Ontvangen 24 mei 2011
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag bij het wetsvoorstel strategische diensten. Hieronder ga ik graag in op de vragen van de leden van de fracties van de PvdA en van het CDA.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe het wetsvoorstel in de aangekondigde nieuwe visie op wapenexportbeleid past. De aangekondigde heroriëntatie op een aantal punten betreft het wapenexportbeleid, de uitvoering daarvan en de mogelijke betrokkenheid van de Tweede Kamer daarbij. Het wapenexportbeleid heeft betrekking op militaire goederen. Dit wetsvoorstel houdt indirect verband met het wapenexportbeleid, omdat het wetsvoorstel een wettelijke basis biedt voor de controle op te verlenen strategische diensten met betrekking tot militaire goederen en goederen voor tweeërlei gebruik. Het wetsvoorstel bevat een aantal strenge bepalingen die al waren voorzien voordat de nieuwe visie op het wapenexportbeleid werd aangekondigd.
De leden van de PvdA-fractie merkten op dat bij elke leverantie van componenten van wapens een eindbestemmingsverklaring dient te worden afgegeven. Voorts constateerde de PvdA-fractie dat de dienstverlener nu verplicht wordt de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: Minister) te informeren over het wijzigen van de eindbestemming. Vervolgens vroegen de leden van de fractie waarom is gekozen voor een meldplicht en niet voor een volledige vergunningplicht.
Allereerst is het van belang onderscheid te maken tussen de regels ten aanzien van militaire goederen en goederen voor tweeërlei gebruik neergelegd in het Besluit strategische goederen en de regels ten aanzien van strategische diensten waarop dit wetsvoorstel ziet. Het wetsvoorstel laat de bestaande regels voor zowel militaire goederen als goederen voor tweeërlei gebruik ongemoeid. Dat wil zeggen dat de exporteur bij zijn aanvraag voor een vergunning voor de uitvoer uit Nederland van militaire goederen nog steeds wordt geacht een eindgebruikersverklaring te overleggen.
Daarnaast kent dit wetsvoorstel een onderscheid tussen strategische diensten met betrekking tot militaire goederen en goederen voor tweeërlei gebruik. Het type strategische dienst in het wetsvoorstel is mede bepalend voor het voorstellen van een vergunningplicht, verbod, meldplicht of de mogelijkheid een ad hoc vergunningplicht op te leggen. Voor militaire goederen en diensten die daarop betrekking hebben kan Nederland zelfstandig zijn beleid bepalen en daarom is bij niet-fysieke overdracht van programmatuur en technologie en tussenhandeldiensten met betrekking tot militaire goederen een vergunningplicht voorgesteld. Het verlenen van technische bijstand aan een eindgebruiker in een land waarop een wapenembargo rust of technische bijstand bestemd voor militaire goederen is verboden.
De meldplicht waarop de leden van de PvdA-fractie doelen ziet niet op strategische diensten met betrekking tot militaire goederen maar enkel op strategische diensten met betrekking tot goederen voor tweeërlei gebruik. Een aantal meldplichten kan worden onderscheiden.
Bij de tussenhandeldiensten in relatie tot goederen voor tweeërlei gebruik is in verordening (EG) nr. 428/2009 van de Raad van 5 mei 2009 tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer, de overbrenging, de tussenhandel en de doorvoer van producten voor tweeërlei gebruik (hierna: dual-use verordening) gekozen voor de mogelijkheid op ad hoc basis een vergunningplicht op te leggen en dus niet ten algemene. Het is bestendige rechtspraak van het Europese Hof in Luxemburg dat het is uitgesloten dat lidstaten voor de toepassing van de verordening maatregelen nemen, waarbij haar strekking wordt gewijzigd, dan wel daaraan bepalingen worden toegevoegd, tenzij de verordening daarin voorziet (zie zaak 40/69, Bollman en zaak 74/69, Krohn). Tevens is in de dual-use verordening bepaald dat een tussenhandelaar die ervan op de hoogte is dat zijn tussenhandeldiensten een relatie hebben met de ontwikkeling van massavernietigingswapens of hun overbrengingsmiddelen verplicht is dit mede te delen aan de Minister. In lijn met deze verordening is voor andere tussenhandeldiensten dan die onder de reikwijdte van de dual-use verordening vallen tevens de mogelijkheid gecreëerd een ad hoc vergunningplicht op te leggen als de Minister aanwijzingen heeft dat die diensten kunnen bijdragen aan een «proliferatiegevoelig» eindgebruik of ongewenst militair gebruik, en is een meldplicht voorgeschreven (artikel 4, vijfde lid, 5, tweede lid, 6, tweede lid, en 22, derde lid).
Daarnaast kent het wetsvoorstel in de artikelen 7 en 23 een algemene meldplicht voor de verleners van dit soort tussenhandeldiensten omdat de meldingen een belangrijk hulpmiddel zijn om informatie te verzamelen en het «klantbeeld» over de tussenhandelaren te completeren. Daarmee kan de Minister de ad hoc vergunningplicht vervolgens gericht inzetten.
Er is verschil tussen de hierboven beschreven meldplichten die gaan over tussenhandeldiensten in relatie tot goederen voor tweeërlei gebruik en de mededelingsplicht bij gewijzigd bestemmingsland in geval van een ad hoc vergunningplicht voor niet-fysieke overdracht van programmatuur en technologie (artikelen 2, vierde lid, en 20, vierde lid). Het melden van een gewijzigde eindbestemming, zoals genoemd in de vraag van de PvdA-fractie, gaat over de niet-fysieke overdracht van programmatuur en technologie met betrekking tot goederen voor tweeërlei gebruik. Die mededelingsplicht ontstaat pas nadat de Minister aan een specifieke dienstverlener per beschikking een ad hoc vergunningplicht heeft opgelegd voor de niet-fysieke overdracht van programmatuur en technologie aan een bepaald land. De mogelijkheid om die ad hoc vergunningplicht op te leggen is terug te voeren op artikel 3, eerste lid, van de dual-use verordening. Een aanleiding voor de Minister om zo’n vergunningplicht op te leggen vormt bijvoorbeeld aanwijzingen dat de niet-fysieke overdracht van programmatuur en technologie geheel of gedeeltelijk kan bijdragen aan «proliferatiegevoelig» eindgebruik of aan militair eindgebruik in een land waarop een wapenembargo rust.
Degene die een beschikking van de Minister heeft ontvangen dat hij bepaalde programmatuur en technologie alleen niet-fysiek mag overdragen naar dat ene land nadat hij hiervoor een vergunning heeft aangevraagd en ontvangen, zou kunnen beslissen van de transactie en de ad hoc vereiste vergunningaanvraag af te zien en dezelfde programmatuur en technologie aan een andere koper in een ander land over te dragen die niets met de eerste transactie te maken heeft. In dat geval moet hij de Minister vooraf informeren over de nieuwe afnemer, zodat die kan beoordelen of over die eindgebruiker geen zorgen bestaan. Daarbij wordt vanzelfsprekend meegewogen of een omleidingsrisico bestaat, waardoor de programmatuur en technologie alsnog bij de oorspronkelijke klant terecht zouden komen. Bestaat geen aanleiding voor zorgen, dan kan de niet-fysieke overdracht naar de gewijzigde bestemming doorgaan.
Voorts vroegen de leden van de PvdA-fractie waarom vervoer en financiële diensten zijn vrijgesteld van de regels voor technische bijstand en tussenhandeldiensten. Uit de artikelen 5, derde lid, 6, derde lid, 10, tweede lid, en 22, vierde lid, 24 ,vierde lid, volgt inderdaad dat de gestelde regels voor tussenhandeldiensten niet van toepassing zijn op vervoer, financiële diensten, verzekering, herverzekering, algemene reclame of algemene promotie met betrekking tot goederen voor tweeërlei gebruik of militaire goederen. Met deze uitzondering is aangesloten bij artikel 2, vijfde lid, van de dual-use verordening waarin een definitie is gegeven van het begrip tussenhandeldienst en waarin is bepaald dat voor de toepassing van deze verordening deze definitie niet geldt voor het louter verstrekken van nevendiensten (namelijk: «vervoer, financiële diensten, verzekering of herverzekering dan wel algemene reclame of promotie»). Als in het wetsvoorstel niet bij deze uitzondering zou zijn aangesloten, dan zou het Nederlandse bedrijfsleven met aanzienlijke aanvullende lasten worden geconfronteerd ten opzichte van marktpartijen in andere EU-lidstaten.
