heeft er voor gekozen een bredere consultatie te houden. De toelichting is aangevuld met de inhoudelijke adviezen, die hierbij tevens openbaar worden gemaakt.
Ook de bestuurscolleges van Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn geconsulteerd. Dit is echter minder relevant geworden, gelet op het gewijzigde voorstel van wet. De regels voor bewegingsonderwijs zullen vooralsnog niet gaan gelden voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Volgens het initiatiefwetsvoorstel wordt artikel 3, tweede lid, van de WPO, respectievelijk de Wet expertisecentra en de Wet PO BES gewijzigd, in die zin dat het bewegingsonderwijs uitsluitend wordt gegeven door degene «die voldoet aan de in het eerste lid bedoelde eisen en in het bezit is van een bij ministeriële regeling aangewezen getuigschrift». Uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat daarmee gedoeld wordt op de ALO-opleiding.
Het beroep van leraar is een gereglementeerd beroep als bedoeld in Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. Het uitgangspunt van deze richtlijn is dat docenten die beschikken over een vergelijkbaar getuigschrift dat in een andere EU-lidstaat is behaald, ook in Nederland toegang hebben tot het beroep van leraar. Artikel 3, eerste lid, onderdeel b sub 2 geeft daarvoor een voorziening, maar deze geldt blijkens het voorgestelde tweede lid niet voor het getuigschrift voor bewegingsonderwijs. De Afdeling adviseert hierin alsnog te voorzien.
Initiatiefnemer heeft gehoor gegeven aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State om ook het vergelijkbaar getuigschrift uit een andere EU-lidstaat te erkennen.
De toelichting is op dit punt aangevuld.
De Vice-President van de Raad van State, J.P.H. Donner
De initiatiefnemer, Van Nispen
– Aanwijzing 89a van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht nemen.
– In verband met de vluchtigheid van internetbronnen bij verwijzing naar parlementaire stukken en literatuur bij voorkeur de officiële vindplaats (Kamerstukken, cip-gegevens, citeertitels) aanhalen.
Initiatiefnemer dankt de Afdeling advisering van de Raad van State voor de redactionele kanttekeningen. De adviezen zijn ter harte genomen, de toelichting is aangepast.