Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

In artikel 50 en 51 van de Wet Primair Onderwijs is geregeld dat leerlingen in het openbaar (speciaal) onderwijs in de gelegenheid gesteld worden om binnen de schooltijden levensbeschouwelijk vormingsonderwijs (HVO) of godsdienstonderwijs (GVO) te ontvangen, gegeven door leraren die daartoe zijn aangewezen door kerken of (andere) rechtspersonen die zich het geven van dit onderwijs tot doel stellen.

In december 2008 heeft de Tweede Kamer besloten om uit de begroting voor OCW 10 miljoen euro per jaar via een subsidie beschikbaar te stellen voor de bekostiging van dit onderwijs, met de wens te komen tot een structurele vorm van bekostiging, en met name om de desbetreffende docenten een salaris te kunnen bieden conform het niveau van de klassenleraren. Dit besluit was een uitvloeisel van een eerder aangenomen amendement op de Wet op de Beroepen in het Onderwijs, waarin bepaald werd dat op termijn ook de docenten bedoeld in artikel 51 WPO onder de bepalingen van deze wet zouden vallen.

Tot dan werd dit onderwijs bekostigd hetzij met gemeentelijke subsidies (waartoe de gemeenten niet verplicht waren en die dan ook geleidelijk afnamen) of op basis van vrijwilligersvergoedingen. Het werken met vrijwilligers of semiprofessionele docenten zou niet meer haalbaar zijn wanneer de docenten aan de (terechte) wettelijke competentie- en nascholingseisen van nu zouden moeten voldoen. Wanneer in de wet een recht is toegekend, heeft de overheid immers ook tot taak voorwaarden te scheppen waardoor de uitoefening van dat recht werkelijk mogelijk wordt gemaakt, althans niet onmogelijk wordt gemaakt.

Sinds 2009 ontvangt deze sector 10 miljoen euro per jaar, wat kostendekkend is. Dat geld wordt besteed aan de salarissen van leraren, hun begeleiding door «regiobegeleiders» en hun nascholing, terwijl 6% van het bedrag wordt gebruikt voor de overheadkosten van de vijf werkgeversstichtingen en hun gemeenschappelijk dienstencentrum.

Evenwel berust deze financiering tot dusver op een jaarlijkse subsidiebeschikking, waarbij het bedrag weliswaar kan worden aangepast aan de loon- en prijsontwikkeling, maar niet aan autonome groei, die overigens heel bescheiden is. De belangrijkste oorzaken voor de jaarlijkse groei van de uitgaven ligt in de stijging van de pensioenpremies en de periodieke salarisverhogingen voor de docenten. In het onderwijs geldt in het algemeen de regel dat het aantal leerlingen de beschikbaar gestelde middelen bepaalt. Er is geen reden om dit niet ook voor dit onderwijs te laten gelden. Daarom stellen wij voor de bekostiging van godsdienstig en levensbeschouwelijk vormingsonderwijs» van rijkswege in artikel 51 op te nemen. Deze wettelijke verankering biedt aan de sector ook meer zekerheid en continuïteit dan een jaarlijkse subsidiepost, die altijd weer ter discussie kan worden gesteld, zoals geschied is in de brief van de Minister en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 31 mei 2013 over de invulling van de subsidietaakstelling op het terrein van onderwijs en onderzoek (Kamerstuk 33 650 nr. 1).

Bij de behandeling van deze brief is er een motie ingediend (motie Voordewind c.s. 33 650 nr. 5) waarin de regering werd verzocht te streven naar het in de begroting OCW beschikbaar houden van middelen voor humanistisch vormingsonderwijs en godsdienstonderwijs in het openbaar basisonderwijs. Door deze motie op 4 juli 2013 met overgrote meerderheid te aanvaarden heeft de Tweede Kamer uitgesproken dat zij deze subsidiëring voortgezet wenst te zien. Dit wetsvoorstel geeft daar een vervolg aan door een vorm van bekostiging in de Wet Primair Onderwijs vast te leggen. Nu de subsidiëring inmiddels vier jaar bestaat en de Tweede Kamer zich tweemaal hiervoor heeft uitgesproken, is er alle reden om deze sector meer zekerheid te bieden. Een subsidie die een structurele functie heeft, kan niet blijvend berusten op enkel een subsidie (zie de wet op onderwijssubsidies die een termijn van 4 jaar stelt).

