Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

GERAAMDE UITGAVEN EN ONTVANGSTEN

Figuur 1 Geraamde uitgaven IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 23.890,6 mln.

Figuur 2 Geraamde ontvangsten IX Financiën (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 251.963,6 mln.

Figuur 3 Geraamde belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 247.916,7 mln.

Figuur 4 Geraamde niet-belastingontvangsten IX Financiën verdeeld over beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 4.046,9 mln.

Figuur 5 Geraamde uitgaven IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 42.447,5 mln.

Figuur 6 Geraamde ontvangsten IX Nationale Schuld verdeeld over beleidsartikelen (bedragen x € 1 mln.). Totaal € 97.783,8 mln.

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET BEGROTINGSWETSVOORSTEL

Artikelen 1, 2 en 3

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld.

Het wetsvoorstel strekt ertoe om de onderhavige begrotingsstaten voor het aangegeven jaar vast te stellen.

Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting voor dat jaar. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen in de Miljoenennota.

Met de vaststelling van deze wetsartikelen worden de uitgaven, verplichtingen en de ontvangsten vastgesteld. De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zogenoemde begrotingstoelichting).

De minister van Financiën E.Heinen

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE BEGROTINGSARTIKELEN

1. Leeswijzer

Het werkterrein van het ministerie van Financiën

Voor u ligt de begroting 2026 van het ministerie van Financiën, begrotingshoofdstuk IX (Financiën en Nationale Schuld) van de Rijksbegroting. In de begroting staan de belangrijkste beleidsdoelen voor 2026 en de financiële gevolgen hiervan.

Waar relevant wordt in de begroting verwezen naar Kamerstukken of andere beschikbare begrotingsinformatie. De Rijksbegrotingsvoorschriften en de Comptabiliteitswet (CW) vormen het regelgevend kader voor de begroting.

Vanwege tussentijdse afrondingen op duizenden, miljoenen of miljarden euro’s kan de som der delen afwijken van het totaal in de tabellen.

Opbouw van de begroting

Hoofdstuk 2: de beleidsagenda

Dit hoofdstuk geeft de beleidsprioriteiten weer. Dit zijn de belangrijkste beleidsdoelen van het ministerie van Financiën. Ook bevat dit hoofdstuk een overzicht van de belangrijkste beleidsmatige mutaties, een openbaarheidsparagraaf, de Strategische Evaluatie Agenda en het overzicht risicoregelingen.

Hoofdstuk 3: de beleidsartikelen voor Financiën (IXB)

Hoofdstuk 4: de niet-beleidsartikelen

Hoofdstuk 5: de beleidsartikelen voor Nationale Schuld (IXA)

Bijlagen

Financiering staatsschuld en kasbeheer (Nationale Schuld)

Sinds 2013 behandelt begroting IX tevens de schuld van de Nederlandse Rijksoverheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de schuld die extern wordt gefinancierd, door bijvoorbeeld banken, beleggers en pensioenfondsen, en de schulden of tegoeden die verschillende aan de schatkist gelieerde instellingen – via het geïntegreerd middelenbeheer – hebben bij het ministerie van Financiën. De extern gefinancierde schuld wordt in artikel 11 Financiering staatsschuld behandeld. Het geïntegreerd middelenbeheer wordt behandeld in artikel 12 Kasbeheer. De artikelen worden middels een aparte begrotingsstaat vastgesteld.

De begroting van de Nationale Schuld heeft twee specifieke eigenschappen. De eerste eigenschap is dat de rente-uitgaven en renteontvangsten op transactiebasis worden verantwoord, in plaats van op kasbasis zoals bij alle andere onderdelen van de Rijksbegroting. Dit is vastgelegd in de CW 2016, artikel 2.19. Met de registratie van rente op transactiebasis voor de Nationale Schuld wordt aangesloten bij de Europese voorschriften van het Europees Stelsel van Rekeningen 2010. De tweede eigenschap is dat er voor beide artikelen wordt uitgegaan van het principe dat de aangegane financiële verplichtingen gelijk zijn aan de uitgaven (kas = verplichtingen). Beide artikelen kennen geen verplichting om afzonderlijke ramingen op te nemen van de verwachte kasuitgaven en de verwachte juridisch vastgelegde financiële verplichtingen. Dit is het gevolg van de inherente onvoorspelbaarheid van de leenbehoefte van de Staat (artikel 11) en de fluctuerende geldstromen in het geïntegreerd middelenbeheer (artikel 12).

Financiële instrumenten

Bij het indelen van de uitgaven naar financieel instrument wordt aansluiting gezocht bij de rol en verantwoordelijkheid van de minister. Hierdoor wordt de wijze waarop de uitgaven het ministerie verlaten leidend voor de indeling naar financiële instrumenten. Het ministerie van Financiën maakt daarom, naast de standaard financiële instrumenten zoals opdrachten en garanties, ook gebruik van drie eigen instrumenten: financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking), rente, en rekening-courant en deposito’s.

Het instrument financiering (vermogensverschaffing/-onttrekking) wordt gebruikt op artikel 3 Financieringsactiviteiten publiek-private sector bij onder meer kapitaalinjecties in staatsdeelnemingen en dividendontvangsten. De definitie van financiering is als volgt: «van een financiering wordt gesproken, indien een financiële bijdrage aan een wederpartij wordt verstrekt als kapitaalverschaffing voor een investeringsgoed of als algemene vermogensverschaffing voor die wederpartij (een instelling, bedrijf of onderneming). Als een financiële bijdrage wordt verstrekt in de exploitatiesfeer, wordt gesproken van bekostiging. Bij een financiering voert de organisatie die de financiering ontvangt, de kapitaalverstrekking als kapitaalontvangst op de balans op». Van een staatsdeelneming is sprake als de Staat aandelen bezit in een privaat bedrijf.

Het instrument rente komt onder meer terug op artikel 11 en 12 over de financiering van de staatsschuld en het kasbeheer. Op artikel 11 en 12 wordt daarnaast gebruik gemaakt van het instrument leningen. In tegenstelling tot de meeste leningen op de Rijksbegroting gaat het op artikel 11 om leningen die aan de Staat verstrekt worden voor de financiering van de staatsschuld. Op artikel 12 is ook het instrument rekening-courant en deposito’s opgenomen. Het gaat hier om de bankrekeningen waarop geldstromen van decentrale overheden, de sociale fondsen en andere aan de Rijksoverheid gelieerde instellingen in- en uitvloeien.

Motie Schouw

Groeiparagraaf

2. Beleidsagenda

2.1 Beleidsprioriteiten

Inleiding

Het werk van het ministerie van Financiën gaat over meer dan cijfers en geld alleen. Het gaat over mensen. Mensen die rekenen op financiering voor bijvoorbeeld goede zorg en goed onderwijs. Mensen die rekenen op duidelijkheid over belastingtarieven en op betrouwbare banken en verzekeraars. Het ministerie van Financiën zorgt ervoor dat Nederland en onze economie klaar zijn voor de sneller veranderende wereld. Dat doen we uiteraard in nauwe samenwerking in EU-verband. Daar is geld voor nodig. Dat geld brengen burgers en bedrijven via belastingen bijeen, en verdeelt het kabinet over zaken die de samenleving belangrijk vindt.

Op 3 juni jongstleden is het kabinet gevallen. Het demissionaire kabinet is terughoudend in het voorbereiden van nieuw beleid. Wel blijft het kabinet missionair handelen bij een aantal maatschappelijke opgaven waarvoor besluitvorming niet kan wachten tot een nieuw kabinet. Voor Financiën gaat het om: veiligheid, hersteloperaties en het doorwerken aan internationale afspraken en verplichtingen, zoals de hulp aan Oekraïne. 

De voortdurende oorlog in Oekraïne, verschuivende geopolitieke verhoudingen en de invoering van handelstarieven vormen een risico voor de Nederlandse economie en overheidsfinanciën. Daarbij komt dat de Nederlandse economie al langer te maken heeft met hardnekkig hogere inflatie dan de gemiddelde inflatie in de eurozone.

Het demissionaire kabinet voert daarom trendmatig begrotingsbeleid. Door de overheidsfinanciën te beheersen, worden rekeningen niet doorgeschoven naar latere generaties en voorkomt het kabinet dat belastingen in de toekomst stijgen. Door de traditie van trendmatig begroten was Nederland in staat om de gevolgen voor burgers en bedrijven van economische schokken, zoals corona en de energiecrisis, te helpen opvangen.

Met de in deze beleidsagenda genoemde beleidsprioriteiten verbeteren de prestaties van het ministerie. Dit gebeurt onder meer door een fijne werkomgeving en investeringen in duurzaam inzetbare medewerkers. Zo draagt het ministerie in 2026 bij aan het versterken van een financieel gezond Nederland.

Thema 1: Financieel gezond Nederland

Solide overheidsfinanciën

De Nederlandse economie staat er momenteel goed voor. Voor 2026 raamt het Centraal Planbureau (CPB) een bbp-groei van 1,3%, een nog steeds lage werkloosheid van 4% en een inflatie van 2,6%. Die inflatie ligt nog boven de doelstelling van 2%, maar beweegt zich geleidelijk in die richting. Tegelijkertijd blijven de economische vooruitzichten omgeven door onzekerheid door de actuele geopolitieke spanningen en handelsbelemmeringen. Op 27 juli kwamen de Europese Unie (EU) en de VS tot een handelsakkoord. De VS voert een algemene heffing van 15% in op Europese goederen, terwijl de EU geen tegenheffingen invoert.1

In deze context van economische onzekerheid houdt het kabinet vast aan een trendmatig begrotingsbeleid. Dit beleid draagt bij aan een solide beheersing van de overheidsfinanciën, stabiliseert de economie en bevordert een doelmatige inzet van publieke middelen. Het demissionaire kabinet houdt vast aan de uitgaven- en inkomstenkaders zoals afgesproken in de Startnota. Binnen de begrotingshorizon tot 2028 wordt een sluitend budgettair kader gerealiseerd. Dit voorkomt dat rekeningen doorgeschoven worden naar toekomstige generaties.

Voor 2026 wordt het EMU-saldo geraamd op ‒ 2,9% van het bbp. Vanaf 2027 beperken de maatregelen uit het hoofdlijnenakkoord (HLA) de groei van de uitgaven om te voorkomen dat rekeningen worden doorgeschoven naar volgende generaties. Het saldo zal dan naar verwachting uitkomen op ‒ 2,4% bbp en in 2028 verbetert dit verder naar circa ‒ 2,1% bbp. De EMU-schuld stijgt van een geraamde 47,8% van het bbp in 2026 naar 48,0% in 2027. Daarmee blijft Nederland binnen de Europese referentiewaarden van respectievelijk ‒ 3% van het bbp voor het tekort en 60% van het bbp voor de schuldquote.

De expertgroep realistisch ramen heeft geadviseerd om aandacht te besteden aan een realistisch kasritme van de begroting. Het kabinet neemt alle aanbevelingen over en voert momenteel verbeteringen door.

Op de middellange termijn dreigt Nederland de Europese referentiewaarden voor het EMU-saldo (−3% van het bbp) en de staatsschuld (60% van het bbp) te overschrijden. Met de maatregelen uit het hoofdlijnenakkoord is een eerste stap gezet in de beheersing van de overheidsuitgaven, maar ook volgende kabinetten zullen aanvullende maatregelen moeten nemen om het tekort en de schuldquote op de middellange termijn binnen de Europese referentiewaarden te houden.

Nederland maakt aanspraak op 5,4 miljard euro uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF), een Europees instrument voor duurzaam economisch herstel na de coronacrisis en energiecrisis. Nederland heeft inmiddels 2,5 miljard euro ontvangen uit de HVF. Het demissionaire kabinet is aanhoudend gemotiveerd om in 2026 het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan verder uit te voeren en zo de resterende 2,9 miljard euro te ontvangen en in te kunnen zetten voor belangrijke investeringen in Nederland. Het verkrijgen van de resterende 2,9 miljard euro is nadrukkelijk afhankelijk van de tijdige en volledige realisatie van de afgesproken mijlpalen en doelstellingen. Indien deze niet worden behaald zal dit tot een korting op het resterende bedrag leiden.

Economie en vestigingsklimaat

Versterken concurrentievermogen EU

Nederland heeft als open economie baat bij een sterke en stabiele Europese economie. Dit is des te belangrijker in een gefragmenteerde geopolitieke omgeving. De handel binnen Europa draagt bij aan de Nederlandse welvaart, maar verstoringen op de Europese markt raken (in)direct de Nederlandse economie. Het demissionaire kabinet stelt zich ook in 2026 op als een constructieve partner in Europa. Het kabinet vindt goede relaties met andere lidstaten van belang, net als de banden met de (financiële) instellingen van de Europese Unie.

In het licht van de rapporten van Draghi en Letta besteedt de nieuwe Europese Commissie, die eind 2024 is gestart veel aandacht aan het versterken van het Europese concurrentievermogen. Voor Nederland liggen de prioriteiten op een versterking en verdieping van de kapitaalmarktunie en voltooiing van de bankenunie. Toegang tot financiering en durfkapitaal helpt bedrijven om te kunnen innoveren, verduurzamen en groeien. Een robuuste Europese kapitaalmarkt helpt ook met het mobiliseren van het privaat kapitaal.

Aandacht voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en het verhogen van duurzame economische groei blijft van groot belang, ook in Europa. Hiervoor is een goede naleving van het herziene Stabiliteits- en Groeipact nodig, met aandacht voor prudent begrotingsbeleid, investeringen en structurele hervormingen.

Nederland pleit in de onderhandelingen over het Meerjarig Financieel Kader vanaf 2028 voor een EU-begroting die, onder andere, naast asiel en migratie, veiligheid en defensie, meer gericht is op het versterken van het Europese concurrentievermogen met als fundament een sterke, interne markt en inzet op onderzoek en innovatie. Ook bestaande programma’s onder het cohesiebeleid en het gemeenschappelijk landbouwbeleid zouden meer moeten bijdragen aan het versterken van het concurrentievermogen. Het is bovendien van belang dat de EU-begroting private investeringen stimuleert.

Verbeteren vestigingsklimaat

Voor een goed functionerende Nederlandse economie is een goed vestigingsklimaat nodig. Als Nederland aantrekkelijk is voor bedrijven en investeerders, dan zullen zij er vaker voor kiezen om hier hun activiteiten te laten plaatsvinden. Een goed vestigingsklimaat draagt bij aan economische groei, innovatie en werkgelegenheid, en daarmee aan de welvaart in Nederland.

Een goed en stabiel fiscaal beleid is belangrijk voor het ondernemings- en vestigingsklimaat, zowel voor internationaal opererende ondernemingen als voor kleine bedrijven lokaal in de stad en in de regio. Nederland moet een land blijven waar bedrijvigheid ontkiemt, bloeit en groeit. Het kabinet wil daarom een fiscale regeling instellen waarmee medewerkers van start- en scale-ups voordeliger aandelen kunnen kopen. Start- en scale-ups kunnen dan meer talent aantrekken en sneller groeien. In Kamerbrief van 3 juni jongstleden. Is aangekondigd dat verwacht wordt dat het wetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2026 aan de Tweede Kamer zal worden verstuurd.

Invest-NL en Invest International investeren in innovatie en de potentie van onze economie, onder andere door financiering te verstrekken daar waar de markt er niet of in onvoldoende mate in voorziet. Het kabinet heeft besloten om Invest International en Invest-NL samen te voegen, om zo tot een grotere, slagkrachtige investeringsinstelling te komen. Dit sluit aan bij wensen vanuit de Kamer en maatschappelijke initiatieven hiertoe. Onder voorwaarde van deze integratie vindt een kasschuif van middelen van Invest-NL naar Invest International plaats om te zorgen voor de continuïteit van de activiteiten van Invest International op de korte termijn.

Ook andere staatsdeelnemingen zijn cruciaal voor het vestigingsklimaat. Dat geldt bijvoorbeeld voor TenneT en Schiphol. Om de netcongestie tegen te gaan investeert TenneT dit jaar weer meer in het uitbreiden en verstevigen van het stroomnet. Het ministerie van Financiën verstrekt hiervoor een instellingsgarantie. Ook Schiphol zal in 2026 en de opvolgende jaren meer investeren om zo haar faciliteiten weer op het gewenste niveau te krijgen, de operatie te verduurzamen en het verwachte groeiende aantal passagiers (door grotere vliegtuigen) te kunnen verwerken. Dit wordt mede mogelijk gemaakt door een aangepast dividendbeleid (het winstuitkeringspercentage is verlaagd van 60% naar 30%) zoals opgenomen in de Voorjaarsnota 2025.

Voor het vestigingsklimaat is verder de exportkredietverzekeringsfaciliteit van betekenis. Deze faciliteit ondersteunt het Nederlandse bedrijfsleven bij internationale handel en zorgt voor een gelijkwaardig internationaal speelveld. Ten slotte draagt ook de Douane bij aan een gunstig vestigings- en ondernemingsklimaat in Nederland. Dit gebeurt onder meer door betrouwbare bedrijven zo goed mogelijk te faciliteren, door voor hen de administratieve lasten en het oponthoud in de logistieke keten waar mogelijk te beperken.

Gegevensbescherming en digitale weerbaarheid

De toenemende geopolitieke dreiging stelt de weerbaarheid van Nederland op de proef. Het kabinet vindt het versterken van de weerbaarheid belangrijk, zowel voor de eigen organisatie als voor burgers, bedrijven en financiële instellingen.

In 2026 wordt daarom ingezet op het verbeteren van de weerbaarheid van de eigen organisatie door het verbeteren van de gegevensbeveiliging, het vergroten van bewustzijn onder de medewerkers, het versterken van de IT-infrastructuur en het realiseren van back-upsystemen. Een concreet voorbeeld hiervan is de implementatie van een tweede huisbank van de Belastingdienst in 2026. Bij de Belastingdienst ligt de nadruk in 2026 vooral op het vergroten van de IT-weerbaarheid en het versterken van de alertheid van medewerkers. Daarnaast wordt binnen het kader van digitale weerbaarheid uitvoering gegeven aan de Europese NIS2-richtlijn en de bijbehorende nationale wetgeving, zoals de Cyberbeveiligingswet. Hiertoe loopt een departementaal programma dat de implementatie binnen het ministerie, de uitvoeringsdiensten en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) coördineert. Ook wordt ingezet op gerichte opleiding van bestuurders, specialisten en ambtenaren, conform wettelijke verplichtingen. Zo start eind 2025 een opleidingsprogramma voor bestuurders, ontwikkeld in samenwerking met de Universiteit Leiden.

Om de weerbaarheid voor burgers en bedrijven te vergroten werken in het kader van het traject ‘Weerbaarheid tegen Militaire en Hybride Dreiging’ (WMHD) alle organisatieonderdelen van het ministerie van Financiën nauw samen. Het ministerie is verantwoordelijk voor cruciale maatschappelijke diensten en processen. Door de inning van belastingen en accijnzen en het beheer van de staatsschuld zorgt Financiën ervoor dat de schatkist gevuld blijft en de overheid ononderbroken kan functioneren. Ook ondersteunt het ministerie miljoenen burgers via het uitkeren van toeslagen. Als poortwachter van het grensoverschrijdende goederenverkeer in de EU en als beheerder van accijnzen en douanerechten speelt de Douane een essentiële rol in de nationale weerbaarheid. In samenwerking met ketenpartners bereidt de Douane zich voor op uiteenlopende (crisis)situaties om de continuïteit van haar taken te waarborgen. Daarbij wordt onderzocht of de Douane als vitale organisatie kan worden aangemerkt.

