Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 september 2015
Op 10 september heeft de Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) haar derde rapportage aangeboden aan de Brede Regietafel sociaal domein. De Regietafel heeft met interesse kennisgenomen van de rapportage. Daar waar de aanbevelingen de gemeenten raken komt de VNG separaat met een reactie. Verder is besproken dat VNG en Rijk gezamenlijk aan de slag gaan met de aanbevelingen van de TSD. Zoals toegezegd aan uw Kamer (Kamerstuk 33 750 VII, nr. 67) stuur ik uw Kamer hierbij de rapportage alsmede de kabinetsreactie op de rapportage1.
Met de TSD constateert het Rijk dat de overgang van verantwoordelijkheden naar gemeenten in de eerste maanden van dit jaar over het algemeen beheerst is verlopen. Het Rijk vindt dat een groot compliment waard voor de duizenden professionals, de gemeenten, zorgverzekeraars en zorgkantoren die hier zo hard aan hebben gewerkt de afgelopen tijd. Hoewel het te kort dag is om nu al een eindoordeel te kunnen geven, blijkt uit het eerste beeld dat de wetten op een zorgvuldige wijze worden uitgevoerd. De veranderingen vinden op veel plekken al plaats, maar gaan niet vanzelf: er is blijvende aandacht nodig om de ingezette beweging in goede banen te leiden. Het Rijk constateert, met de TSD, dat nog niet alles perfect loopt en dat er nog een aantal verbetermogelijkheden zijn die aandacht vragen. Ondanks alles wat tot nu toe is bereikt, zijn we nog niet klaar. Het komende jaar willen we de ingezette transformatie, samen met gemeenten, verder brengen. Het Rijk blijft gemeenten hierbij ondersteunen en neemt hierbij zijn verantwoordelijkheid. In 2016 wil het Rijk dat burgers de verbeteringen echt gaan merken. Dat de ondersteuning beter aansluit op hun wensen, behoeften en mogelijkheden en dat zij begrijpelijke informatie krijgen over de kwaliteit van ondersteuning en zorg.
De TSD heeft de afgelopen periode gemeenten bezocht en gekeken naar hoe de decentralisaties en de bijbehorende verandering daadwerkelijk aan het landen zijn in bijvoorbeeld (sociale) wijkteams. Zij constateert in haar rapportage dat het nu om «de praktijk gaat». Een constatering die ik van harte onderschrijf. In de praktijk moet het gewenste maatwerk tot stand komen, moeten burgers beter betrokken worden bij het beleid en moeten gemeenten innovatieve verbindingen leggen met andere domeinen zoals onderwijs en veiligheid. Tegelijkertijd constateert de TSD ook terecht dat we nog niet achterover kunnen leunen. De TSD ziet enthousiasme en inzet om maatwerk mogelijk te maken en wijkteams goed te laten functioneren maar dit vraagt ook van de raad, het college en de ambtelijke organisatie om die ruimte te blijven gunnen aan de professionals in het veld. Over het succesvol functioneren van wijkteams is vorig jaar al een meta-analyse verschenen in opdracht van het Ministerie van BZK2. Uit die analyse bleek dat de integrale werkwijze van wijkteams een aantal potentieel positieve effecten kent:
– Door de aanpak worden huishoudens met (potentiële) problemen eerder bereikt, waardoor escalatie wordt voorkomen.
– De integrale aanpak leidt tot efficiëntere hulpverlening en is daardoor (in potentie) kostenbesparend.
– Daarnaast is het een effectievere aanpak, waardoor meer huishoudens het einddoel bereiken en problemen minder escaleren.
– En tot slot is er minder terugval doordat de generalisten de huishoudens niet loslaten, maar een vinger aan de pols houden.
Deze effecten verder tot uitwerking laten komen is een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke opgave en het Rijk is het met de TSD eens dat dit aandacht verdient van de gemeente. De sociale wijkteams spelen een verbindende rol. Zij zijn de spil bij het coördineren van hulpverlening die vanuit gemeenten wordt geboden. Het Rijk sluit zich dan ook aan bij de aanbeveling van de TSD aan de betrokken partijen om hun rol te nemen in het bevorderen van maatwerk en integraliteit, in het wegnemen van belemmeringen in lokale regelgeving of in de organisatorische en administratieve sfeer. Ook de oproep van de TSD aan gemeenten om te blijven professionaliseren hoort hierbij. Waar mogelijk zal het Rijk dit, zoals zij dat ook de afgelopen periode heeft gedaan, blijven ondersteunen bijvoorbeeld via het project integrale aanpak en de regionale leerkringen sociale teams, onderdeel van de verkenningen transformatie sociaal domein en het Raadsledencongres van 5 september jongstleden.
Omtrent maatwerk heeft de TSD ook gekeken naar het onderwerp privacy. Een onderwerp dat al geruime tijd de aandacht heeft van het Rijk. Het afgelopen jaar heeft het Rijk in samenwerking met de VNG bekeken of binnen de grenzen van de wetgeving mogelijk is in multiprobleemcasussen gegevens te delen in multidisciplinaire teams. Gezamenlijk is geconcludeerd dat dit mogelijk is, en is er een methodiek ontwikkeld waarbij goede dienstverlening voor zorg en ondersteuning en zorgvuldig, binnen de regelgeving, omgaan met persoonsgegevens hand in hand gaan. Daarnaast worden gemeenten ondersteund bij het goed inregelen van privacy in hun werkprocessen met een handreiking, factsheets en Privacy Impactassessments. Goede voorbeelden worden ontsloten via de sites van de VNG en het Rijk. Ook wanneer gemeenten het goed regelen in de organisatie blijft het gedrag van ambtenaren cruciaal voor een goede omgang met persoonsgegevens. Speciaal om bewustzijn en kennis bij medewerkers van gemeenten te vergroten is voor de zomer begonnen met masterclasses voor beleidsmedewerkers en juristen van gemeenten. Binnenkort start een aparte reeks voor teamleiders van wijkteams en jeugdteams.
De TSD doet in het kader van wijkteams tot slot nog de aanbeveling om het terrein van Werk en Inkomen beter te verankeren in de wijkteams. Een aanbeveling waar ook vanuit het Rijk aandacht voor is, bijvoorbeeld door in samenwerking met Divosa bijeenkomsten te organiseren op dit thema. Ik begrijp dat de TSD ook in een volgende rapportage aandacht zal besteden aan dit onderwerp en dat juich ik van harte toe. Hierbij verzoek ik hen om het gehele werk en inkomen domein mee te nemen en niet te beperken tot het benoemde onderdeel schuldsanering.
Naast het onderwerp maatwerk en wijkteams, doet de TSD nog een heel aantal aanbevelingen over een breed scala aan onderwerpen. De reactie op deze aanbevelingen zijn hieronder gegroepeerd in achtereenvolgens; jeugd, verbindingen in de zorg, beschermd wonen en bedrijfsvoeringprocessen. Tot slot zal nog kort worden stilgestaan bij de in de bijlage opgenomen casussen en bij de volgende rapportage van de TSD.
Jeugd
Voor wat betreft de Jeugdwet komt de TSD met een drietal aanbevelingen. Om te beginnen roept zij de jeugd-ggz op om een bijdrage te leveren aan de transformatie in het sociaal domein. Het Rijk ondersteunt die oproep, net zo als dat ze deze oproep richting alle betrokken partijen uit.
Daarnaast doet de TSD twee meer technische aanbevelingen. Ten eerste stelt zij voor om te werken met jaarafrekeningen voor lopende DBC’s in de jeugd-ggz en ten tweede om de NZa de DIS-informatie ten gevolge van de afgesloten DBC’s aan het eind van het jaar ter beschikking te stellen aan gemeenten zodat zij realisatiecijfers kunnen vergelijken. Het Ministerie van VWS zou graag met de TSD verder praten over deze suggesties aangezien het te betwijfelen valt of hier daadwerkelijk voordeel uit te halen valt. Administratieve lasten zouden bijvoorbeeld juist kunnen oplopen omdat DBC’s opnieuw moeten worden geopend in het nieuwe jaar. De aanbeveling over het beschikbaar stellen van data door de NZa zal met de NZa worden besproken.
Verbindingen in de zorg
Over de samenhang tussen de Wmo 2015, en de wet langdurige zorg bevestigt de TSD het belang van samenwerking. In dit geval tussen zorgverzekeraars en gemeenten. Gemeenten, zorgverzekeraars en dienstverleners kunnen door een goede organisatie van de zorg, door te investeren in verbindingen tussen zorg en ondersteuning of door bijvoorbeeld goed ruimtelijk ordeningsbeleid betere (samenhangende) zorg en ondersteuning leveren en kosten besparen. De oproep tot samenwerking wordt vanuit het Rijk dan ook omarmd, maar geldt hierbij expliciet voor alle betrokken partijen. De TSD legt vooral de nadruk op samenwerking met en door zorgverzekeraars maar ook gemeenten moeten blijven investeren in goede samenwerking. De stimulering van deze samenwerking is en blijft punt van aandacht voor het Rijk. Een eventuele rol voor de NZa zal hierbij worden meegenomen als mogelijkheid.
Beschermd wonen
De TSD ontvangt berichten over het omzetten van GGZ-B-indicaties naar GGZ-C-indicaties en het omzetten van GGZ-C-indicaties van zorg in natura naar PGB. Over de kwaliteit die door sommige PGB-aanbieders wordt geboden bestaan bij de TSD zorgen, wat de vraag oproept of de mogelijkheid van PGB in het belang is van kwetsbare cliënten. Het Rijk wijst erop dat de gemeente niet machteloos hoeft toe te kijken, maar wel degelijk instrumenten in handen heeft. Omzetting van een indicatie kan niet zonder dat de gemeente daarover een beschikking afgeeft, zij bewaakt zelf de toegang voor nieuwe cliënten. Ook voor wat betreft de kwaliteit van beschermd wonen heeft de gemeente de mogelijkheid en verplichting om normen te stellen en daarop toezicht te houden. Aan het verlenen van een PGB kunnen voorwaarden worden gesteld. Niettemin herken ik het signaal dat gemeenten soms moeilijk grip lijken te krijgen op sommige PGB-aanbieders van beschermd wonen. Het Rijk zal dan ook met de VNG in overleg treden om te bezien of binnen het door het Rijk gefinancierde ondersteuningsprogramma «Opvang en bescherming» aandacht kan worden besteed aan dit onderwerp. Overigens wijst het Rijk erop dat er ook PGB-aanbieders zijn waarover gemeenten zeer tevreden zijn.
Voorts signaleert de TSD diverse problemen bij de uitstroom, waardoor gemeenten soms voor de makkelijkste oplossing kiezen en na afloop van de indicatie opnieuw beschermd wonen toewijzen terwijl dat niet meer nodig is. Het rijk wijst erop dat gemeenten dan wel voor een dure oplossing kiezen. Met de middelen die daarmee gemoeid zijn, zijn ook andere – wellicht onorthodoxe – oplossingen mogelijk. De TSD wijst er ten slotte op dat het relatief lange overgangsrecht voor cliënten in de praktijk belemmerend werkt voor de transformatie. Zij doet de aanbeveling om vast te houden aan de eerder vastgestelde termijnen van het overgangsrecht en deze niet te verlengen. Het Rijk neemt nota van deze aanbeveling en zal deze betrekken bij de toekomstige besluitvorming hierover.
Bedrijfsvoeringprocessen
De TSD heeft in haar derde rapportage ook aandacht voor een aantal bedrijfsvoeringaspecten. In deze kabinetsreactie haal ik daar vier onderwerpen uit; rechtmatigheid, declaratie en betalingsprocessen en de al eerder door de TSD benoemde onderwerpen monitoring en inspectietoezicht.
Rechtmatigheid
Onder de noemer rechtmatigheid beschrijft de TSD de ontstane verschillen tussen gemeenten (en regio’s) in (het detailniveau van) de verantwoording en controlemechanismen tussen bijvoorbeeld gemeente en zorgaanbieder. Deze verschillen maken het, volgens de TSD, voor aanbieders en gemeenten soms complex om de rechtmatigheid van de bestedingen aan te tonen en de verantwoording goed vorm te geven.
Gemeenten en aanbieders streven naar standaardisatie van processen en instrumenten. Hierbij moet worden aangetekend dat de afweging tussen lokale autonomie enerzijds en vermindering van administratieve lasten anderzijds expliciet bij de gemeenten is neergelegd.
Inmiddels is er door meerdere partijen actie ondernomen op dit punt. Zo is er op initiatief van het Rijk in het voorjaar door de VNG en branches van zorgaanbieders een modeloplegger rechtmatigheidvereisten beschikbaar gesteld. De beroepsorganisaties van accountants, aanbieders en gemeenten zijn bij deze ontwikkeling betrokken. Deze modeloplegger is een leidraad voor gemeenten en zorgaanbieders als de bestaande afspraak of overeenkomst het naleven van alle rechtmatigheidvereisten onmogelijk maakt. Gemeenten en aanbieders zijn opgeroepen om op basis van deze modeloplegger en de inkoopovereenkomst te bezien of risico's voor de (mogelijkheid van) vaststelling van de rechtmatigheid van de besteding van middelen voldoende zijn afgedekt. Daar waar nodig kunnen gemeenten en aanbieders (lokaal) op basis van deze modeloplegger aanvullende afspraken maken. Deze stukken zijn door de VNG en de brancheorganisaties verspreid onder hun leden. Daarnaast is deze onder meer besproken op de regiodagen gemeentefinanciën die door het rijk en de VNG zijn georganiseerd. Ondanks deze inspanningen zijn alle betrokken partijen zich ervan bewust dat de veranderingen als gevolg van de decentralisaties zodanig complex zijn dat over het invoeringsjaar 2015 risico’s ontstaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven en daarmee voor de aard van de controleverklaringen van de accountants op de jaarrekeningen over 2015. Er moet rekening mee worden gehouden dat gemeenten en zorgaanbieders niet alle problemen tijdig helemaal kunnen oplossen. In de resterende maanden van dit jaar wordt er alles aan gedaan om deze risico’s zoveel mogelijk te beperken, hierbij zullen de betrokken partijen tevens bezien of de door de TSD gesuggereerde optie van een landelijk normenkader en modelprotocol een gewenste oplossing is.
Declaratie en betalingsprocessen
Een ander bedrijfsvoeringproces dat de TSD aanstipt is het declaratie- en betalingsproces tussen gemeenten en zorgaanbieders. Gegevensuitwisseling verloopt niet altijd optimaal en door problemen met bijvoorbeeld het berichtenverkeer en privacyvereisten komt de facturatie niet altijd goed op gang of wordt er buiten het systeem om gewerkt, aldus de TSD. De TSD roept gemeenten en aanbieders op te komen tot een oplossing voor de declaratie- en facturatieproblemen. Hierbij doet ze de suggestie van een onafhankelijke procesbegeleider om te helpen in een gecoördineerde aanpak en een versnelling van ingezette trajecten op landelijk niveau.
In de werkagenda «2015–2017 Administratie en informatievoorziening» van de VNG en brancheorganisaties is dit onderwerp expliciet meegenomen3. De VNG en de aanbieders zijn op dit moment in overleg om een gezamenlijke werkorganisatie in te richten die deze werkagenda uitvoert. De suggestie van een onafhankelijke procesbegeleider zal ook bij hen worden neergelegd.
Monitoring
De TSD komt in haar rapportage terug op de monitoring in het sociaal domein. Daarbij roept de commissie op om de huidige inspanningen op dat vlak te versnellen. Als reactie hierop onderschrijft het Rijk het belang dat de TSD hecht aan het beperken van de interbestuurlijke administratieve lasten. Het versnellen van dit traject is gezien de complexiteit van de operatie op dit moment niet mogelijk. Eerder is aan uw Kamer toegelicht dat er gekozen is voor een ontwikkelingsmodel waarbij de gemeenten, de VNG en het Rijk gezamenlijk de komende jaren toewerken naar één monitor4. De inzet is dat door het Rijk in drie jaar tijd wordt toegewerkt naar één monitor. De termijn is gekozen zodat de indicatorenset van gemeenten en Rijk in de tijd kunnen gaan samenvallen. Er is bewust gekozen voor een stapsgewijze integratie zodat er in die periode ruimte blijft voor verdere aanscherping en vereenvoudiging. Onder de coördinerende verantwoordelijkheid van de Minister van BZK wordt hiertoe inzicht gegeven in de bestaande departementale monitors, afspraken gemaakt over vermindering van de gegevensuitvraag en ingezet op één gegevensverzamelpunt. Data die door instellingen of gemeenten worden verzameld en ondergebracht bij het gegevensverzamelpunt, kunnen aan elkaar worden gekoppeld en zowel door gemeenten, onderzoeksbureaus als door het Rijk worden gebruikt. Informatie die door meerdere partijen wordt gebruikt hoeft dus slechts één keer te worden uitgevraagd.