In de volgende paragrafen van deze memorie zal de wetsgeschiedenis van deze vorm van onderwijs worden weergegeven, vervolgens de plaats daarvan in het kader van de kerndoelen voor het primair onderwijs en de plaats binnen de identiteit van het openbaar onderwijs, en ten slotte zal worden toegelicht dat deze bekostiging past binnen het Nederlandse onderwijsstelsel.

Toen het lager onderwijs hier te lande in 1806 voor het eerst wettelijk werd geregeld in de Wet voor het lager schoolwezen en onderwijs in de Bataafsche Republiek, werd in artikel 23 van het bijbehorend Reglement bepaald: «Terwijl vastgesteld wordt het nemen van maatregelen om de Schoolkinderen van het onderwijs in het Leerstellige van het Kerkgenootschap, waartoe zij behooren, geenszins verstoken te doen blijven, zal het geven van dit onderwijs niet geschieden door den Schoolmeester.» Er was dus op de openbare scholen ook plaats voor leerstellig onderwijs, maar dat werd dan gegeven door de kerkgenootschappen zelf. Willem I nam bij Soeverein Besluit van 20 maart 1814, Stb. 39, deze wetgeving over.

In 1830 werd bij koninklijk besluit van 27 mei bepaald, dat gedeputeerde staten en de plaatselijke besturen ervoor moesten zorgen dat er behoorlijke gelegenheid werd gegeven tot het ontvangen van godsdienstonderwijs «bij of van wege de leeraars der gezindheid, waartoe de kinderen behooren». Op 2 januari 1842 volgde opnieuw een koninklijk besluit met in artikel 11 de volgende bepaling:

«Terwijl het aan de onderwijzers bij de lagere scholen en bij de rijks-kweekscholen voor onderwijzers ten strengste verboden blijft, om in dezelfde onderwijs te geven in het leerstellige van eenig kerkgenootschap, of eenige uitlegging te geven of uitdrukking te bezigen, waardoor aan eene of andere gezindheid aanstoot zou kunnen worden gegeven, zullen voortaan, ter bevordering van het geven van zoodanig leerstellig Godsdienstig onderwijs door daartoe bevoegde personen, afzonderlijk en uitsluitend aan de kinderen, tot de respective Kerkelijke genootschappen behoorende, dagelijks, te beginnen met het jaar 1842, de lokalen der Openbare scholen gedurende een uur beschikbaar gesteld moeten worden, en zal men de bepaling van het daartoe te bestemmen uur, en van het gebruik daarvan, beurtelings ten behoeve van iedere Kerkelijke gezindte, regelen, door tusschenkomst der Schoolopzieners of der leden van de Plaatselijke Schoolcommissie, onder welke de scholen respectivelijk ressorteren, na opzettelijk overleg met de Geestelijken der verschillende Kerkelijke gezindheden in de stad of gemeente».

De Wet op het lager onderwijs van 1857 bevatte in artikel 23, derde lid, een soortgelijke bepaling: «Het geven van onderwijs in de godsdienst wordt overgelaten aan de kerkgenootschappen. Hiervoor kunnen de schoollocalen buiten de schooluren ten behoeve van de leerlingen, die er ter school gaan, beschikbaar worden gesteld.» De onderwijzers moesten zorgen dat de godsdienstige begrippen van andersdenkenden werden ontzien. De Wet tot regeling van het lager onderwijs van 1878 wijzigde de regeling in dier voege dat dit onderwijs gegeven mocht worden in de normale schooltijden en in lokalen die «des noodig, verwarmd en verlicht» zijn (artikel 22).

Ook na de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs werd de gelegenheid voor godsdienstonderwijs op openbare scholen in de wet gehandhaafd. Artikel 26 van de Lager-Onderwijswet 1920 bepaalde dat voor het volgen van godsdienstonderwijs binnen het rooster ruimte diende te worden geboden. Het godsdienstonderwijs kon worden gegeven door de desbetreffende kerkgenootschappen; voor de onderwijzers gold een verbod om godsdienstonderwijs te verzorgen.

Deze regeling is in principe in de wet gebleven tot en met de huidige Wet Primair Onderwijs (1986, artikel 50 en 51). In deze wet is, op grond van de gelijkstelling van godsdienst en levensbeschouwing, het levensbeschouwelijk vormingsonderwijs daaraan toegevoegd. Daarmee werd een al bestaande praktijk gelegaliseerd: de Stichting Humanistisch Vormingsonderwijs bood al geruime tijd lessen aan op openbare scholen.1

Anders dan aan de klassenleraren werden tot voor kort aan de docenten godsdienst- en levensbeschouwelijk vormingsonderwijs geen wettelijke eisen gesteld. Bij de behandeling van de Wet op de Beroepen in het Onderwijs in 2004 werd echter een amendement-Kraneveldt aangenomen dat ertoe strekte ook deze docenten onder de werking van deze wet te brengen. Dat betekent een hbo-opleiding en didactische competenties. De kerkgenootschappen en het Humanistisch Verbond, die dit onderwijs verzorgden, voorzagen dat dit met de verzwaarde kwaliteitseisen voor de docenten niet langer mogelijk zou zijn en hebben er daarom bij regering en parlement op aangedrongen naast deze eisen ook financiële middelen voor dit onderwijs beschikbaar te stellen. Na enkele incidentele subsidies, die benut zijn voor een onderzoek naar vraag en aanbod en een kostenraming, en voor opbouw van een landelijke organisatie en scholing van docenten, nam de Tweede Kamer bij de behandeling van de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen voor 2009 een amendement-J.J. van Dijk/Kraneveldt/Slob aan dat ertoe strekte in 2009 5 miljoen euro en de jaren daarna 10 miljoen euro subsidie voor dit onderwijs beschikbaar te stellen.

Conform het bepaalde in artikel 51 WPO hebben daarna de protestantse kerkgenootschappen (voor dit doel samenwerkend in CIO-O, een commissie van het interkerkelijk Contact in Overheidszaken), de Rooms-Katholieke Kerk, het Humanistisch Verbond en de Hindoeraad Nederland2 elk een stichting opgericht die als werkgever optreedt voor de docenten levensbeschouwelijk- en godsdienstonderwijs op openbare basisscholen. Het Contactorgaan Moslims en Overheid heeft deze taak voorlopig opgedragen aan de stichting SPIOR te Rotterdam3. Tevens hebben deze vijf instanties samen een Stichting Dienstencentrum HVO en GVO opgericht, die de gezamenlijke belangen behartigt, zoals de salarisadministratie, en namens de vijf contacten onderhoudt met het Ministerie van OCW, het openbaaronderwijs (scholen en landelijke organisaties) en vakbonden. Deze stichting ontvangt en verantwoordt de subsidie van het Ministerie van OCW en heeft een eigen cao met de onderwijsvakbonden afgesloten.

Uit het feit dat levensbeschouwelijk- en godsdienstonderwijs vanaf het begin van de landelijke onderwijswetgeving een plaats heeft gehad op de openbare school, volgt al dat dit niet mag worden beschouwd als een indringer op de openbare school, maar een wezenlijk element is van de identiteit van de openbare en speciale school. Een belangrijke aanvulling op de verplichting om in haar onderwijs ieders levensbeschouwing of godsdienst te respecteren en daarmee de toegankelijkheid voor ieder kind te borgen, opdat ieder kind zich welkom voelt.

HVO en GVO hebben als doel levensbeschouwelijke of godsdienstige vorming van kinderen in de openbare (speciale) school op verzoek van hun ouders aanvullend te verdiepen. Dit vormingsonderwijs wordt verzorgd door organisaties op geestelijke grondslag en niet door de school. De openbare en speciale basisscholen treden daarbij op als gastheer, maar zijn niet verantwoordelijk voor de inhoud van de lessen. Binnen het HVO en het GVO dient aandacht te bestaan voor alle levensbeschouwingen, zij het vanuit de invalshoek van één bepaalde levensbeschouwing.

HVO en GVO moeten worden onderscheiden van het kennisgebied geestelijke stromingen, waar het schoolbestuur wel inhoudelijke verantwoordelijkheid voor draagt. Dit kennisgebied komt ook onder de benaming (algemene) levensbeschouwing voor. Dit kennisgebied wordt in punt 38 van de Kerndoelen van het basisonderwijs als volgt omschreven: «De leerlingen leren hoofdzaken over geestelijke stromingen die in de Nederlandse multiculturele samenleving een belangrijke rol spelen, en ze leren respectvol om te gaan met verschillende opvattingen van mensen.»