Het ministerie werkt samen met De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) aan een robuust en veerkrachtig financieel stelsel. De weerbaarheid van de financiële sector wordt verder geborgd door het beschermen van economische belangen via de wet Veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames (Vifo), het herijken van de vitale infrastructuur en het implementeren van Europese weerbaarheidskaders. Daarnaast steunt het kabinet Europese initiatieven gericht op het verminderen van strategische afhankelijkheden, onder meer binnen het betalingsverkeer. Momenteel wordt in interdepartementaal verband bezien welke maatregelen prioriteit krijgen om de weerbaarheid van de gehele overheid te versterken. Daarnaast wordt ingezet op het vergroten van de financiële weerbaarheid van burgers, onder andere met behulp van organisaties als Nibud en Wijzer in Geldzaken.

Financiële sector

In januari 2025 heeft de minister van Financiën zijn visie op de financiële sector uiteengezet. Hierin zijn richtinggevende keuzes gemaakt aan de hand van drie overkoepelende thema’s: (i) goed functionerende markten, (ii) verminderen regeldruk en goed toezicht en (iii) toegankelijk betalingsverkeer en bescherming van de consument.

Het kabinet wil dat Nederlandse banken onderling op gezonde wijze met elkaar concurreren om zo efficiënt mogelijk diensten te verlenen aan consumenten en bedrijven. Een bankensector met meer concurrentie, meer aanbod en minder concentratie is het best te bereiken in een markt met private, commerciële banken. Zo zijn NLFI en de ASN Bank (voorheen Volksbank) op verzoek van de minister van Financiën bezig met de voorbereiding op een onderhandse verkoop of beursgang van de bank. Daarnaast zet het kabinet zich in de Europese Unie in voor voltooiing van de bankenunie met gelijktijdige reductie van risico’s op bankbalansen. Zo is de herziening van het Europees crisisraamwerk voor banken op dit moment in de afrondende fase. Ook heeft het kabinet concrete stappen aangekondigd om de concurrentie in de spaarmarkt te verbeteren, zoals het verbeteren van transparantie en het wegnemen van overstapdrempels.

Regels moeten uitvoerbaar en betaalbaar blijven, zowel voor de financiële instellingen als voor burgers en bedrijven. Daarom wil het kabinet rapportagelasten verminderen. In dit licht wordt al invulling gegeven aan vereenvoudiging via de onderhandelingen over het Omnibus I-voorstel van de Europese Commissie. In dit voorstel staan maatregelen om de regeldruk te verlagen die voortvloeit uit (rapportage-)verplichtingen uit het duurzaamheidsraamwerk. Ook kijkt het kabinet kritisch naar de kosten van het toezicht, omdat deze de afgelopen jaren fors zijn gestegen. In 2026 wordt verder werk gemaakt van het nieuwe anti-witwasbeleid. Hierbij worden de lasten voor bonafide ondernemers en burgers verminderd en de barrières voor criminelen verhoogd. Hierbij is de implementatie van de nieuwe Europese anti-witwasregels belangrijk omdat deze voor een gelijk speelveld in Europa zorgen. Deze regels zullen in Nederland zo lastenluw mogelijk worden geïmplementeerd.

Het demissionaire kabinet vindt het belangrijk dat de consument voorop staat bij financiële dienstverlening. Een belangrijk onderdeel hiervan is de toegankelijkheid van betalingsverkeer. Er wordt daarom met het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer gewerkt aan een toegankelijk betalingsverkeer, ook voor mensen die moeite hebben met het steeds digitaler worden daarvan. Daarnaast werkt het kabinet aan het recht voor zakelijke klanten op een basisbetaalrekening. Tot slot zorgt het kabinet ervoor dat contant geld beschikbaar en bereikbaar blijft, onder meer met de Wet chartaal betalingsverkeer.

De consument moet daarnaast kunnen rekenen op goede producten, betrouwbare informatie en bescherming tegen overkreditering. Daarom wordt met andere ministeries gewerkt aan de implementatie van de Europese regels die klanten gaan beschermen als zij gebruik maken van uitgesteld betalen (‘buy now pay later’). In deze wetgeving doet de minister van Financiën ook voorstellen om nationaal een verplichte leeftijdsverificatie bij achteraf betalen in te voeren. De minister van Financiën onderzoekt daarnaast de risico’s die consumenten, en met name jongeren, lopen bij het handelen in crypto’s. Financiële educatie speelt een belangrijke rol in de financiële weerbaarheid. Daar zet het ministerie zich in 2026 wederom voor in via het platform Wijzer in geldzaken, samen met de publieke en private partners.

Thema 2: (Fiscaal) beleid en de uitvoering

Fiscale beleidsprioriteiten

Internationaal

Voor een betere Nederlandse en Europese concurrentiepositie is een aantrekkelijke ondernemersklimaat met zo min mogelijk administratieve lasten nodig. De Europese Commissie werkt hierom aan een voorstel om de administratieve lasten voortkomend uit fiscale verplichtingen te verminderen. Het demissionair kabinet streeft naar een eenvoudiger belastingstelsel en verwelkomt vereenvoudiging van de regels die vanuit de EU komen. Nederland blijft zich binnen de EU en binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) inzetten voor de aanpak van belastingontwijking en oneigenlijke belastingconcurrentie, en het voorkomen van dubbele belasting en (overleg)procedures voor het oplossen van internationale geschillen. Ook gaat Nederland door met het onderhandelen en actualiseren van belastingverdragen. Die zijn immers van groot belang voor Nederland als vestigingsland.

Hervorming Box 3

Het hervormen van box 3 blijft een prioriteit voor het demissionair kabinet. In box 3 wordt het inkomen uit sparen en beleggen belast. Die belastingheffing vindt volgens de huidige belastingwet plaats over een forfaitair rendement. Voor de toekomst werkt het kabinet verder aan de invoering van een stelsel op basis van werkelijk rendement. Hiervoor is het wetsvoorstel Wet werkelijk rendement box 3 ingediend. Dit voorstel bevat een combinatie van een vermogensaanwas- en een vermogenswinstbelasting. Om de hersteloperatie box 3 naar aanleiding van de arresten van de Hoge Raad uit te voeren, zijn maatregelen genomen via het wetsvoorstel Wet tegenbewijsregeling box 3. Deze wet is op 18 juli 2025 gepubliceerd.

Aanpakken belastingconstructies

De afgelopen jaren zijn er diverse maatregelen genomen om belastingconstructies aan te pakken. Ook heeft dit kabinet reeds verschillende maatregelen getroffen, waaronder in het pakket Belastingplan 2025, de Fiscale Verzamelwet 2025 en de Eindejaarsregeling 2024. Aan de bestaande lijst met opmerkelijke belastingconstructies, die als bijlage bij de Voorjaarsnota 2025 is opgenomen, is een aantal nieuwe constructies toegevoegd die worden aangepakt. Voor drie additionele constructies gaat het kabinet voorstellen opnemen in de Fiscale Verzamelwet 2026 en het pakket Belastingplan 2026. Twee van deze drie maatregelen leveren een budgettaire opbrengst op en zullen hierdoor bijdragen aan de invulling van de stelpost van 250 miljoen euro uit het hoofdlijnenakkoord voor het afbouwen van belastingconstructies en fiscale regelingen.

Verbeteren toeslagenstelsel

Het kabinet brengt per 2026 een flink aantal verbeteringen in het huidige toeslagenstelsel aan. Burgers verliezen niet langer toeslagen vanwege een toeslagpartner die door omstandigheden niet bij het gezin kan zijn, en burgers krijgen vier maanden langer de tijd om toeslagen aan te vragen. Toeslagen worden bij bepaalde overheidsbeslissingen niet langer met terugwerkende kracht aangepast, de verzuimboete wordt afgeschaft omdat mensen het recht hebben om zich te vergissen, en de rente op terugvorderingen en nabetalingen van toeslagen wordt afgeschaft. Daarnaast vereenvoudigt het kabinet het toeslagpartnerschap per 2027 door het criterium samengestelde gezinnen af te schaffen. Ook werkt het kabinet aan een wetsvoorstel gericht op gegevensdeling en proactieve dienstverlening.

De Belastingdienst

De Belastingdienst heeft de Meerjarenstrategie 2025-2030 opgesteld. Hiermee zetten we de koers uit voor de komende vijf jaar. De ambitie is en blijft: een Belastingdienst waar burgers en bedrijven op kunnen vertrouwen en waar medewerkers trots op zijn.

Verbinden met de samenleving

De Belastingdienst zet de komende jaren kennis en ervaring in om stapsgewijs toe te werken naar een eenvoudiger belastingstelsel. Knelpunten uit de samenleving worden opgehaald bij belastingplichtigen en andere partijen, zoals de Nationale Ombudsman en gemeenten. Burgers en bedrijven krijgen op termijn inzicht in hun fiscaal dossier, in 2026 te beginnen met de inkomensheffing-niet winst.

Basis op orde brengen en houden

Om de basis op orde te brengen, moderniseert de Belastingdienst de ICT-systemen. Zo gaat de Belastingdienst verder met het moderniseren van het systeem voor de omzetbelasting en het uitfaseren van verouderde ontwikkelingssoftware zoals Cool:Gen. Dit zorgt voor een toekomstbestendige organisatie waarmee eenvoudiger beleid kan worden uitgevoerd en verbeterd.

Betere dienstverlening, toezicht en opsporing

De Belastingdienst verbetert continu zijn processen, zoals  dienstverlening, opsporing, toezicht en communicatie. De focus ligt in 2026 op het eenvoudiger maken van het regelen van belastingzaken voor burgers en bedrijven. Daarbij wordt er ook gekeken naar nieuwe technologieën, waaronder AI, en wordt de samenwerking opgezocht met buitenlandse belastingdiensten. Met projecten als ‘Vanzelf goed’ en ‘Keuze Digitaal’ gaat de Belastingdienst verder met digitaliseren om nog beter aan te sluiten op systemen van burgers, bedrijven en ketenpartners. Het programma ‘Dienstverlening 2.0’ moet fouten voorkomen door zoveel mogelijk aangiftes vooraf in te vullen en duidelijke voorlichting en hulp te bieden. In 2026 onderzoekt de Belastingdienst de aard en omvang van bewust niet-naleving van regels en stelt indien nodig een nieuw plan van aanpak op.

Dienst Toeslagen

De Dienst Toeslagen heeft de ambitie om wendbaarder te worden, om continu te kunnen inspelen op maatschappelijke veranderingen en vraagstukken. De strategische prioriteiten waarmee Dienst Toeslagen dit wil bereiken zijn: 1) presteren in het heden, 2) anticiperen we op de toekomst, en 3) recht doen aan het verleden. Dit doet Dienst Toeslagen door zich in te zetten voor de uitvoering van het huidige toeslagenstelsel en tevens de mogelijkheden tot verbetering te bezien. Tegelijkertijd gaat Toeslagen verder met de hersteloperatie van de toeslagenaffaire.

Als beoogd uitvoerder is Dienst Toeslagen nauw betrokken bij de implementatie van het nieuwe stelsel financiering kinderopvang (NFKo). In dit stelsel, dat op 1 januari 2029 van start gaat, wordt de inkomensonafhankelijke vergoeding voor kinderopvang niet meer aan de ouders, maar rechtstreeks aan de kinderopvangorganisatie uitbetaald.

In 2026 wordt de hersteloperatie voortgezet met het bieden van herstel aan gedupeerde ouders, hun kinderen en ex-toeslagpartners en nabestaanden. Met het nagenoeg volledig afronden van de integrale beoordelingen in 2025 komt de focus voor financieel herstel in 2026 te liggen op het afhandelen van bezwaren en het afronden van de aanvullende schades, zodat ouders definitief financieel herstel krijgen. De afwikkeling van de aanvullende schade wordt zo veel mogelijk via vaststellingsovereenkomsten vergoed, hetzij via een persoonlijk verhaal bij de Stichting Gelijkwaardig Herstel (SGH-route) of de zelfstandige route met begeleiding, waarbij de burger ondersteuning krijgt van een advocaat.

Ouders en kinderen worden steeds doelgerichter geholpen door diverse aanpassingen in de brede ondersteuning, zoals het introduceren van termijnen en verschillende stappen richting het harmoniseren van de ondersteuning. Voor 2.000 tot 3.000 gezinnen in de hersteloperatie die de regie kwijt zijn, komt er een integrale aanpak, aansluitend op bestaande voorzieningen en mogelijkheden voor deze ouders, kinderen en jongeren.

Douane

De Douane wil bij de beste douanediensten ter wereld blijven horen. Om alle taken goed te kunnen uitvoeren, zet de Douane in op een strategische internationale koers. In de context van een toenemende werklast en complexiteit, gaat de Douane meer gebruik maken van de kennis en ervaring van douanemedewerkers en data, digitale hulpmiddelen en vernieuwing van apparatuur die hen daarbij ondersteunen om het toezicht verder te verbeteren.

Internationaal

De Douane heeft als uitvoerder en toezichthouder een belangrijke rol in de handels- en veiligheidspolitiek. In dit kader zet de Douane in op een proactieve en strategische internationale koers, onder meer door meer samen te werken met de douaneorganisaties van de Europese lidstaten, de Europese Commissie en het op te richten Europese Douaneagentschap (EUCA). Nederland overweegt om zich kandidaat te stellen als vestigingsland voor het Europees Douaneagentschap.

De Douane gaat aan de slag met de implementatie van het nieuwe Douanewetboek van de Unie (nDWU)  De Douane zal zich onder andere voorbereiden op de start van het EUCA, de EU-data hub, de douaneprocessen en de bijbehorende IT infrastructuur. Daarnaast is de Douane nauw betrokken bij het uitwerken van de nadere regelgeving, zodat in 2026 de verordeningen met de gedelegeerde en uitvoeringshandelingen voor het nDWU kunnen worden vastgesteld. Het nDWU moet ook het mogelijk maken de grote stroom aan e-commerce pakketjes van buiten de EU beter te handhaven.

Sturen op maatschappelijke effecten

De Douane wil zich inzetten daar waar zij de grootste meeste meerwaarde heeft voor de samenleving. Douane heeft daartoe de ambitie om meer te gaan sturen op het maatschappelijk effect van haar optreden. Zo gaat de Douane meer gebruik maken van de kennis en ervaring van operationele douanemedewerkers: waar liggen de grootste risico’s en welke handhavingsinterventies sorteren het meeste effect? Hiermee wil de Douane de maatschappelijke effectiviteit van haar handhavingsinterventies versterken. In 2026 zet de Douane de hierop in 2024 en 2025 ingezette lijn voort. De keuzes in het toezicht worden door de Douane afgestemd met de opdrachtgevende beleidsdepartementen.

Vervanging en vernieuwing scan- en detectieapparatuur

In 2026 wordt de geplande grootschalige vervanging en vernieuwing van scan- en detectieapparatuur doorgezet. Hierbij ontwikkelt en toetst de Douane inzet van (zelflerende) algoritmiek ter ondersteuning van het scanproces, om het toezicht verder te versterken.

2.2 Belangrijkste beleidsmatige mutaties

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen inzicht gegeven in de samenstelling en ontwikkeling van de uitgaven en de niet-belastingontvangsten. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de artikelen van Financiën en die van Nationale Schuld. De mutaties die worden toegelicht zijn de belangrijkste mutaties die zich hebben voorgedaan vanaf de ontwerpbegroting IX 2025. Deze paragraaf bevat ook een overzicht van de begrotingsreserves.

Begroting IXB (Financiën)

Toelichting

Mutatie 1e suppletoire begroting 2025

Met de eerste suppletoire begroting 2025 is onder andere een deel van de reservering voor TenneT opgenomen. Een deel staat op de Aanvullende Post. Tevens is de raming van de Hersteloperatie Toeslagen herijkt op op basis van de toenmalige inzichten en ontwikkelingen binnen Toeslagen Herstel. Daarnaast werd de loon- en prijsbijstelling toegevoegd aan de begroting. In de Memorie van Toelichting op de Eerste Suppletoire Begroting 2025 worden alle belangrijkste mutaties uit die begroting toegelicht.

Mutaties begroting 2026

Uitvoeringskosten aanvullend herstel box 3

Vanaf de Aanvullende Post van de Rijksbegroting wordt € 10 mln. voor 2025 overgeheveld ten behoeve van uitvoeringskosten van het aanvullend herstel box 3. Dit is aanvullend op de overheveling die bij 1e suppletoire begroting reeds heeft plaatsgevonden. Het gaat hierbij om uitvoeringskosten die gemoeid zijn met de Wet tegenbewijsregeling box.

ICT opdrachten

De ICT-uitgaven van de Belastingdienst nemen toe als gevolg van groei van de ICT-portefeuille (bijvoorbeeld de modernisering van het omzetbelasting en vervanging van het SAP-systeem) en relatief sterke prijsstijgingen (groter dan de rijksbrede prijsbijstelling).

Kasschuif FSV/MSNP

De kasschuif van € 15,3 mln. (waarvan € 12 mln. budget voor compensatie) betreft budget voor het tegemoetkomingsbeleid voor personen die nadelige gevolgen hebben ondervonden aan de Fraude Signalering Voorziening (FSV) of onterecht zijn afgewezen voor het traject Minnelijke Schuldsanering Natuurlijke Personen (MSNP). Dit budget wordt in 2025 niet uitgegeven en is naar verwachting nodig in 2027.

Belasting- en invorderingsrente

Naar aanleiding van de Hoge Raad uitspraken moet bij het rechtsherstel box 3 conform huidige wetgeving in bepaalde situaties belastingrente vergoed worden. Dit leidt tot extra renteuitgaven.

Kasschuif lening TenneT

Een bedrag van € 1,4 mld. van de leningsfaciliteit van 2025 wordt doorgeschoven naar 2026 omdat een aantal investeringsuitgaven is verschoven in de tijd.

Vrijval lening TenneT

Met de garantie voor TenneT is inmiddels een structurele oplossing geïmplementeerd voor de financiering van TenneT Nederland. Daarmee vervalt het eerder geraamde deel van de lening dat nodig was voor TenneT Nederland in 2026 van € 7,5 mld.

Herallocatie middelen Invest-NL naar Invest International

Onder voorwaarde van de integratie tussen Invest International en Invest-NL vindt een herallocatie van middelen van Invest-NL naar Invest International plaats om te zorgen voor de continuïteit van de activiteiten van Invest International op de korte termijn. Daarom wordt in 2026 € 150 mln. en in 2027 € 100 mln. beschikbaar gesteld voor Invest International vanuit de gereserveerde begrotingsmiddelen voor Invest-NL 2028 (€ 50 mln.) en 2029 (€ 200 mln.). Hiermee zorgt het kabinet ervoor dat Invest International voldoende middelen heeft tot de streefdatum van integratie van beide deelnemingen op 1 januari 2028. Voor deze mutatie ontvangt uw Kamer de onderbouwing conform de werkwijze Beleidskeuzes uitgelegd (CW3.1) voordat hierover wordt gestemd.

Kasschuif ESM-kapitaalsleutel

De toetreding van Kroatië tot het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) startte het proces om de ESM-kapitaalsleutel (uit 2009) te herzien. Hieruit volgt dat Nederland een groter aandeel in de Europese economie en bevolking had dan voorheen. Nederland heeft toentertijd de aanvullende kapitaalstorting voor 2025 begroot om, indien nodig, voorafgaand aan de uiterlijke wijziging van de kapitaalsleutel op 1 januari 2026 de storting te kunnen doen. De verwachting is dat betaling van de aanvullende storting pas in 2026 nodig zal zijn, daarom wordt de reservering van 2025 naar 2026 geschoven.

Bijstelling schadeuitkeringen ekv

Vanwege de realisatie op dit moment wordt de raming van de niet-definitieve schades voor 2025 met € 43 mln. opgehoogd. Aangezien ook in voorgaande jaren de realisatie hoger was dan geraamd, wordt ook de meerjarenraming van de niet-definitieve schades aangepast.

Dotatie begrotingsreserve ekv

De raming van de premies ekv wordt naar boven bijgesteld (zie toelichting bij belangrijkste mutaties ontvangsten). Aangezien de premieontvangsten in de begrotingsreserve worden gestort (uitgave voor de Financiënbegroting), wordt ook deze raming naar boven bijgesteld

Btw-compensatiefonds (BCF)

Als gevolg van overhevelingen van budget van ministeries naar decentrale overheden wordt er een bedrag in het gemeente of provinciefonds gestort. Het geraamde btw-deel van dit bedrag wordt in het BCF gestort. Gemeentes en provincies kunnen de betaalde btw in verband met de overhevelingen terugvragen bij het BCF. Deze uitgaven worden gedekt vanuit de belastingontvangsten. Daarnaast vindt er een jaarlijkse bijstelling van de raming van het BCF plaats op basis van de beschikking van het afgelopen jaar, betalingen van het vierde kwartaal van het afgelopen jaar en driemaal het voorschot van het eerste kwartaal uit het lopende jaar.

Vertragingsrente

Er zijn nabetalingen gedaan over de Traditionele Eigen Middelen (TEM) aan de Europese Commissie. De Nederlandse douaneautoriteiten voeren een zelfanalyse uit op casussen waarvan de invoerrechten nog niet met zekerheid zijn vastgesteld of nog niet door de lidstaat zijn geïnd. Als gevolg van de zelfanalyses heeft Nederland de aansprakelijkheid op een aantal dossiers geaccepteerd. Dit heeft geleid tot circa € 10,2 mln. aan TEM nabetalingen via de begroting van Buitenlandse Zaken. De vertragingsrente op de nabetalingen bedraagt circa € 28,1 mln. en wordt door Douane verantwoord op Artikel 9 van de begroting van Financiën.

Taakstelling amendement van Kent

Bij de stemmingen over de Voorjaarsnota op 3 juli jongstleden heeft de Tweede Kamer het amendement van Kamerlid Van Kent aangenomen. Het amendement compenseert medewerkers bij sociaal-ontwikkelbedrijven voor de veranderingen bij de arbeids- en algemene heffingskorting en het tarief eerste schijf. De dekking van het amendement betreft het incidenteel taakstellend verlagen van de departementale budgetten met € 40 mln. Het aandeel van het ministerie van Financiën bedraagt € 11 mln. en wordt ingevuld met de nog te verdelen middelen op artikel 10.

Kasschuiven Toeslagen Herstel

Interdepartementale overboekingen

Dit betreft verschillende overboekingen met andere departementen, bijvoorbeeld voor de uitvoeringskosten voor het opheffen van het handhavingsmoratorium bij de Belastingdienst (€ 3,2 mln. structureel), meer capaciteit voor corruptiebestrijding bij de FIOD (€ 1,7 mln. structureel) en financiering vanuit de opdrachtgevers voor de uitvoering en dienstverlening bij Dienst Toeslagen (€ 17,5 mln. in 2026).

Toelichting

Mutatie 1e suppletoire begroting 2025

Met de eerste suppletoire begroting 2025 zijn onder andere de belasting- en invorderingrente en de dividendramingen geactualiseerd. Ook de renteraming van de staatsdeelnemingen samenhangend met de lening aan TenneT is bijgesteld. Verder werden de verwachte verkoopopbrengsten van de aandelen van ABN AMRO bijgesteld als gevolg van het lopende verkoopprogramma. Daarnaast is de aflossing van de lening aan Griekenland bijgesteld. In de Memorie van Toelichting op de Eerste Suppletoire Begroting 2025 worden alle belangrijkste mutaties uit die begroting toegelicht.

Mutaties begroting 2026

Belasting- en invorderingsrente

De raming van de belasting- en invorderingsrente wordt geactualiseerd naar aanleiding van de nieuwe raming van de korte rente uit de Macro Economische Verkenning (MEV) van het Centraal Planbureau (CPB). Daarnaast zijn beleidsbesluiten om het invorderingsrente percentage te bevriezen op 4,25%, in plaats van de stijging naar ECB-rente +4%, en de indexatie van de Invorderingswet meegenomen in de nieuwe raming.

Apparaatsontvangsten Belastingdienst

De apparaatsontvangsten worden bijgesteld vanwege hoger dan geraamde ontvangsten van het UWV voor de vangnetregeling (ziekteverzuim) en vanwege rijksbrede dienstverlening (O&P en ICT gerelateerd) onder beheer van de Belastingdienst waar ook uitgaven tegenover staan.

Meevaller boeteontvangsten

De maandelijkse realisaties van de boeteontvangsten zijn hoger dan verwacht. De raming wordt daarom met € 20 mln. naar boven bijgesteld.

Dividendraming update

De totale dividenden voor de financiële en niet-financiële deelnemingen worden in 2025 met circa € 126,9 mln. naar beneden bijgesteld. Ten aanzien van de financiële deelnemingen komt dit met name doordat ASN Bank2 geen dividend uitkeert over 2025 en doordat de dividendontvangsten afnemen door de verdere verkoop van de aandelen ABN AMRO. Voor de niet-financiële deelnemingen betreft het een relatief kleine positieve bijstelling als gevolg van de meest recente inzichten in de bedrijfsresultaten van verschillende staatsdeelnemingen.

In samenhang met de afbouw van het belang van de Staat in ABN, zoals is gecommuniceerd in de Kamerbrief van 9 september 2025, wordt vanaf 2026 het dividend met € 46 mln. naar beneden bijgesteld en voor de jaren erna zijn de dividenden structureel met ongeveer € 105 mln. naar beneden bijgesteld. De opbrengsten (verkoop tot dat moment en rente-effect op de staatsschuld) worden voor het lopende jaar verwerkt bij de Najaarsnota 2025.

Aanpassing renteontvangsten TenneT

De raming van de rente-ontvangsten op de TenneT-lening wordt naar beneden bijgesteld aan de hand van de meest recente inzichten en de hoogte van de rente. Een bedrag van € 1,4 mld. van de lening in 2025 wordt doorgeschoven naar 2026. Daarnaast vervalt het deel van de lening dat nodig was voor TenneT Nederland in 2026 van € 7,5 mld. als gevolg van de staatsgarantie. De geraamde renteontvangsten worden als gevolg hiervan bijgesteld.

Verkoop aandelen ABN AMRO

De verwachte ontvangsten worden in 2025 met circa € 901 mln. naar boven bijgesteld, als gevolg van de verkoopopbrengst door de verkoop van aandelen ABN AMRO. Dit betreft de stand tot en met 31 juli 2025. In de Kamerbrief van 25 juli 2025 is hierover geïnformeerd.

Bijstelling premies ekv

Als een ekv-polis wordt afgegeven, is de verzekerde premie verschuldigd. De gerealiseerde premies zijn op dit moment hoger dan begroot en er worden nog premies verwacht. Daarom wordt de raming naar boven bijgesteld.

CBAM

Het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) is een Europees instrument waarmee vanaf 1 januari 2026 een koolstofprijs geheven wordt op bepaalde ingevoerde goederen uit landen van buiten de Europese Unie. De ontvangsten worden geraamd op € 211 mln. in 2026 en € 237 mln. in 2027. Vanaf 2028 zijn geen ontvangsten opgenomen omdat het nog niet duidelijk is aan wie welk deel van de CBAM-inkomsten vanaf 2028 toekomt. De Europese Commissie heeft op 16 juli 2025 een voorstel gepubliceerd voor een EU eigen middel op basis van CBAM en hierover vinden onderhandelingen plaats binnen de context van de onderhandelingen over het volgende meerjarig financieel kader en het Eigenmiddelenbesluit.

Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (IXB)

Onderstaande grafiek geeft een overzicht van de uitgaven en ontvangsten op de departementale begroting van het ministerie van Financiën (dus exclusief Nationale Schuld). De ontvangsten zijn uitgesplitst naar belastingontvangsten en niet-belastingontvangsten.

De piek in uitgaven in 2025 en 2026 wordt met name verklaard door de verstrekte lening aan TenneT (€ 12,8 mld. in 2025 en € 11,0 mld. in 2026).

Figuur 7 Meerjarig overzicht uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1 mld.)

Begrotingsreserves

Een begrotingsreserve is bestemd voor een concreet doel en kan in principe alleen voor dat doel worden gebruikt. Onderstaand overzicht geeft (het geraamd verloop van) de begrotingsreserves van het ministerie van Financiën weer. In de betreffende artikelen worden de begrotingsreserves toegelicht.

Begroting IXA (Nationale Schuld)

De onderstaande tabel geeft de verwachte EMU-schuld en staatsschuld aan het einde van 2025 en 2026 weer, alsmede de daaruit voortkomende rentelasten. De cijfers over 2024 betreffen realisaties.

De EMU-schuld is de bruto, dus uitstaande, schuld van de gehele collectieve sector. De staatsschuld is daar een onderdeel van en omvat alleen de schuld van de Rijksoverheid. De staatsschuld wordt gefinancierd door het Agentschap van de Generale Thesaurie, onderdeel van het ministerie van Financiën. De interne schuldverhouding geeft de schuldverhouding weer tussen de Staat en de instellingen die meedoen aan het schatkistbankieren, zoals decentrale overheden, rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's), sociale fondsen en agentschappen.

Volgens de Europese boekhoudregels (ESA-2010) worden bij de berekening van het EMU-saldo alleen de rentelasten op schuldpapier meegenomen en niet de rentelasten op derivaten. De rentelasten op derivaten worden daarom apart weergegeven.

Binnen het renterisicobeleid maakt het Agentschap gebruik van zijn bevoegdheid om rentederivaten af te sluiten of voortijdig te beëindigen. Bij het beëindigen van een rentederivaat wordt de actuele marktwaarde van het derivaat verrekend tussen beide partijen. Als de marktwaarde positief is voor de Staat leiden voortijdige beëindigingen tot eenmalige ontvangsten die een verlagend effect hebben op de staatsschuld. Tegenover deze eenmalige ontvangsten staan lagere verwachte rentebaten in toekomstige jaren.

De omvang van de staatsschuld en de bijbehorende rentelasten zullen naar verwachting in 2026 toenemen ten opzichte van 2025. In 2024 zijn de langlopende rentederivaten afgelopen of voortijdig beëindigd waardoor het effect hiervan op de rentelasten nihil is in 2025 en 2026. Voor de raming van de rentelasten worden de door het Centraal Planbureau (CPB) geraamde rentepercentages gebruikt.

Belangrijkste mutaties rentekosten

In de onderstaande tabel worden de belangrijkste mutaties in de rentelasten vanaf de ontwerpbegroting 2025 weergegeven.

De rentelasten op de staatsschuld (artikel 11) liggen bij het opstellen van de begroting al voor een groot deel vast. De meeste rente wordt immers betaald op leningen die in het verleden zijn afgesloten. Hoe verder vooruit, hoe groter de onzekerheid in de ramingen. De hoogte van de rentelasten die al vastliggen volgt uit de toenmalige rentestanden en schuldopbouw die voortkomt uit de keuzes die in het verleden zijn gemaakt ten aanzien van het financieringsbeleid en risicomanagement.

De rentelasten op nieuw uit te geven schuld worden geraamd op basis van de meest recente rentetarieven van het CPB en op basis van de raming van het kassaldo van het Rijk. Bijstelling van deze twee variabelen is de belangrijkste oorzaak van de aanpassing van de rentelasten. Daarnaast is tussen het moment van opstellen van de ontwerpbegroting van 2025 en die van 2026 een deel van de schuld opnieuw gefinancierd tegen nieuwe (rente)voorwaarden. Ook dit heeft een effect op de geraamde rentelasten.

Voor het bijstellen van de geraamde rentelasten op de interne schuldverhouding (artikel 12) geldt dat dit het gevolg is van gewijzigde rentetarieven en de omvang van de interne schuldverhouding. Naar verwachting neemt de interne schuldverhouding in 2026 toe doordat meer middelen worden aangehouden op de rekeningen-courant van de deelnemers van schatkistbankieren. Daarnaast is door het CPB een daling van de korte rente geraamd ten opzichte van de MEV-raming van vorig jaar, waardoor per saldo de verwachte rentelasten afnemen.

In onderstaande grafiek wordt de (verwachte) staatsschuld aan het einde van ieder jaar weergegeven, alsmede de daarbij behorende rentelasten. De jaren 2022-2024 zijn realisaties, 2025 en 2026 zijn ramingen.

Figuur 8 Overzicht staatsschuld en rentelasten (bedragen x € 1 mld.)

De omvang van de staatsschuld bedraagt naar verwachting € 514,4 mld. ultimo 2026 en de raming voor de rentelasten van de staatsschuld bedraagt voor 2026 € 10,7 mld. Doordat de staatsschuld naar verwachting toeneemt in 2026, zijn de rentelasten voor 2026 hoger geraamd dan voor 2025. Daarnaast wordt verwacht dat staatsobligaties tegen een hogere rente geherfinancierd moeten worden dan waartegen deze oorspronkelijk zijn uitgegeven.

2.3 Openbaarheidsparagraaf

Actieve Openbaarmaking

In 2026 maakt het ministerie steeds meer informatie actief openbaar op grond van de inspanningsverplichting, waaronder maatschappelijk relevante dossiers. Uitgangspunt daarbij is dat openbaarmaking van informatie in een maatschappelijke behoefte moet voorzien. Daarnaast wordt gestreefd om in 2026 alle verplichte categorieën voor actieve openbaarmaking onder de Woo binnen de gestelde termijnen openbaar te maken. Daarbij wordt niet alleen departementsbreed, maar ook interdepartementaal samengewerkt. Tot slot wordt de Visie Openbaarmaking & Transparantie in 2026, in samenspraak met onze omgeving, geëvalueerd en waar nodig aangepast.

Passieve Openbaarmaking

De ambitie van het ministerie van Financiën is om in 2026 zoveel mogelijk Wet Open Overheid (Woo)-verzoeken binnen de wettelijke, of een met verzoeker afgesproken, termijn af te handelen en geen verzoeken meer in behandeling te hebben die ouder zijn dan 6 maanden. In 2026 zal de ontwikkeling van het interne zaakvolgsysteem afgerond zijn, waardoor het systeem optimaal aansluit bij de werkprocessen.

Goed en tijdig contact met verzoekers is een belangrijk speerpunt van het ministerie van Financiën. Het ministerie wil in 2026 ook in bredere zin in contact staan met haar omgeving, los van een individueel Woo-verzoek. Zo zullen regelmatig gesprekken worden gevoerd met stakeholders zoals burgers, journalisten, maatschappelijke organisaties en andere (mede)overheden over openbaarmaking en transparantie, en worden deze gesprekken vertaald naar concrete acties, bijvoorbeeld op het gebied van actieve openbaarmaking.

Verbetering van de informatiehuishouding (IHH)

Het ministerie van Financiën heeft voor onder andere de implementatie van de Wet Open Overheid en Archiefwet 1995 een departementaal meerjarenplan openbaarheid en informatiehuishouding 2025-2026 opgesteld. Belangrijke acties hierin zijn de volgende.

Voor bewustwording over het belang van goed beheer van informatie zijn awareness campagnes en trainingen ontworpen en in 2026 worden dit onderdeel van de onboarding van nieuw personeel. IHH-professionals krijgen bij de Belastingdienst gerichte opleidingsprogramma’s aangeboden.

Er is rijksbreed beleid vastgesteld voor het archiveren van e-mails en chatberichten. In 2026 worden de voorzieningen hiervoor geïmplementeerd. Voor de vervanging van het huidige documentmanagementsysteem voor de generieke processen en een werkplek neemt Financiën deel aan het interdepartementale programma Beter samenwerken.

Voor de primaire processen bij de Belastingdienst wordt een integrale archieftoepassing ontwikkeld, het zogenaamde Generiek Document en Archiefbeheer systeem. Dit komt in 2025 beschikbaar en zal in 2026 worden doorontwikkeld, zodat de toegevoegde waarde voor burgers en bedrijven, maar ook voor de medewerkers, kan worden benut.

Blijvende bestuurlijke aandacht en sturing is een noodzakelijke randvoorwaarden zijn om de ambities waar te maken. De implementatie van het departementaal kwaliteitssysteem IHH moet hieraan bijdragen.

2.4 Strategische Evaluatie Agenda

De Strategische Evaluatie Agenda (SEA) geeft weer hoe het ministerie van Financiën de komende jaren inzicht wil verwerven in de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van haar beleid.

Deze SEA-thema’s vallen uiteen in subthema’s die zijn gekoppeld aan de begrotingsartikelen van het ministerie. Waar zinvol en haalbaar vindt binnen een subthema een periodieke rapportage plaats. Zoals Tabel 6 laat zien, dekken de periodieke rapportages op deze wijze alle beleidsartikelen van de begroting over een periode van 7 jaar.

De nadere uitwerking van de SEA staat in bijlage 4: Uitwerking Strategische Evaluatie Agenda. Naast de geplande evaluaties bevat deze bijlage een toelichting op de opbouw en de inzichtbehoefte per subthema. De afgeronde evaluaties worden ieder jaar opgenomen in de bijlage Afgerond evaluatie- en overig onderzoek van het Jaarverslag. Het meest actuele overzicht van de realisatie van periodieke rapportages is te vinden op evaluaties.rijksfinanciën.nl.

2.5 Overzicht risicoregelingen

Algemeen

De garantieregelingen groter dan € 5 mln. in 2026 worden toegelicht.

Alle risicoregelingen worden in de Periodieke Rapportages getoetst op nut en noodzaak. Voor de planning van deze periodieke evaluaties wordt verwezen naar overzicht '2.4 Strategische Evaluatie Agenda’ en bijlage 4 ‘Toelichting op de Strategische Evaluatie Agenda’.

2. DGS BES-eilanden

Doel en werking garantiestelling

Om depositohouders te beschermen en de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten is er in 2017 voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (de BES-eilanden) een depositogarantiestelsel voor Caribisch Nederland ingevoerd (DGS BES). Bij invoering is aangegeven om het depositogarantiestelsel na drie jaar te evalueren, samen met DNB. De conclusie was dat DGS BES in de vorige opzet niet voldoende bijdroeg aan het versterken van de financiële stabiliteit en bescherming van consumenten.

In 2017 is gekozen het stelsel ex post te financieren. Hier is toentertijd onder meer voor gekozen omdat het toen niet ondenkbaar was dat er direct beroep het DGS zou worden gedaan. Het was zaak om binnen korte tijd een relatief eenvoudig stelsel te kunnen realiseren. Uit de opgedane ervaring blijkt dat een ex ante stelsel ingevoerd kan worden zonder extra kosten. Internationale standaarden adviseren een door de sector te financieren DGS. Hierdoor ontstaat een prikkel bij lokale banken om geen overmatige risico’s te nemen met deposito’s. Daarom is per 1 januari 2025 de omslag gemaakt naar een dergelijk ex ante stelsel.

Ex ante financiering heeft belangrijke voordelen ten opzichte van ex post financiering. Hierbij is het doel dat de vormgeving van het DGS BES zoveel mogelijk bijdraagt aan de stabiliteit van het financiële stelsel, zonder dat een beroep hoeft te worden gedaan op de Staat. Het DGS is immers voor rekening en risico van de banken. Bij de vorige ex post financieringsopzet stond de Staat garant voor een eventueel beroep op het DGS. De sector betaalt pas na gebruik van het DGS de Staat terug. In het huidige stelsel is een fonds opgericht waarbij de sector naar rato bijdraagt. Uitkeringen gaan in eerste instantie ten laste van dit fonds.

