Op grond van titel 8A.6 van de Wet luchtvaart worden beperkingengebieden vastgesteld in verband met de geluidbelasting, het externe veiligheidsrisico en de vliegveiligheid vanwege het gebruik van buitenlandse luchthavens, voor zover deze beperkingengebieden op Nederlands grondgebied liggen. Hoewel dit niet expliciet in de wet is bepaald, is het de bedoeling dat de voordracht voor de algemene maatregel van bestuur waarin de beperkingengebieden worden opgenomen wordt gedaan door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) indien het gaat om een buitenlandse burgerluchthaven en door de Minister van Defensie indien het gaat om een buitenlandse militaire luchthaven.
Bij de overige in titel 8A.6 geregelde onderwerpen is de bevoegdheidsverdeling divers.
Wat betreft burgerluchthavens is uitsluitend de Minister van IenW bevoegd de in de wet bedoelde besluiten (bijvoorbeeld vaststelling van een rekenvoorschrift) te nemen. Gaat het om militaire luchthavens dan is de Minister van IenW eveneens bevoegd te besluiten, maar dan wel in overeenstemming met de Minister van Defensie. In bepaalde gevallen is de Minister van IenW ook uitsluitend bevoegd als het gaat om besluiten met betrekking tot militaire luchthavens (bijvoorbeeld instelling van de commissie regionaal overleg en besluiten met financiële aspecten zoals schadevergoeding).
Deze wijziging van de Wet luchtvaart is bedoeld om expliciet te regelen dat de Minister van Defensie, al dan niet in overeenstemming met de Minister van IenW, bevoegd is om de in titel 8A.6 bedoelde besluiten te nemen als deze een buitenlandse militaire luchthaven betreffen. Het betreft slechts een wijziging van de bevoegdheidsverdeling tussen de Ministers van IenW en van Defensie.
Van belang is nog te vermelden dat geen van beide Ministers bevoegdheden heeft ten aanzien van de vaststelling van het gebruik van buitenlandse luchthavens.
Tot 2013 werden beperkingengebieden in verband met het gebruik van buitenlandse luchthavens vastgesteld op basis van de Wet geluidhinder op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM). Deze beperkingengebieden hadden uitsluitend betrekking op de door de betreffende luchthavens veroorzaakte geluidbelasting. Op basis van artikel 108 van de Wet geluidhinder is voor de luchthavens Weeze en Brüggen het Besluit zonering buitenlandse luchtvaartterreinen Noord- en Midden-Limburg1 vastgesteld en voor de luchthaven Geilenkirchen het Besluit zonering buitenlands luchtvaartterrein Zuid-Limburg.2
Op 1 januari 2013 is de wet van 8 november 2012 tot wijziging van de Wet luchtvaart met betrekking tot de gevolgen van buitenlandse luchthavens voor de ruimtelijke ordening op Nederlands grondgebied (Beperkingengebied buitenlandse luchthaven)3 in werking getreden. Met deze wet is de vaststelling van beperkingengebieden voor buitenlandse luchthavens overgeheveld van de Wet geluidhinder naar de Wet luchtvaart. In het oorspronkelijke wetsvoorstel waren nog diverse taken en bevoegdheden (bijvoorbeeld vaststelling van rekenvoorschriften en instelling van commissie regionaal overleg) opgenomen voor de Minister van VROM. Na de (gedeeltelijke) samenvoeging in 2010 van de Ministeries van VROM en van Verkeer en Waterstaat is het wetsvoorstel gewijzigd en is in alle betreffende artikelen de Minister van VROM vervangen door de Minister van Infrastructuur en Milieu.4 Met die wetswijziging is in de Wet luchtvaart geregeld dat in verband met het gebruik van buitenlandse luchthavens bepaalde beperkingengebieden worden vastgesteld voor zover deze op Nederlands grondgebied liggen. Binnen de beperkingengebieden gelden beperkingen in verband met geluidbelasting, externe veiligheidsrisico’s5 en vliegveiligheid. Zoals in de inleiding al is aangegeven is met name de Minister van IenW (sinds 2017 de nieuwe aanduiding voor voorheen de Minister van Infrastructuur en Milieu) bevoegd diverse besluiten te nemen, zowel in verband met burgerluchthavens als in verband met militaire luchthavens, zij het dat in verband met deze laatste besluiten soms, maar niet altijd, overeenstemming met de Minister van Defensie nodig is.
In 2017 zijn de taken van het Ministerie van IenW op het gebied van de ruimtelijke ontwikkeling en de ruimtelijke ordening overgegaan naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK).6 In het kader van deze overdracht van taken zijn in verband met de vaststelling van beperkingengebieden (en de daarbinnen geldende regels) rond de luchthaven Schiphol tussen beide ministeries tevens afspraken gemaakt over de bevoegdheidsverdeling na inwerkingtreding van de Omgevingswet. De beperkingengebieden blijven op grond van de Wet luchtvaart vastgesteld worden door de Minister van IenW, maar wel in overleg met de betrokken Minister die verantwoordelijk is voor de behartiging van de taken op het gebied van de ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening. Sinds medio 2024 is dit de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (hierna: VRO).7 De regels die gelden binnen de beperkingengebieden gaan te zijner tijd over naar het krachtens de Omgevingswet vastgestelde Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Hiervoor zijn in het Bkl al de paragrafen 5.1.2.6 (Veiligheid rond luchthavens) en 5.1.4.3 (Geluid rond luchthavens) gereserveerd. Deze overgang heeft echter nog niet zijn beslag gekregen op het moment dat de Omgevingswet in werking trad.
Deze regels worden voorgedragen door de Minister of Ministers die het aangaat in overleg met de Minister van VRO. Voor de overige burgerluchthavens van nationale betekenis wordt uitgegaan van dezelfde verantwoordelijkheidsverdeling. In lijn met aanwijzing 2.27 van de Aanwijzingen voor de regelgeving8 en met de ontwerpkeuzes bij de Omgevingswet wordt deze gedeelde verantwoordelijkheid niet expliciet wettelijk vastgelegd.
Zoals hiervoor in paragraaf 2 is aangegeven, zijn met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de bij of krachtens die wet vastgestelde regelgeving per 1 januari 2024 de regels voor zowel de vaststelling van de beperkingengebieden als de daarbinnen geldende regels rond burgerluchthavens respectievelijk militaire luchthavens vooralsnog onderdeel gebleven van de Wet luchtvaart. Deze worden wel steeds in overleg met de Minister van VRO vastgesteld. De verantwoordelijkheid van de Minister van IenW voor de luchthaven Schiphol en de luchthavens van nationale betekenis is geregeld in hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart. De verantwoordelijkheid van de Minister van Defensie voor militaire luchthavens is geregeld in hoofdstuk 10 van die wet.
Titel 8A.6 van de Wet luchtvaart volgt wat betreft de voordracht voor de algemene maatregel van bestuur waarin de beperkingengebieden worden opgenomen de lijn van de hoofdstukken 8 en 10, namelijk dat bij een buitenlandse burgerluchthaven de Minister van IenW verantwoordelijk is en bij een buitenlandse militaire luchthaven de Minister van Defensie. Het ligt voor de hand om voor de overige in titel 8A.6 geregelde onderwerpen (onder andere instelling van de commissie regionaal overleg en besluiten met financiële aspecten zoals schadevergoeding) eenzelfde verdeling qua bevoegdheden aan te houden. Ook de vaststelling van de beperkingengebieden voor buitenlandse luchthavens en de daarbinnen geldende regels vindt plaats in overleg met de Minister van VRO.
Zoals hiervoor al is aangegeven wordt de voordracht voor de algemene maatregel van bestuur waarin de beperkingengebieden voor een buitenlandse luchthaven worden opgenomen, gedaan door de Minister van IenW voor een burgerluchthaven en door de Minister van Defensie voor een militaire luchthaven. Gelet op aanwijzing 2.27 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is het niet nodig om dat alsnog in de wet te regelen. Hetzelfde geldt voor de betrokkenheid van de Minister van VRO. Uit de in de algemene maatregel van bestuur op te nemen materie blijkt duidelijk welke Ministers betrokken zijn. Het is wel wenselijk om de tekst van de wet aan te passen op de punten waar in de wet bevoegdheden expliciet zijn toebedeeld aan de Minister van IenW die, gelet op de bevoegdheidsverdeling waarvan in de hoofdstukken 8 en 10 is uitgegaan, aan de Minister van Defensie toekomen.
Gelet op het voorgaande worden in titel 8A.6 de volgende wijzigingen aangebracht:
• In artikel 8a.58 is opgenomen dat de verklaring van geen bezwaar (tegen afwijking van het besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven) wordt verleend door de Minister van Defensie als het gaat om een buitenlandse militaire luchthaven. Dit in de plaats van de Minister van IenW in overeenstemming met de Minister van Defensie;
• Op grond van artikel 8a.59 worden regels omtrent de wijze van meten, berekenen en registreren van de geluidbelasting en eventueel het externe veiligheidsrisico ten aanzien van buitenlandse militaire luchthavens vastgesteld door de Minister van Defensie in overeenstemming met de Minister van IenW. Tot nu toe lag deze bevoegdheid bij de Minister van IenW, overigens wel in overeenstemming met de Minister van Defensie. Overeenstemming is nodig omdat het wenselijk is zoveel mogelijk dezelfde regels voor burgerluchthavens en militaire luchthavens vast te stellen;
• Artikel 8a.61 regelt dat de Minister van Defensie – en niet meer de Minister van IenW – bevoegd is de besluiten in verband met de buitenlandse militaire luchthaven te nemen over eventuele schadevergoeding, regeling geluidwerende voorzieningen en kosten ten gevolge van uitvoering van omgevingsplannen die in overeenstemming zijn gebracht met een besluit beperkingengebied voor een buitenlandse militaire luchthaven. Deze laatste kosten betreffen met name de kosten van aankoop van daarvoor in aanmerking komende woningen;
• Op grond van artikel 8a.62 stelt de Minister van Defensie – in plaats van de Minister van IenW – de commissie regionaal overleg luchthaven in voor een buitenlandse militaire luchthaven.
Naast deze wijzigingen wordt in artikel 8a.54, eerste lid, de luchthaven Brüggen geschrapt, omdat van deze militaire luchthaven geen gebruik meer wordt gemaakt.
Schematisch kunnen de verschillende bevoegdheden in titel 8A.6 en de voorgestelde wijzigingen daarvan als volgt worden weergegeven.
|
Huidige versie Wet luchtvaart |
Onderhavig wetsvoorstel |
|
|---|---|---|
|
Besluit Beperkingengebied voor buitenlandse burgerluchthavens (concreet: burgerluchthaven Weeze) |
Minister van IenW i.o.m. Minister van VRO |
Ongewijzigd |
|
Besluit Beperkingengebied voor buitenlandse militaire luchthavens (concreet: militaire luchthaven Geilenkirchen) |
Minister IenW i.o.m. Minister van VRO |
Minister van Defensie i.o.m. Minister VRO |
|
Vaststellen ministeriële regeling met voorschrift voor de wijze van meten, berekenen en registreren van de geluidsbelasting voor buitenlandse militaire luchthavens, eventueel ook regels over externe veiligheid (artikel 8a.59). |
Minister van IenW i.o.m. Minister van Defensie |
Minister van Defensie i.o.m. Minister van IenW |
|
Vaststellen van een ministeriële regeling omtrent de taak, samenstelling en werkwijze van een CRO, financiering van de CRO, instellen van een CRO en benoemen van een voorzitter voor de CRO bij een buitenlandse militaire luchthaven (artikel 8a.62). |
Minister van IenW |
Minister van Defensie |
|
Verlenen van een verklaring van geen bezwaar (tegen afwijking van het besluit waarin de beperkingengebieden zijn opgenomen) bij een buitenlandse militaire luchthaven (artikel 8a.58). |
Minister van IenW i.o.m. Minister van Defensie |
Minister van Defensie |
|
Regels omtrent eventuele schadevergoeding, regeling geluidwerende voorzieningen en kosten ten gevolge van uitvoering van bestemmingsplannen die in overeenstemming zijn gebracht met het besluit met betrekking tot de buitenlandse militaire luchthaven (artikel 8a.61). |
Minister van IenW |
Minister van Defensie |
In hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart is de bestuursrechtelijke handhaving (last onder bestuursdwang en bestuurlijke boete) geregeld. De Ministers van IenW en van Defensie zijn bevoegd tot bestuursrechtelijke handhaving van (onder meer) de respectievelijk in hoofdstuk 8 (artikelen 11.15 en 11.16) en hoofdstuk 10 (artikelen 11.21 en 11.22) opgenomen verplichtingen.
De bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving met betrekking tot de beperkingengebieden voor buitenlandse luchthavens was in het oorspronkelijke voorstel voor de Wet van 8 november 2012 (Beperkingengebied buitenlandse luchthaven9 neergelegd bij de Minister van VROM (artikelen 11.22a en 11.22b (oud)). Deze bevoegdheid had betrekking op de ontheffing van het verbod een object op te richten of te plaatsen in strijd met een regel in het besluit omtrent de maximale hoogte van objecten (artikel 8.12 (oud)). Zoals hiervoor in paragraaf 2 al is vermeld, is na de (gedeeltelijke) samenvoeging in 2010 van de Ministeries van VROM en van Verkeer en Waterstaat het wetsvoorstel gewijzigd. Met deze wijziging is in de artikelen 11.22a en 11.22b (oud) de Minister van VROM vervangen door de Minister van Infrastructuur en Milieu.10
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de bij of krachtens die wet vastgestelde regelgeving per 1 januari 2024 zijn de artikelen 8.12, 11.22a en 11.22b van de Wet luchtvaart vervallen.11 Daarvoor in de plaats is in de Omgevingswet een verbod opgenomen om zonder omgevingsvergunning een beperkingengebiedactiviteit met betrekking tot een luchthaven te verrichten.12 In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) wordt vervolgens het plaatsen en aanleggen van objecten in strijd met een regel over de maximale hoogte van objecten in het Luchthavenindelingbesluit Schiphol, een luchthavenbesluit of een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven als bedoeld in artikel 8a.54 van de Wet luchtvaart, als beperkingengebiedactiviteit aangewezen.13 De bevoegdheid om in dat kader bestuursrechtelijk handhavend op te treden, ligt nu besloten in artikelen 18.4 (last onder bestuursdwang) of 18.14, eerste lid (bestuurlijke boete), van de Omgevingswet. Voor de Minister van IenW geldt deze bevoegdheid ten aanzien van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot de luchthaven Schiphol, een overige burgerluchthaven van nationale betekenis en een buitenlandse burgerluchthaven (artikel 18.2, tweede lid, van de Omgevingswet juncto artikel 4.11, eerste lid, onder c, van het Omgevingsbesluit). Voor de Minister van Defensie geldt deze bevoegdheid ten aanzien van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een militaire luchthaven (artikel 18.2, tweede lid, van de Omgevingswet juncto artikel 4.9 van het Omgevingsbesluit).
Op grond van de Omgevingswet worden de regels die gelden binnen de vastgestelde beperkingengebieden te zijner tijd opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De beperkingengebieden zelf blijven vastgesteld worden op basis van de Wet luchtvaart met de Ministers van IenW en Defensie als eerstverantwoordelijken voor respectievelijk burgerluchthavens en militaire luchthavens, steeds in overleg met de Minister van VRO. Hierop is in paragraaf 2 reeds ingegaan.
Het wetsvoorstel houdt slechts een wijziging in van de bevoegdheidsverdeling tussen de Ministers van IenW en van Defensie en brengt derhalve geen wijziging in administratieve en bestuurlijke lasten.
Regeldruk
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR). De ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.
Consultatie
Dit wetsvoorstel heeft geen noemenswaardige gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen en brengt geen verandering in rechten en verplichtingen, administratieve lasten of uitvoeringslasten. Daarom is afgezien van internetconsultatie.
De Provincie Limburg, de gemeenten Beekdaelen en Brunssum en de NAVO-vliegbasis Geilenkirchen zijn via de Commissie AWACS Limburg geïnformeerd over de voorgenomen wetswijziging. VNG en IPO zijn geïnformeerd over dit wetsvoorstel, maar hebben aangegeven geen verdere rol te zien gezien de aard en reikwijdte van het wetsvoorstel.
Uitvoering en handhaving
In overleg met de Inspectie Leefomgeving en Transport en Militaire Luchtvaart Autoriteit is geen uitvoerings- en handhavingstoets uitgevoerd.
In lijn met de Aanwijzingen voor de regelgeving treedt deze wet in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.14 Dit tijdstip kan voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend worden vastgesteld. Beoogd wordt om inwerkingtreding zo spoedig als mogelijk is te laten plaatsvinden op een vast verandermoment nadat het voorstel tot wet is verheven.
Algemeen
Bij het wijzigen van artikelen is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in titel 8A.6 van de Wet luchtvaart «Onze Minister van Infrastructuur en Milieu» te wijzigen in «Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat».
Artikel I (wijziging Wet luchtvaart)
Onderdeel A (artikel 8a.54)
Artikel 8a.54, eerste lid, onderdeel b, vervalt omdat de voormalige militaire luchthaven in de (iets ten zuiden van Venlo gelegen) Duitse gemeente Brüggen niet meer in gebruik is.
Onderdeel B (artikel 8a.58)
Zoals in het algemeen deel van deze memorie van toelichting uiteen is gezet, is deze wijziging van de Wet luchtvaart bedoeld om expliciet te regelen dat de Minister van Defensie, al dan niet in overeenstemming met de Minister van IenW, bevoegd is de in titel 8A.6 van de wet bedoelde besluiten te nemen als die betrekking hebben op een buitenlandse militaire luchthaven. Daartoe wordt voorgesteld in artikel 8a.58, tweede lid, onderdeel b, te bepalen dat de Minister van Defensie in de plaats treedt van de Minister van IenW. Deze laatste is normaliter bevoegd de in artikel 8.9, tweede lid, van de wet bedoelde verklaring van geen bezwaar te verlenen ten behoeve van het afwijken van een luchthavenindelingbesluit, een luchthavenbesluit voor luchthavens van nationale betekenis15 of een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven. De wijziging brengt mee dat voor het afwijken van een besluit dat betrekking heeft op een beperkingengebied van een buitenlandse militaire luchthaven, de Minister van Defensie voortaan bevoegd is om de verklaring van geen bezwaar af te geven.
Het is niet nodig om in het voorgestelde tweede lid van artikel 8a.58 expliciet te bepalen dat omtrent de verklaring van geen bezwaar wordt besloten door de Minister van IenW als het gaat om een buitenlandse burgerluchthaven, omdat dat al volgt uit de van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 8.9, eerste, tweede en vierde lid. Tevens volgt dit ook indirect uit het laatste gedeelte van het voorgestelde onderdeel b van het tweede lid. Omdat de beslissingsbevoegdheid voor buitenlandse militaire luchthavens door de wijziging van dit artikel bij de Minister van Defensie wordt gelegd, kan het derde lid van het artikel vervallen.
Ten slotte wordt opgemerkt dat in het voorgestelde tweede lid van artikel 8a.58 het eerste lid van artikel 8.9 (opnieuw) van overeenkomstige toepassing wordt verklaard. Hiermee wordt een onvolkomenheid hersteld die is ontstaan bij de inwerkingtreding van de Verzamelwet Omgevingswet 2023.16 Daarbij was abusievelijk de van overeenkomstige toepassing verklaring van dat eerste lid komen te vervallen.17
Onderdeel C (artikel 8a.59)
In het voorgestelde eerste lid van artikel 8.a59 wordt bepaald dat de Minister van IenW een regeling vaststelt over de wijze van meten, berekenen en registreren van de geluidbelasting en het externe veiligheidsrisico ten aanzien van buitenlandse burgerluchthavens.
In het voorgestelde tweede lid van artikel 8a.59 wordt bepaald dat de regeling voor buitenlandse militaire luchthavens wordt vastgesteld door de Minister van Defensie. Dit gebeurt in overeenstemming met de Minister van IenW omdat het wenselijk is zoveel mogelijk dezelfde regels voor burgerluchthavens en militaire luchthavens vast te stellen. De regeling moet in ieder geval regels over het meten, berekenen en registreren van de geluidbelasting bevatten. Daarnaast kan ze regels over het externe veiligheidsrisico bevatten. Dit laatste is niet verplicht, omdat uit artikel 8a.57, tweede lid, volgt dat het niet verplicht is in een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven dat wordt vastgesteld in verband met de nabijheid van een buitenlandse militaire luchthaven, regels op te nemen over het gebruik en de bestemming van de grond in verband met het externe veiligheidsrisico.
Onderdeel D (artikel 8a.60a)
Het voorgestelde artikel 8.60a regelt dat artikel 10.19 van overeenkomstige toepassing wordt verklaard indien een beperkingengebied rondom een buitenlandse militaire luchthaven wordt vastgesteld. Bij de voorbereiding, wijziging of intrekking van een dergelijk besluit worden dan bepaalde gegevens (die in het Besluit militaire luchthavens zijn aangewezen) met betrekking tot de geluidbelasting, het externe veiligheidsrisico en de lokale luchtverontreiniging niet openbaar gemaakt.
Onderdeel E (artikel 8a.61)
De artikelen 8.31 tot en met 8.33 van de wet bevatten regels over financiële aspecten: over schadevergoeding, geluidwerende voorzieningen en de kosten van het in overeenstemming brengen van bestemmingsplannen met een luchthavenindelingbesluit.
In artikel 8a.61 worden deze artikelen van overeenkomstige toepassing verklaard als sprake is van een besluit beperkingengebied buitenlandse luchthaven. De voorgestelde wijziging van dit artikel legt de betrokken bevoegdheden en verplichtingen bij de Minister van Defensie als het gaat om een besluit met betrekking tot een buitenlandse militaire luchthaven.
Onderdeel F (artikel 8a.62)
Artikel 8a.62 regelt de mogelijkheid om een commissie regionaal overleg luchthaven in te stellen. Door de wijziging van het artikel wordt de bevoegdheid daartoe indien het een buitenlandse militaire luchthaven betreft, toegedeeld aan de Minister van Defensie, evenals de bevoegdheid om de voorzitter van de commissie te benoemen, schorsen of ontslaan.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Staatssecretaris van Defensie.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, R. Tieman