Gepubliceerd: 6 januari 2014
Indiener(s): Lilianne Ploumen (minister zonder portefeuille buitenlandse zaken) (PvdA), Frans Timmermans (minister buitenlandse zaken) (PvdA)
Onderwerpen: europese zaken internationaal
Bron: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33838-3.html
ID: 33838-3

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 26, zesde lid j° vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).

I. INLEIDING

Op 23 juni 2000 werd te Cotonou de Partnerschapsovereenkomst ondertekend tussen de staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen) enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten anderzijds (hierna: Verdrag van Cotonou). Het Verdrag van Cotonou heeft een looptijd van 20 jaar en volgt op het Verdrag van Yaoundé en het Verdrag van Lomé. Het Verdrag van Cotonou regelt de samenwerking tussen de EU en 79 ACS-landen. Politieke dialoog, ontwikkelingssamenwerking en handel vormen de drie pijlers van het Verdrag.

Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) is het voornaamste instrument voor de verstrekking van EU-steun aan de ACS-landen in het kader van het Verdrag van Cotonou en voor samenwerking met de Landen en Gebieden Overzee (LGO) in het kader van het LGO-besluit. De autonome landen in het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en Sint Maarten) als ook de bijzondere gemeenten Bonaire, St. Eustatius en Saba hebben de status van LGO en ontvangen op grond daarvan steun vanuit het EOF. Ieder EOF wordt voor een periode van meerdere jaren vastgesteld.

De Europese Raad heeft in haar conclusies van 8 februari 2013 voor het elfde EOF een totaalbedrag van € 30.506 miljoen (in lopende prijzen) vastgelegd voor de periode 2014–2020. De Nederlandse bijdrage aan het elfde EOF is bepaald op € 1.457 miljoen voor de periode 2014–2020 (4,78 procent van het totaal) en wordt geheel gefinancierd uit ODA-middelen. Het Intern Akkoord regelt de bestemming van de financiële middelen, leningen, de taakverdeling tussen de Commissie, Raad, lidstaten, de Europese Investeringsbank (EIB) en comités, programmering en besluitvormingsprocedures. Het betreft een Intern Akkoord tussen de instellingen en lidstaten van de EU.

Het Intern Akkoord treedt in werking twee maanden nadat alle EU lidstaten het Akkoord hebben geratificeerd. Om de tenuitvoerlegging van het elfde EOF te garanderen vanaf het moment dat de middelen kunnen worden aangeboord (per 1 januari 2014), dienen de passende besluitvormingsprocedures en modaliteiten voor programmering en uitvoering van het elfde EOF tijdig te zijn afgerond. Om deze reden zal tussen de EU-lidstaten een afspraak worden gemaakt over een voorlopige toepassing van de relevante bepalingen van het Intern Akkoord. Deze bepalingen hebben onder andere betrekking op de toetreding van Kroatië tot de EU, de oprichting van het elfde EOF-comité en van het comité van de Investeringsfaciliteit, en de voortzetting van het financieel en operationeel beheer van het EOF. Deze aanpak is ook gevolgd voor de overgang van het negende naar het tiende EOF.

Nederlandse inzet bij onderhandelingen over het elfde EOF

Tijdens de onderhandelingen over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2014–2020 heeft Nederland zich ingezet voor een sobere EU-meerjarenbegroting. Ook voor het elfde EOF wilde Nederland een stijging voorkomen. De uiteindelijke omvang van het elfde EOF is reëel constant ten opzichte van het tiende EOF en met € 30.506 miljoen in lopende prijzen aanzienlijk lager dan het oorspronkelijk voorgestelde bedrag van de Commissie (€ 34.276 miljoen).