Kans, impact en beheersing risico’s

Uitkeringen gaan in eerste instantie ten laste van het fonds. Het kan zijn dat deze ex ante bijdragen niet voldoende zijn, zodat het DGS BES fonds een liquiditeitstekort heeft. De Stichting heeft de mogelijkheid om financieringsovereenkomsten aan te gaan met derden en heeft dus de mogelijkheid om bijvoorbeeld (gecommitteerde) kredietfaciliteiten met banken en/of het Rijk aan te gaan waarop, indien nodig, getrokken kan worden. Van de mogelijkheid om een krediet op te nemen bij het Rijk zal door de Stichting alleen in uitzonderlijke omstandigheden gebruik worden gemaakt. Hiervoor moet de Minister van Financiën vooraf toestemming geven.

Premiestelling en kostendekkendheid

De nieuwe regeling inzake het depositogarantiestelsel, sinds 1 januari 2025, is in sterke mate gebaseerd op de in het Europees deel van Nederland geldende regelgeving en de depositogarantiestelsels in Curaçao en Sint Maarten. Op onderdelen is deze vereenvoudigd teneinde recht te doen aan de bijzondere positie van Caribisch Nederland. Het depositogarantiestelsel garandeert deposito’s aangehouden bij kredietinstellingen waaraan door DNB een vergunning is verleend om activiteiten uit te oefenen in Caribisch Nederland. Onder het vorige depositogarantiestelsel waren deposito’s gegarandeerd tot een bedrag van USD 10.000 per depositohouder per kredietinstelling. Dit dekkingsniveau voldeed niet meer aan de internationale standaarden en is in het nieuwe stelsel opgehoogd naar USD 25.000.

5. Terrorismeschades (NHT)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschaden (NHT) is in 2003 opgericht, nadat verzekeraars en herverzekeraars terrorismerisico’s uitsloten op hun polissen. Binnen de NHT leveren verzekeraars, herverzekeraars en de Staat gezamenlijk een dekkingscapaciteit van € 1 mld. per jaar. De Staat geeft een garantie voor de laatste € 50 mln. van deze dekkingscapaciteit.

Kans, impact en beheersing risico’s

Terrorismebestrijding vergt vanwege de hoge dreiging onverminderde politieke aandacht van de Staat. De financiële risico’s voor de Staat zijn in eerste instantie beperkt doordat de verzekeraars en herverzekeraars de eerste € 950 mln. van de dekkingscapaciteit garanderen en pas daarna de garantie van de Staat kan worden aangesproken.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Staat heft een premie over het afgegeven garantiebedrag van € 50 mln. Deze middelen worden vanaf 2019 gestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

7. WAKO (kernongevallen)

Doel en werking garantieregeling

De Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) regelt de aansprakelijkheid van exploitanten van nucleaire installaties voor kernongevallen. De exploitant is aansprakelijk voor schade bij kernongevallen, maar de Staat der Nederlanden staat garant. De Staat staat voor vijf exploitanten garant tot maximaal € 1,5 mld. per ongeval. Het bedrag van € 1,5 mld. is gebaseerd op de Verdragen van Parijs en Brussel, die verdragsstaten verplichten tot een garantstelling. Aangezien een kernongeval bij Borssele hogere schades kan veroorzaken is er nationaal voor gekozen hiervoor een hogere garantie af te geven. De totale garantieverplichting komt uit op € 9,2 mld.

Voorts hebben alle kerninstallaties een aansprakelijkheidsverzekering afgesloten bij commerciële verzekeraars en voor bepaalde risico’s bij de Nederlandse Staat. Hiertoe zijn zij op grond van de WAKO verplicht. De verzekerde som is afhankelijk van de risico’s bij de betreffende installatie, maar is in geen geval hoger dan € 1,2 mld. De Staat ontvangt hiervoor van alle kerninstallaties premies. Voor schades die door verzekeraars worden vergoed hoeft geen beroep te worden gedaan op de staatsgarantie.

Het doel van deze garantie is tweeledig: enerzijds schadeloosstelling van slachtoffers indien zich een ernstig kernongeval in Nederland voordoet en anderzijds het internaliseren van kosten die met het gebruik van kernenergie samenhangen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Kerncentrales moeten voldoen aan strenge veiligheidseisen. De kerncentrale in Borssele is ook bestand tegen externe omstandigheden, zoals een aardbeving of overstroming. Uit onder andere de Europese stresstest blijkt dat Borssele voldoet aan de bestaande veiligheidseisen. Voor de overige installaties zijn nationale stresstests uitgevoerd, die ook positief waren.3

Kerncentrales staan onder streng nationaal en internationaal toezicht. Dit ligt vast in de Nederlandse wet en in internationale verdragen. Daarnaast staan in de vergunningen talrijke eisen aan een kerncentrale. Dit zijn bijvoorbeeld eisen om internationale contacten tussen kerncentrales te onderhouden om kennis en ervaringen uit te wisselen. Wettelijk toezicht in Nederland valt onder de verantwoordelijkheid van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS), die het toezicht ook uitvoert. De ANVS ziet erop toe dat alle nucleaire installaties in Nederland de relevante veiligheidseisen naleven. Ook zorgt de ANVS dat veiligheids- en beveiligingsmaatregelen worden getroffen. Er zijn regelmatig contacten tussen de kerncentrale en de ANVS. Inspecteurs houden vaak ter plekke toezicht en controles. Zij kijken of de vergunningen worden nageleefd, of technische specificaties en de werkwijzen kloppen en of voorgenomen wijzigingen aan installaties mogen worden uitgevoerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

De doelstelling is dat een premie wordt geïnd die een reële weergave vormt van het risico voor de Staat. Voor de berekeningssystematiek wordt aangesloten bij de premieberekening die de markt hanteert voor kernongeval schadeverzekeringen. De premies worden niet afgestort in een begrotingsreserve. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze regeling.

8. Garantie Fortis Corporate Insurance (FCI)

Doel en werking garantieregeling

De Staat heeft garanties en vrijwaringen afgegeven aan de koper van Fortis Corporate Insurance (Amlin PLC, € 5,5 mln.) als gevolg van de verkoop van de staatsdeelneming. Garanties en vrijwaringen zijn gebruikelijk bij dit soort transacties. Hiermee wordt voorkomen dat de koper bepaalde risico's verdisconteert in een lager bod op de aandelen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Voor FCI zijn er tot op heden geen aanwijzingen dat het risico op uitbetaling zich materialiseert. Het ligt ook niet voor de hand dat ruim 15 jaar na de verkoop nog claims zullen binnenkomen. Echter de vrijwaring heeft geen einddatum, dus het is niet uitgesloten dat nog een beroep op de vrijwaring zal worden gedaan. Voor de beheersing van de risico’s is een maximumbedrag opgenomen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor de garanties aan FCI ontvangt de Staat geen premie. Tot op heden heeft geen uitkering plaatsgevonden onder de garantie.

9. Garantie TenneT

Doel en werking garantieregeling

Door de grote investeringsagenda van TenneT neemt de financierings-behoefte fors toe. Om te zorgen dat TenneT Nederland deze investeringsopgave kan financieren, heeft het kabinet begin 2025 besloten een garantie af te geven. Daarmee kan TenneT NL leningen aantrekken met dezelfde kredietwaardigheid als de Nederlandse Staat (AAA), en zodoende meer en goedkoper schuld ophalen op de kapitaalmarkt.

Kans, impact en beheersing risico's

De garantie heeft een schuldplafond, gebaseerd op de reeds uitstaande schuld van TenneT NL en de verwachte financieringsbehoefte die zij nodig heeft om alle wettelijke verplichte investeringen te financieren. De hoogte van het schuldplafond wordt minimaal één keer per jaar bij de Voorjaarsnota herijkt, zodat het totale plafond dekkend is voor de benodigde financiering van alle wettelijke investeringen plus de reeds uitstaande schuld. In 2025 bedraagt het schuldplafond van de garantie € 52 mld.

De som van alle uitstaande schuld van TenneT NL onder de garantie is het theoretische totaalrisico voor de Staat. Aangezien TenneT NL haar schuldpositie over de jaren zal opbouwen, zal dit totaalrisico de komende jaren (ruim) onder het garantieplafond zitten. Het reële risico voor de Staat is echter een stuk lager. Tegenover de financiële verplichtingen heeft TenneT NL namelijk bezittingen (activa) die een grote waarde vertegenwoordigen. Deze bezittingen zijn echter niet liquide, maar kunnen op termijn wel gebruikt worden om inkomsten te genereren. Gegeven deze mitigerende factoren op de balans van TenneT NL is het reële risico voor de Staat fors lager dan de totale schuld die uitstaat onder de garantie.

Premiestelling en kostendekkendheid

De Staat ontvangt een garantiepremie voor het verstrekken van de garantie aan TenneT Nederland. De premie wordt betaald over alle schuld die TenneT nieuw heeft aangetrokken onder de garantie en wordt gelijkgesteld aan het verwachte financieringsvoordeel dat TenneT krijgt door het verstrekken van de garantie. Omdat dit een risicoregeling is zonder begrote schade, worden de premie en de schade conform beleidskader risicoregelingen als ontvangsten en uitgaven in de staatsschuld geboekt.

11. Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) is in 1970 opgericht om duurzame economische groei in ontwikkelingslanden te bevorderen, door het verschaffen van eigen vermogen of leningen voor projecten die impact creëren en voldoen aan FMO’s standaarden op het gebied van sociale omstandigheden, milieu en «good governance». Hierbij gaat het alleen om projecten die niet door marktpartijen gefinancierd kunnen worden, voornamelijk vanwege het hoge risico dat zij associëren met onder meer het investeren in ontwikkelingslanden. FMO verschaft kapitaal, garanties en leningen aan private partijen in die landen. FMO behartigt een publiek belang van de Nederlandse overheid (private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden) en is om die reden een staatsdeelneming. FMO investeert additioneel aan de markt en draagt daarmee bij aan de Sustainable Development Goals, waaronder mondiale armoedebestrijding en tegengaan van (de negatieve gevolgen van) klimaatverandering.

Kans, impact en beheersing risico’s

Er is in 2023 een akkoord getekend over een herziene staatsgarantie tussen de Staat en FMO. De herziening van de garantie betekende een beperking van het risico van de Staat ten opzichte van de garantie uit 1998. Nu geldt een schuldplafond voor FMO van USD 16 mld. (oftewel € 15,4 mld.) voor de periode 2023-2028, waardoor het risico voor de Staat wordt gemaximeerd. Daarnaast is FMO een jaarlijkse premie verschuldigd ter compensatie voor het risico van de Staat. Ook vindt een periodieke vijfjaarlijkse evaluatie van de garantie plaats door het ministerie van Financiën en het ministerie voor Buitenlandse Zaken en FMO waarbij het schuldplafond en de premie ook aan bod komen.

De kans dat FMO een beroep zal doen op de garantie is zeer klein. Er staan verschillende mitigerende maatregelen tegenover het risico voor de Staat, zoals een sterke kapitaalpositie, een sterke liquiditeitspositie en risicomanagement waar toezicht door de DNB op wordt gehouden. In de afgelopen 30 jaar heeft FMO slechts één jaar verlies geleden (in 2020 vanwege de gevolgen van de coronacrisis). FMO heeft in de afgelopen jaren aanzienlijke reserves opgebouwd die als buffers dienen voor eventuele toekomstige verliezen.

De impact van het risico is in theorie groot, maar het reële risico van de Staat is echter een stuk lager dan het schuldplafond en het theoretische totaalrisico. Het theoretische totaalrisico betreft de som van alle financiële verplichtingen van FMO. Tegenover de financiële verplichtingen van FMO heeft FMO activa (zoals EU (Europese Unie) staatsobligaties, DNB deposito’s en andere liquide middelen) die een bepaalde waarde vertegenwoordigen. De waarde van deze activa verlaagt de hoeveelheid steun die nodig is in geval dat FMO een beroep doet op de garantie, aangezien deze activa in een crisissituatie door FMO kunnen worden aangewend. Daarnaast heeft FMO overige activa die, hoewel minder liquide en in stress scenario’s minder waardevast dan de bovenstaande activa, ook een bepaalde waarde vertegenwoordigen. Voorbeelden hiervan zijn uitstaande leningen en investeringen in het eigen vermogen van andere ondernemingen. Gegeven deze mitigerende factoren is het reële risico voor de Staat fors lager dan het theoretische, maximale risico.

Premiestelling en kostendekkendheid

FMO betaalt in de periode 2023 ‒ 2028 een jaarlijkse garantiepremie van € 1 mln. per jaar aan de Nederlandse Staat. Na afloop van deze periode actualiseert de Staat de hoogte van de garantiepremie. Voorheen betaalde FMO geen premie voor de garantie. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

12. Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB)

Doel en werking garantieregeling

In 2015 is besloten om toe te treden tot de nieuw op te richten Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), welke sinds januari 2016 operationeel is. Op basis van een door de oprichtende aandeelhouders bepaalde verdeelsleutel heeft Nederland een aandeel toegewezen gekregen en zich hierop ingeschreven. Dit aandeel bestaat uit een gedeelte ingelegd (paid-in) kapitaal (20%) en een gedeelte garantiekapitaal (80%). Deze verplichting betreft het garantiekapitaal. Het Nederlandse aandeel in het garantiekapitaal wordt voor 2026 geraamd op € 792,4 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan worden ingeroepen door de AIIB op het moment dat de instelling niet meer aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt, wordt echter als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises. De AIIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Het interne beleid t.a.v. kapitaaltoereikendheid is zeer prudent en erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. De externe kredietbeoordelingsbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de AIIB allen een AAA/Aaa-rating, wat een reflectie is van onder meer de governance-raamwerken van de AIIB, waaronder het risicomanagement- en liquiditeitbeleid van de AIIB, de sterke kapitaaltoereikendheid en de steun van de brede aandeelhoudersbasis.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij dit zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de AIIB hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de AIIB, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort.

13. DNB – deelneming in kapitaal IMF

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Staat verleent aan DNB een garantie om het risico te dekken indien het International Monetary Fund (IMF) in gebreke blijft. Deze garantie wordt alleen ingeroepen in het geval dat het IMF niet aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen en een beroep doet op middelen van DNB. Bovendien geeft de Nederlandse Staat garanties af aan DNB voor het doorlenen van SDRs (Special Drawing Rights) aan het IMF voor speciale fondsen, namelijk de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) voor het verstrekken van concessionele leningen aan lage-inkomenslanden, en de Resilience and Sustainability Trust (RST) voor het verstrekken van leningen aan landen om structurele lange-termijn uitdagingen, zoals klimaatverandering, het hoofd te bieden.

De totale Nederlandse deelname aan alle IMF-faciliteiten, en de corresponderende garanties van de Staat aan DNB, wordt voor 2026 geraamd op € 34,5 mld.4

Kans, impact en beheersing risico’s

De kans dat het IMF in gebreke blijft bij DNB op de algemene middelen van het IMF en DNB daarom de garantie bij het ministerie van Financiën moet inroepen, is zeer klein. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises.

Er zijn verschillende mitigerende factoren die ervoor zorgen dat deze kans zeer klein is. Het IMF verstrekt leningen aan landen met betalingsbalansproblemen. In de eerste plaats kent een IMF-steun waar nodig conditionaliteiten. Hiermee verlangt het IMF niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar zorgt het IMF er ook voor dat het land de lening tijdig terugbetaalt. Ten tweede heeft het IMF een de facto Preferred Creditor Status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke crediteuren. Tenslotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15-20 mld. bedraagt, waarmee achterstallige betalingen kunnen worden opgevangen. Het komt overigens nauwelijks voor dat landen achterstanden hebben bij het IMF, mede dankzij het prudente beleid dat het IMF voert. Een belangrijk element hierin vormt het toegangsbeleid: voordat het IMF een programma verstrekt wordt vastgesteld of een land voldoende capaciteit heeft om het IMF terug te betalen. Daarnaast zijn er richtlijnen voor limieten van leningen zodat het IMF grenzen kan stellen aan de beschikbare financiering voor een programma.

Ook de kans dat het IMF in gebreke blijft op de PRGT of de RST is klein. De eerdergenoemde waarborgen voor de algemene middelen gelden ook voor middelen uit de PRGT en RST. In de afgelopen 25 jaar is het slechts één keer voorgekomen dat er een betalingsachterstand ontstond bij de PRGT. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de impact van de coronacrisis en de mondiale gevolgen van de oorlog in Oekraïne zonder precedent is en dat voor een aantal landen dat gebruik maakt van PRGT-middelen in de aankomende jaren een onhoudbare schuldsituatie dreigt. De PRGT heeft reserves, waardoor betalingsachterstanden niet direct een risico vormen voor het inroepen van de garantie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor de afgegeven garanties aan DNB wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Het IMF zelf ontvangt geen garantie van de Nederlandse Staat en betaalt dus ook geen premie voor deze garantie aan de Nederlandse Staat. Het IMF vraagt wel premie aan landen die financiële steun krijgen en betaalt een premie aan landen die middelen verstrekken. Dit laatste geldt ook voor Nederland. Wanneer het IMF een beroep doet op een Nederlandse lening, krijgt DNB hiervoor een vergoeding; de SDR-rente. Deze is gebaseerd op het gewogen gemiddelde van de 3 maandrente op staatspapier van de onderliggende valuta van de SDR, de Euro/Dollar/Yen/Renminbi en Pond. De SDR-rente kan niet negatief worden en kent een minimum van 5 basispunten (0,05%). Momenteel keert het IMF de SDR-rente van 2,957%5 uit over het deel van de IMF-faciliteiten waarop het IMF bij DNB getrokken heeft.6 Het IMF is kostendekkend, de uitvoeringskosten van het monitoren en opstellen van programma’s wordt door het IMF gedragen. Het IMF kent een complexe vergoeding structuur. In de basis rekent het IMF een vergoeding voor de gelopen risico’s voor programmafinanciering. Voor programma’s die groot van omvang zijn wordt een extra opslag gerekend omdat deze een groter risico kennen. Deze opslag kan na verloop van tijd verder worden verhoogd om groot en langdurig gebruik van IMF-middelen te ontmoedigen. Ook rekent het IMF een vergoeding om de uitvoeringskosten van een programma te dekken. Een uitzondering wordt gemaakt voor lage-inkomenslanden: zij betalen een lagere premie via de PRGT.

14. EIB-kredietverlening in ACP en OCT

Doel en werking garantieregeling

De European Investment Bank (Europese Investeringsbank, EIB) verricht activiteiten in de landen in Sub-Sahara-Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ook wel de Afrikaanse, Caribische en Pacifische landen genoemd, ofwel de ACP-landen), alsmede in Europese Overzeese Gebieden (Overseas Countries and Territories, ofwel OCT-landen). De projecten in deze regio’s richten zich op economische ontwikkeling via de ontwikkeling van de private sector en de financiële sector, investeringen in infrastructuur en het verbeteren van het ondernemingsklimaat. Een deel van deze activiteiten wordt bekostigd uit het Investment Facility, een ‘revolverend fonds’ dat gefinancierd is uit het European Development Fund (EDF). De EIB financiert daarnaast ook activiteiten uit eigen middelen. Op deze eigen middelen hebben de lidstaten vier garanties (Lomé IV, Cotonou I, Cotonou II en Cotonou III) afgegeven om het risico dat op deze activiteiten wordt gelopen af te dekken. Voor 2026 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 76,7 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

In tegenstelling tot de algemene garantie op de EIB die op instellingsniveau is ingericht (zie nr. 19), dekt de garantie op EIB-kredietverlening onder eigen middelen in ACP en OCT individuele projecten. De EIB schat de verwachte verliezen voor het totale portfolio onder de vier garanties op 5,01%7. Er is geen uitgavenraming opgenomen op de Financiënbegroting omdat niet in te schatten is wanneer potentiële verliezen zich voordoen en de spreiding over de jaren groot is (de laatste terugbetalingen vinden plaats in 2050), waardoor de hoogte van een potentieel verlies in enig jaar relatief gering zal zijn. Verliezen zullen, zodra deze wel concreet zijn, in de begroting worden opgenomen. In uitzonderlijke gevallen kan dit, als een verlies aan het einde van een jaar concreet wordt, betekenen dat de uitgaven pas in de slotwet kunnen worden verwerkt.

