Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Artikel 1 

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2025 wijzigingen aan te brengen in de departementale begrotingsstaat van het ministerie van Defensie (X).

De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Defensie,R.P. Brekelmans

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer

De voorliggende tweede suppletoire begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de suppletoire begroting september van hoofdstuk X van de begroting van het Rijk.

In deze tweede suppletoire begroting van Defensie zijn de besluiten van het kabinet uit de Najaarsnota verwerkt. Deze suppletoire wet dient dan ook in samenhang te worden gezien met de Najaarsnota.

In paragraaf 2.1 wordt de cijfermatige aansluiting ten opzichte van de suppletoire begroting september uiteengezet. Vervolgens worden in paragraaf 2.2 de uitgavenmutaties en in 2.3 de ontvangstenmutaties toegelicht. Afsluitend is in paragraaf 2.4 per artikel een tabel opgenomen met daarin de budgettaire gevolgen van beleid en de uitgaven- en ontvangstenmutaties. Per artikel worden de mutaties groter dan of gelijk aan onderstaande staffel op het niveau van de financiële instrumenten (en eventueel artikelonderdeel) toegelicht.

De toelichtingen op de uitgaven gelden ook voor de verplichtingen. Alleen indien sprake is van een groot verschil van de verplichtingenmutaties ten opzichte van de uitgavenmutaties wordt dit verschil apart toegelicht. Deze verschillen ontstaan bijvoorbeeld doordat verplichtingen zijn aangegaan die niet tot een uitgavenmutatie leiden of door regelingen waarvoor de verplichtingen dit jaar worden aangegaan terwijl de uitgaven pas volgend jaar (of in de jaren daarna) plaatsvinden.

2 Het beleid

2.1 Voorstel van wet

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld de uitgavenbegroting 2025 van het ministerie van Defensie (X) ten opzichte van de suppletoire begroting september met een bedrag van € 102,6 miljoen te verhogen. Voorts wordt voorgesteld het ontvangstentotaal voor 2025 met € 133,3 miljoen te verhogen. Dit leidt voor het ministerie van Defensie tot een uitgavenbudget van € 15,0 miljard en een ontvangstenbudget van € 431,8 miljoen.

De verhoging van uitgaven en ontvangsten wordt voornamelijk veroorzaakt doordat Defensie meer middelen ontvangt van de EU uit hoofde van de zgn. Windfall profits (de winsten die ontstaan uit het beheer van bevroren Russische financiële tegoeden, deze winsten worden gebruikt voor steun aan Oekraïne) en teruggave van middelen vanuit het Europees Defensieagentschap van niet geleverde diensten. Deze extra ontvangsten komen nog dit jaar ten gunste van extra uitgaven aan steun aan Oekraïne. In tabel 2.2 staat voor de volledigheid de belangrijkste mutaties ten opzichte van de september suppletoire begroting.

De cijfermatige aansluiting ten opzichte van de suppletoire begroting september is als volgt:

2.2 Uitgavenmutaties

Toelichting overzicht uitgavenmutaties

1. Ondersteuning Oekraïne

Defensie verwacht € 128,1 miljoen hogere ontvangsten te realiseren vanwege ontvangsten van de EU uit hoofde van de zgn. Windfall profits (€ 100 miljoen) en terugvloeiende ontvangsten op steun aan Oekraïne (€ 28,1 miljoen). Deze ontvangsten worden herleid naar de uitgaven zodat ze opnieuw aangewend kunnen worden ter ondersteuning aan Oekraïne.

2. Vrijgave HGIS en BIV budget

De uitgaven zijn met € 40 miljoen verlaagd omdat het budget voor crisisbeheersingsoperaties naar verwachting niet volledig wordt uitgeput. Dit hoort bij de systematiek wat kenmerkend is voor dit budget. Elk jaar wordt er een vast budget voor missies gereserveerd terwijl vooraf niet goed in te schatten is hoeveel missies er zullen komen.

3. Overboekingen met andere begrotingen

Het totaal aan overboekingen naar andere begrotingen zowel intern als extern naar andere ministeries betreft per saldo € 9,3 miljoen.

4. Herschikkingen

Het totaal aan herschikkingen op de Defensiebegroting betreft € 5,2 miljoen.

2.3 Ontvangstenmutaties

Toelichting overzicht ontvangstenmutaties

1. Ontvangsten Windfall Profits

Defensie verwacht € 100 miljoen hogere ontvangsten te realiseren. Een deel van de militaire steun aan Oekraïne is gekwalificeerd voor vergoeding vanuit de Windfall Profits, die door de European Peace Facility (EPF, onderdeel van de EU), worden geadministreerd. Deze komen nu ten gunste van de ontvangsten en worden in het uitgavenkader voor steun aan Oekraïne opgehoogd.

2. Ontvangsten Europees Defensieagentschap

Het Europees Defensieagentschap geeft € 28,1 miljoen terug voor niet gerealiseerde leveringen aan Oekraïne. Omdat het boekjaar 2024 al is afgesloten dient deze teruggave verwerkt te worden als ontvangst. Dit bedrag wordt tevens opgehoogd in het uitgavenkader zodat er nieuwe steun aangewend kan worden.

3. Overige ontvangstenmutaties

Door een bijstelling op de overige ontvangsten worden de ontvangsten in totaal opgehoogd met € 5,2 miljoen.

2.4 Budgettaire gevolgen van beleid

Beleidsartikel 1 Inzet

Voor 2025 is 99% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

De verplichtingenruimte stijgt met € 354,6 miljoen. Dat is het gevolg van € 378,1 miljoen hogere verplichtingenruimte voor Oekraïne, met name om deel te kunnen nemen aan een nieuw Prioritized Ukraine Requirement List (PURL) initiatief van € 250,0 miljoen. Via het PURL-initiatief financieren NAVO-bondgenoten door de Verenigde Staten samengestelde militaire steunpakketten. Het PURL-initiatief biedt de mogelijkheid tot snelle levering van zeer benodigd militaire materieel aan de Oekraïense strijdkrachten. Hiervoor is € 250,0 miljoen aan verplichtingenbudget naar voren gehaald uit 2027, het effect op 2027 zal bij de eerste suppletoire begroting 2026 worden verwerkt. Daarnaast zijn de verplichtingen verhoogd vanwege hogere ontvangsten. Deze worden in de toelichting over de ontvangsten verder toegelicht. De verwachte realisatie bij de Crisisbeheersingsoperaties en de Overige inzet wordt met in totaal € 23,5 miljoen neerwaarts bijgesteld. Deze bijstelling wordt ook verwerkt in de uitgavenraming - zie onderstaand de toelichting bij de uitgaven.

Toelichting op de uitgaven

De grootste mutaties zijn technisch van aard. Het betreft een verplaatsing van € 815,2 miljoen van het financiele instrument Crisisbeheersingsoperaties naar Bijdrage aan internationale organisaties. Deze mutatie is budgetneutraal, uitgevoerd conform de wensen van de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer, en betreft bijdragen aan internationale samenwerkingsvormen voor de militaire steun aan Oekraïne. De uitgaven voor Oekraïne zijn daarnaast verhoogd met € 128,1 miljoen omdat er hogere ontvangsten worden gerealiseerd, hetgeen bij de toelichting op de ontvangsten verder wordt toegelicht. De hogere uitgavenruimte zorgt ervoor dat er meer plannen voor de levering van militair materieel aan Oekraïne gerealiseerd kunnen worden.

De uitgaven voor de Crisisbeheersingsoperaties zijn verlaagd vanwege lagere uitgaven voor het Budget Internationale Veiligheid (BIV). Het BIV is een voorziening die het mogelijk maakt om op verwachte en onverwachte internationale ontwikkelingen te reageren. Het budget in deze voorziening, dat niet is ingezet, betreft € 40,0 miljoen. Overige mutaties verlagen de begroting met € 1,0 miljoen.

De uitgaven aan overige inzet stijgen met € 17,5 miljoen omdat er meer inzet plaatsvindt voor de eerste hoofdtaak, zoals de F-35s en Air Missile Defence Taskforce (AMDTF) aan de Oostflank. De hernieuwde focus op deze hoofdtaak vraagt om een duidelijkere scheiding tussen de inzet voor de verschillende hoofdtaken. De inzet voor hoofdtaak 2 valt onder het BIV, de nieuwe hoofdtaak 1 missies worden tijdelijk gefinancierd vanuit artikel 1.3 - overige inzet. Bij de Ontwerpbegroting 2027 zal een herziening van artikel 1 worden voorgesteld, waarbij een specifiek subartikel voor hoofdtaak 1 zal worden ingericht.

Toelichting op de ontvangsten

Defensie verwacht € 128,1 miljoen hogere ontvangsten te realiseren. Een deel van de militaire steun levert aan Oekraïne is gekwalificeerd voor vergoeding vanuit de Windfall Profits, die door de European Peace Facility (EPF, onderdeel van de EU), worden geadministreerd. Daarnaast geeft het Europees Defensieagentschap € 28,1 miljoen terug voor niet gerealiseerde leveringen.

Beleidsartikel 2 Koninklijke Marine

Voor 2025 is 98% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

De verplichtingen van de Koninklijke Marine stijgen met € 55,6 miljoen. Gedeeltelijk lopen deze mutaties gelijk met de uitgaven. In 2025 wordt voor € 32,8 miljoen verplichtingen afgesloten voor 2026 en verder. Deze verplichtingen hebben betrekking op externe inhuur, uitbesteding van opleidingen, operationele zaken ten behoeve van oefeningen en kennis technologieontwikkeling en innovatie (KT&I).

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget voor 2025 wordt verhoogd met € 22,8 miljoen.

Materiële uitgaven

Overige materiële exploitatie

Het budget voor overige materiele exploitatie is verhoogd met € 11,8 miljoen als gevolg van prijsstijgingen voor energie en water, verhoogde uitgaven aan kennis-, technologie en innovatieonderzoeken en inhuren van bewaking- en beveiligingsdiensten.

Opdrachten

Gereedstelling

Binnen gereedstelling is het budget met € 11,0 miljoen verhoogd. Voornamelijk als gevolg van hogere uitgaven aan haven-, sluis- en loodsgelden en duurdere oefeningen dan begroot.

Beleidsartikel 3 Koninklijke Landmacht

Voor 2025 is 99% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

De verplichtingenraming wordt met € 115,8 miljoen verhoogd. Hiervan hangt € 48,3 miljoen samen met de hieronder toegelichte kasuitgaven. De overige verplichtingen worden dit jaar nog aangegaan voor de uitgaven via Foreign Military Sales voor Fort Hood voor € 46,5 miljoen, het inhuren van personeel voornamelijk voor instructiecapaciteit in de komende jaren voor € 11,0 miljoen en het huren van oefenterreinen van € 10,0 miljoen.

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget voor 2025 wordt verhoogd met € 48,3 miljoen. Dit wordt voornamelijk verklaard door de onderstaand toegelichte personele uitgaven.

Personele uitgaven

Eigen personeel

De uitgaven aan eigen personeel worden met € 37,5 miljoen verhoogd. Deze verhoging wordt met name veroorzaakt door uitgaven voor eigen personeel. Het personeelsbestand van de Koninklijke Landmacht is sneller gegroeid dan voorzien. Hierdoor stijgen de uitgaven voor het eigen personeel met € 24,0 miljoen. De resterende verhoging wordt voornamelijk verklaard door extra uitgaven aan (oefen)toelages onder meer als gevolg van trainingen, oefeningen en inzet tijdens de NAVO-top.

Beleidsartikel 4 Koninklijke Luchtmacht

Voor 2025 is 99% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

Het verplichtingenbudget wordt per saldo met € 180,7 miljoen verhoogd. Het verplichtingenbudget van overige personele exploitatie is opgehoogd met € 154,6 miljoen voor (vlieger-)opleidingen vanwege het aangaan van meerjarige contracten. Daarnaast is het budget voor externe inhuur (€ 12,5 miljoen) ten behoeve van met name instructiecapaciteit en het budget voor materiele exploitatie opgehoogd (€ 8,8 miljoen). Deze verhogingen zijn benodigd voor het afsluiten van nieuwe (inhuur-)contracten voor de komende jaren. De overige verplichtingen mutaties hangen samen met de kasmutaties.

Toelichting op de uitgaven

Personele uitgaven

Overige personele exploitatie

Binnen de overige personele exploitatie is het budget met € 14,6 miljoen verhoogd. Langjarige opleidingscontracten worden toch dit jaar nog afgesloten onder Foreign Military Sales met de Verenigde Staten. Voor deze contracten dient direct een Initial Deposit te worden betaald.

Beleidsartikel 5 Koninklijke Marechaussee

Voor 2025 is 100% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichting

Het verplichtingenbudget van de Koninklijke Marechaussee is per saldo gestegen met € 4,5 miljoen. Dit hangt samen met de hieronder toegelichte uitgaven (€ 10,2 miljoen). Daarnaast vindt een fasering van budget plaats omdat € 14,7 miljoen aan meerjarige verplichtingen nog in 2025 worden aangegaan voor externe inhuur.

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget is per saldo met € 10,2 miljoen gedaald. De verklaring hiervoor is voornamelijk gelegen in de teruggave van diverse budgetten aan andere departementen vanwege onderbesteding op de opdrachten voor bewaken & beveiligen, ondermijning en de inzet in het Caribisch gebied. Daarnaast heeft een herschikking plaatsgevonden van budget omdat de materiële uitgaven hoger uitvallen, hoofdzakelijk vanwege de uitgaven die ten behoeve van de afgelopen NAVO-top in Den Haag zijn verricht. Verder heeft een herschikking van budget plaatsgevonden vanwege hogere uitgaven voor externe inhuur.

Beleidsartikel 7 Commando Materieel en IT

Voor 2025 is 100% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

Het verplichtingenbudget is per saldo met € 43,3 miljoen toegenomen. Dit hangt samen met de hieronder toegelichte uitgaven (€ 19,3 miljoen). Verder vindt een fasering van budget plaats omdat € 24,0 miljoen aan meerjarige verplichtingen voor externe inhuur nog in 2025 worden aangegaan.

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget wordt per saldo verhoogd met € 19,3 miljoen. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de verhoging van het budget voor externe inhuur vanwege vertraging van het programma Grensverleggende IT (GrIT). De bestaande IT-systemen moeten voor een langere periode worden gebruikt en ondersteund, naast dat voor GrIT meer inhuur is benodigd. Verder is het budget voor de materiële exploitatie met € 8,6 miljoen verlaagd. Dit is grotendeels het gevolg van een herschikking van € 6,2 miljoen tussen de Defensiebegroting en het DMF ten behoeve van de versterking van het cyberdomein. Het gaat hierbij om de aanschaf van materiaal en licenties. Tot slot is het budget voor gereedstelling met € 7,5 miljoen toegenomen, vooral door de verwerving van duurzame brandstof.

Beleidsartikel 8 Defensie Ondersteuningscommando

Voor 2025 is 92% juridisch verplicht en 5% bestuurlijk gebonden ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

Het verplichtingenbudget voor 2025 is per saldo met € 13,5 miljoen verhoogd wat voornamelijk samenhangt met een verhoging van het verplichtingenbudget voor de overige materiële exploitatie. Een aantal contracten voor de levering van geneeskundige goederen zal nog in 2025 afgesloten gaan worden. Daarvoor is het verplichtingenbudget 2025 verhoogd met € 27,2 miljoen en worden verplichtingenbudgetten voor 2026 en volgende jaren verlaagd.   

Daarnaast leidt een aantal kleinere mutaties tot een verlaging van het verplichtingenbudget met € 13,7 miljoen wat voornamelijk samenhangt met de bijstellingen van de uitgavenbudgetten.

Toelichting op de uitgaven

Er zijn geen mutaties toe te lichten die hoger zijn dan de staffelwaarde van dit artikel.

Niet-Beleidsartikel 9 Algemeen

Voor 2025 is 8% juridisch verplicht en 37% bestuurlijk gebonden ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

Het verplichtingenbudget is met € 29,1 miljoen gestegen. De verplichtingen lopen vrijwel gelijk met de kasuitgaven zoals hieronder uiteengezet.

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget wordt per saldo met € 28,1 miljoen opwaarts bijgesteld. Deze bijstelling is onder andere het gevolg van een budgetoverheveling vanuit het defensiematerieelfonds voor de bijdrage aan TNO, NLR en MARIN via het Ministerie van Economische Zaken. Dit betreft € 22,8 miljoen voor TNO, € 10,7 miljoen voor NLR en € 0,8 miljoen voor MARIN. Daarnaast is het uitgavenbudget van subsidies positief bijgesteld met € 9,2 miljoen als gevolg van stijgende kosten en het uitvoeren en voortzetten van de activiteiten van het NLVi, conform diens wettelijke taak. Het restant wordt verklaard door meerdere kleinere mutaties.

Niet-Beleidsartikel 10 Apparaat kerndepartement

Voor 2025 is 84% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Toelichting op de verplichtingen

Het verplichtingenbudget wordt met € 13,9 miljoen neerwaarts bijgesteld. De verplichtingen lopen grotendeels gelijk met de kasuitgaven zoals hieronder uiteengezet. Het verschil wordt verklaard door een ophoging van het verplichtingenbudget voor het aangaan van meerjarige contracten voor externe inhuur bij de MIVD.

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget wordt met € 22,9 miljoen neerwaarts bijgesteld. Deze bijstelling is het gevolg van de neerwaartse bijstellingen in de personele uitgaven en materiële uitgaven.

Personele uitgaven

Het uitgavenbudget voor de personele uitgaven wordt per saldo met € 4,4 miljoen verlaagd. Het budget voor eigen personeel is met € 13,9 miljoen verhoogd. De verhoging van de eigen personele uitgaven wordt verklaard door een sneller dan verwachte groei van het personeelsbestand. Deze verhoging is gedekt door verlagingen van het uitgavenbudget van externe inhuur, overige personele exploitatie en uitkeringen (pensioenen en wachtgelden)

Materiele uitgaven

Het budget voor de overige materiële uitgaven wordt per saldo met € 18,5 miljoen neerwaarts aangepast. Dit wordt gedeeltelijk veroorzaakt door overhevelingen van budget naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken voor bedrijfsvoeringskosten van € 8 miljoen. Het restant van € 10,5 miljoen wordt verklaard door meerdere kleinere mutaties.

Niet-Beleidsartikel 11 Geheim

In 2025 is 80% juridisch verplicht ten opzichte van het totaal beschikbare budget.

Niet-Beleidsartikel 12 Nog onverdeeld

Toelichting op de verplichtingenHet verplichtingenbudget voor 2025 wordt met € 93,4 miljoen neerwaarts aangepast. Deze bijstelling hangt samen met de bijstelling van de uitgaven.

Toelichting op de uitgaven

Het uitgavenbudget wordt met € 93,4 miljoen naar beneden bijgesteld.

Nog onverdeeld Loon

Het budget van Nog onverdeeld Loon wordt met € 70,4 miljoen verlaagd. Er wordt o.a. € 26,1 miljoen overgeheveld naar de Koninklijke Marine voor het dekken van prijsstijgingen van energie en water, het doen van uitgaven aan kennis-, technologie en innovatieonderzoeken, het inhuren van bewaking- en beveiligingsdiensten, aan haven-, sluis en loodsgelden en aan oefeningen. Ook wordt € 17,9 miljoen overgeheveld naar Commando Materieel en IT (Commit) om extra personeel in te huren. Er wordt € 17,5 miljoen overgeheveld naar Inzet vanwege een toename van inzet voor hoofdtaak 1.

Nog onverdeeld Prijs

Het uitgavenbudget van Nog onverdeeld Prijs is per saldo met € 23 miljoen verlaagd. Er zijn middelen overgeheveld naar de Koninklijke Landmacht om de snellere groei van het personeelsbestand te bekostigen. Ook zijn er middelen naar de Koninklijke Luchtmacht overgeboekt om een langjarig opleidingscontract aan te gaan. Tot slot is er geld overgeheveld naar Commit voor de aankoop van duurzame brandstof.  

3 Bijlage subsidieoverzicht