Het EOF wordt buiten de EU-begroting om door de EU-lidstaten gefinancierd op basis van een specifieke verdeelsleutel. Nederland heeft er tijdens de onderhandelingen over het MFK 2014–2020 voor gepleit het EOF op te nemen in de reguliere EU begroting. Budgetteren van het EOF versterkt de democratische controle van het Europese Parlement (EP), biedt meer flexibiliteit en moderniseert de relatie met de ACS-landen. In de conclusies van de Europese Raad van 8 februari 2013 is opgenomen dat de Commissie zich inzet om het EOF vanaf 2021 onder de EU-begroting te brengen. Daarop vooruitlopend is de verdeelsleutel voor het elfde EOF meer gelijkgetrokken met de verdeelsleutel voor de EU-begroting. Dat zou budgetteren op termijn moeten vergemakkelijken. Het EP heeft formeel geen rol bij het elfde EOF anders dan via het verlenen van een decharge over het financieel management van het EOF en de EU-ACS parlementaire assemblee. De Commissaris die belast is met ontwikkelingssamenwerking doet in het EP regelmatig verslag van de activiteiten van het EOF.

Nederland heeft zich ingezet om een verhoging van administratiekosten onder het elfde EOF zo beperkt mogelijk te houden met als resultaat dat het oorspronkelijke voorstel van de Commissie om 5 procent van de middelen hiervoor beschikbaar te stellen is verlaagd naar 3,45 procent (€ 1.052,5 miljoen). Van dit bedrag wordt bovendien – mede op aandringen van Nederland en in lijn met de aanbevelingen van de recente IOB-evaluatie over het Europees Ontwikkelingsbeleid in de periode 1998–2012 (Kamerstukken II 2012/13, 21 501-04, nr. 156) – tenminste € 76,3 miljoen aangewend voor een betere resultaat- en impactmeting van EOF-programma’s vanaf 2014. In vergelijking met andere internationale donoren zijn de administratiekosten die de Commissie hanteert overigens niet overdreven (de Wereldbank hanteert bijvoorbeeld een percentage van 5 procent voor de standaard trust funds).

Ten aanzien van de middelen die voor de LGO worden uitgetrokken heeft Nederland ervoor gepleit eenzelfde bedrag te reserveren voor de LGO als het geval was onder het tiende EOF (namelijk 1,26 procent van de totale envelop). Dit was een belangrijk punt voor de Nederlandse LGO. Het uiteindelijke bedrag van € 364,5 miljoen (1,19 procent) voor de LGO is beduidend hoger dan het door de Commissie voorgestelde bedrag. De Nederlandse LGO zijn tevreden met het behaalde resultaat.

Uitgangspunten van het elfde EOF

In lijn met de basisbeginselen van het Verdrag van Cotonou zijn de doelstellingen voor het elfde EOF de uitroeiing van armoede, duurzame ontwikkeling en geleidelijke integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie. In lijn met eerdere fondsen heeft het elfde EOF een sterke focus op de minst ontwikkelde en lagere inkomenslanden.

De Agenda for Change die Commissaris Piebalgs eind 2011 presenteerde, heeft de kaders bepaald voor EU-programmering voor de periode 2014–2020: meer nadruk op goed bestuur en mensenrechten, meer focus en differentiatie, meer aandacht voor private sector ontwikkeling en rol bedrijfsleven, meer nadruk op nieuwe financieringsinstrumenten en streven naar gezamenlijke programmering tussen de EU en de lidstaten. De uitgangspunten uit de Agenda for Change zullen richtinggevend zijn bij de uitvoering van het elfde EOF.

De Gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, het Europees Parlement en de Commissie betreffende het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie: de Europese consensus (PbEU 2006, C 46), en de afspraken over effectiviteit van de hulp die tussen donoren en ontvangende landen in Parijs (2005), Accra (2008) en Busan (2011)1 zijn vastgelegd, maken eveneens deel uit van het algemene beleidskader voor de programmering en uitvoering van het elfde EOF.

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Hoofdstuk I – Financiële middelen

Artikelen 1–6

Artikel 1 Middelen van het elfde EOF

In dit eerste artikel wordt het elfde EOF ingesteld. Het elfde EOF heeft een looptijd van zeven jaar (1 januari 2014 tot en met 31 december 2020). In deze zeven jaar zal in totaal € 30.506 miljoen(in lopende prijzen) beschikbaar gesteld worden voor de begunstigde landen. Van dit bedrag is € 29.089 miljoen gereserveerd voor de ACS-landen, € 364,5 miljoen voor de LGO en € 1.052 miljoen voor de ondersteunende uitgaven in verband met de programmering en uitvoering van het EOF door de Commissie (administratiekosten). Van dit laatste bedrag is ten minste € 76,3 miljoen bestemd voor maatregelen ter verbetering van de resultaat- en impactmeting van EOF programma’s.

De Nederlandse bijdrage aan het elfde EOF bedraagt in totaal € 1.457 miljoen (4,78 procent ten opzichte van 4,85 procent onder het tiende EOF).

In het derde en vierde lid van artikel 1 is vastgelegd dat de resterende middelen en geannuleerde middelen voor projecten uit het tiende EOF na 31 december 2013, of indien de datum van inwerkingtreding van het meerjarig financieel kader voor de periode 2014–2020 later valt, niet langer mogen worden vastgelegd, tenzij de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit. Met deze regeling wordt de mogelijkheid geboden om het elfde EOF eventueel te verhogen met restanten uit het tiende EOF, mocht dit nodig blijken. Middelen voor stabilisatie van de exportopbrengsten van landbouwgrondstoffen (STABEX) in het kader van EOF’s voorafgaande aan het negende EOF en de Investeringsfaciliteit uit het negende en tiende EOF vervallen overigens niet na 31 december 2013.

In artikel 1, vijfde lid, is bepaald dat het totaalbedrag voor het elfde EOF bestemd is voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020. Om te voorkomen dat de financiering tussen maart en december 2020 stilvalt, is ervoor gekozen de looptijd van het elfde EOF te laten samenvallen met die van het meerjarig financieel kader voor de periode 2014–2020 dat van toepassing is op de algemene begroting van de Unie. Daarom is gekozen voor 31 december 2020 als uiterste datum voor vastleggingen van middelen van het elfde EOF in plaats van 28 februari 2020, de uiterste datum voor de toepassing van het Verdrag van Cotonou.

Artikel 1, negende lid, biedt net als onder het tiende EOF de mogelijkheid om via het EOF vrijwillige bijdragen ter beschikking van de Commissie of de Europese Investeringsbank (EIB) te stellen ter ondersteuning van de doelstellingen van het Verdrag van Cotonou.

De lidstaten mogen ook projecten of programma's medefinancieren, bijvoorbeeld in het kader van specifieke initiatieven die door de Commissie of de EIB worden beheerd.

In artikel 1, tiende lid, is de prestatie-evaluatie van het elfde EOF vastgelegd. Deze evaluatie van het EOF zal moeten uitwijzen in welke mate de vastleggingen en betalingen zijn gerealiseerd en wat het resultaat en het effect zijn van de steun. Deze evaluatie wordt verricht op basis van een voorstel van de Commissie.

Artikel 2 Middelen voor de ACS-staten

In dit artikel is de onderverdeling vastgelegd voor de voor de ACS-landen gereserveerde middelen. Een bedrag ter hoogte van € 24.365 miljoen zal worden aangewend om de nationale en regionale indicatieve programma’s te financieren. Daarnaast zal € 3.590 miljoen worden ingezet ter financiering van intra-ACS- en interregionale samenwerking met veel of alle ACS-landen. Hieruit wordt ook de structurele steun aan de gemeenschappelijke instellingen betaald en de financiering van het ACS-secretariaat in Brussel. Een deel van deze twee bedragen kan, zo nodig, worden gebruikt om externe en onvoorziene behoeften op te vangen, waaronder humanitaire noodhulp, wanneer dergelijke steun niet vanuit de begroting van de Unie kan worden gefinancierd.

De EIB krijgt € 1.134 miljoen uit het elfde EOF toegekend ten behoeve van de Investeringsfaciliteit, onder te verdelen in een aanvullende bijdrage van € 500 miljoen aan het Investeringsfaciliteit en € 643 miljoen in de vorm van leningen voor de financiering van rentesubsidies en project gerelateerde technische assistentie. De Investeringsfaciliteit (IF) is opgericht in 2000 en heeft als doel particuliere ondernemingen in de ACS-staten te ondersteunen, o.a. door de verstrekking van risicokapitaal (aandelenparticipaties, kredietgaranties en dergelijke) en door verstrekking van gewone leningen. De Investeringsfaciliteit is een revolverend fonds. Dat wil zeggen dat de opbrengsten en aflossingen van leningen uit het fonds weer terugvloeien naar het fonds. De gedachte hierbij is dat de Investeringsfaciliteit (op termijn) kostendekkend moet opereren. De Investeringsfaciliteit richt zich in principe op commercieel haalbare operaties die in de praktijk niet voldoende gefinancierd kunnen worden door particulier kapitaal of lokale financiële instellingen.

Artikel 3 Middelen voor de LGO

Dit artikel regelt de voor de LGO gereserveerde middelen, te weten € 364,5 miljoen, waarvan € 359,5 miljoen voor de financiering van territoriale en regionale programma’s en € 5 miljoen in de vorm van een toewijzing aan de EIB voor de financiering van de Investeringsfaciliteit. De regels voor de uitvoering van deze hulp worden niet bepaald door het Verdrag van Cotonou, maar door een Raadsbesluit betreffende de LGO (het zogenoemde LGO-besluit). Het huidige LGO besluit (Besluit 2001/822/EG van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de Europese Gemeenschap, PbEG 2001, L314) is van kracht tot 31 december 2013. Voor die datum moet een nieuw besluit worden vastgesteld. Onderhandelingen over het nieuwe LGO-besluit zijn nog gaande.

Artikel 4 Leningen uit de eigen middelen van de EIB

In dit artikel wordt bepaald dat naast het door de lidstaten opgebrachte bedrag voor de Investeringsfaciliteit in het kader van het negende, tiende en elfde EOF, de EIB uit eigen middelen een bedrag van maximaal € 2.600 miljoen verstrekt in de vorm van leningen. Van dit bedrag is maximaal € 2.500 miljoen bestemd voor leningen aan de ACS-landen en maximaal € 100 miljoen voor de doeleinden als vervat in het LGO-besluit. Voorts bepaalt het artikel dat de lidstaten garant staan voor het ingezette kapitaal van de EIB.

Artikel 5 Door de EIB beheerde operaties

Dit artikel legt de regels vast ten aanzien van de door de EIB beheerde operaties. Inkomsten uit (terugbetaling van) leningen en verstrekking van risicokapitaal vloeien terug naar de lidstaten. De door de EIB ontvangen opbrengsten en inkomsten uit verrichtingen in het kader van de Investeringsfaciliteit die door het negende, tiende en elfde EOF worden gefinancierd, vloeien terug naar de Investeringsfaciliteit opdat ze voor andere operaties in het kader van de Investeringsfaciliteit kunnen worden aangewend.

Artikel 6 Middelen voor ondersteunende uitgaven van de Commissie in verband met het EOF

Dit artikel regelt de middelen voor administratiekosten in het kader van het elfde EOF die in artikel 1, tweede lid, onder a) (iii), van het Intern Akkoord op maximaal € 1.052 miljoen zijn vastgelegd. Het gaat daarbij om kosten die betrekking hebben op de programmering en uitvoering van het EOF die niet noodzakelijkerwijs worden gedekt door de nationale strategiedocumenten en de meerjarige indicatieve programma’s. Artikel 6 verplicht de Commissie tevens om de twee jaar informatie te leveren over de besteding van deze middelen en over de verdere inspanningen die worden geleverd om besparingen en winsten op het gebied van rendement te realiseren. De Commissie informeert de lidstaten daarnaast van tevoren over alle bijkomende bedragen die uit de begroting van de EU aan de uitvoering van het EOF worden besteed. De binnen de administratiekosten geoormerkte middelen (€ 76,3 miljoen) ter verbetering van het effect van EOF-programma’s, zoals genoemd in artikel 1, zijn ook een ondersteuning voor de inspanningen die de Commissie doet om door middel van regelmatige voortgangsverslagen het financieel beheer en de prognoses van het EOF te verbeteren.

Hoofdstuk II – Uitvoering en slotbepalingen

Artikelen 7–15

Artikel 7 Bijdragen aan het elfde EOF

Dit artikel regelt de betalingen door de lidstaten aan het elfde EOF. Om de lidstaten in staat te stellen een schatting te maken van de op te brengen nationale budgettaire middelen is een aantal afspraken over de procedure gemaakt. Zo zal de Commissie jaarlijks vóór 20 oktober de vastleggingen, betalingen en het jaarlijkse bedrag van bijdragen voor het lopende en de volgende twee begrotingsjaren vaststellen. De Raad stelt bovendien op basis van de voorspellingen van de Commissie maxima vast voor de jaarlijks af te roepen bedragen. Wanneer de voorspelde bijdragen afwijken van de werkelijke behoefte van het EOF gedurende het desbetreffende boekjaar dient de Commissie voorstellen in tot wijziging van de omvang van de bijdragen. De verzoeken om bijdragen mogen het door de Raad vastgestelde maximum niet overschrijden, behalve in geval van speciale behoeften ten gevolge van uitzonderlijke of niet voorziene omstandigheden zoals situaties na een crisis. Wat betreft de middelen die uit eerdere EOF’s zijn overgedragen naar het elfde EOF worden de bijdragen van iedere lidstaat berekend naar rato van de bijdrage van elke lidstaat aan het betreffende EOF. Voor de middelen van het tiende EOF en eerdere EOF’s die niet worden overgeboekt naar het elfde EOF, wordt het effect daarvan op de bijdrage van iedere lidstaat eveneens berekend naar rato van de bijdrage van elke lidstaat aan tiende EOF.

Artikel 8 Het Comité van het Europees Ontwikkelingsfonds

Met dit artikel wordt – op basis van verordening 182/2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PbEU 2011, L55/13) – een comité ingesteld dat, op grond van de onderzoeksprocedure, toeziet op de besteding van middelen van het elfde EOF (het EOF-comité). Het EOF-comité is samengesteld uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten en staat onder voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Commissie. In het tweede lid wordt het stemgewicht per lidstaat uiteengezet. Het aantal stemmen van een EU-lidstaat wordt bepaald door de bijdrage die de lidstaat levert aan het EOF. Het stemgewicht van Nederland is met 48 stemmen op de 998 nagenoeg hetzelfde gebleven als onder EOF10. Het EOF-comité spreekt zich uit met een gekwalificeerde meerderheid van 720 stemmen, waarbij tenminste 14 lidstaten vóór moeten stemmen. De blokkerende minderheid bedraagt 279 stemmen.

De Republiek Kroatië is op 1 juli 2013 tot de Europese Unie toegetreden. In het artikel is opgenomen dat bij toetreding van een staat tot de Unie de weging van de gekwalificeerde meerderheid middels een Raadsbesluit zal moeten worden gewijzigd. Dit Raadsbesluit is momenteel in wording. Na aanname van dit Raadsbesluit zal de gekwalificeerde meerderheid hoogstwaarschijnlijk veranderen in 721 stemmen op 1000 stemmen, waarbij ten minste 15 lidstaten vóór moeten stemmen. De blokkerende minderheid bedraagt 280 stemmen. Het stemgewicht van Nederland blijft ongewijzigd.

Het reglement van orde van het EOF-Comité zal nader worden vastgesteld door middel van een Raadsbesluit op basis van een voorstel van de Commissie.

Artikel 9 Het Comité van de Investeringsfaciliteit

In dit artikel wordt het Comité van de Investeringsfaciliteit (IF-comité) opgericht, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten en een vertegenwoordiger van de Commissie. De EIB draagt zorg voor het secretariaat en de ondersteunende dienstverlening van het comité. De voorzitter van het IF-comité wordt gekozen door en onder de leden van het IF-comité. Het comité besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Voor het IF-comité gelden dezelfde stemverdelingen als binnen het EOF-comité.

Artikel 10 Uitvoeringsbepalingen

Omdat de uitvoeringsbepalingen van het elfde EOF nog niet zijn vastgesteld, bepaalt artikel 10 dat alle relevante bepalingen van de uitvoeringsverordening van het tiende EOF van kracht blijven totdat de Raad een besluit neemt over een uitvoeringsverordening voor het elfde EOF. De uitvoeringsvoorschriften voor de financiele steun van de Unie aan de LGO worden vastgesteld na vaststelling van het nieuwe LGO-besluit door de Raad met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement. De uitvoeringsverordening van het elfde EOF en de uitvoeringsvoorschriften van het LGO-besluit zullen verschillende aanpassingen en verbeteringen bevatten op het gebied van programmerings- en besluitvormingsprocedures met als doel de procedures van de EU en het EOF zo veel mogelijk verder op elkaar af te stemmen.

Artikel 11 Financiële uitvoering, boekhouding, controle en kwijting

Dit artikel zet de taken van de Commissie en de EIB uiteen wat betreft de financiële uitvoering van projecten en programma’s. Deze taken worden uitgevoerd op basis van het nog vast te stellen financieel reglement.

Artikel 12, herzieningsclausule

Dit artikel bevat ten behoeve van de flexbiliteit een herzieningsclausule, die bepaalt dat artikel 1, derde lid, en de artikelen van hoofdstuk II, met uitzondering van artikel 8, op voorstel van de Commissie door de Raad met eenparigheid van stemmen kunnen worden gewijzigd. De EIB sluit zich aan bij het voorstel van de Commissie met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met haar activiteiten en die van de Investeringsfaciliteit.

Artikel 13 Europese Dienst voor Extern Optreden

Dit artikel stelt dat het Intern Akkoord wordt toegepast in overeenstemming met Besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot oprichting van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) (PbEU 2010, L 201).

Artikel 14 Ratificatie, inwerkingtreding en looptijd

Dit artikel bepaalt dat het Intern Akkoord in werking treedt op de eerste dag van de tweede maand nadat alle EU lidstaten het Akkoord hebben geratificeerd. Goedkeuring door de lidstaten gebeurt volgens nationale grondwettelijke voorschriften. Het Intern Akkoord wordt gesloten voor dezelfde duur als het meerjarig financieel kader voor 2014–2020 dat is gehecht aan het Verdrag van Cotonou en het nieuwe LGO-besluit (2014–2020).

Conform vorige EOF-akkoorden is er een Raadsbesluit in voorbereiding tot voorlopige toepassing van delen van het Intern Akkoord2 en de overbruggingsfaciliteit, die moet voorkomen dat er een financieringsgat ontstaat tussen 1 januari 2014 en de inwerkingtreding van het Intern akkoord. Dit besluit zal ook gelden voor Europees Nederland.

III KONINKRIJKSPOSITIE

Het Intern Akkoord geldt alleen voor het Europese deel van het Koninkrijk, tot welk deel de reikwijdte van het verdrag zich beperkt.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, E.M.J. Ploumen

De Minister van Buitenlandse Zaken, F.C.G.M. Timmermans