Om inspraak van de lidstaten in financieringsbesluiten - gefinancierd uit zowel het EDF als eigen middelen - te waarborgen, is er een comité opgericht waarin alle lidstaten vertegenwoordigd zijn. Dit comité beoordeelt alle investeringsvoorstellen inhoudelijk en brengt advies uit aan de Raad van bewind van de EIB inzake eventuele goedkeuring. Tevens heeft het beheer van de portefeuille dezelfde waarborgen als de EIB-portefeuille binnen de EU.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen en er worden geen middelen gestort in een begrotingsreserve. Door de aandeelhouders wordt geen dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij de garantie zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/EU-lidstaten in de ACP- en OCT-landen hebben gesteld.

15. EIB pan-Europees garantiefonds

Doel en werking garantieregeling

De EIB heeft in 2020 het pan-Europees garantiefonds (EGF) opgericht om de negatieve economische gevolgen van de coronacrisis te beperken. Het pan-Europees garantiefonds van € 25 mld. wordt beheerd door de EIB-groep, waarmee tot € 200 mld. aan financiering voor Europese bedrijven, met name midden- en kleinbedrijf, kan worden gemobiliseerd. Het fonds heeft als doel de economische gevolgen van corona in de reële economie op te vangen door het verstrekken van liquiditeit aan de bedrijven in Europa.

Het EGF financiert hoge risicoprojecten die de EIB-groep normaliter niet zou financieren, waardoor de activiteiten van het EGF complementair zijn aan de reguliere activiteiten van de EIB-groep. Het EGF verstrekt first loss garanties aan de EIB en het Europees Investeringsfonds (EIF) waarmee eventuele eerste verliezen op in aanmerking komende operaties in deelnemende lidstaten gedekt worden. Verliezen uit het EGF worden door de lidstaten die deelnemen aan het EGF naar rato gedragen en door lidstaten in vaste termijnen betaald. De totaal te betalen verliezen kunnen niet meer zijn dan de individuele inleg per lidstaat. De hoogte van de in te leggen garanties door lidstaten wordt bepaald naar rato van het stemgewicht van de lidstaat bij de EIB.

De allocatieperiode voor de producten in het fonds is afgelopen, er zullen geen nieuwe producten meer worden uitgegeven. Hierdoor heeft de EIB het maximum van de garantieomvang kunnen vaststellen. Voor 2026 wordt de garantie voor Nederland geraamd op € 953,5 mln. (5,21% stemgewicht).

Het fonds zal blijven bestaan totdat één van de volgende situaties zich voordoet: het fonds wordt opgeheven met een unaniem besluit van de deelnemende lidstaten, de onderliggende committeringen zijn verlopen of de einddatum van 31 december 2037 is bereikt. Aan het eind van de investeringsperiode zal de Contributors Committee op basis van een voorstel van de EIB bepalen of een verlaging van de garanties van de lidstaten passend is gegeven de dan uitstaande committeringen.

Kans, impact en beheersing risico’s

Indien het garantiefonds moet uitbetalen aan een garantiehouder, worden de lidstaten gevraagd om een deel van hun garanties om te zetten in een betaling zodat het garantiefonds aan haar verplichtingen kan voldoen. De verwachte netto verliezen van het fonds worden rond de 20% geschat. De EIB baseert zich hierbij op de gemiddelde netto verwachte verliezen in een conservatief scenario (23%) en een basis scenario (16,6%). De netto verwachte verliezen van 20% bestaan uit de verwachte verliezen op het portfolio inclusief de terugvorderingen plus alle kosten die voortkomen uit het opzetten en beheren van het fonds min de verwachte inkomsten.

De EIB zal actief ex ante risicobeheer toepassen om de verwachte netto verliezen rond de 20% te houden en regelmatig rapporteren over de gerealiseerde en verwachte verliezen aan het zogeheten Contributors Committee van het EGF, waarin Nederland zitting heeft. Dit comité is verantwoordelijk voor de besluitvorming van het gebruik van de EGF garantie voor individuele operaties van de EIB en het EIF. Deze besluitvorming zal gebeuren op basis van een gekwalificeerde meerderheid. Dat wil zeggen dat 50% van de deelnemende lidstaten die minimaal twee derde van de totale bijdrages aan het EGF vertegenwoordigen, moet instemmen om een voorstel goed te keuren. Belangrijke strategische besluiten vereisen een supermeerderheid (50% van de deelnemende lidstaten goed voor 80% van de totale bijdrages). Vergaderingen van het comité zullen op oproepbasis plaatsvinden, minimaal één keer per jaar. Daarnaast doorlopen alle onderliggende investeringsvoorstellen die door het fonds gegarandeerd worden de reguliere besluitvormingsprocedures bij de EIB of het EIF. Nederland is vertegenwoordigd in de Raad van Bewind van de EIB.

Premiestelling en kostendekkendheid

Opbrengsten van het garantiefonds (bestaande uit premies voor gebruik van de garanties) zullen in eerste instantie gebruikt worden om de uitvoeringskosten van het fonds te dekken. Eventuele resterende financiële voordelen van de garanties komen ten goede aan de lidstaten die hebben ingelegd in het fonds op pro-rata basis.

16. European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)

Doel en werking garantieregeling

De EBRD (ofwel de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is opgericht om de landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie bij te staan in hun transitie naar een democratie en naar een markteconomie. Inmiddels is het operatiegebied uitgebreid met een aantal Centraal-Aziatische landen en enkele landen in de Zuidoostelijk Mediterrane regio. Het mandaat van de EBRD is specifiek gericht op de transitie van (aanvankelijk ex-communistische) economieën naar markteconomieën met een robuuste private sector en integratie daarvan in de wereldeconomie. De EBRD wordt gefinancierd door kapitaal, waarvan zo’n 20% is ingelegd door de lidstaten (paid-in) en de rest wordt verstrekt in de vorm van garanties (callable capital). Dat laatste betreft het garantiekapitaal dat door deelnemende landen, waaronder Nederland, is afgegeven en kan worden ingeroepen in het geval de instelling niet meer kan voldoen aan haar financiële verplichtingen. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de EBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan voornamelijk de private sector. Voor 2026 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 589,1 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garantie kan alleen worden ingeroepen door de EBRD wanneer de EBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en de bank dus failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt wordt als zeer klein aangemerkt. De EBRD voert een prudent beleid en het liquiditeit- en risicobeleid zijn conservatief. Hoewel de EBRD verliezen heeft geleden als gevolg van de oorlog in Oekraïne, is de kapitaalpositie nog altijd sterk, met een gezonde verhouding tussen de portfolio en de capaciteit om het risico in de portfolio te dragen. Het interne beleid t.a.v. kapitaal-toereikendheid is zeer prudent en erop gericht dat kapitaalgaranties nooit ingeroepen hoeven te worden. Om aan de eisen van kapitaal-toereikendheid te blijven voldoen terwijl de EBRD in Oekraïne blijft investeren, is de kapitaalbasis van de EBRD in voorgaande jaren met € 4 mld. verhoogd. Nederland droeg hier in 2024 € 100 mln. aan bij.

De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EBRD allen een AAA/Aaa-rating. Ook heeft de EBRD een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft het dagelijks bestuur van de EBRD een Audit comité dat de risico’s van de EBRD nauwgezet in de gaten houdt. Er is daarnaast een intern Audit comité dat toeziet op de kwaliteit van procedures en processen (deze rapporteert aan de president van de EBRD).

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EBRD hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EBRD, welke de aandeelhouders, waaronder Nederland, toebehoort. Uit het eigen vermogen worden regelmatig (beperkt) middelen onttrokken met goedkeuring van de Raad van Gouverneurs, bijvoorbeeld voor het EBRD-fonds waaruit onder andere technische assistentie-activiteiten worden betaald of het door de EBRD beheerde Chernobyl Shelter Fund. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling.

17, 22, 25 en 26. Garanties uit hoofde van de marges in het EU-Eigenmiddelenbesluit (European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM), Kredieten EU-betalingsbalanssteun (BoP-faciliteit), Next Generation EU (NGEU), Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

Doel en werking garantieregelingen

De begroting van de EU wordt hoofdzakelijk gefinancierd door zogenoemde eigen middelen van de Unie. Sluitpost van deze eigen middelen is een nationale afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) van de lidstaten. Voor iedere euro die de EU aanvullend uitgeeft naast wat er in de jaarlijkse EU-begroting wordt vastgesteld, worden de bijdragen van de lidstaten bepaald door het aandeel van hun bni in het totale bni van de EU.

De omvang van de jaarlijkse begroting is gemaximeerd door de plafonds zoals die vastgelegd zijn in het Meerjarig Financieel Kader, vermeerderd met de toegestane uitgaven voor zogenoemde speciale instrumenten. Dit maximum voor de jaarbegroting vormt de basis voor de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken (artikel 3.1).

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan al haar financiële verplichtingen te voldoen, wordt in het Besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie (het Eigenmiddelenbesluit) een jaarlijks maximum vastgelegd voor de eigen middelen die de Unie op mag vragen bij de lidstaten. Dit ligt hoger dan het hiervoor beschreven maximum voor de jaarlijkse begroting. In het Eigenmiddelenbesluit, dat op 1 juni 2021 met terugwerkende kracht per 1 januari 2021 in werking is getreden, is voorzien in een reguliere marge bovenop het maximum voor de jaarlijkse begroting en een tijdelijke aanvullende marge t/m 2058 ten behoeve van het Europees Herstelinstrument (NGEU). Deze marge dient voornamelijk als zekerheid voor de aflossings- en renteverplichtingen op leningen die de Unie aan kan gaan. Deze leningen worden gebruikt om middelen te mobiliseren voor het verstrekken van financiële steun in buitengewone omstandigheden, in de vorm van leningen van de Unie aan lidstaten (op basis van artikel 143 en 122 van het Verdrag betreffende de Werking van de EU). Voor financiële steun in buitengewone omstandigheden kan moeilijk gebudgetteerd worden in de EU-begroting, dus mobiliseert de Unie de benodigde middelen door deze te lenen op de kapitaalmarkt of bij financiële instellingen. In het onwaarschijnlijke geval dat lidstaten de rente- en aflossingsverplichtingen op de aan hen verstrekte leningen niet tijdig aan de Unie voldoen, zal de Unie aanvullende eigen middelen opvragen bij de lidstaten, opdat de Unie zelf wel tijdig in staat zal zijn om de eigen rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen.

De risico’s voor de Nederlandse afdrachten aan de EU die daardoor ontstaan worden als garantieverplichting in de begroting opgenomen, uitgesplitst naar de specifieke instrumenten die de Europese Commissie machtigen om namens de Unie middelen te lenen. Voor alle instrumenten geldt dat het Nederlandse aandeel in de garantstelling wordt bepaald door het aandeel van het Nederlandse bruto nationaal inkomen (bni) in het totale bni van de Europese Unie. Door veranderingen in dit aandeel zullen de garanties regelmatig moeten worden bijgesteld. De begroting zal hier op de standaard momenten voor worden bijgewerkt. De garanties brengen het totale (verwachte) risico voor Nederland over de looptijd van de instrumenten in kaart. Bij het opvragen van aanvullende afdrachten voor het voldoen van rente- en aflossingsverplichtingen, kan de Commissie als voorlopige maatregel afwijken van een verdeling naar rato van het bni, als sommige lidstaten niet in staat zijn tijdig hun volledige bijdrage te leveren. In dat geval kan het voorkomen dat Nederland tijdelijk een hogere bijdrage levert dan op basis van het bni-aandeel verwacht wordt. Deze tijdelijke afwijking van bijdragen naar rato van het bni-aandeel wordt bij de eerstvolgende aanpassing van de EU-begroting hersteld. Om deze reden zal het Nederlandse risico, wat voor de gehele looptijd van de instrumenten wordt weergegeven, niet hoger zijn door deze tijdelijke afwijking van de bijdragen.

European Financial Stabilisation Mechanism

Het EFSM is bedoeld om de financiële stabiliteit van de Europese Unie in stand te houden door financiële bijstand te verlenen aan lidstaten waarin sprake is van een feitelijke of ernstig dreigende economische of financiële verstoring die wordt veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen die deze lidstaat niet kan beheersen8, op basis van artikel 122.2 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Via het EFSM kan de Europese Unie leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een economisch en financieel aanpassings-programma dat de lidstaat uitvoert. Het mechanisme kent geen einddatum, maar de verwachting is dat het EFSM niet meer zal worden gebruikt omdat voor niet-eurolanden de betalingsbalansfaciliteit beschikbaar is en voor eurolanden het ESM. Omdat verder gebruik van het mechanisme onwaarschijnlijk is, wordt de garantie gebaseerd op de rente- en aflossingsverplichtingen op de momenteel voor het EFSM uitstaande Unieschuld (die is gebruikt voor het verstrekken van leningen aan Portugal en Ierland). Dit houdt ook in dat bij het aflossen van deze uitstaande schuld de garantie in omvang zal dalen. Omdat op basis van afspraken uit 2013 nog tot 2026 sprake kan zijn van het doorrollen van een deel van de uitstaande schuld, kunnen wijzigingen in de couponrentes tot die tijd nog voor wijzigingen in de hoogte van de garantie zorgen. Het Nederlandse aandeel in de garantie voor het EFSM wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk (VK), omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor de financiering van het EFSM is aangegaan. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2026 geraamd op € 2,8 mld. (inclusief rente).

Kredieten EU-betalingsbalanssteun (BoP-faciliteit)

De BoP-faciliteit is bedoeld voor niet-eurolanden met feitelijke of ernstig dreigende moeilijkheden in de betalingsbalans9, op basis van artikel 143 van het VWEU. Via de betalingsbalansfaciliteit kan de Europese Unie voor maximaal € 50 mld. aan leningen aan deze lidstaten verstrekken. Deze steun gaat gepaard met een herstelprogramma dat de lidstaat uitvoert. De faciliteit kent geen einddatum. Daarom wordt de garantie op de Nederlandse begroting gebaseerd op het maximale bedrag dat aan steun kan worden verleend, waarbij voor zowel de aflossing als voor de rentebetalingen op de door de Unie aangegane schuld een inschatting moet worden gemaakt. Op dit moment staat er onder de BoP een lening uit aan Letland (van voor de introductie van de euro in Letland in 2014), waarvoor het Nederlandse aandeel in de garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU plus het Verenigd Koninkrijk (VK), omdat het VK middels het terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het VK nog aansprakelijk is voor de financiële verplichtingen die de Unie voor deze financiering is aangegaan. Voor toekomstige leningen onder de BoP zal dit niet gelden. Echter, de BoP wordt begroot op basis van de maximale uitleencapaciteit, waarvoor het Nederlandse bni-aandeel hierin wordt bepaald door het Nederlandse bni aandeel in het bni aandeel van de EU. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2026 geraamd op € 4,1 mld. (inclusief rente).

Next Generation EU (NGEU)

NGEU is ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om het herstel van de gevolgen ervan te ondersteunen10, op basis van artikel 122 van het VWEU. De Europese Commissie zal daartoe middelen lenen conform de gepresenteerde leenstrategie11 en deze zowel gebruiken voor het verstrekken van leningen aan lidstaten als voor het financieren van uitgaven van Unieprogramma’s. De voor NGEU opgenomen garantieverplichting op de Financiënbegroting heeft alleen betrekking op de middelen die gebruikt worden voor het verstrekken van leningen aan lidstaten, binnen de faciliteit voor herstel en veerkracht (Recovery and Resilience Facility, RRF). De aflossing en rente op de leningen die de Unie aangaat voor het financieren van uitgaven (voornamelijk via de RRF maar ook via andere Unieprogramma’s) zullen worden betaald via de EU-begroting. De gevolgen voor de Nederlandse begroting zijn vanaf 2028 meegenomen in de raming van de afdrachten aan de EU-begroting op de begroting van Buitenlandse Zaken. Via NGEU kan de Europese Unie tot het eind van 2026 voor maximaal € 360 mld. (in prijzen van 2018) aan leningen verstrekken aan lidstaten en de daarvoor benodigde middelen zelf lenen. De garantie is gebaseerd op een raming van de uitstaande schuld en de renteverplichtingen, op basis van informatie van de Commissie. Omdat het moment van uitgifte van het schuldpapier van de Unie, de looptijd en de couponrente nog niet bekend zijn voor de volledige omvang van het instrument, is deze raming met veel onzekerheid omgeven. De raming wordt doorlopend aangepast aan de hand van de werkelijke schulduitgifte door de Unie. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt bepaald door het Nederlandse bni-aandeel in het bni van de EU en wordt voor 2026 geraamd op € 30,3 mld. (inclusief rente).

Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

SURE is in 2020 ingesteld in reactie op de coronacrisis en bedoeld om lidstaten te ondersteunen bij het financieren van hoofdzakelijk werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van werknemers en zelfstandigen, en zodoende voor het verminderen van werkloosheid en inkomensverlies, en in aanvulling daarop, voor de financiering van sommige maatregelen op gezondheidsgebied, met name op de werkplek⁷ (op basis van artikel 122 van het VWEU). Via SURE kan de Europese Unie maximaal € 100 mld. leningen aan lidstaten verstrekken en de lidstaten staan hiervoor garant. De leningen konden tot het eind van 2022 worden verstrekt. Het Nederlandse aandeel in deze garantie wordt voor 2026 geraamd op € 6,0 mld. (inclusief rente). De garantie wordt gebaseerd op de maximale uitleencapaciteit van SURE, inclusief rentelasten. De rentelasten zijn gebaseerd op de daadwerkelijke rentelasten van de desbetreffende uitstaande schuld van de Unie. Voor het gedeelte van SURE wat nog niet is uitgegeven, is dit gebaseerd op een raming op basis van informatie versterkt door de Commissie. Aflossing van de schuld zal daarbij op termijn zorgen voor een daling van de garantie aangezien SURE daarna niet opnieuw kan worden gebruikt. Voor SURE geldt dat ook een bilaterale garantie door de lidstaten aan de Unie is verstrekt. Dit was nodig omdat ten tijde van de besluitvorming over dit instrument onvoldoende zekerheid bestond over de hoogte van de marge onder het plafond voor de eigen middelen. Deze bilaterale garantie van de lidstaten bedraagt in totaal € 25 mld. (onderdeel van de totale omvang van SURE van € 100 mld.), waar Nederland voor 5,8% garant voor staat, en wordt alleen ingeroepen als de marge onder het plafond voor de eigen middelen onvoldoende is.

Kans, impact en beheersing risico’s

De mogelijkheid om tot aan het plafond voor de eigen middelen aanvullende afdrachten op te vragen bij de lidstaten, geeft de Europese Unie aanvullende zekerheid dat zij aan haar financiële verplichtingen richting de kapitaalmarkt en financiële instellingen kan voldoen. De verwachting is echter dat de lidstaten die leningen van de Unie hebben ontvangen, deze ook terug kunnen betalen. Al deze leningen worden verstrekt met het oog op het voorkomen van economische en financiële schade dan wel het bespoedigen van economisch herstel. In het geval van BoP, EFSM en NGEU is het verstrekken van leningen voorwaardelijk aan het uitvoeren van een herstel- of aanpassingsprogramma. Bij SURE zijn de leningen voorwaardelijk aan de kosten die landen maken voor het stabiliseren van hun economie.

Daarnaast kan de Europese Commissie een beroep op aanvullende afdrachten van de lidstaten aan de Unie voorkomen of beperken door zorgvuldig kasbeheer en het aanhouden van voldoende marges in de jaarlijkse begroting van de Unie. Een beroep op de lidstaten leidt tot aanvullende nationale afdrachten aan de Europese Unie en heeft daardoor een effect op zowel het Nederlandse EMU-saldo (Europese Monetaire Unie) als de EMU-schuld. Er is tot op heden geen beroep op aanvullende afdrachten voor lidstaten gedaan door de Unie.