Voor wat betreft de aanbeveling van de TSD over de gemeentelijke monitor, geldt dat het Rijk zich nogmaals aansluit bij de oproep van de VNG aan gemeenten om vooral gebruik te maken van de gemeentelijke monitor. Zoals gesteld door de TSD; gemeenten verliezen hier geen autonomie mee en het helpt gemeenten wel om het lerend vermogen te vergroten alsmede om de administratieve lasten te beperken.
Inspectietoezicht
De TSD benoemt in haar rapportage het belang van samenwerking, uniforme werkwijze en governance van en tussen de verschillende inspecties. Het Rijk kan zich vinden in de aanbeveling dat de rijksinspecties moeten nadenken over een meer integraal toezicht binnen het sociaal domein, waarbij wel rekening moet worden gehouden met de huidige wettelijke kaders. Het Rijk zal de mogelijkheden van het integraal vormgeven van het inspectietoezicht in het sociaal domein onderzoeken, waarbij één inspectiedienst één van de te onderzoeken opties is. In de huidige samenwerkingsconstructie van de inspecties wordt overigens al zoveel mogelijk rechtgedaan aan de manier waarop (kwetsbare) burgers zich door het brede sociaal domein bewegen en leven (dwars door de verschillende domeinen heen zoals wonen, werk/inkomen, gezondheidszorg, jeugdzorg, onderwijs, veiligheid) en aan de wijze waarop de uitvoering op gemeentelijk niveau is georganiseerd (op basis van de sectorale wetten die ten grondslag liggen aan deze verschillende domeinen). Er zijn dan ook in de werkgroep Toezicht afspraken gemaakt tussen de samenwerkende inspecties en de VNG over de relatie tussen rijks- en lokaal toezicht. De effectiviteit van deze afspraken wordt begin september getoetst door middel van het oefenen aan de hand van casuïstiek. Vanuit de verantwoordelijkheid voor goed openbaar bestuur heeft de Minister van BZK een rol bij de decentralisaties in het sociaal domein. De vormgeving van het toezicht is in het sociaal domein nadrukkelijk een onderwerp wat in het kader van goed openbaar bestuur de nodige aandacht heeft gekregen en nog steeds krijgt. De aandacht ligt hierbij echter minder op het inrichtingsvraagstuk en meer op de effectiviteit van het toezicht en de effecten die het toezicht heeft op de decentrale overheden. Hierbij komen vragen als aansluiting bij de beoogde integrale werkwijze van gemeenten, samenwerking tussen inspecties en gemeenten en een heldere verantwoordelijkheidsverdeling aan de orde. Waar het gaat om de inrichting van het toezicht is het Rijk nog steeds van mening dat dit in het brede verband van de inspectieraad bekeken moet worden, mede omdat de ontwikkeling van een meer integrale werkwijze van het toezicht zich niet direct hoeft te beperken tot het sociaal domein.
Voor wat betreft de specifieke aanbeveling rond het Wmo toezicht, dat bij gemeenten is belegd, geldt dat er in het najaar aandacht voor het Wmo toezicht komt vanuit een werkatelier van het ondersteuningsteam decentralisaties (OTD). Verder zal deze aanbeveling worden besproken met de VNG om te bezien of hier nog aanvullende ondersteuning aangeboden kan worden.
Slot
De transitiecommissie komt in haar derde rapportage tot een groot aantal aanbevelingen op een breed scala aan onderwerpen. De kern van alle aanbevelingen laat zich, in de woorden van de TSD, samenvatten in het voortdurende belang van samenwerking. Het belang van dialoog staat hierbij voorop, aldus de TSD. Een boodschap waar het Rijk zich graag bij aansluit; een constante dialoog, met inachtneming van eenieders rol en verantwoordelijkheden, is nodig om ook de komende periode de veranderingen in het sociaal domein blijvend vorm te geven.
Speciale aandacht vraag ik voor de in de bijlage bij de rapportage van de TSD opgenomen 17 praktijkvoorbeelden uit het sociaal domein. In de praktijkvoorbeelden (of casussen) worden situaties geschetst in het sociaal domein. Hoewel het enigszins onduidelijk blijft of deze casussen nu representatief zijn voor het sociaal domein of slechts uitzonderingsgevallen betreffen, geven ze wel een goed beeld van de complexe realiteit van het sociaal domein. Een praktijk die soms nog moet zetten en die soms nog los moet komen van oude patronen. Een praktijk ook waarbij nog wel enige duiding gewenst is; de casussen missen soms de analyse over waar nu daadwerkelijk de oplossing ligt. Is het de beperking door wet en regelgeving of ligt het meer aan de interpretatie, waardoor gemeenten (onnodig) belemmeringen zien bij de uitvoering? Deze duiding wordt ook door het Rijk actief gestimuleerd. Een voorbeeld hiervan zijn de casustafels die worden georganiseerd onder de vlag van de verkenningen transformatie sociaal domein. Onder voorzitterschap van wethouder Janny Bakker-Klein van de gemeente Huizen worden gemeenten gevraagd om met elkaar casustafels in te richten. Doel van de casustafels is dat gemeenten op bestuurlijk niveau casussen bespreken vanuit de leefwereld van de burger. Daarbij heeft de inbrengende gemeente vaak het vermoeden dat de wettelijke mogelijkheden binnen het sociaal domein hem wellicht in de weg staan en heeft de gemeente de wens om met andere gemeenten meer creatieve oplossingen te bewerkstelligen. Door met elkaar het gesprek aan te gaan wordt duidelijk of er wettelijk voldoende ruimte is of dat het probleem elders ligt.
Ik zou de TSD willen vragen om, in navolging van deze casussen, meer nadruk te leggen op de gemeentelijke praktijk. Bijvoorbeeld door vanuit de opgenomen casussen een rode draad te trekken en haar (toekomstige) aanbevelingen hieraan te verbinden. Het is juist vanuit die praktijk dat de TSD haar meerwaarde kan tonen en kan laten zien of gemeenten de noodzakelijke bestuurlijke, organisatorische en financiële maatregelen nemen om de drie decentralisaties in samenhang te kunnen uitvoeren. Door vanuit de praktijk te onderzoeken welke effecten zich voordoen bij de uitvoering van de taken in het sociaal domein kan daadwerkelijk worden bezien of er ondersteuning, alternatieve werkwijzen, aanpassingen of anderszins maatregelen nodig zijn om gesignaleerde knelpunten weg te nemen. Hierbij vraag ik hen ook expliciet om breder te kijken dan alleen de gedecentraliseerde taken, maar ook de verbindingen met aanpalende terreinen als onderwijs en veiligheid mee te nemen. Voor onderwijs vraag ik daarbij aandacht voor de effecten van de decentralisaties op kwetsbare jongeren, de samenhang met passend onderwijs en de positie van het speciaal onderwijs.
Tot slot ben ik de TSD erkentelijk voor haar inspanningen bij de totstandkoming van de Code Verantwoordelijk Marktgedrag Thuisondersteuning. De Code Verantwoordelijk Marktgedrag Thuisondersteuning benoemt gespreksthema’s, toont praktijkvoorbeelden en biedt een handreiking voor de inrichting van een kwalitatief goed aanbestedingsproces. Met de ondertekening van de afspraken bevestigen gemeenten, aanbieders en het CNV dat de nieuwe zorg- en ondersteuningsverantwoordelijkheden van gemeenten mogelijkheden bieden om te het werk slimmer te organiseren, tegen lagere kosten en met behoud van fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden voor medewerkers. Wij zijn verheugd dat de code tot stand is gekomen, alsmede met de harmonieuze wijze waarop de TSD dit heeft uitgevoerd. Het Rijk zal de werkwijze van de TSD op meer domeinen inzetten, zoals een code voor de inkoop van andere vormen van ondersteuning. Met de TSD gaan wij ervan uit dat spoedig meer partijen (gemeenten, aanbieders en vakbonden in de thuisondersteuning) de code ondertekenen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.H.A. Plasterk