Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 juni 2014
In de Begrotingsafspraken 2014 is vastgelegd dat de belasting op leidingwater wordt verhoogd en dat het heffingsplafond van 300m3 vervalt. Vanwege de snelheid van het wetgevingsproces is tijdens de parlementaire behandeling van het Belastingplan 2014 toegezegd, dat met de sector zal worden onderzocht wat de effecten en mogelijke knelpunten zijn van deze wijzigingen. Mijn ambtsvoorganger heeft daarbij ook toegezegd om rond de zomer de uitkomsten van dit onderzoek met uw Kamer te delen. In deze brief kom ik die toezegging na.
Onderzoek knelpunten
De verhoging van de leidingwaterbelasting is uitgewerkt in het Belastingplan 2014 in drie stappen. Per 1 januari 2014 is het tarief verhoogd van € 0,165 naar € 0,33 per m3. Vervolgens zal per 1 juli 2014 het heffingsplafond van 300 m3 per aansluiting per jaar vervallen, waarbij een degressief tarief met vijf schijven wordt ingevoerd. In het tweede halfjaar van 2014 gelden daarbij verdubbelde tarieven en gehalveerde schijflengtes, om ondanks de inwerkingtreding medio 2014 ook dit jaar de beoogde meeropbrengst te behalen. Ten slotte zullen de definitieve tarieven en schijflengtes in werking treden op 1 januari 2015.
De afgelopen maanden is overleg gevoerd met verschillende koepelorganisaties van bedrijven en andere partijen die betrokken zijn bij de wijzigingen in de leidingwaterbelasting. Centraal daarbij stonden de effecten en mogelijke knelpunten door het vervallen van het heffingsplafond en de invoering van het degressieve vijfschijventarief. Uiteindelijk zijn, naast inbreng van individuele bedrijven, reacties en inventarisaties ontvangen van Vewin, VEMW, RECRON, VNO-NCW/MKB/LTO Nederland, BOVAG, Platform Duurzame Glastuinbouw, de Unie van Waterschappen en de provincie Noord-Holland.
Resultaten onderzoek
Uit de inventarisatie is gebleken dat het vervallen van het heffingsplafond van 300 m3 per 1 juli 2014 leidt tot een groot aantal niet beoogde gevolgen. Er is sprake van negatieve milieueffecten, ontmoediging van innovatie en willekeurig ogende gevolgen voor een beperkte groep bedrijven. Verder wordt een goed uitvoerbare belasting voor zowel waterbedrijven als Belastingdienst zeer complex. De volgende knelpunten zijn geconstateerd:
Onder de oude leidingwaterbelasting was per aansluiting maximaal € 50 per jaar verschuldigd. In de nieuwe opzet kan dat oplopen tot miljoenen euro’s per jaar, terwijl vaak ook het goedkopere alternatief van zelfwinning voorhanden is (grondwater of oppervlaktewater). Bedrijven zijn soms bereid ondanks de mogelijkheid van zelfwinning toch leidingwater te gebruiken, als het prijsverschil niet te groot wordt. Door de afschaffing van het heffingsplafond zullen bedrijven vaker kiezen voor de goedkopere oplossing van zelfwinning. Vewin signaleert zowel plannen tot afhaken bij bestaande klanten, als het verlies van potentiële klanten die geen belangstelling meer hebben om over te stappen op leidingwater. Naast mogelijke milieueffecten komt bij afhaken van grootverbruikers de beoogde belastingopbrengst onder druk te staan. Verder kan afhaken van grootverbruikers bij de waterbedrijven leiden tot verhoging van de prijs van leidingwater voor de overige klanten.
Naast de leidingwaterbedrijven die drinkwater leveren zijn ook zogenoemde afzonderlijke watervoorzieningen belastingplichtig voor de belasting op leidingwater. Het gaat om bedrijven die water winnen of bewerken en doorleveren in de vorm van leidingwater. Op bedrijventerreinen is vaak sprake van één of meer afzonderlijke watervoorzieningen die meerdere bedrijven van leidingwater voorzien. Naast het centraal winnen en distribueren van leidingwater kan sprake zijn van zuivering en teruglevering van afvalwater, al dan niet met bijmenging van nieuw ingenomen water. Bij levering van water is de afzonderlijke watervoorziening leidingwaterbelasting verschuldigd ongeacht de kwaliteit of de herkomst van het leidingwater. Door het vervallen van het heffingsplafond wordt deze manier van watervoorziening en hergebruik van water op bedrijventerreinen volledig belast. Het kan daarmee te duur worden in vergelijking met de vaak minder wenselijke zelfwinning van grondwater of oppervlaktewater door ieder bedrijf afzonderlijk.
Effluent is afvalwater van bijvoorbeeld bedrijven of rioolwaterzuiveringen, dat voldoende is gezuiverd om te mogen worden geloosd in het oppervlaktewater. Verschillende bedrijven en waterschappen proberen afnemers te vinden voor effluent, zodat het niet meer hoeft te worden geloosd. Bijkomend voordeel is dat de afnemer dan zelf geen oppervlaktewater of grondwater meer hoeft te winnen. Het kan hierbij gaan om industriewater, koelwater of gietwater in land- en tuinbouw, maar bijvoorbeeld ook om grijswatergebruik in een recreatiepark of dierentuin. Omdat het heffingsplafond vervalt, is bij de levering van effluent vanaf 1 juli 2014 leidingwaterbelasting verschuldigd over de volledige hoeveelheid geleverd water. Daardoor worden deze projecten voor de afnemers te duur en komen nieuwe projecten niet meer van de grond.
Een stap verder is de ontwikkeling van procedés om afvalwater op te werken tot hogere kwaliteit en terug te leveren aan bedrijven. Het gaat dan mede om de wens van bedrijven om minder of geen afvalwater meer te lozen en vrijwillig af te zien van de winning van grondwater of oppervlaktewater. Naast zuivering van afvalwater kan sprake zijn van opwekking van biogas en levering van warmte. Doordat de levering van het gezuiverde water vanaf 1 juli 2014 volledig wordt belast met leidingwaterbelasting, worden ook deze projecten te duur.
Onderzocht is of je deze bezwaren zou kunnen ondervangen via een vrijstelling bij levering van water van een bepaalde kwaliteit (grijs water) of met een bepaalde herkomst (gezuiverd afvalwater). Zo’n vrijstelling zou de regeling echter complexer maken en moeilijk handhaafbaar zijn. Afbakening van vrij te stellen waterstromen zou niet goed mogelijk zijn, omdat Belastingdienst de herkomst en kwaliteit van geleverd leidingwater niet kan controleren. Bovendien is voor en na zuivering vaak sprake van bijmenging met andere waterstromen. Verder zou de rechtsgrond van een vrijstelling voor gezuiverd afvalwater zwak zijn, als die vrijstelling niet mede zou gelden voor gezuiverd oppervlaktewater. Ten slotte zou een dergelijke vrijstelling leiden tot derving van een aanzienlijk gedeelte van de beoogde meeropbrengst.
Van verschillende kanten is ook aandacht gevraagd voor specifieke bedrijven die niet of nauwelijks de gestegen waterprijs kunnen doorberekenen aan de klanten, maar de lastenverzwaring evenmin zelf kunnen dragen. Daaronder zijn zwembaden, die verplicht zijn per bezoeker een vaste hoeveelheid vers water toe te voegen en vaak afhankelijk zijn van subsidies en de inzet van vrijwilligers. Andere voorbeelden zijn autowasbedrijven die juist de vervuiling door het zelf wassen kunnen inperken, en papier- en levensmiddelenfabrieken die in het gebied waar zij zijn gevestigd zelf geen water kunnen winnen maar moeten concurreren met bedrijven in binnen- en buitenland die dat wel kunnen. Een ander punt is dat de levering van leidingwater aan een derde belast is, ook in concernverband. Daarmee kan de leidingwaterbelasting een oneigenlijk rol gaan spelen in de keuze voor een bepaalde bedrijfsstructuur.
Het degressieve tarief pakt niet goed uit voor particuliere installaties voor centrale watervoorziening in de bedrijfssfeer. De levering van leidingwater aan dergelijke installaties is belast, maar het water wordt doorgeleverd aan meerdere WOZ-objecten waarvan de gebruiker zelf geen contractuele relatie heeft met het waterbedrijf. Bekend was dat deze opzet voorkomt bij woningcomplexen. Gezien het degressieve tarief is bepaald dat in dat geval altijd het hoogste tarief van toepassing is, zodat voor woningen achter zo’n installatie niet minder belasting verschuldigd is dan voor woningen met een eigen aansluiting. Uit de inventarisatie blijkt echter dat dergelijke installaties ook veel voorkomen op bedrijventerreinen en bij recreatieparken. De afgenomen hoeveelheden water per WOZ-object kunnen daarbij sterk verschillen. Voor leidingwaterbedrijven is het niet mogelijk, en overigens ook niet toegestaan, om daarmee rekening te houden. Het leidingwaterbedrijf heeft geen rechtsrelatie met de verbruikers achter de installatie en weet ook niet welke hoeveelheden water per WOZ-object worden verbruikt.
De nieuwe structuur met een degressief vijfschijventarief blijkt gecompliceerder dan gedacht en leidt tot veel vragen. Daarbij speelt ook het verschil tussen voorschotklanten en op maandbasis betalende klanten. Verder maakt de overgangsregeling in het tweede halfjaar 2014 de regeling extra complex. In deze overgangsregeling kunnen nadelige seizoenseffecten optreden voor verbruikers die vooral in het tweede halfjaar leidingwater afnemen, zoals recreatiebedrijven en landbouwbedrijven.
De administratieve lasten van waterleveranciers en de uitvoeringskosten van de Belastingdienst nemen aanzienlijk toe bij afschaffing van het heffingsplafond. Daar komt bij dat de administratie van waterbedrijven voor de levering aan grootverbruikers vaak niet is ingericht op meten en afrekenen per m3. Voor de Belastingdienst is het in die situatie niet goed mogelijk de juistheid van de aangegeven bedragen te controleren.
Conclusie
Zoals eerder met uw Kamer gedeeld was de intentie om na afronding van het onderzoek eventuele bijstellingen van de leidingwaterbelasting mee te nemen in het Belastingplan 2015. De resultaten van het onderzoek zijn echter dusdanig, dat het naar het oordeel van het kabinet niet wenselijk is om de in het Belastingplan 2014 opgenomen wijzigingen van de leidingwaterbelasting per 1 juli 2014 en 1 januari 2015 daadwerkelijk in te voeren. Dit ook met het oog op de noodzaak van complexiteitsvermindering van de belastingheffing, zoals toegelicht in mijn brief «Brede agenda Belastingdienst» van 19 mei jl.1 Het kabinet is daarom voornemens het vervallen van het heffingsplafond weer in te trekken.
De meeropbrengst van het vervallen van het heffingsplafond is geraamd op zo’n € 80 miljoen. Daarmee zal intrekking van deze maatregel leiden tot een derving van € 80 miljoen per jaar vanaf 2014. Het kabinet is voornemens deze derving te dekken in de sfeer van de milieubelastingen. Omdat handhaving van het heffingsplafond uitwerkt ten gunste van het bedrijfsleven, wordt de dekking zo vormgegeven dat deze op een evenwichtige manier neerslaat bij bedrijven. Deze maatregel zal worden uitgewerkt en opgenomen in het Belastingplan 2015.
De Staatssecretaris van Financiën, E.D. Wiebes