Premiestelling en kostendekkendheid

Conform de verordeningen waarmee de instrumenten zijn opgericht en middels het Financieel Reglement12 dragen de lidstaten die de steun van de Unie ontvangen alle kosten die de Unie met betrekking tot financiële bijstand aan deze lidstaat heeft gemaakt.

18 en 20. European Financial Stability Facility (EFSF) en European Stability Mechanism (ESM)

Doel en werking garantieregeling

In 2010 is besloten tot de oprichting de EFSF en tot de oprichting van een permanent noodmechanisme, het ESM. Deze noodmechanismen verstrekken steun aan eurozonelanden in nood onder strikte voorwaarden. In 2026 staat Nederland naar verwachting voor maximaal € 34,2 mld. garant voor het EFSF en € 37,3 mld. voor het ESM. Voor ESM geldt dat dit de stand ultimo 2024 betreft aangevuld met de ophoging van € 2,0 mld. in 2026. De toetreding van Kroatië tot het ESM startte het proces om de ESM-kapitaalsleutel uit 2009 te herzien, wat resulteerde in een toename van de Nederlandse garantie voor ESM. Aangezien deze actualisatie is uitgesteld en de verwachting nu is dat de nieuwe kapitaalsleutel per 1 januari 2026 van toepassing is, verschuift de toename van de Nederlandse garantie voor het ESM van 2025 naar 2026. Daarmee komt de geraamde ophoging van € 1,4 mld. in 2025 te vervallen, wat bij het eerstvolgende begrotingsmoment zal worden verwerkt.

De noodfondsen ontvangen rentevergoedingen voor de verstrekte leningen. Het EFSF wordt in principe niet meer gebruikt voor het verstrekken van nieuwe stabiliteitssteun, maar beheert de nog uitstaande leningen aan Ierland, Portugal en Griekenland. Bij het beheer van de uitstaande leningen van het EFSF aan Griekenland is sprake van uitgestelde rentebetaling op een deel van de verstrekte leningen. Dit is het gevolg van schuldmaatregelen uit november 2012 en juni 2018. De uitgestelde rente leidt ertoe dat de vordering van het EFSF op Griekenland t/m 2032 toeneemt. Deze rente wordt berekend op basis van de financieringskosten van het EFSF en is daardoor aan verandering onderhevig (zie ook premiestelling en kostendekkendheid).

Kans, impact en beheersing risico’s

De regeling betreft financiële steun aan landen middels een leningenprogramma met strikte voorwaarden die in tranches wordt uitgekeerd. De steun is erop gericht om zo spoedig mogelijk weer een houdbare financieel-economische positie te realiseren voor de lidstaat en weer toegang te verkrijgen tot de financiële markten.

Op het moment dat een lidstaat, die steun uit het EFSF ontvangt, niet aan de betalingsverplichtingen aan het EFSF kan voldoen en als gevolg daarvan het EFSF haar schuldeisers niet meer kan betalen, zal Nederland naar rato van zijn aandeel in de garantie moeten bijdragen aan de rentebetalingen en de aflossing aan de schuldeisers van het EFSF. Als andere landen die garanties hebben verleend op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het EFSF te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal de verstrekte garantie (165% van het Nederlandse aandeel in de garantie voor de hoofdsom en renteverplichtingen op de uitstaande schuld van het EFSF). Het EFSF krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Zodra het EFSF garanties inroept heeft dit dus effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Het ESM kent een andere structuur, waardoor de risico’s voor landen die garanties verstrekken zijn ingeperkt. Indien lidstaten die steun hebben ontvangen uit het ESM niet in staat zijn om aan de betalingsverplichtingen aan het ESM te voldoen en als gevolg daarvan het ESM haar schuldeisers niet meer kan betalen, dan zal het ESM deze verliezen moeten opvangen. Het ESM zal dan eerst putten uit het reservefonds, daarna uit het ingelegd kapitaal en als laatste optie pas het oproepbaar kapitaal (garanties) bij lidstaten oproepen. Als andere garanderende landen op dat moment niet in staat zijn hun bijdrage aan het ESM te voldoen, dan zal Nederland (samen met andere lidstaten) hier ook (naar rato) voor moeten betalen, tot maximaal het bij Nederland oproepbare kapitaal. Het ESM krijgt hierbij een vordering op de in gebreke blijvende garanderende lidstaat. Naast deze opzet, worden de risico’s beheerst doordat het ESM een Preferred Creditor Status kan claimen over andere crediteuren (behalve ten opzichte van het IMF). Zodra het ESM garanties inroept, heeft dit ook effect op het Nederlandse EMU-saldo en de EMU-schuld.

Premiestelling en kostendekkendheid

De rente die de verschillende programmalanden momenteel betalen aan het ESM en het EFSF is afhankelijk van de rente waarvoor het EFSF/ESM op de geld- en kapitaalmarkt leent (zogenoemde cost of funding). Het verschuldigde rentepercentage is voor het grootste deel van de leningen een samenstelling van de rente die het EFSF/ESM betaalt voor obligatie-uitgiftes met verschillende looptijden (in de zogenaamde funding pool). Op basis van de op de markt aangetrokken middelen berekent het EFSF/ESM op dagbasis de gemiddelde financieringskosten, welke worden doorberekend aan de programmalanden. Daarnaast betalen lidstaten die steun ontvangen van het EFSF/ESM aan het EFSF/ESM bij ontvangst van een lening een service fee van 50 basispunten, jaarlijks een service fee van 0,5 basispunten en in bepaalde gevallen een commitment fee. Lidstaten betalen aan het ESM ook nog een renteopslag, waarbij de hoogte afhangt van het gekozen instrument. De exacte opslagen zijn vastgelegd in de beprijzingsrichtsnoer van het ESM. De renteopslag van het EFSF is vastgesteld op nul basispunten.

19. European Investment Bank (EIB)

Doel en werking garantieregeling

De EIB (Europese Investeringsbank) heeft tot taak bij te dragen aan een evenwichtige en ongestoorde ontwikkeling van de interne markt in het belang van de EU door middel van een beroep op de kapitaalmarkten en op haar eigen middelen. Op basis van kapitaal en garanties van de lidstaten leent de EIB op de kapitaalmarkt, waarmee het middelen genereert voor investeringen in zowel de publieke als de private sector. Voor 2026 wordt deze garantie voor Nederland geraamd op € 11,8 mld.

Kans, impact en beheersing risico’s

Garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de EIB op het moment dat de EIB niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen. De kans dat dit gebeurt wordt echter als zeer klein aangemerkt, omdat de EIB een zeer prudent risicobeleid voert dat als doel heeft kapitaalgaranties nooit te hoeven inroepen. De optie om garantiekapitaal in te roepen op een internationale financiële instelling is nog nooit ter sprake geweest, ook niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). Het leenportfolio van de EIB functioneert historisch gezien goed. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de EIB allen een AAA/Aaa-rating. Deze sterke rating is een reflectie van de kwalitatief hoogwaardige portefeuille van de EIB en de steun van de aandeelhouders, en met name van de meest kredietwaardige aandeelhouders met een AAA/Aaa rating zoals Nederland en Duitsland. De EIB heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. De EIB heeft een zogenoemde Preferred Creditor Status. Tevens heeft de Raad van Bewind van de EIB een risicocomité dat de risico’s van de bank in de gaten houdt. Bij afwezigheid van extern toezicht heeft de EIB in de Best Banking Practice (BBP) Guiding Principles de uitgangspunten vastgelegd waaraan de EIB moet voldoen ten aanzien van governance, prudentieel beheer en interne en externe rapportage. Daarnaast leggen de BBP Guiding Principles vast dat de EIB zich aan alle voor commerciële banken relevante regelgeving moet houden, of moet uitleggen wanneer deze regelgeving voor de EIB niet relevant is. Eén van de hoofdtaken van het Audit Comité is om op de uitvoering van deze BBP toe te zien.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen worden gestort in een begrotingsreserve. Noch voor het ingelegde noch voor het oproepbare kapitaal wordt door de aandeelhouders/ lidstaten een dividend of vergoeding gevraagd, aangezien zij het zonder winstbejag ten dienste van de gemeenschappelijke doelstellingen van de EIB/ EU-lidstaten hebben gesteld. Rendementen op investeringen komen wel ten goede aan het eigen vermogen van de EIB. Zou de EIB ooit worden opgeheven dan zou dit eigen vermogen terugstromen naar de aandeelhouders. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden onder deze garantieregeling, wel zijn de eigen middelen in het verleden ingezet als vervanging van een kapitaalstorting vanuit de lidstaten bij een kapitaalverhoging (zoals bij de vervanging van het Britse kapitaal).

21. Headroomgarantie macro-financiële bijstand (MFB)

Doel en werking garantieregeling

In december 2022 heeft de Raad ingestemd met het wetgevingspakket voor macro-financiële bijstand aan Oekraïne in 2024 van € 18 mld. in concessionele leningen .13 De volledige € 18 mld. is inmiddels uitgekeerd. Zoals gebruikelijk bij MFB leent de Commissie namens de Unie middelen bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt en leent zij deze middelen door aan Oekraïne. MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt verleend aan partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis worden geconfronteerd.

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan haar financiële verplichtingen richting de markt te voldoen, is de MFB gegarandeerd via de daarvoor beschikbare ruimte onder de plafonds zoals die zijn opgenomen in het Eigenmiddelenbesluit (de zogenoemde headroom). Dit gebeurt pro rata op basis van het bni-aandeel van een lidstaat in het bni van de Unie. Bij het huidige bni-aandeel (2025) van Nederland van 6,4% betreft dit een garantie van € 1,1 mld. Bij wijzigingen in het bni-aandeel zal in de toekomst ook de omvang van de garantie wijzigen.

De rente die Oekraïne betaalt, wordt gesubsidieerd door de EU-lidstaten via aanvullende bijdragen aan de EU-begroting. De rente op de leningen vereist daarom geen garantie.

Kans, impact en beheersing risico’s

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van het conflict, is er een reëel risico dat de lening gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. Tegelijkertijd is het doel van MFB om de macro-economische stabiliteit in Oekraïne te bewaken hetgeen eraan bijdraagt dat Oekraïne op langere termijn in staat is om de leningen ook terug te betalen. In het geval van eventuele schade haalt de Commissie, conform het Eigenmiddelenbesluit, aanvullende middelen op bij de lidstaten. Voor Nederland gaat het daarbij om een maximaal bedrag van € 1,1 mld. (onder voorbehoud van wijzigingen in het bni-aandeel). Tussen de Commissie en Oekraïne is een leenovereenkomst gesloten waarin afspraken zijn opgenomen over onder andere het terugbetalingsschema. Op termijn zal bij terugbetalingen van de leningen door Oekraïne ook de omvang van de garantie afnemen.

De Commissie informeert het Europees Parlement en de Raad regelmatig over de voortgang van de MFB, de economische situatie en vooruitzichten van Oekraïne en de voorwaarden die zijn vastgelegd. Daarnaast informeert de Commissie het Europees Parlement en de Raad als er ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld wanneer de middelen zijn uitgekeerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met Oekraïne wordt verstrekt.

23. Bilaterale garantie Macro-Financiële Bijstand (MFB)

Doel en werking garantieregeling

In 2023 is een bilaterale garantie afgegeven van € 215,4 mln. aan de Europese begroting. Gezamenlijk staan de EU-lidstaten garant voor € 3,66 mld. waarmee voor € 6 mld. aan macro-financiële bijstand (MFB) is verleend door de Europese Unie aan Oekraïne. Zoals gebruikelijk bij MFB leent de Commissie namens de Unie middelen bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt en leent zij deze middelen door aan Oekraïne. MFB is een bestaand financieel instrument van de EU, waarbij financiële steun wordt verleend aan partnerlanden in de directe omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis worden geconfronteerd. Middels deze bilaterale garantie levert Nederland in EU-verband een bijdrage aan de Oekraïense inspanningen om de dagelijkse uitgaven te financieren en daarmee de economie draaiende te houden.

Kans, impact en beheersing risico’s

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van het conflict, is er een reëel risico dat de lening gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. De Commissie heeft daarom een garantstelling van 70% van de totale lening voorgesteld in plaats van de reguliere 9%. De hoogte van dit garantstellingspercentage is onder meer gebaseerd op de marktprijs van Oekraïense staatsobligaties, de kredietwaardigheid, een schuldhoudbaarheidsanalyse, de preferente status van de EU en de verwachte looptijd van de leningen. De Commissie zal de hoogte van het benodigde garantstellingspercentage van 70% vanaf 30 juni 2023 elke 6 maanden tegen het licht houden en zo nodig (neerwaarts) aanpassen.

De Commissie legt op de EU-begroting een voorziening aan voor de eerste 9% aan eventuele schade. Daarnaast worden aanvullende nationale garanties van lidstaten gevraagd die optellen tot 61% van de totale lening. Dit betreffen pro rata garanties op basis van het bni-aandeel van een lidstaat. De lidstaten zijn alleen verantwoordelijk voor hun eigen aandeel in het geval dat schade op de leningen zich voordoet. Voor Nederland gaat het om een maximaal bedrag van € 215,4 mln. (gebaseerd op een bni-aandeel van 6,1% destijds). Deze garantie van Nederland aan de EU-begroting wordt weergegeven op artikel 4 (internationale financiële betrekkingen).

De Commissie informeert de lidstaten ieder kwartaal over de uitstaande leningen, de geplande aflossing en de rentebetalingen. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een rapport sturen met een beoordeling van de implementatie van de MFB. Dit rapport zal onder meer ingaan op de voortgang van de MFB, de economische situatie en vooruitzichten van Oekraïne en de voorwaarden die worden vastgelegd in de Memorandum of Understanding (MoU). Daarnaast informeert de Commissie het Europees Parlement en de Raad als er ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld wanneer de middelen zijn uitgekeerd. Eventuele recuperaties van Oekraïne zal de Commissie terugbetalen aan de lidstaten naar rato van de inleg van lidstaten.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met Oekraïne wordt verstrekt.

24. Wereldbank Groep - Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA)

Doel en werking garantieregeling

Het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) ondersteunt de private sector bij het verzekeren van investeringen in lage- en middeninkomenslanden. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan MIGA activiteiten financieren. Voor 2026 wordt deze garantie geraamd op € 32,2 mln.

Kans, impact en beheersing risico’s

MIGA voert prudent risicobeleid. De kans dat de garantie wordt ingeroepen door MIGA is laag. Sinds de oprichting van MIGA in 1988 is er in slechts enkele gevallen overgegaan tot uitkering van schade. De overige gevallen van (potentiële) claims zijn opgelost door middel van settlement. Leverage die de Wereldbank Groep heeft op overheden speelt hierbij een belangrijke rol.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor de garantie wordt geen premie ontvangen, waardoor er ook geen middelen gestort worden in een begrotingsreserve. De financiële voordelen van de garantie aan MIGA worden doorberekend in de verzekeringsproducten, waarmee het bijdraagt aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen van MIGA.

27 en 28. Wereldbank Groep - International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) garantie kapitaal en IBRD garantie Oekraïne

Doel en werking garantieregeling

De International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, oftewel de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling) is het Wereldbankonderdeel dat leningen verstrekt aan middeninkomenslanden. De IBRD functioneert als een coöperatieve bank, waarvan landen aandeelhouder zijn. Op basis van ingelegd kapitaal en garanties verstrekt door aandeelhouders, kan de IBRD financiering aantrekken op de kapitaalmarkt en deze financiering als leningen verstrekken aan klantlanden. Voor 2026 wordt het Nederlandse garantiekapitaal aan de IBRD geraamd op € 5,8 mld.

Onder de IBRD vallen twee garantieregelingen, waarvan één specifiek bedoeld voor begrotingssteun aan Oekraïne. Nederland heeft hiervoor in 2022 een garantie van € 100 mln. verstrekt aan de Wereldbank. De Wereldbank wordt daardoor in staat gesteld additionele financiering te verlenen aan Oekraïne.

Kans, impact en beheersing risico’s

De garanties kunnen alleen worden ingeroepen door de IBRD op het moment dat de IBRD niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen en failliet dreigt te gaan. De kans dat dit gebeurt, wordt als zeer klein aangemerkt. De optie om garantiekapitaal in te roepen is bij de internationale financiële instellingen nog nooit ter sprake geweest, zelfs niet in tijden van crises (bijvoorbeeld de mondiale financiële crisis van 2008). De IBRD voert namelijk een prudent beleid met als expliciet doel het risico op een call on capital te minimaliseren en het risicobeleid van de IBRD is conservatief. De Wereldbank Groep opereert mondiaal waardoor de portefeuille goed gediversifieerd is. De externe kredietbeoordelingbureaus (Moody’s, S&P en Fitch) geven de IBRD allen een AAA/Aaa-rating (stabiel). IBRD heeft geen winstmotief en hecht veel waarde aan de AAA-status die de instelling in staat stelt voordelig te lenen op de kapitaalmarkt. Tevens heeft de IBRD een zogenoemde Preferred Creditor Status. Dit houdt in dat lenende landen de IBRD voorrang verschaffen bij betaling indien zij moeite hebben om aan hun verplichtingen te voldoen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garanties worden geen premies ontvangen, waardoor er ook geen middelen gestort worden in een begrotingsreserve. De financiële voordelen van de garantie aan IBRD worden door de IBRD middels betere leenvoorwaarden doorberekend aan de klantlanden, waarmee het bijdraagt aan de realisatie van de door IBRD opgelegde beleidsdoelstellingen. Het instellen van een premie zou de bijdrage van de IBRD aan het maatschappelijke doel verminderen. Tot op heden heeft er geen uitkering plaatsgevonden aan IBRD onder deze garantieregelingen.

29. Oekraïne Faciliteit

Doel en werking garantieregeling

In 2024 is door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement besloten tot de oprichting van de Oekraïne faciliteit, om Oekraïne te kunnen voorzien van meerjarige financiële steun. Het steunpakket bestaat uit € 33 mld. aan leningen die worden gefinancierd middels een garantie binnen de zogeheten headroom van het Eigenmiddelenbesluit. Hierbij leent de Commissie als onderdeel van de totale schulduitgifte van de Unie in een gediversifieerde financieringsstrategie middelen bij de financiële instellingen en op de kapitaalmarkt. Vervolgens worden leningen aan Oekraïne verstrekt.

Het Nederlandse aandeel in de garantie is gelijk aan het Nederlandse bni-aandeel in het EU-bni. Bij het huidige bni-aandeel van Nederland van 6,4% betreft dit een garantie van € 2,1 mld.

Kans, impact en beheersing risico's

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van het conflict, is er een reëel risico dat de lening gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. Het is belangrijk om de betreffende Oekraïne-faciliteit integraal te blijven bezien met eerdere financiële steun aan Oekraïne, waaronder de MFB van 2023 en 2022. Schade op een van de uitstaande leningen kan gevolgen hebben op de overige uitstaande leningen. Tegelijkertijd is het doel van de Oekraïne-faciliteit onder andere om de macro-economische stabiliteit in Oekraïne te bewaken hetgeen eraan bijdraagt dat Oekraïne op langere termijn in staat is om de leningen ook terug te betalen.

In het geval Oekraïne niet in staat zou blijken de verstrekte leningen aan de Unie af te lossen, zal de Commissie, conform het Eigenmiddelen-besluit, aanvullende middelen ophalen bij de lidstaten. Voor Nederland gaat het daarbij om een maximaal bedrag van € 2,1 mld. (onder voorbehoud van wijzigingen in het bni-aandeel). Tussen de Commissie en Oekraïne wordt een leenovereenkomst gesloten waarin afspraken worden opgenomen over onder andere het terugbetalingsschema. Op termijn zal bij terugbetalingen van de leningen door Oekraïne ook de omvang van de garantie afnemen.

Het respecteren en behouden van effectieve democratische mechanismen, zoals een meerpartijenstelsel en rechtsstatelijkheid, en het respecteren van mensenrechten zijn randvoorwaarden voor steun van de faciliteit. De Commissie monitort de vervulling van deze randvoorwaarden voordat betalingen worden verricht. Daarnaast worden in een kaderovereenkomst tussen de Commissie en Oekraïne, passend bij de oorlogssituatie, afspraken opgenomen over rapportage en audit van middelen in het kader van de faciliteit, als ook het voorkomen, onderzoeken en corrigeren van onregelmatigheden, fraude, corruptie en belangenconflicten.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met Oekraïne wordt verstrekt.

30. MFB-ULCM

Doel en werking garantieregeling

In 2024 hebben de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement besloten om Oekraïne via de macro financiële bijstand (MFB) maximaal € 35 mld. aan steun te verlenen. Zoals gebruikelijk bij MFB leent de Commissie namens de Unie middelen bij financiële instellingen en op de kapitaalmarkt en leent zij deze middelen door aan Oekraïne. Naast de MFB stelt de Commissie ook voor om een Ukraine Loan Cooperation Mechanism (ULCM) in te stellen, dat de toekomstige buitengewone inkomsten verzamelt en aan Oekraïne ter beschikking stelt. Oekraïne kan daarmee de leningen die Oekraïne bij de EU en de G7-partners aangaat terugbetalen en de rentebetalingen doen.

Om zeker te stellen dat de Europese Unie in staat is om aan haar financiële verplichtingen richting de markt te voldoen, is de MFB gegarandeerd via de daarvoor beschikbare ruimte onder de plafonds zoals die zijn opgenomen in het Eigenmiddelenbesluit (de zogenoemde headroom). Het Nederlandse aandeel in de garantie wordt gebaseerd op de omvang van het Nederlandse aandeel in het EU-bni. Bij het huidige bni-aandeel van Nederland van 6,4% wordt de garantie geraamd op € 3,5 mld. (waarvan een deel hoofdsom en een deel rentelasten).

Kans, impact en beheersing risico's

Vanwege de huidige oorlogssituatie in Oekraïne en de onduidelijkheid over het verloop van de oorlog, is er een risico dat de lening (hoofdsom, rente en andere gerelateerde kosten aan de leningen) gedeeltelijk (of niet) terugbetaald wordt. Wel zorgt het Ukraine Loan Cooperation Mechanism (ULCM) voor een beperking van dit risico. Het is belangrijk om de betreffende MFB integraal te blijven bezien met eerdere MFB aan Oekraïne en de Oekraïne-faciliteit. Schade op een van de uitstaande leningen kan gevolgen hebben op de overige uitstaande leningen. Tegelijkertijd is het doel van MFB om de macro-economische stabiliteit in Oekraïne te bewaken hetgeen eraan bijdraagt dat Oekraïne op langere termijn in staat is om de leningen ook terug te betalen.

Gekoppeld aan deze MFB stelt de Commissie het Ukraine Loan Cooperation Mechanism (ULCM) voor. Hiermee kan de Unie de niet-terugbetaalbare steun aan Oekraïne op een voorspelbare en tijdige manier faciliteren en wordt Oekraïne in staat gesteld om leningen te financieren met de buitengewone inkomsten, waardoor de gevolgen van de leningen voor de toekomstige financieringsbehoeften van Oekraïne beperkt worden. Ook zorgt dit mechanisme voor aanvullende zekerheid voor de EU-lidstaten dat Oekraïne in staat zal zijn om de kosten terug te kunnen betalen. Wanneer het ULCM onvoldoende middelen genereert blijft Oekraïne verantwoordelijk voor de rente en aflossing van de leningen. In het geval van eventuele schade haalt de Commissie, conform het Eigenmiddelbesluit, aanvullende middelen op bij de lidstaten. Voor Nederland gaat het daarbij om een maximaal bedrag van € 3,5 mld. (onder voorbehoud van wijzigingen in het bni-aandeel). Tussen de Commissie en Oekraïne wordt een leenovereenkomst gesloten waarin afspraken worden opgenomen over onder andere het terugbetalingsschema. Op termijn zal bij terugbetalingen van de leningen door Oekraïne ook de omvang van de garantie afnemen.

De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad regelmatig informeren over de voortgang van de MFB, de economische situatie en vooruitzichten van Oekraïne en de voorwaarden die worden vastgelegd in het Memorandum of Understanding. Daarnaast informeert de Commissie het Europees Parlement en de Raad als er ontwikkelingen zijn, bijvoorbeeld wanneer de middelen zijn uitgekeerd.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie, aangezien deze uit solidariteit met Oekraïne wordt verstrekt.

31. SAFE

Doel en werking garantieregeling

Op 19 maart 2025 publiceerde de Europese Commissie een wetgevend voorstel voor oprichting van het 'Veiligheidsactie voor Europa'-instrument (Security Action for Europe through the reinforcement of European defence industry instrument; hierna: SAFE). Het SAFE-instrument is bedoeld om financiële steun te verlenen aan lidstaten om te voorzien in de toegenomen behoefte aan overheidsuitgaven voor de productie van defensiemateriaal, en gezamenlijke aanschaf van defensieproducten en diensten te bevorderen. Lidstaten kunnen bij de Commissie leningen aangaan tot een maximum van in totaal € 150 mld. Hiervoor zal de Commissie namens de EU middelen lenen op de kapitaalmarkt en deze doorlenen aan lidstaten. Lidstaten die gebruikmaken van de leningen zijn zelf verantwoordelijk voor de terugbetaling, inclusief de rentelasten. Aan de leningen worden voorwaarden gesteld: de leningen dienen ingezet te worden voor gezamenlijke aanschaf van defensiematerieel en andere producten en diensten voor defensiedoeleinden. De Commissie geeft daarbij aan dat het instrument complementair dient te zijn aan de overige Unie-instrumenten en de inspanningen van lidstaten op het gebied van defensie.

Kans, impact en beheersing risico’s

Indien een lidstaat niet in staat zou blijken de verstrekte lening aan de Unie af te lossen, zal de Commissie mogelijk middelen bij de lidstaten op moeten halen om ervoor te zorgen dat de Unie zelf aan haar rente en aflossingsverplichtingen kan voldoen. Dat gebeurt pro rata op basis van het bni-aandeel van een lidstaat in het bni van de Unie. Bij het huidige bni-aandeel van Nederland van 6,4% betreft dit een geraamde garantie van circa € 15,3 mld. (waarvan een deel hoofdsom en een deel rentelasten).

De SAFE-verordening kent een risicobeheersende en risicomitigerende maatregelen. De Raad van de Europese Unie beoordeelt eerst de defensie-investeringsplannen van de aanvragende lidstaten. De uitbetalingen van tranches van de afgesloten lening worden daarnaast gekoppeld aan de geboekte voortgang in het defensie-investeringsplan. Lidstaten dienen hiervoor elke zes maanden een voortgangsrapportage in bij de Commissie. Als de Commissie tot het oordeel komt dat de voortgangsrapportage onvoldoende is, dient zij de uitbetaling van (een deel van) de lening op te schorten. Daarbij zijn de leningen onderheven aan controle en audits in lijn met artikel 223 lid 4 van het Financieel Reglement. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad regelmatig informeren middels een jaarrapport over de voortgang van de leningen onder de SAFE-verordening en de uitbetaling van de tranches gekoppeld aan de voortgangsrapportages van de lidstaten.

Premiestelling en kostendekkendheid

Voor deze garantie ontvangt Nederland geen premie. Er is geen rendement voor de EU en de lidstaten op de leningen onder het SAFE-instrument. Het ontbreken van rendement vindt het kabinet acceptabel vanuit het oogpunt van het Nederlands belang bij het versterken van de Europese veiligheid en defensie.

32. Exportkredietverzekering 

Doel en werking garantieregeling

De Nederlandse Staat biedt de mogelijkheid voor het verzekeren van betalingsrisico’s verbonden aan het handels- en dienstenverkeer met het buitenland. Het productenassortiment van de exportkredietverzekeringsfaciliteit (ekv-faciliteit) omvat momenteel onder andere de kapitaalgoederenverzekering, financieringsverzekering, koersrisicoverzekering en verzekering van garanties. In de tabel ‘Overzicht verstrekte garanties’ wordt naast het verplichtingenplafond van € 10 mld. een verwachte afloop van € 10 mld. structureel opgenomen. De exacte omvang van de aangegane en vervallen verplichtingen is na afloop van een begrotingsjaar bekend en wordt verantwoord in het jaarverslag van het ministerie van Financiën.

Kans, impact en beheersing risico’s

De randvoorwaarden voor de afgifte van verzekeringen worden voortdurend gemonitord en indien nodig aangepast, opdat alleen aanvaardbare risico’s worden geaccepteerd. Het risicoprofiel van de bestaande ekv-portefeuille en van nieuwe aanvragen wordt daarom nauwlettend gevolgd door het ministerie van Financiën met behulp van een uitgebreid risicokader.

Voor de ekv is in de begroting een bedrag van € 10 mld. opgenomen als plafond, wat het bedrag inhoudt waarvoor de Staat jaarlijks nieuwe verplichtingen kan aangaan (brutoplafond). De afgelopen jaren is dit plafond niet knellend geweest, zodat er naar verwachting voldoende ruimte zal zijn voor het aangaan van de door Nederlandse exporteurs gevraagde verzekeringen.

Premiestelling en kostendekkendheid

Om concurrentieverstoring te voorkomen, is internationaal afgesproken dat ekv-faciliteiten over een middellange periode kostendekkend moeten zijn. Dat betekent dat op de middellange termijn de premie-inkomsten voldoende moeten zijn om de uitvoeringskosten en de netto schade-uitkeringen (inclusief de recuperaties) te dekken. De participanten van de Arrangement – de internationale afspraken ten aanzien van exportkredietverzekeringen – stellen hiertoe minimumpremies op, die in Europese regelgeving zijn verankerd. Nederland monitort de kostendekkendheid met een intern ontwikkeld model: bedrijfs-economische resultaatbepaling. Voor het geheel aan exportkredietverzekeringen is een begrotingsreserve beschikbaar van € 724,9 mln. ultimo 2024.

Zowel uitgaven als inkomsten van de ekv zijn lastig te ramen en in de loop van een jaar niet of nauwelijks met beleidsmaatregelen te beïnvloeden. De schades kunnen in een jaar hoog oplopen, gegeven het uitstaande risico van circa € 17,5 mld. ultimo 2024.

Leningen

Lening TenneT

De Nederlandse Staat heeft begin 2024 een aandeelhouderslening aan TenneT verstrekt van € 25 mld. voor 2024 en 2025. Dit betreft een overbrugging tot het moment dat TenneT Duitsland verkocht is, of totdat er een andere lange termijn oplossing voor de financiering van TenneT is gevonden. Door het uitblijven van de volledige verkoop van TenneT Duitsland had TenneT een additionele leningsfaciliteit nodig om haar credit rating te behouden en te voldoen aan marktvereisten. Daarom is de leningsfaciliteit in de zomer van 2024 opgehoogd met € 2,3 mld. voor 2025 en uitgebreid met € 17,1 mld. voor 2026. TenneT mag de lening gedurende deze periode in tranches opnemen en kan daarbij maandelijks aangeven welke looptijd zij wil, waarbij de maximale looptijd 16 jaar is. Terugbetaling van de lening gaat op z'n vroegst lopen vanaf 2030.

Met de garantie voor TenneT (zie nr. 9) is inmiddels een structurele oplossing geïmplementeerd voor de financiering van TenneT Nederland. Daarmee vervalt het eerder geraamde deel van de lening dat nodig was voor TenneT Nederland in 2026 (€ 7,5 mld.). Tevens wordt € 1,4 mld. van de leningsfaciliteit van 2025 naar 2026 doorgeschoven, omdat een aantal investeringsuitgaven is verschoven in de tijd.

TenneT betaalt een marktconforme rente over de lening. Daarnaast betaalt TenneT twee additionele vergoedingen. Dit betreft een eenmalige vaste vergoeding en een vergoeding over het gehele ongebruikte deel van het toegezegde bedrag gedurende de periode dat de leenfaciliteit open staat.

Lening Griekenland

In 2010 had Griekenland als eerste land van de eurozone problemen om zichzelf te blijven financieren op de markt. Als gevolg daarvan is besloten de lidstaten van de eurozone samen met het IMF tot het verlenen van financiële steun door het verstrekken van bilaterale leningen. Deze zogenaamde Greek Loan Facility (GLF) bestond oorspronkelijk uit € 80 mld. aan bilaterale leningen van de landen van de eurozone en € 30 mld. van het IMF. In juli 2011 is besloten om de nog niet uitgekeerde leningen uit de GLF over te hevelen naar het EFSF. Vanuit de bilaterale leningen in het GLF is € 52,9 mld. uitgekeerd aan Griekenland. Het Nederlandse aandeel in de GLF was in totaal € 3,2 mld. Sinds 2012 zijn geen nieuwe leningen meer verstrekt en Griekenland is in 2020 gestart met het terugbetalen van de leningen. Eind 2024 bedroeg het Nederlandse aandeel in de GLF € 1,9 mld.

Griekenland betaalt per kwartaal rente over de lening. Deze rente is de 3-maands Euribor plus een opslag van 50 basispunten.

Lening Oekraïne

Nederland heeft in 2022 een bilaterale lening verstrekt van € 200 mln. aan Oekraïne via een speciale kredietlijn van het IMF. Deze begrotingssteun zal een bijdrage leveren aan Oekraïense inspanningen om de dagelijkse uitgaven te financieren en daarmee de economie draaiende te houden. De lening neemt na een respijtperiode van 4,5 jaar na uitgifte af middels halfjaarlijkse terugbetalingen. Het bedrag moet 10 jaar na uitgifte terug zijn betaald.

Lening Wereldbank IBRD

Nederland heeft in 2024 deelgenomen in de aankoop van hybride kapitaal. Dit is een schuldinstrument met eigenschappen van kapitaal; er wordt rente ontvangen maar het geeft geen stemrecht. De looptijd is oneindig, maar tijdens een toekomstige middelenaanvulling kan het hybride kapitaal worden omgezet in een reguliere kapitaalbijdrage. De Wereldbank kan op basis van hybride kapitaal nieuwe obligaties uitgeven. De komende 10 jaar kan de hiermee opgehaalde financiering worden ingezet voor projecten ten behoeve van de ‘Global Public Goods’, zoals klimaatverandering, pandemieparaatheid en fragiliteit. Hierbij geldt een hefboomeffect; elke ingelegde euro creëert over de komende 10 jaar € 8 aan additionele leencapaciteit.

3. Beleidsartikelen (Financiën)

Artikel 1 Belastingen

A. Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering door de Belastingdienst van die wet- en regelgeving draagt bij aan de bereidheid van burgers en bedrijven om hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

Onder ‘compliance’ verstaat de Belastingdienst dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke fiscale verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst structureel uit zichzelf na te komen. De term ‘bereidheid’ geeft aan dat de Belastingdienst ernaar streeft dat belastingplichtigen uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder (dwingende en kostbare) acties van de kant van de Belastingdienst. Als burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen, dan komt belastinggeld de staatskas binnen zoals de wetgever beoogt.

B. Rol, verantwoordelijkheid en beleidsinformatie

Op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) en de Invorderingswet 1990 voert de Belastingdienst de heffing en inning van de rijksbelastingen uit. Op grond van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten voert de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst de handhavingstaken uit op het gebied van de economische ordening en financiële integriteit.

De minister bevordert, door inzet van de Belastingdienst, naleving van wet- en regelgeving door passende dienstverlening te leveren, massale processen juist en tijdig uit te voeren, adequaat toezicht uit te oefenen en waar nodig naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen.

Aanvullende beleidsinformatie, zoals de strategie, doelen en prestatie-indicatoren van de Belastingdienst zijn te vinden in onderdeel F2 van dit artikel.

C. Beleidswijzigingen

Begin maart 2025 is de beleidsevaluatie Toezicht verzonden naar de Tweede Kamer.14 De belangrijkste resultaten zijn dat de Belastingdienst de Uitvoering- en Handhavingstrategie op coherente wijze heeft uitgewerkt naar specifiek beleid voor verschillende doelgroepen en dat de ingezette dienstverlenende en preventieve activiteiten grotendeels effectief zijn om naleving te bevorderen. Verdere evaluaties zijn nodig om de effectiviteit van toezicht en andere handhavingsinstrumenten beter te begrijpen. Daarnaast laat het toezicht achteraf een dalende trend zien, die geen invloed heeft gehad op de compliance van burgers en bedrijven, maar wel reden is om alert te blijven en meer inzicht te krijgen in het effect van het toezicht achteraf op de compliance. In paragraaf F1 wordt nader ingegaan op de fiscale beleidswijzigingen.

D. Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit

De uitgaven die vallen onder de rubriek «Rente» zijn voor 100% juridisch verplicht. Ze vloeien bijvoorbeeld voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 (rente-uitgaven). De programma-uitgaven die vallen onder de instrumenten «Bijdragen aan ZBO's/RWT's», «Bijdragen aan (inter)nationale organisaties» en «Bijdragen aan agentschappen» zijn voor 100% bestuurlijk gebonden verplichtingen voor zover zij niet door getekende contracten al juridisch verplicht zijn. De bijdrage aan de Waarderingskamer is voor 100% bestuurlijk gebonden op basis van de Wet Waardering Onroerende Zaken (Wet WOZ). Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die worden gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Ook bij de bijdragen aan Agentschappen en bijdragen aan Internationale organisaties geldt dat afspraken zijn gemaakt over de bijdragen en de dienstverlening, waardoor ook deze uitgaven als 100% bestuurlijk gebonden worden aangemerkt.

De overige programma-uitgaven betreffen met name de categorie «Opdrachten», waarvoor geldt dat deze gedeeltelijk als juridisch verplicht zijn aan te merken op het moment van het vaststellen van de begroting 2026. Hiervoor zijn dan bijvoorbeeld contracten gesloten ten behoeve van ICT en/of andere benodigde diensten voor de uitvoering van de primaire processen van de Belastingdienst. Voorbeelden hiervan zijn (verlenging van) licenties en onderhoudscontracten voor software en hardware. Een ander voorbeeld zijn de uitgaven voor papieren dienstverlening (brieven aan burgers en bedrijven). Over het algemeen geldt wel dat de niet-juridische verplichte uitgaven noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de primaire processen.

E. Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen en uitgaven

Apparaatsuitgaven

Personele uitgaven

Dit betreft alle personele uitgaven inclusief externe inhuur voor de dienstonderdelen van de Belastingdienst.

Materiële uitgaven

Dit betreft de materiële uitgaven van de dienstonderdelen van de Belastingdienst en omvat met name facilitaire diensten, middelen en communicatie. ICT bevat voornamelijk uitgaven die horen bij de uitrusting van de ambtenaren van de Belastingdienst (telefoon, laptop, etc.). De bijdrage aan Shared Service Organisaties (SSO’s) betreft met name de huisvesting (Rijksvastgoedbedrijf).

Programma-uitgaven

Bijdrage aan ZBO’s/RWT’s

De uitgaven aan de Waarderingskamer betreft de eigenaarsbijdrage van het ministerie van Financiën voor de begroting 2026 die reeds is vastgesteld en verplicht is op basis van de Wet WOZ. Voor het Kadaster en de Kamer van Koophandel heeft de Belastingdienst samenwerkingsovereenkomsten voor gegevensuitwisseling die worden gebruikt bij de uitvoering van taken van de Belastingdienst. Onder de bijdrage aan overige ZBO’s/RWT’s vallen onder andere de bijdragen aan de RDW en de Nationale Politie.

Opdrachten

Onder «Overige opdrachten» vallen met name de uitgaven die geraamd worden voor de papieren dienstverlening. Bij «ICT opdrachten» gaat het met name over ICT-uitgaven die te maken hebben met de digitale dienstverlening (licenties, software applicaties en hardware).

Bijdrage aan agentschappen

De bijdragen aan overige agentschappen zijn met name detacheringsovereenkomsten en opdrachten die gesloten worden met de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk.

(Schade)vergoeding

Dit betreft aanspraken van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon op vergoeding van de kosten voor de uitvoering van overheidsmaatregelen of een vergoeding van kosten die door toedoen van de overheid zijn ontstaan. Hieronder vallen compensatievergoedingen die door de Belastingdienst worden betaald, waaronder de compensatie die zal worden betaald aan gedupeerden die ten onrechte niet in de Minnelijke Schuldsanering Natuurlijke Personen zijn gekomen.

Rente

Dit budget betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt vergoed aan belastingplichtigen. De rente-uitgaven komen voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 en zijn voor 100% juridisch verplicht. Deze uitgaven vallen onder het inkomstenkader.

Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken

Uitgaven die de Belastingdienst ten behoeve van douane- en toeslagenprocessen maakt worden toegerekend aan artikel 9 respectievelijk artikel 13. In artikel 9 (Douane) en artikel 13 (Toeslagen) is in de toelichting op de instrumenten een tabel opgenomen met een uitsplitsing van de toegerekende uitgaven.

Ontvangsten

Programma-ontvangsten

Belastingontvangsten

De in tabel 13 opgenomen belastingontvangsten zijn netto-ontvangsten. De netto-ontvangsten zijn gelijk aan de totale belastingontvangsten minus de afdrachten aan het Gemeentefonds en het Provinciefonds op grond van de Financiële-verhoudingswet, minus de afdrachten aan het Btw-compensatiefonds en het BES-fonds (Bonaire, Sint Eustatius en Saba).

In onderstaande tabel staat de aansluiting van de Miljoenennota 2026 met begrotingshoofdstuk IX. Voor een toelichting op de belastingontvangsten zie de Miljoenennota, hoofdstuk 2.6 Horizontale ontwikkeling inkomsten en lasten en bijlage 4 De belasting- en premieontvangsten.

Bekostiging

De ontvangsten hebben betrekking op kosten die worden doorberekend aan belastingplichtigen van invorderingsmaatregelen (aanmaning, dwangbevel, beslaglegging, etc.). Dit gebeurt op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen.

Rente

Dit budget betreft de belasting- en invorderingsrente die wordt ontvangen van belastingplichtigen. De rente-ontvangsten komen voort uit de Awr en de Invorderingswet 1990 en zijn voor 100% juridisch verplicht. Deze ontvangsten vallen onder het inkomstenkader.

Boetes en schikkingen

Deze ontvangstenpost betreft de opbrengsten van bestuurlijke boetes en van fiscale strafbeschikkingen.

Apparaatsontvangsten

Deze post betreft onder andere ontvangsten van facilitaire en ICT-diensten die de Belastingdienst levert aan andere overheidsdiensten en die op factuurbasis worden afgerekend.

Extracomptabele fiscale regelingen

Voor een beschrijving van de regeling, de doelstelling, verwijzing naar de wettekst, verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en de ramingsgrond wordt verwezen naar de paragraaf ‘Toelichting op de fiscale regelingen’ in de bijlage ‘Fiscale regelingen’ bij de Miljoenennota.

F1. Fiscaal beleid en wetgeving Belastingplanpakket

Het pakket Belastingplan heeft betrekking op een aantal onderwerpen binnen de fiscaliteit en bevat naast het wetsvoorstel Belastingplan 2026 ook 7 afzonderlijke wetsvoorstellen. Het pakket Belastingplan 2026 omvat circa 50 maatregelen.

Het wetsvoorstel Belastingplan 2026 bevat fiscale maatregelen met (budgettaire) gevolgen die samenhangen met de begroting voor het jaar 2026. Het voorstel bevat onder meer verbeteringen in de schenk- en erfbelasting en een aanpassing van de zuiveluitzondering in de Wet verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken zodat deze alleen komt te gelden voor de meest pure zuivel- en sojadranken, zoals magere, halfvolle en volle melk. Daarnaast bevat het wetsvoorstel een aantal maatregelen op het gebied van klimaat, circulaire economie en auto. Het kabinet stelt tevens voor om verwijzingen naar groen beleggen aan te passen naar aanleiding van het amendement Van Eijk/Vermeer15 bij de behandeling van het Belastingplan 2025.

Fiscale wetgeving is constant aan veranderingen onderhevig. Dit vergt voortdurend inhoudelijke wijzigingen en technisch onderhoud van deze wetgeving. In lijn met eerdere jaren bevat het pakket Belastingplan daarom ook dit jaar weer een wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen. Zo bereidt het kabinet maatregelen voor om enkele technische fiscale knelpunten met betrekking tot tijdelijke overbruggingspensioenen, prepensioenen en wezenpensioenen te repareren.

Zoals opgenomen in het hoofdlijnenakkoord, wil het kabinet vluchten over langere afstanden, die meer uitstoten, zwaarder belasten. Over een korte vlucht wordt op dit moment hetzelfde bedrag aan vliegbelasting geheven als voor een lange vlucht. Met het wetsvoorstel differentiatie tarief van de vliegbelasting wordt het tarief van de vliegbelasting per 1 januari 2027 afhankelijk van de eindbestemming van de passagier.

Met het wetsvoorstel Wet stroomlijning fiscaal inzagerecht wordt een aanpassing voorgesteld zodat inzage kan worden gegeven in het fiscale dossier van een belastingplichtige op een manier die uitvoerbaar is. Per 31 december 2025 treedt het artikel 66a in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) in werking waarmee belastingplichtigen recht krijgen op inzage in hun fiscale dossier. Het kabinet vindt het wenselijk dat belastingplichtigen inzage kunnen krijgen in de stukken die de belastinginspecteur tot zijn beschikking heeft. Tegelijkertijd hecht het kabinet aan uitvoerbaarheid. Artikel 66a is in de huidige vorm en met de huidige inwerkingtredingsdatum niet uitvoerbaar voor de Belastingdienst en de Douane. Om toch inzage te kunnen geven aan belastingplichtigen op een manier die uitvoerbaar is, wordt met dit wetsvoorstel een aanpassing gedaan.

Met het wetvoorstel Tweede wet aanpassing wet minimumbelasting 2024 zet het kabinet in op de snelle implementatie van aanvullende regels rondom de minimumbelasting. De Wet minimumbelasting 2024 strekt tot implementatie van de EU-richtlijn minimumniveau van belastingheffing. Na publicatie van de OESO-modelregels zijn in internationaal verband administratieve richtsnoeren over de (nadere) invulling van de regels rondom de minimumbelasting overeengekomen. Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van die regels.

Bedrijven die onder de reikwijdte van de minimumbelasting vallen zijn verplicht de bijheffing-informatieaangifte bestaande uit een set aan documentatie aan te leveren bij de desbetreffende belastingautoriteit. De informatieaangifte dient in iedere lidstaat waar de multinationale onderneming (MNE) gevestigd is te worden ingediend. Dit betekent verhoogde regeldruk voor de relevante MNE. De meest recente wijziging van de richtlijn inzake administratieve samenwerking op het gebied van belastingen, de ‘Directive on Administrative Cooperation’ (DAC) beoogt deze regeldruk te verminderen. Deze wijziging - DAC9 - voorziet erin dat een MNE in slechts één lidstaat op centraal niveau een informatieaangifte hoeft in te dienen voor alle relevante jurisdicties. De implementatie van DAC9 wordt geregeld met het wetsvoorstel wet implementatie EU-richtlijn gegevensuitwisseling bijheffing informatieaangifte.

De Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) is een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de Europese buitengrens en is geregeld via een Europese verordening. Door de CBAM moet betaald worden voor de CO2-uitstoot die vrij is gekomen bij de productie van bepaalde geïmporteerde goederen. Hiermee wordt ‘koolstoflekkage’, oftewel het verplaatsen van productie binnen de EU naar landen waar bedrijven niet of minder hoeven te betalen voor hun CO2-uitstoot. Vanaf 1 januari 2026 wordt de CBAM volledig operationeel, daarvoor zijn nog enkele aanvullende bepalingen nodig. Deze bepalingen zijn opgenomen in het wetsvoorstel Wet uitvoering Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM).

Bij de behandeling van het Belastingplan 2025 is de motie Van Dijk c.s.16 met algemene stemmen aangenomen. Deze motie verzocht de regering om vóór de Voorjaarsnota in overleg met de Tweede Kamer een alternatieve invulling voor de afschaffing van het verlaagde btw-tarief op cultuur, media en sport te presenteren. Bij publicatie van de Voorjaarsnota 2025 op 18 april 2025 heeft het kabinet aangegeven dat zij ervoor kiest om de btw-verhoging op cultuur, media en sport te schrappen. Dit wordt gedekt door de reguliere inflatiecompensatie in de inkomstenbelasting (via de tabelcorrectiefactor) per 1 januari 2026 niet volledig toe te passen. Met het wetsvoorstel Wet behoud verlaagd btw-tarief op cultuur, media en sport wordt de afschaffing van het verlaagde btw-tarief op cultuur, media en sport teruggedraaid.

F2. Belastingdienst

Strategie Belastingdienst

Dit zijn de vier tussendoelen van compliance.

Jaarlijks vertaalt de Belastingdienst zijn strategie in een beleid per doelgroep (Particulieren, Midden- en kleinbedrijven (MKB) en Grote ondernemingen), waarbij de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie wordt vertaald naar de concrete inzet van de capaciteit van de Belastingdienst per doelgroep. In het Jaarplan 2026 van de Belastingdienst dat de Tweede Kamer in het najaar ontvangt, wordt opgenomen welke activiteiten de Belastingdienst uitvoert met welke middelen om naleving te bevorderen en niet-naleving tegen te gaan. Daarnaast zullen in het Jaarplan de ontwikkelstappen worden benoemd die de Belastingdienst gaat zetten om de organisatie wendbaar en toekomstbestendig te maken.

Doelen en prestatie-indicatoren

De set prestatie-indicatoren sluit aan bij de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie van de Belastingdienst. Op die manier zijn prestatie-indicatoren een uiting van de strategie van de organisatie en kan, in lijn met de strategie, gestuurd worden op resultaten en effecten. De set van indicatoren stelt de Belastingdienst bovendien in staat thematisch en actueel te verantwoorden; niet alleen gericht op een specifieke indicator, maar ook over de bovenliggende doelstellingen.17

Met de belevingsindicatoren brengt de Belastingdienst in kaart hoe burgers en bedrijven de bovengenoemde tussendoelen beoordelen. In 2021 heeft met de Fiscale Monitor de eerste meting plaatsgevonden. Op een schaal van één tot vijf is bij de doelgroepen vastgesteld hoe zij het handelen van de Belastingdienst op het gebied van de hierboven genoemde tussendoelen hebben ervaren.

In het begrotingsartikel worden alleen prestatie-indicatoren met een significante wijziging toegelicht. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een nieuwe prestatie-indicator, het wijzigen van een streefwaarde of het wijzigen van de manier van meten.

Compliance

Percentage tijdige aangiften inkomensheffing

Deze prestatie-indicator meet het aantal tijdig ontvangen aangiften inkomstenbelasting als verhouding het totaal aantal te ontvangen aangiften inkomstenbelasting. De Belastingdienst heeft na een interne evaluatie geconstateerd dat in de definitie enkele waarden niet worden meegenomen in de berekening en dat hierom de meetmethode wordt aangepast. De uitkomsten op basis van de oude meetmethode en nieuwe meetmethode zijn circa 1% en dus nihil. Hierdoor ontstaat er geen trendbreuk in de realisaties. Als gevolg van deze wijziging is de indicator ‘Percentage ontvangen aangiften Inkomensheffing na herinnering of aanmaning’ in tabel 19 komen te vervallen.   

Hierna volgt een toelichting op de tussendoelen Adequate behandeling, Informeren, Gemak en Corrigerend optreden en de daaraan gerelateerde prestatie-indicatoren.

Adequate behandeling

De Belastingdienst geeft burgers en bedrijven een adequate behandeling (correct en passend)

De Belastingdienst streeft ernaar dat burgers en bedrijven uit zichzelf fiscale regels naleven, zonder dwingende en kostbare acties van de kant van de Belastingdienst. Het onderhouden en waar nodig versterken van de intrinsieke motivatie van belastingplichtigen om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen is daarom belangrijk. Een adequate behandeling door de Belastingdienst draagt hieraan bij. Adequaat betekent correct (op de juiste wijze) en passend (geschikt voor het beoogde doel). De basis van een adequate behandeling ligt bij het door de Belastingdienst volgen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

Adequate behandeling behelst echter meer dan het volgen van regels en procedures en het nakomen van toezeggingen door de Belastingdienst. Adequate behandeling heeft ook te maken met de manier waarop de Belastingdienst burgers en bedrijven benadert; met respect en behulpzaam, en de mate waarin de Belastingdienst zich inleeft in en rekening houdt met de omstandigheden of behoeften van burgers en bedrijven. Het bieden van maatwerk en ondersteuning, niet alleen reactief maar ook proactief, is hier een voorbeeld van. Menselijke maat is hiermee een onderdeel van adequate behandeling. Adequate behandeling raakt sterk aan het begrip procedurele rechtvaardigheid: het gevoel van rechtvaardigheid afgemeten aan de manier waarop belastingplichtigen zich behandeld voelen en hoe uitkomsten of beslissingen tot stand zijn gekomen.

In de onderstaande tabel zijn de prestatie-indicatoren opgenomen voor het tussendoel Adequate behandeling:

Burgers en bedrijven geven aan dat ze adequate behandeling hebben gekregen

Deze indicator geeft aan in welke mate burgers, bedrijven en fiscaal dienstverleners zich adequaat behandeld voelen door de Belastingdienst. Het onderhouden en waar nodig versterken van de intrinsieke motivatie van belastingplichtigen om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen is belangrijk, en een adequate behandeling draagt hieraan bij. De streefwaarde wordt dynamisch gemaakt, gebaseerd op de hoogste realisatie van de laatste twee beschikbare metingen per doelgroep en indicator. Hierdoor blijft de Belastingdienst streven naar continue verbetering en tonen we ambitie.

Informeren

De Belastingdienst informeert burgers en bedrijven effectief over hun rechten en plichten

De Belastingdienst ontplooit activiteiten op verschillende terreinen om bereidwillige naleving van belastingregels door belastingplichtigen te stimuleren. Eén daarvan is het ondersteunen van belastingplichtigen in het kennen, begrijpen en kunnen uitvoeren van hun verplichtingen door ze daarover te informeren. Onderzoek heeft laten zien dat meer kennis van belastingzaken positief samenhangt met het naleven van belastingregels. Daarbij zet de Belastingdienst in op het proactief informeren van burgers en bedrijven over hun rechten en plichten om te voorkomen dat zij verplichtingen niet of te laat nakomen.

De situatie van zowel burgers als bedrijven kan fiscaal complex zijn en kan sterk veranderen gedurende hun levensloop. Hoe complexer de wet- en regelgeving, hoe meer kennis nodig is om deze na te leven. Het vereenvoudigen van belastingregels is daarom cruciaal. Wetende dat bestaande wet- en regelgeving complex is, is het de taak van de Belastingdienst om burgers en bedrijven effectief te informeren over hun rechten en plichten, zodat zij aan hun plichten kunnen voldoen en gebruik kunnen maken van hun rechten. Om burgers en bedrijven optimaal te informeren en om de complexe wet- en regelgeving indien mogelijk te vereenvoudigen, gaat de Belastingdienst het klantsignaalmanagement versterken.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren opgenomen voor het tussendoel effectief informeren:

Burgers en bedrijven geven aan dat de Belastingdienst hen voldoende informeert

Deze indicator meet de mate waarin burgers, bedrijven en fiscaal dienstverleners zich goed geïnformeerd voelen. Het is de taak van de Belastingdienst om burgers en bedrijven effectief te informeren over hun rechten en plichten, zodat zij aan hun plichten kunnen voldoen en gebruik kunnen maken van hun rechten. De streefwaarde wordt dynamisch gemaakt, gebaseerd op de hoogste realisatie van de laatste twee beschikbare metingen per doelgroep en indicator. Hierdoor blijft de Belastingdienst streven naar continue verbetering en tonen we ambitie.

Bereikbaarheid BelastingTelefoon

De bereikbaarheid van de BelastingTelefoon wordt gemeten aan de hand van het aantal telefoontjes waarop een beller geholpen is. Omdat er één telefoonnummer wordt gebruikt, is het niet mogelijk om de bereikbaarheid per werkstroom (zoals Toeslagen of Belastingdienst) te splitsen. De meetmethode zal worden aangepast, waardoor de bereikbaarheid per werkstroom kan worden uitgesplitst, met een marginale afwijking ten opzichte van de oude bereikbaarheidsmethode. Er is geen trendbreuk.

Aantal registraties waarmee MKB-ondernemers participeren in FD-convenanten

Als onderdeel van de uitvoerings- en handhavingsstrategie werkt de Belastingdienst proactief samen met fiscaal dienstverleners. Met fiscaal dienstverleners die kwaliteit kunnen en willen leveren sluit de Belastingdienst horizontaal toezicht convenanten af. Het doel van alle betrokken partijen is de tijdige indiening van aanvaardbare belastingaangiften en de tijdige betaling daarvan. Deze indicator meet het aantal registraties van midden- en kleinbedrijven voor deze convenanten De Belastingdienst stelt zich tot doel om voor 2026 het aantal registraties te laten toenemen naar >225.000.

Gemak

De Belastingdienst streeft ernaar om het voor burgers en bedrijven zo makkelijk mogelijk te maken om te voldoen aan fiscale verplichtingen. Dit kan door het aantal stappen dat een burger of bedrijf moet zetten zo klein mogelijk te maken en deze zo vorm te geven dat zij worden geholpen om de acties juist uit te voeren. Daarmee maakt een belastingplichtige bij wijze van spreken ‘als vanzelf’ minder fouten.

Gemak betekent met een zo klein mogelijke inspanning (zowel in tijd als in ‘mentale’ inspanning, zoals frustratie), tegen zo gering mogelijke kosten, het goede kunnen doen. Nakomen van verplichtingen moet makkelijk zijn, aansluiten op de processen of routines van de doelgroep (bijvoorbeeld middels de automatische winstaangifte) en gericht op het voorkomen van dubbel werk voor burgers en bedrijven.

Door in één keer het goede te kunnen doen, worden fouten zo veel mogelijk voorkomen. De vooringevulde aangifte is hiervan een duidelijk voorbeeld. In één keer goed slaat zowel op het invullen en insturen als op het betalen van de verplichting. Wordt er desondanks een fout gemaakt, door belastingplichtige óf door de Belastingdienst, dan is het herstellen daarvan voor burgers en bedrijven eenvoudig en vergt een minimum aan inspanning. Dat geldt ook voor formele procedures als klachten of bezwaar maken. Burgers en bedrijven moeten de voor hen relevante informatie op eenvoudige wijze kunnen vinden en benaderen (bijvoorbeeld op de portals).

Nadat een proces is afgerond (een aangifte ingediend bijvoorbeeld) moeten burgers en bedrijven zich er zeker van voelen dat hetgeen gedaan is, ook het juiste is. Gemak raakt aan verschillende aspecten van het voldoen aan verplichtingen en daarmee is het belangrijk om te meten hoe dat door burgers en bedrijven wordt ervaren.

In de volgende tabel zijn de prestatie-indicatoren voor het tussendoel gemak opgenomen: