De relatie tussen de Europese Unie (hierna «EU» of «Unie») en Japan kreeg in de jaren zeventig concreet vorm toen de EU een vertegenwoordiging opende in Tokio. Deze relatie was in de jaren zeventig en tachtig vooral economisch van aard. Gedurende de verdere integratie van Europa in de jaren negentig werd ook de relatie tussen de EU en Japan verder verdiept door middel van de Gemeenschappelijke verklaring van Den Haag in 19911 en het instellen van een jaarlijkse EU-Japan top. Sinds 2001 hebben de EU en Japan een strategisch partnerschap gebaseerd op een gezamenlijk actieplan voor samenwerking.2
De EU en Japan hebben als grote, volwassen economieën en gelijkgestemde democratieën veel gemeenschappelijke belangen. De EU en Japan delen veel dezelfde waarden en staan voor vergelijkbare uitdagingen, waarbij Japan een van de belangrijkste mondiale partners is van de EU. Ook in internationale en multilaterale fora – zoals de Verenigde Naties (VN), Wereldhandelsorganisatie (WTO), G7 en G20 – wordt nauw samengewerkt. In 2012 ontstond de wens om de politieke dialoog verder te versterken en de samenwerking op een breed scala van terreinen te intensiveren door het strategisch partnerschap te vernieuwen.
Op 29 november 2012 werden de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid via een Raadsbesluit gemachtigd om met Japan de onderhandelingen te openen voor een partnerschapsovereenkomst. In april 2013 zijn de onderhandelingen gestart over zowel een strategische partnerschapsovereenkomst (hierna «SPA» of «de Overeenkomst») als een economische partnerschapsovereenkomst (hierna «EPA»). Met betrekking tot de SPA vonden er dertien onderhandelingsronden tussen de Europese Commissie, de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) en Japan plaats, alvorens deze op 25 april 2018 te Brussel werden afgerond. De Overeenkomst werd vervolgens, samen met de EPA3, op 17 juli 2018 ondertekend tijdens de EU-Japan top in Tokio. De Overeenkomst wordt sinds 1 februari 2019 voorlopig toegepast tussen de EU en Japan (zie hieronder onder 1.6).
De SPA is de eerste bilaterale kaderovereenkomst tussen de EU en Japan, waarmee uitdrukking wordt gegeven aan de wederzijdse wens om het bestaande algemene partnerschap tussen de partijen te versterken. Politieke en sectorale samenwerking wordt gestimuleerd inzake kwesties die van gemeenschappelijk belang zijn, bijvoorbeeld op het gebied van milieu en de cyberomgeving, en grote mondiale uitdagingen zoals de bestrijding van de verspreiding van massavernietigingswapens, terrorisme, klimaatverandering, armoede en besmettelijke ziekten.
Daarnaast wordt middels de Overeenkomst een duurzame rechtsgrondslag geboden voor versterking van zowel bilaterale samenwerking als samenwerking in internationale en regionale organisaties. In de Overeenkomst committeren de partijen zich aan de doelstelling de internationale vrede en veiligheid te waarborgen, onder andere door middel van het voorkomen van de verspreiding van massavernietigingswapens en door maatregelen te nemen om de illegale handel in vuurwapens en lichte wapens aan te pakken. Bijdragen worden geleverd aan internationale vrede en stabiliteit door het bevorderen van vreedzame beslechting van geschillen. De Overeenkomst dient tevens ter bevordering van gedeelde waarden en beginselen, in het bijzonder de democratie, de rechtsstaat, mensenrechten en fundamentele vrijheden. Het partnerschap tussen de partijen wordt onder meer versterkt door middel van dialoog op verschillende niveaus, waarbij eerbiediging van het internationaal recht en de beginselen van wederzijds respect en gelijkwaardig partnerschap fundamenteel zijn.
De regering ondersteunt de doelstellingen van de Overeenkomst. De Overeenkomst zal het partnerschap tussen de EU en Japan versterken en de politieke en sectorale samenwerking intensiveren. De partijen zullen gezamenlijk bijdragen aan de bevordering van gedeelde waarden en beginselen waarbij de nadruk onder andere ligt op democratie en de internationale rechtsorde. Japan is een belangrijke partner voor de EU in de aanpak van mondiale problemen. De EU en Japan herbevestigen middels deze Overeenkomst hun gezamenlijke inzet op het gebied van internationale vrede, veiligheid en stabiliteit, waar zowel Nederland als de gehele EU baat bij heeft. Daarnaast kunnen zowel de EU als Japan ten aanzien van de sectorale samenwerking informatie, standpunten en best practices uitwisselen op het gebied van onder andere vervoer, industrie en energie. De Overeenkomst biedt op die manier een duurzame rechtsgrondslag voor de versterking van de samenwerking tussen de EU en Japan.