De leden van de CDA-fractie verzochten een aantal voorbeelden van niet-fysieke overdracht, technische bijstand of tussenhandel te geven. Op dit verzoek ga ik graag in. Bij elke strategische dienst zijn twee voorbeelden gegeven die de uitersten van het spectrum beschrijven: het eerste voorbeeld betreft een dienst die bijdraagt aan een programma voor de ontwikkeling van een massavernietigingswapen of ongewenst militair eindgebruik en het tweede voorbeeld beschrijft een volledig legitieme toepassing.
Bij niet-fysieke overdracht van programmatuur en technologie kunt u denken aan iemand die een handboek voor het verbeteren van de prestaties van een ballistische-raketmotor via de telefoon letterlijk voorleest aan iemand die voor een raketprogramma in een land van zorg werkt. Zonder de voorgestelde regelgeving zou hij met zo’n telefoongesprek de vergunningverplichting omzeilen die geldt voor het uitvoeren van datzelfde handboek. Een legitieme toepassing is een multinational die strategische goederen produceert en die via een internationaal toegankelijk intranet zijn technologie ontsluit voor de eigen medewerkers in een ander land.
Een voorbeeld van technische bijstand is het geven van instructies voor het produceren van weapons grade plutonium in een kernwapenstaat. Een geaccepteerde toepassing van technische bijstand zou zijn als iemand een kernreactor aan een stresstest onderwerpt om te zien of die veilig is. Dat soort werkzaamheden zal vaker gaan voorkomen, en hiervoor biedt het wetsvoorstel de Minister de mogelijkheid in speciale gevallen een ontheffing te verlenen.
Bij tussenhandeldiensten kunt u denken aan een Nederlandse dienstverlener die op een ander continent bemiddelt bij de levering van machinegeweren van het ene – derde – land naar het andere – derde – land, waarvan bekend is dat het zulke wapens inzet tegen de burgerbevolking. Een legitieme variant van tussenhandeldiensten zou de situatie zijn waarbij een bemiddelaar optreedt om twee partijen bij elkaar te brengen waarbij de ene partij aan de andere vergunningplichtige pompen wil leveren die zullen worden gebruikt in een olie- en gasproject.
De leden van de PvdA-fractie vroegen hoe ervoor zal worden gezorgd dat het bedrijfsleven voldoende op de hoogte is van het wetsvoorstel. Ook de CDA-fractie vroeg naar de voornemens om kennis van gebods- en verbodsbepalingen op het gebied van strategische diensten te verspreiden. Verder informeerde die fractie naar de handhaving van de wetgeving.
De verwachting is dat de meeste bedrijven waarvoor het wetsvoorstel van toepassing is, al bekend zijn met het wetsvoorstel vanwege hun activiteiten in relatie tot de regelgeving voor strategische goederen. Daarom speelt ook de Centrale Dienst voor In- en Uitvoer (hierna: CDIU) een rol in de voorlichting. De CDIU maakt deel uit van Belastingdienst/Douane van het Ministerie van Financiën. De CDIU is al verantwoordelijk voor de vergunningbehandeling van aanvragen voor strategische goederen en reeds bestaande strategische diensten, en wordt met dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor de vergunningbehandeling van aanvragen voor alle strategische diensten. Ik licht bedrijven nu al in over het wetsvoorstel, bijvoorbeeld tijdens voorlichtingsbijeenkomsten over exportcontrole, die geregeld plaatsvinden, maar zeker ook tijdens regulier contact. Het Team Precursoren, Opsporing, Sancties, Strategisch (hierna: Team POSS) is belast met het toezicht op het wetsvoorstel. Dit team valt onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën en vervolgens onder de Belastingdienst/Douane. Team POSS is al verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de wetgeving voor strategische goederen en reeds bestaande strategische diensten, en wordt met dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor de handhaving van wetgeving voor alle strategische diensten.
Met behulp van Team POSS zullen na inwerkingtreding van het wetsvoorstel de nodige gerichte bedrijfsbezoeken worden gedaan, ook aan partijen die voorheen niet te maken hadden met exportcontrolewetgeving. Een ander middel om informatie te verstrekken is de website www.rijksoverheid.nl/exportcontrole. Positief is dat op dit moment al de nodige bedrijven uit verschillende branches navraag doen naar het wetsvoorstel, waaruit blijkt dat het onderwerp leeft.
Los van de meer reguliere kanalen voor alertering (vergunningverlenende instantie, handhaving, website) zal ik een aparte voorlichtingscampagne starten om het bewustzijn te vergroten. Het gaat tenslotte om complexe materie en een goede voorlichting aan exporteurs, handelaren en dienstverleners is daarbij onontbeerlijk.
Waar de uitvoer van goederen relatief gemakkelijk traceerbaar is doordat goederen de grens fysiek overschrijden, zijn strategische diensten minder tastbaar en daarom lastiger te constateren. Waar bij grensoverschrijdend verkeer fysieke controle aan de grens centraal staat, zal de handhaving van de regelgeving voor strategische diensten meer via gerichte bedrijfsbezoeken verlopen. Een middel om de handhaving te ondersteunen is de voorgestelde meldplicht voor tussenhandelaren. Hiermee wordt het «klantbeeld» vollediger, kunnen voor reeds aangemelde bedrijven risicoprofielen worden opgesteld en kan de regering zich concentreren op het onderzoek naar nog onbekende bedrijven.
Verder vroegen de leden van de PvdA-fractie hoe ervoor wordt gezorgd dat er voldoende capaciteit is om de wetgeving adequaat uit te voeren.
In het wetsvoorstel is er uitdrukkelijk voor gezorgd de administratieve lasten tot een minimum te beperken. Dat is een van de redenen waarom is gekozen voor een eenmalige meldplicht voor tussenhandelaren, dat bij sommige diensten de mogelijkheid tot een ad hoc vergunningplicht is opgenomen, en dat bedrijven in bepaalde gevallen een globale vergunning zullen kunnen aanvragen (in plaats van individuele vergunningen). Verder geldt bij de implementatie van bepaalde nieuwe elementen uit de verordening dat alleen sprake is van de mogelijkheid een ad hoc vergunningplicht op te leggen en geen permanente vergunningplicht is opgelegd. Bovendien betreft het wetsvoorstel ook het eenvoudigweg overnemen van enkele bestaande regels die voorheen verspreid waren over verschillende (soms tijdelijke) regelingen, waardoor zich per saldo geen wijzigingen voordoen in de werklast voor die onderdelen.
De verwachting is dat per jaar voor het gehele wetsvoorstel voor zowel het Europese als het Caribische deel van Nederland ruim negentig extra vergunningaanvragen moeten worden verwerkt. Daar komt de jaarlijkse verwerking van circa twintig individuele meldingen voor gevoelige zendingen bij. De lastenstijging voor de overheid blijft daarmee onder de € 10 000. Het aantal verwachte aanvragen voor strategische diensten ligt zo op minder dan vijf procent van het totaal aantal aanvragen voor uitvoervergunningen voor strategische goederen en diensten samen.
De grootste piek is te verwachten rond de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Dan moeten circa duizend eenmalige meldingen worden verwerkt. Na afronding van die tijdelijke taak zal de hoeveelheid werk voor de exportcontroleautoriteiten als gevolg van dit wetsvoorstel slechts licht zijn gestegen. Op dit moment wordt gewerkt aan de stroomlijning van de procesinrichting en informatievoorziening en de ontwikkeling van een geautomatiseerd vergunningaanvraag- en behandelsysteem. De komst van dat systeem zal de werklast enigszins verlagen.
Al met al wordt een marginale stijging van de hoeveelheid werk verwacht, die de kwaliteit en effectiviteit van de werkzaamheden niet wezenlijk zal beïnvloeden.
De leden van de CDA-fractie vroegen welke samenloop er is tussen de Algemene douanewet (hierna: Adw) en het Besluit strategische goederen ten aanzien van de fysieke overdracht van goederen en de niet-fysieke overdracht daarvan. De fractie vroeg zich af waarom niet alle bepalingen in dezelfde wet zijn ondergebracht.
Het Besluit strategische goederen is gebaseerd op de Adw en heeft alleen betrekking op goederen. Hoewel de reikwijdte van de Adw en dit wetsvoorstel verschilt (goederen tegenover diensten), komt het doel (non-proliferatie) en onderwerp (betrekking op strategische goederen) wel overeen. Daarom is in het wetsvoorstel voor zover relevant en mogelijk aansluiting gezocht bij de Adw.
Nu dit wetsvoorstel ziet op strategische diensten en niet op strategische goederen bestaat er geen relatie met de Adw. Gelet hierop is gekozen voor een nieuwe wet die uitsluitend over dienstverlening gaat. Wel zijn in zowel de wetgeving voor strategische goederen als in dit wetsvoorstel de CDIU en Team POSS van de Belastingdienst/Douane als uitvoerende instanties aangewezen.
De leden van de CDA-fractie vroegen waarom ervoor is gekozen de definities te laten verwijzen naar Europese wetgeving. Verder vroegen zij om de volledige definities in helder Nederlands van militair eindgebruik, militaire goederen, militaire programmatuur, militaire technologie en tussenhandelaren. De leden van de CDA-fractie gaven in overweging de definities in de wet aan te passen, zodat duidelijker is wat zij betekenen zonder raadpleging van hogere of lagere regelgeving. Hetzelfde merkten zij op voor verboden en geboden waarbij wordt verwezen naar een Europese verordening.
In het wetsvoorstel is gekozen voor een verwijzing in de definities naar de Europese regelgeving om verschillen tussen deze – rechtstreeks geldende – Europese verordeningen en de nationale wetgeving te voorkomen. In de eerste plaats voorkomt dit dat de Nederlandse regelgeving niet altijd actueel zou zijn. Wijzigingen in de dual-use verordening treden meestal op korte termijn in werking, waarbij geen gelegenheid is de in het wetsvoorstel opgenomen definities tegelijk ook aan te passen. Door verwijzing naar de krachtens artikel 3:1 van de Adw aangewezen militaire goederen zal niet telkens bij een wijziging van de aangewezen goederen een wetswijziging in procedure hoeven te worden gebracht. In de tweede plaats kunnen inhoudelijke verschillen ontstaan. De Europese regelgeving kent een andere context en op een aantal punten andere be
grippen. Als teksten uit de dual-use verordening worden overgenomen, in plaats van hiernaar te verwijzen, zullen deze teksten bij letterlijke overname in de Nederlandse context de nodige vragen oproepen. Bovendien wordt in de definities in de Europese regelgeving verwezen naar andere begrippen in deze regelgeving. In deze begrippen wordt vervolgens weer verwezen naar bepaalde begrippen elders in de Europese regelgeving. Aldus kan niet worden volstaan met overnemen van bepaalde definities maar zullen grotere delen van de Europese regelgeving overgeschreven moeten worden hetgeen de leesbaarheid van het wetsvoorstel niet ten goede zal komen. Zouden deze teksten ten slotte worden «vertaald» naar de Nederlandse context, dan zal dit ook interpretatievragen en mogelijk inhoudelijke verschillen met zich meebrengen. Overigens vloeien uit verordening 428/2009 nu reeds verplichtingen voort voor bedrijven en zijn zij gelet daarop al bekend met de terminologie die daarin gehanteerd wordt. In de voorlichting zal de Minister zorgen voor een duidelijke uitleg van de regelgeving. Dat zal gebeuren tijdens voorlichtingsbijeenkomsten, met de publicatie van een leeswijzer en via informatie op de website.
Waar het de verwijzing naar de verbodsbepalingen in de dual-use verordening betreft, moet worden opgemerkt dat het overnemen van de inhoud van deze verbodsbepalingen in de nationale wetgeving niet wenselijk is omdat de dual-use verordening rechtstreekse werking heeft. Het is dan ook gebruikelijk op de voorgestelde wijze de strafbaarstelling van een aantal onderdelen van een verordening te regelen.
Omwille van de gevraagde duidelijkheid ga ik hieronder nader in op enkele in het wetsvoorstel opgenomen definities.
Militaire goederen (of militaire producten) zijn goederen met een bijzondere relevantie voor het verdedigen van het grondgebied van een land, het aanvallen van het grondgebied van een ander land en het uitvoeren van vredesoperaties. Indien een dergelijke relevantie wordt vastgesteld door deskundigen uit de landen die deelnemen in het Wassenaar Arrangement, het multilaterale exportcontroleregime op het gebied van wapens en conventionele dual-use goederen, dan worden de betreffende goederen opgenomen in de «Munitions List» van het regime. Voor toepassing in de EU wordt die lijst vervolgens gebruikt om de Gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen samen te stellen. Daarmee gaat het dan ook om de goederen waarop het Gemeenschappelijk Standpunt 2008/944/GBVB tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de controle op de uitvoer van militaire goederen en technologie van toepassing is.
Militair eindgebruik van niet-militaire goederen kent drie verschijningsvormen: a) de verwerking in militaire producten die voorkomen op de militaire lijsten van de lidstaten; b) het gebruik van productie-, test- of onderzoeksapparatuur en onderdelen daarvan, voor de ontwikkeling, de productie of het onderhoud van militaire producten die op de voornoemde lijsten voorkomen; en c) het gebruik van de desbetreffende niet-militaire goederen door de strijdkrachten.
Militaire programmatuur is programmatuur voor het maken of bedienen van militaire goederen, dat wil zeggen de programmatuur zoals die wordt genoemd in de gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen in categorie ML21.
Militaire technologie is technologie voor het maken of bedienen van militaire goederen, dat wil zeggen de technologie zoals die wordt genoemd in de gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen in categorie ML22.
Tussenhandelaar: kort gezegd is een tussenhandelaar een intermediair die bemiddelings- of makelaarsdiensten aanbiedt. In dit wetsvoorstel hebben zijn diensten betrekking op goederen voor tweeërlei gebruik en/of op militaire goederen. Verder is bij tussenhandel op enig moment sprake van grensoverschrijdend goederenverkeer (zo kunnen ze van de EU naar een derde land worden uitgevoerd, of van het ene derde land naar het andere derde land). Ook speelt in dit wetsvoorstel de vraag een rol in hoeverre de diensten bijdragen aan ongewenst eindgebruik. Van die combinaties van mogelijkheden hangt het af onder welk artikel de tussenhandelaar valt. Omdat de definities van tussenhandelaar door het voorkomen van zowel Europese als nationale definities soms ingewikkeld te begrijpen zijn, zal bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een leeswijzer worden gepubliceerd, waardoor iemand relatief gemakkelijk kan nagaan in welke categorie zijn activiteiten vallen en in welk artikel hij zijn verplichtingen kan nalezen. Overigens is de tussenhandelaar niet degene die de goederen uitvoert, want dan zou hij worden beschouwd als de exporteur, en zou hij niet onder de regelgeving voor strategische diensten vallen maar onder die voor strategische goederen.
Tot slot vroegen de leden van de PvdA-fractie hoe wordt gezorgd voor verbetering van de ex-post controle. Bij exportcontrole ligt de nadruk op controle vóóraf. De reden hiervoor is dat als een strategisch goed eenmaal is uitgevoerd of als een strategische dienst eenmaal is verleend, het praktisch onmogelijk is de levering aan een ongewenste eindgebruiker ongedaan te maken. Daarom is een uitgebreid ex-ante toetsingssysteem met een vergunningplicht vóór uitvoer ingericht waarbij de Minister in de beoordeling rekening houdt met factoren als het soort goederen of dienstverlening, het bij de aanvraag opgegeven eindgebruik en het potentiële (ongewenste) eindgebruik en informatie over de eindgebruiker. Vanzelfsprekend voert de toezichthouder Team POSS ook controle achteraf uit door toezichtbezoeken en administratieve controles. In geval van overtredingen kan Team POSS weliswaar handhavend optreden, maar de ongewenste handeling zelf kan niet meer worden ongedaan gemaakt. Vandaar dat de focus noodgedwongen ligt op ex-ante controle.
De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
H. Bleker