Dit kerndoel geldt – zoals alle kerndoelen – voor het gehele onderwijs, dus niet alleen voor de openbare school. Maar juist dit kerndoel heeft in de openbare school wel een ander karakter dan in het bijzonder onderwijs op godsdienstige grondslag. In artikel 46, eerste lid, van de Wet Primair Onderwijs is dat als volgt geformuleerd: «Het openbaar onderwijs draagt bij aan de ontwikkeling van de leerlingen met aandacht voor de godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden zoals die leven in de Nederlandse samenleving en met onderkenning van de betekenis van de verscheidenheid van die waarden.» Daaraan wordt in de volgende leden toegevoegd, dat openbare scholen toegankelijk zijn voor alle kinderen zonder onderscheid van levensbeschouwing of godsdienst en dat het openbaar onderwijs wordt gegeven met eerbiediging van ieders levensbeschouwing of godsdienst.

De openbare (speciale) school heeft dus een actief pluriforme opdracht, maar de leraar mag daarbij niet zijn eigen overtuiging overdragen. HVO en GVO hebben die beperking niet, maar respecteren wel het pluriforme karakter van de openbare (speciale) school. En dat niet alleen: zij dragen ook op concrete wijze daaraan bij door de keuzemogelijkheid die aan ouders op de openbare (speciale) basisschool geboden wordt. Alhoewel HVO en GVO geen deel uitmaken van het leerplan van de openbare (speciale) school, levert dit onderwijs door de verdieping in de levensbeschouwing of godsdienst van de ouders wel degelijk een bijdrage aan het kennisgebied geestelijke stromingen. Deze verdieping vergroot begrip en respect voor mensen die, binnen de grenzen van de wet, anders leven en denken.

De verschillende verantwoordelijkheden van de openbare (speciale) school zelf enerzijds en het HVO en GVO anderzijds inzake dit kerndoel zijn erkend in een Convenant dat op 22 juni 2012 is afgesloten tussen de openbaar-onderwijsorganisaties VOS-ABB, VOO en CBOO enerzijds en de Stichting Dienstencentrum HVO en GVO anderzijds, waarbij afspraken zijn gemaakt voor een goede wederzijdse afstemming.

Na de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs is het facultatieve godsdienst- en later ook levensbeschouwelijk onderwijs op de openbare school gehandhaafd. Met het aanbod van HVO of GVO wordt aan ouders die een voorkeur hebben voor openbaar onderwijs voor hun kinderen, maar tegelijk wensen dat zij op school ook levensbeschouwelijk of godsdienstig gevormd worden overeenkomstig hun overtuiging, die keuzemogelijkheid geboden. Voor humanisten bestaat het alternatief van bijzonder onderwijs zelfs niet (vanwege hun eigen keuze) en in een toenemend aantal dorpen gaat de keus tussen openbaar en bijzonder onderwijs ontbreken door de krimp.

Hoewel pas sinds 2009 de rijksoverheid voorziet in de kosten van dit onderwijs, past deze ondersteuning wel in het Nederlandse onderwijsbestel. Sommige gemeenten hebben in de loop der tijd de aanbieders van dit HVO en GVO gesubsidieerd, maar hun aantal nam steeds meer af. Deze subsidies zijn uiteraard beëindigd toen het rijk deze taak op zich nam. De mogelijkheid van subsidie van rijkswege is ook voorzien in de Wet Voortgezet Onderwijs, die in artikel 46 en 47 een soortgelijke regeling bevat als de artikelen 50 en 51 Wet Primair Onderwijs, maar daarbij in lid 4 van artikel 46 bepaalt: «Aan de kerkelijke gemeenten of de plaatselijke kerken kan een subsidie worden verstrekt.» Artikel 47 bevat dezelfde bepaling voor levensbeschouwelijke genootschappen. Ook al functioneert die bepaling momenteel niet, ze geeft wel aan dat bekostiging juridisch mogelijk is binnen het bestaande onderwijsbestel. De Onderwijsraad heeft in een daartoe gevraagd advies4 ook aangegeven dat er geen grondwettelijke belemmeringen zijn om tot rijksbekostiging over te gaan. Bekostiging van onderwijs dat uitgaat van kerkgenootschappen of levensbeschouwelijke genootschappen, kan dus niet worden beschouwd als in strijd met de scheiding van kerk en staat.

Daarbij dient ook te worden overwogen dat de verantwoordelijke instanties zelf niet de middelen hebben om dit onderwijs te bekostigen. In het verleden werd met name het protestants godsdienstonderwijs in plaatsen waar de burgerlijke overheid dit niet subsidieerde, gegeven door predikanten, die dit als deel van hun ambtswerk beschouwden, of door vrijwilligers. Doordat deze docenten nu moeten voldoen aan de eisen van de wet BIO, is dat niet meer goed mogelijk. Zonder bekostiging zou dan ook dit onderwijs vrijwel geheel verdwijnen en zouden daarmee de artikelen 50 en 51 WPO een dode letter worden. Omdat de beschikbaarheid van HVO en GVO een wezenlijk element vormt in het openbaar onderwijs, mag het de wetgever niet onverschillig laten, als dit door een combinatie van nieuwe wettelijke eisen aan de docenten en gebrek aan financiële middelen bij de verantwoordelijke instanties teloor dreigt te gaan. Zo’n structurele functie kan ook niet blijvend berusten op een subsidie, maar moet een begrotingspost op grond van een wettelijke regeling worden. Door een structurele financiering uit ’s Rijks kas kan deze functie ook minder gemakkelijk worden aangetast dan een begrotingspost die berust op een subsidie.

De bepaling dat kosten gemaakt voor het openbaar onderwijs op gelijke voet moeten worden doorberekend naar het bijzonder onderwijs (de zo genoemde overschrijdingsregeling), is in dit geval niet van toepassing, omdat niet het bevoegd gezag van de openbare (speciale) school, maar de verantwoordelijke instanties van de leraren HVO en GVO bekostigd worden. De middelen blijven in het wetsvoorstel, door de Staatssecretaris uitgewerkt bij AMvB, toegekend worden aan de dienstverlenende denominaties via het Dienstencentrum HVO en GVO. In het verleden heeft de bestuursrechter zich meer dan eens in deze zin uitgesproken. Bij koninklijk besluit van 19 juni 1968 (Stb. 370) werden besluiten van de gemeente Beverwijk vernietigd om de subsidie voor het godsdienstonderwijs op de openbare scholen door te berekenen in het bedrag per leerling voor de bijzondere scholen op basis van de toen geldende Lager-Onderwijswet. Omdat deze subsidies toekomen aan kerkgenootschappen, was de Kroon van oordeel dat het godsdienstonderwijs geen deel uitmaakt van het onderwijs op de openbare scholen en dat daarom de kosten die de gemeente daarvoor maakt, niet behoren tot de uitgaven voor de openbare scholen die moeten worden doorberekend aan de bijzondere scholen.

Op 2 september 1987 deed de Raad van State uitspraak in een geschil tussen de Stichting Humanistisch Vormingsonderwijs en de gemeente Valkenswaard. Tot en met 1983 had deze gemeente het humanistisch vormingsonderwijs op haar openbare scholen gesubsidieerd. Maar daarna werd die verordening ingetrokken met als argument dat het openbaar en bijzonder onderwijs in financieel opzicht gelijkwaardig dienen te worden behandeld. De Raad van State was echter van oordeel dat de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs zich niet verzet tegen financiële steun voor levensbeschouwelijk vormingsonderwijs en godsdienstonderwijs aan de rechtspersonen waarvan dit onderwijs uitgaat. Het besluit van de gemeente Valkenswaard kon dan ook volgens de Raad van State niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

Een met subsidie van het Ministerie van OCW uitgevoerd onderzoek5 wees uit dat voor een salariëring van de docenten HVO en GVO op gelijke voet als de gewone docenten in het primair onderwijs, en de bijbehorende organisatie ca. 10 miljoen euro per jaar nodig zou zijn. De praktijk na het ingaan van de subsidie medio 2009 heeft dat bevestigd. Dit bedrag is nu al op de begroting van OCW beschikbaar. Hiervan komt 94% ten goede aan het primaire proces (lessen en kwaliteitsbevordering van docenten) en is 6% nodig voor de vijf werkgeversstichtingen en hun gemeenschappelijk Dienstencentrum.

Er is mogelijk nog wel sprake van een verborgen vraag, die door een betere organisatie van het aanbod aan het licht kan komen. Anderzijds wordt de mogelijkheid om daaraan te voldoen, beperkt door het aanbod van bevoegde docenten. Het wetsvoorstel brengt tegelijkertijd het aantal uren van maximaal 120 terug naar 40 per jaar. Op deze manier worden de stijgende kosten van salarissen en voor ontwikkeling en uitbreiding van GVO en HVO binnen de perken gehouden. Een realistische inschatting is dat over tien jaar (in 2025) in plaats van de huidige € 10 miljoen maximaal € 15 miljoen nodig zal zijn voor de salariëring van docenten.