De onderhavige Overeenkomst heeft een gemengd karakter. Naast de Unie dienen daarom ook de EU-lidstaten partij te worden bij de Overeenkomst. De EU heeft enkel die bevoegdheden die door de lidstaten aan de EU zijn overgedragen in het Verdrag van Lissabon. De artikelen 2 tot en met 6 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) bakenen de EU-bevoegdheden af.
De Overeenkomst omvat verschillende onderwerpen die tot de exclusieve bevoegdheid van de EU behoren, zoals handelspolitiek en douane (zie artikel 3 VWEU). Een exclusieve bevoegdheid houdt in dat in het betreffende gebied enkel de EU regelstellend mag optreden. Lidstaten mogen enkel regels stellen als die bevoegdheid aan hen is toegekend door de EU of ter implementatie van EU-regels. Het gaat in deze met name om bepalingen in de artikelen 28 (instandhouding visbestanden) en artikel 18 (douane) van de Overeenkomst.
De Overeenkomst bevat ook onderwerpen die onder de gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten vallen (zie artikel 4 VWEU). Bij gedeelde bevoegdheden kunnen zowel de Unie als de lidstaten regelstellend optreden. Artikel 2, tweede lid, VWEU schrijft echter voor dat de lidstaten hun bevoegdheid slechts kunnen uitoefenen voor zover de Unie haar bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend. Het gaat in onderhavige Overeenkomst met name om bepalingen in de artikelen 15 (vervoer), 23 (milieu), 24 (klimaatverandering), 26 (energie), 27 (landbouw) en 32 (justitiële samenwerking). Hierbij dient echter wel aangetekend te worden dat telkens wanneer de Unie interne EU-wetgeving vaststelt op basis van een gedeelde bevoegdheid, de Unie op grond van artikel 3, tweede lid, VWEU o.a. exclusief bevoegd wordt om internationale overeenkomsten te sluiten op deze terreinen wanneer deze overeenkomsten die interne EU-wetgeving kunnen aantasten of de strekking daarvan kunnen wijzigen. De omvang en de uitoefening van EU-bevoegdheden is dus geen statisch gegeven, maar van rechtswege voortdurend in ontwikkeling.
Daarnaast bevat de Overeenkomst bepalingen op gebieden die niet tot de gedeelde of exclusieve bevoegdheden van de Unie behoren. Het gaat dan bijvoorbeeld om parallelle bevoegdheden die de lidstaten en de EU gelijktijdig kunnen uitoefenen (zie artikel 4, derde lid, VWEU). In dit verband kan (o.a.) gewezen worden op artikel 11 (ontwikkelingsbeleid) en 14 (wetenschap, technologie en innovatie).
Voorts bevat de Overeenkomst ondersteunende, coördinerende of aanvullende bevoegdheden in de zin van artikel 6 VWEU. Met name gaat het dan om de artikelen 17 (industrie), 20 (toerisme), 31 (volksgezondheid), 40 (onderwijs, jeugd en sport) en 41 (cultuur). Ten slotte bevat de Overeenkomst ook bepalingen die vallen onder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Zie in dit verband onder andere de artikelen 3 (bevordering van vrede en veiligheid), 5 (massavernietigingswapens), 6 (conventionele wapens) en 8 (terrorismebestrijding).
Artikel 47, tweede lid, van de Overeenkomst bepaalt welke delen van de Overeenkomst voorlopig toegepast zullen worden tussen de EU en Japan; deze bepalingen worden tevens opgesomd in Besluit 2018/1197/EU van de Raad van 26 juni 2018 (PbEU 2018, L 216). De voorlopige toepassing betreft een voorlopige toepassing door de EU en kan daarom ook alleen maar op die onderdelen van de Overeenkomst zien die onder de EU-bevoegdheden vallen. Het is aan de Raad om een Besluit tot ondertekening en voorlopige toepassing van deze internationale overeenkomst namens de Unie aan te nemen. De lidstaten hebben via de Raad op 26 juni 2018 met het Besluit tot ondertekening en voorlopige toepassing van de Overeenkomst ingestemd.
De EU kan onderdelen van de Overeenkomst met Japan die onder de EU-bevoegdheden vallen voorlopig toepassen. Het karakter van een EU-bevoegdheid (exclusief, gedeeld, parallel, ondersteunend, GBVB) is daarbij niet beslissend. De voorlopige toepassing geeft geen indicatie welke bepalingen van de Overeenkomst onder de exclusieve EU-bevoegdheden vallen. In Raadsbesluit 2018/1197/EU wordt het precieze karakter van de desbetreffende bevoegdheden van de EU in het midden gelaten. Voor de vraag wanneer een bepaling aangelegenheden betreft die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, wordt verwezen naar de vorige paragraaf.
Met ingang van 1 februari 2019 worden, overeenkomstig artikel 47 van de Overeenkomst, de volgende delen van de Overeenkomst voorlopig toegepast4:
• de artikelen 11, 12, 14, 16, 18, 20, 25, 28, 40 en 41;
• de artikelen 13, 15 (met uitzondering van het tweede lid, onder b), 17, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 29, 30, 31 en 37, artikel 38, eerste lid, en artikel 39 voor zover zij aangelegenheden betreffen waarvoor de Unie haar interne bevoegdheid al heeft uitgeoefend;
• de artikelen 1, 2, 3, 4, 5, eerste lid, voor zover zij aangelegenheden betreffen die vallen onder de bevoegdheid van de Unie voor het bepalen en uitvoeren van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid;
• artikel 42 (met uitzondering van het tweede lid, onder c), de artikelen 43, 47, artikel 48, derde lid, en de artikelen 49, 50 en 51 voor zover deze bepalingen zich beperken tot het doel de voorlopige toepassing van de Overeenkomst te waarborgen.
De Overeenkomst bevat 51 artikelen. Hieronder volgt thematisch een toelichting met betrekking tot de betreffende artikelen.
Toepassingsgebied en algemene beginselen (artikel 1)
In dit artikel wordt een viertal doelen van de afspraken in de Overeenkomst en de algemene beginselen waarop de Overeenkomst berust beschreven: versterking van het algemeen partnerschap tussen de twee partijen door het stimuleren van politieke en sectorale samenwerking; het creëren van een grondslag voor versterking van bilaterale en internationale samenwerking; het leveren van een bijdrage aan internationale vrede en veiligheid, en aan bevordering van gedeelde waarden en beginselen. Dit zullen beide partijen nastreven op basis van het beginsel van wederzijds respect, gelijkwaardig partnerschap en de eerbiediging van het internationaal recht, door middel van dialoog en samenwerking.
Democratie, rechtsstaat, mensenrechten en fundamentele vrijheden (artikel 2)
Artikel 2 benadrukt de inzet van beide partijen op het gebied van gedeelde waarden en beginselen van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. In dat kader bevestigen de partijen de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, alsook andere internationale mensenrechtenverdragen waarvan zij partij zijn, te zullen eerbiedigen. De verplichtingen zoals beschreven in dit artikel vormen een essentieel onderdeel van de grondslag van de samenwerking in het kader van de Overeenkomst. Bij schending van deze verplichtingen kunnen op grond van artikel 43, vierde lid, met spoed passende maatregelen worden genomen.
Vrede en veiligheid (artikelen 3 tot en met 9)
De artikelen 3 tot en met 9 zien op vrede en veiligheid. In het algemeen wordt afgesproken om samen te werken om internationale en regionale vrede en veiligheid te bevorderen en bij te dragen aan de vreedzame beslechting van (internationale) geschillen (artikel 3). Ook worden afspraken gemaakt over samenwerking op het gebied van crisisbeheer en vredesopbouw (artikel 4).
Daarnaast werken partijen samen om verspreiding van massavernietigingswapens en de overbrengingsmiddelen daarvoor te voorkomen, onder andere in het kader van het Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens, tot stand gekomen op 1 juli 1968 te Londen, Moskou en Washington5 (artikel 5). De verplichtingen die door beide partijen zijn aangegaan in het kader van het internationaal recht op het gebied van non-proliferatie en ontwapening zoals omschreven in artikel 5, eerste lid, vormen eveneens (naast artikel 2, eerste lid) een essentieel onderdeel van de Overeenkomst. Ook voor dit onderdeel biedt de Overeenkomst, op grond van artikel 43, vierde lid, aan partijen de mogelijkheid om bij een schending hiervan met spoed passende maatregelen te nemen.
Tevens wordt afgesproken samen te werken op de gebieden van coördinatie en overdracht van conventionele wapens (artikel 6), bevordering van onderzoek en vervolging van ernstige misdaden (artikel 7), terrorismebestrijding (artikel 8) en de bestrijding van chemische, biologische, radiologische en nucleaire risico’s (artikel 9).
Internationale en regionale samenwerking (artikelen 10 tot en met 12)
De partijen zetten zich in voor doeltreffend multilateralisme, waarbij zij zullen samenwerken en waar mogelijk hun standpunten coördineren binnen de Verenigde Naties en andere internationale en regionale organisaties en fora (artikel 10). Ook spreken zij af samen te werken aan de hervorming van de Verenigde Naties, met als doelstelling onder andere meer efficiëntie, doeltreffendheid en transparantie.
Daarnaast worden algemene afspraken gemaakt met betrekking tot:
– Ontwikkelingssamenwerking (artikel 11): partijen spreken af de uitwisseling van standpunten over hun respectievelijk beleid te bevorderen. Dit zullen zij onder andere doen door het coördineren van specifieke beleidsmaatregelen op het vlak van duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding.
– Rampenbeheer en humanitair optreden (artikel 12): partijen spreken af samen te werken op het gebied van rampenpreventie, schadebeperking, paraatheid, respons en herstel bij rampen om het risico op rampen te verminderen en de weerbaarheid te verhogen. Voor Japan is dit een belangrijk onderwerp vanwege de veel voorkomende natuurrampen in het land.
Economische en financieel beleid (artikel 13)
Met betrekking tot economisch en financieel beleid spreken partijen af om uitwisseling van informatie en ervaringen te verbeteren. Duurzame en evenwichtige economische groei worden door beide partijen ondersteund. Daarbij werken zij samen aan de stimulering van werkgelegenheid en de bestrijding van protectionisme. Ook verbeteren de partijen de uitwisseling van informatie met betrekking tot financieel beleid en regelgeving, met het oog op het vergroten van financiële stabiliteit en behoud van begrotingsdiscipline. Intensievere samenwerking op dit gebied is wenselijk vanwege het belang van Japan als partner voor het bevorderen van internationale handel en het vergroten van de slagkracht van de WTO.
Sectorale samenwerking (artikelen 14, 15, 17, 20, 22, 25 tot en met 31, 40 en 41)
In de Overeenkomst worden afspraken gemaakt over wetenschap, technologie en innovatie (artikel 14). Op basis van de eerdere Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de regering van Japan betreffende samenwerking op het gebied van wetenschap en technologie, tot stand gekomen op 30 november 2009 te Brussel6, spreken beide partijen af samenwerking op deze gebieden te intensiveren. Japan is van oudsher een belangrijke speler op technologisch vlak en zal dit ook in de toekomst blijven. Informatie-uitwisseling en het delen van ervaringen kan daarom voor de EU en Nederland van belang zijn.
De Overeenkomst bevat verder bepalingen met betrekking tot sectorale samenwerking op een breed scala aan onderwerpen, zoals vervoer (artikel 15), industrie (artikel 17), toerisme (artikel 20), de informatiemaatschappij (artikel 21), consumentenbeleid (artikel 22), stedelijk beleid (artikel 25), energie (artikel 26), landbouw en plattelandsontwikkeling, visserij en maritieme aangelegenheden (artikelen 27 tot en met 29), werkgelegenheid en sociale zaken en gezondheid (artikelen 30 en 31) en onderwijs, jeugd, sport en cultuur (artikelen 40 en 41). Daarnaast is een tweetal bepalingen gericht op de verbetering van concurrentievermogen (artikelen 17 en 20). Uitwisseling van informatie, standpunten en beste praktijken is bij veel van de sectorale bepalingen de doelstelling.
Samenwerking inzake de ruimte (artikel 16)
Partijen spreken af de uitwisseling van standpunten en informatie over hun beleidslijnen en activiteiten met betrekking tot de ruimte te verbeteren. Partijen streven naar samenwerking op het gebied van onderzoek en vreedzaam gebruik van de ruimte. Ook zullen partijen samenwerken met betrekking tot wederzijdse compatibiliteit van hun satellietnavigatiesystemen bij onder andere aardobservaties, klimaatverandering, ruimtewetenschappen en veiligheidsaspecten van de ruimteactiviteiten. De EU en Japan hebben beiden een geavanceerde ruimtewetenschappelijke sector en een krachtige ruimtevaartindustrie. Bevordering van samenwerking op dit gebied is dus in wederzijds voordeel.
Samenwerking op het gebied van douane en belasting (artikelen 18 en 19)
Beide partijen verbeteren de samenwerking op het gebied van douane door onder andere doeltreffendere douanecontrole en naleving van de douanewet- en regelgeving (artikel 18). Er wordt hierbij gezorgd voor een doeltreffende douanecontrole en naleving van de douanewet- en regelgeving. Daarnaast is afgesproken dat beide partijen, met het oog op goed bestuur in belastingzaken, streven naar verbetering van samenwerking met in achtneming de internationaal vastgestelde belastingnormen (artikel 19).
Samenwerking op het gebied van milieu en klimaatverandering (artikelen 23 en 24)
Artikel 23 en 24 zien op samenwerking op het gebied van milieu en klimaatverandering. Er wordt afgesproken dat beide partijen samenwerken aan de bevordering van uitwisseling van standpunten, informatie en beste praktijken die betrekking hebben op milieubeleid en -regelgeving, en het efficiënt gebruik van grondstoffen (artikel 23).
Met betrekking tot klimaatverandering erkennen beide partijen de noodzaak voor een dringende, diepgaande en gestage vermindering van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen (artikel 24). Het kader hiervoor is het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, tot stand gekomen op 9 mei 1992 te New York.7 Ook voorziet de Overeenkomst in samenwerking inzake de uitvoering van de Overeenkomst van Parijs, tot stand gekomen op 12 december 2015 te Parijs.8 Partijen streven naar verbetering van informatie-uitwisselingen en beleidscoördinatie van vraagstukken zoals de beperking van klimaatverandering door verschillende maatregelen zoals onderzoek en ontwikkeling van koolstofarme technologie en beperking van emissies.
De uitvoering van de Overeenkomst van Parijs en het behalen van de daarin afgesproken doelstellingen is alleen mogelijk door middel van een mondiale aanpak. Japan is daarin een belangrijke partner van de EU. Op het gebied van klimaat en duurzaamheid werken de EU en Japan samen in met name de volgende sectoren: landbouw, innovatie, energie (met name wind op zee en waterstof), adaptatie, hightech, circulariteit, water en havensamenwerking.
Justitiële samenwerking (artikelen 32 tot en met 39)
Artikelen 32 tot en met 39 van de Overeenkomst zien op justitiële samenwerking. De Partijen spreken af samen te werken op het gebied van justitie (artikel 32), bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit (artikel 33), bestrijding van witwassen en financiering van terrorisme (artikel 34), bestrijding van illegale drugs (artikel 35) en cybervraagstukken (artikel 36). Daarnaast streven de partijen, binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving, naar het inzetten van beschikbare beleidsinstrumenten zoals de analyse van persoonsgegevens van passagiers voor het voorkomen en bestrijden van terrorisme en zware criminaliteit (artikel 37). Ook bevat de Overeenkomst afspraken over de bevordering van de dialoog met betrekking tot legale en irreguliere migratie, mensenhandel, asiel en grensbeheer (artikel 38). Tot slot zal de samenwerking inzake de bescherming van persoonsgegevens worden verbeterd (artikel 39).
Institutioneel kader (artikel 42)
Op basis van artikel 42 wordt een gemengd comité opgericht met vertegenwoordigers van beide partijen, dat onder andere het algemene partnerschap coördineert, toezicht houdt op de werking van de partnerschapsovereenkomst, prioritering in doelstellingen kan aanbrengen en gebruikt kan worden ten behoeve van het uitwisselen van standpunten en het oplossen van geschillen.
Slotbepalingen (artikelen 43 tot en met 51)
De Overeenkomst bevat een aantal praktische bepalingen ten behoeve van de uitvoering van de Overeenkomst. Zo voorziet de Overeenkomst in duidelijke afspraken met betrekking tot geschillenbeslechting (artikel 43). Ook verwijst de Overeenkomst naar nationale wet- en regelgeving (artikel 44) en informatieverstrekking in het kader van veiligheidsbelangen (artikel 46), en wordt een definitie van partijen gegeven (artikel 45). Daarnaast dient de EU Japan in kennis stelt van elk verzoek van een derde land tot toetreding tot de EU (artikel 49).
Tot slot bevat de Overeenkomst gebruikelijke bepalingen omtrent de inwerkingtreding en voorlopige toepassing (artikel 47), beëindiging (artikel 48), territoriale toepassing (artikel 50) en de authentieke teksten van de Overeenkomst (artikel 51).
Naar het oordeel van de regering bevat de Overeenkomst geen een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die aan rechtssubjecten rechtstreeks rechten toekennen of plichten opleggen.
De Overeenkomst zal wat betreft het Koninkrijk alleen voor het Europese deel van Nederland gelden. De geografische reikwijdte van de Overeenkomst is vastgelegd in artikel 50, dat de reikwijdte, waar het de EU-partij betreft, beperkt tot «elk grondgebied waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing zijn, onder de in die verdragen neergelegde voorwaarden». Op grond van artikel 52, tweede lid, VEU en artikel 355, tweede lid, VWEU en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie vallen de Landen en Gebieden Overzee (in casu de landen Aruba, Curaçao, Sint Maarten, en daarnaast Bonaire, Sint Eustatius en Saba) buiten dat toepassingsbereik.
De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok