Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de VVD-fractie merken op dat in het wetsvoorstel staat geschreven dat er in lagere regelgeving financiële prikkels voor schoolbesturen zijn ingebouwd om te komen tot samenwerking. Het gevolg moet zijn dat er sneller en meer gestructureerd gewerkt kan worden aan de aanpak van leerlingendaling. Als voorbeeld noemt de regering een gebiedsplan waaraan alle betrokken partijen in een regio zich committeren. De voornoemde leden vragen of dit soort gebiedsplannen al bestaan. Zo ja, wat zijn de ervaringen hiermee?

In verschillende regio’s in Nederland zijn op vrijwillige basis gebiedsplannen opgesteld. Gebiedsplannen zijn er in verschillende vormen en worden door verschillende partijen geïnitieerd. Zo kunnen schoolbesturen samen met andere schoolbesturen in de regio het initiatief nemen tot het opstellen van een gebiedsplan. In zo’n plan staat bijvoorbeeld beschreven hoe schoolbesturen samenwerken om het onderwijsaanbod aan te laten sluiten op verwachte ontwikkelingen in de leerlingenaantallen. Op basis daarvan kunnen samenwerkende schoolbesturen maatregelen nemen om hun onderwijsaanbod ook in de toekomst divers en toegankelijk te houden. Voorbeelden hiervan zijn de bundeling van voorzieningen, fusies van scholen of maatregelen in de sfeer van huisvesting. Om te zorgen voor draagvlak voor die maatregelen, is het belangrijk om alle betrokken partijen, zoals besturen, ouders en gemeenten, van het begin af aan mee te nemen in zo’n traject. De praktijk wijst uit dat de totstandkoming en uitvoering van een gebiedsplan dan het best werkt. Regionale procesbegeleiders ondersteunen de betrokken partijen hierbij.

Heeft een gebiedsplan ook een juridische status en in hoeverre hebben gemeenten een stem in de totstandkoming van een gebiedsplan?

De door samenwerkende schoolbesturen opgestelde gebiedsplannen hebben geen juridische status, in de zin dat ze geen rechten tegenover derden opleveren. Gemeenten kunnen betrokken worden bij de totstandkoming van een dergelijk gebiedsplan, zeker als er een bestuur voor openbaar onderwijs meedoet, maar dat hoeft niet altijd het geval te zijn. Het gebiedsplan kan dienen als basis voor verdere besluitvorming door de gemeenteraad.

Een voorbeeld van een gebiedsplan waarbij de gemeente wel altijd betrokken is, is een integraal huisvestingsplan. Hierin wordt een gebouwenplanning gemaakt. De gemeente neemt bij zo’n plan het initiatief in verband met de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting. Een integraal huisvestingsplan wordt dan ook door een gemeenteraad vastgesteld. Ook het integraal huisvestingsplan heeft geen formele status, schoolbesturen kunnen er geen rechten ontlenen.

Hoe passen eventueel nieuwe initiatieven voor scholen in een eventueel al bestaand gebiedsplan, zo vragen de genoemde leden.

In regio’s waar schoolbesturen gezamenlijk een gebiedsplan hebben opgesteld, kan het initiatief voor het stichten van een nieuwe school uit dat plan voortkomen, maar het initiatief kan ook geheel los staan van een eventueel gebiedsplan (bijvoorbeeld als de initiatiefnemer nog geen scholen in de betreffende regio in stand houdt).

Een bestaand gebiedsplan moet kunnen worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen. Dat kunnen bijgestelde prognoses zijn, een veranderende leerlingpopulatie, bijgestelde keuzes in de ruimtelijke planning van gemeenten, maar ook bijvoorbeeld de komst van een nieuwe school. Als via de reguliere planprocedure (artikelen 74 tot en met 83 WPO) een nieuwe school wordt gesticht, buiten een bestaand gebiedsplan om, dan zal het gebiedsplan daar zo nodig op aangepast moeten worden.

De leden van de PvdA-fractie merken op dat het wetsvoorstel gericht is op het opvangen van de gevolgen van leerlingendaling en het schoolbesturen stimuleert, ook financieel, om samen te werken. Kan de regering toelichten wat de verwachte prognose is betreffende kleinere scholen in krimpregio’s?

Het aantal kleine scholen is de afgelopen jaren gedaald. Momenteel zijn er in het hele land 1210 basisscholen (hoofd- en nevenvestigingen) met minder dan honderd leerlingen.1 Dat is 18,6 procent van het totaal aantal basisscholen. Voor 254 scholen geldt dat zij zelfs minder dan vijftig leerlingen hebben. Dat is 3,9 procent van het totaal aantal basisscholen. In het schooljaar 2012/2013 waren er 1.357 scholen kleiner dan honderd leerlingen, waarvan 312 kleiner dan vijftig leerlingen. Dat is respectievelijk 19,7 en 4,7 procent van het totaal aantal basisscholen op dat moment.

De hiervoor genoemde aantallen hebben betrekking op kleine scholen in het hele land. Leerlingendaling komt namelijk niet alleen in de traditionele krimpregio’s voor, maar ook in bijvoorbeeld de buitengebieden in de Randstad, of in vergrijzende wijken van steden. De leerlingendaling zet de komende jaren nog voort. Hoe het aantal kleine scholen zich de komende jaren verder ontwikkelt, valt moeilijk te voorspellen. Dat is afhankelijk van hoe de leerlingendaling doorwerkt in de lokale situatie en van besluiten die schoolbesturen vervolgens nemen over hun scholen.

Verwacht de regering dat kleine scholen in krimpregio’s eerder zullen worden opgeheven, fuseren of dat kleinere scholen mede door het wetsvoorstel meer kansen hebben om te kunnen blijven bestaan, zo vragen de leden.

Met dit wetsvoorstel wil de regering het voor schoolbesturen eenvoudiger maken om het onderwijsaanbod in de regio toekomstbestendig te houden. Wat dat betekent voor het opheffen of op enige wijze in stand houden van kleine scholen, hangt mede af van keuzes die schoolbesturen op dat punt maken.

In sommige gevallen is er niet aan te ontkomen om een kleine school op te heffen, in andere gevallen zullen besturen gebruik kunnen maken van de verruimde mogelijkheden die dit wetsvoorstel biedt om het onderwijs in stand te houden. Zo kunnen kleine scholen makkelijker fuseren met een grotere school en vervolgens als nevenvestiging van die school in stand gehouden worden. Een hoofd- en nevenvestiging hoeven met dit wetsvoorstel namelijk niet meer per se dezelfde richting te hebben.

Daarnaast kunnen kleine (maar ook grotere) scholen makkelijker worden verplaatst naar een andere plek binnen de gemeente, om de spreiding van het onderwijsaanbod te verbeteren. Dit wordt eenvoudiger omdat het met dit wetsvoorstel mogelijk wordt om ook goedkeuring te verlenen aan een verplaatsing indien niet kan worden aangetoond dat de school ook voor bekostiging in aanmerking zou komen indien het de stichting van een nieuwe school zou betreffen.

Verder biedt dit wetsvoorstel meer flexibiliteit om de gemeentelijke opheffingsnorm te splitsen. De gemeente kan een dergelijke splitsing initiëren. Scholen in het deel van de gemeente met een relatief lage leerlingendichtheid komen hierdoor niet of minder snel onder de (aangepaste) opheffingsnorm.

De leden van de CDA-fractie vragen of dit wetsvoorstel nog iets betekent voor de fusietoets en de CFTO.2 Deze leden vragen of legitimiteit en menselijke maat dan ook nog moeten worden getoetst.

Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de fusietoets of de CFTO. Dit wetsvoorstel heeft wel gevolgen voor scholen die fuseren. Het voorziet namelijk in een verplichte achterbanraadpleging bij fusie. In de Wet medezeggenschap op scholen (WMS) is vastgelegd dat de medezeggenschapsraad instemmingsrecht heeft bij een fusie.3 Met het wetsvoorstel wordt ervoor gezorgd dat de ouders van de leerlingen geraadpleegd moeten worden bij een besluit dat zo bepalend is voor de toekomst van het onderwijs. De legitimiteit van scholenfusies wordt hiermee nog steviger wettelijk verankerd.

Momenteel wordt een wijziging van de «Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs» voorbereid.4 De CFTO zal na de inwerkingtreding daarvan alleen nog adviseren over fusies boven in die regeling vastgestelde kwantitatieve grenzen. In dat geval zal de CFTO kijken naar verschillende aspecten van de fusie, waaronder legitimiteit en menselijke maat. Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor het meenemen van deze aspecten in het beoordelingskader van de CFTO.

De leden van de VVD-fractie vragen of schoolbesturen op dit moment al actief toetsen of het schoolaanbod nog wel aansluit op de wensen van ouders. Zo ja, op welke manier en wat zijn de ervaringen tot nu toe, zo vragen zij.

De regering heeft geen integraal beeld van de mate waarin schoolbesturen nu actief toetsen of het onderwijsaanbod nog aansluit op de wensen van ouders. Er zijn wel signalen van situaties waarin dit niet actief gebeurt, maar ook van situaties waarin dit al wel actief gebeurt. De regering vindt het belangrijk dat alle schoolbesturen actief toetsen of hun onderwijsaanbod nog aansluit bij die wensen. De Onderwijsraad heeft dit belang ook benadrukt in het advies Verzelfstandiging in het onderwijs I.5

Voorts merken de leden op dat in het wetsvoorstel is opgenomen dat de gewenste ingangsdatum van een omzetting, een uitbreiding met een richting of een verplaatsing van een school, niet meer gebonden is aan 1 augustus. Als de overige besturen in de regio hiertegen geen bezwaar hebben, zal de Minister dat in positieve zin meewegen in haar oordeel. Deelt de regering de mening van de leden dat andere besturen de nieuwe school als een concurrent kunnen zien en daarom snel geneigd zijn om bezwaar aan te tekenen? Zo ja, hoe kan de regering voorkomen dat de invloed van andere besturen op een nieuw initiatief te groot wordt?

Besturen zouden een ander bestuur dat van deze mogelijkheden gebruik maakt als concurrent kunnen beschouwen, maar de huidige praktijk laat zien dat er in steeds meer regio’s wordt samengewerkt om leerlingendaling op te vangen. De verwachting is dat de samenwerking in de toekomst verder wordt versterkt.

De Minister weegt het positief in haar oordeel mee als besturen geen bezwaar hebben tegen een school die wordt omgezet, met een richting wordt uitgebreid of wordt verplaatst. Dit betekent echter niet per se dat de Minister een verzoek afwijst als omliggende besturen wel bezwaar uitten.

De leden van de VVD-fractie vragen hoe het uit het wetsvoorstel schrappen van het op overeenstemming gericht overleg (oogo) te rijmen valt met de hierboven genoemde instemming van andere besturen die de Minister laat meewegen in haar oordeel?

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het oogo bij nader rapport uit het wetsvoorstel geschrapt. Het oogo was gekoppeld aan de oorspronkelijk in het concept-wetsvoorstel (zoals dat voor openbare internetconsultatie is voorgelegd) opgenomen verplichting tot het gezamenlijk in de regio opstellen van een gebiedsplan toekomstbestendig onderwijsaanbod.

Inmiddels komt in veel regio’s de samenwerking op gang. Het blijkt dat samenwerking het best werkt als partijen elkaar zelf vinden. Een wettelijke verplichting voor een oogo is een zwaar instrument en leidt kwalitatief gezien niet tot een betere samenwerking. De lasten van een verplichting wegen niet op tegen de voordelen. In lijn hiermee is ervoor gekozen om de (expliciete) instemming van andere besturen niet verplicht te stellen. Doordat eventuele instemming wel positief meeweegt in het oordeel van de Minister wordt een schoolbestuur dat een verzoek aan de Minister doet gemotiveerd om de samenwerking met andere besturen op te zoeken.

Door het ontbreken van het oogo kan de diversiteit van het onderwijsaanbod in het gedrang komen. Kan de regering aangeven hoe het deze diversiteit in de regio van plan is te waarborgen, zo vragen de leden van de VVD-fractie tot slot.

De regering vindt het belangrijk dat de diversiteit van het onderwijsaanbod in de regio wordt gewaarborgd. Het is echter niet primair aan de rijksoverheid, maar aan de schoolbesturen om de diversiteit te bewaken. Het verplichten van een oogo is hiervoor een te zwaar middel. Het valt de accountmanagers en regionale procesbegeleiders binnen het ondersteuningsprogramma leerlingendaling namelijk op dat er, ook zonder een oogo, in steeds meer regio’s wordt samengewerkt tussen besturen. Bovendien werkt samenwerking het best als besturen daar vrijwillig toe besluiten. De rijksoverheid kan niet vanuit Den Haag beoordelen welke diversiteit aan scholen er in een bepaalde regio wordt gewenst. Daarvoor verschillen de regio’s te veel van elkaar. Wel kan de rijksoverheid belemmeringen voor schoolbesturen om hun onderwijsaanbod aan te passen aan de vraag wegnemen en zo schoolbesturen de ruimte geven om te zorgen voor een divers onderwijsaanbod. Dit wetsvoorstel is daarvan een voorbeeld. Daarnaast wordt er hulp en ondersteuning geboden aan schoolbesturen en gemeenten met het ondersteuningsprogramma leerlingendaling.6

De leden van de PvdA-fractie merken op dat door de voorgestelde wijzigingen het makkelijker wordt om een school om te zetten, van richting te veranderen of te verplaatsen over de bestaande grenzen van het voedingsgebied. De leden juichen toe dat de regering aan deze behoefte tegemoet komt, maar vragen tegelijk of er in deze plannen garanties zijn ingebouwd voor het behoud van voldoende openbaar onderwijs.

Dit wetsvoorstel wijzigt niets aan de verantwoordelijkheid van gemeenten om te zorgen voor voldoende openbaar onderwijs.7 In verband met die verantwoordelijkheid is het van belang dat de gemeenteraad altijd betrokken wordt bij een besluit tot omzetting van een openbare school in een bijzondere school of een besluit tot verplaatsing van een openbare school indien dat gevolgen heeft voor de bereikbaarheid van het openbaar onderwijs.

Het bestuur van een openbare school is in handen van de gemeente zelf of, indien het openbaar onderwijs is verzelfstandigd, in handen van een openbare rechtspersoon (artikel 47 WPO) of stichting (artikel 17 of 48 WPO). Daarmee is altijd een overheersende invloed van de overheid in het schoolbestuur verzekerd.8 Zo nodig kan de gemeente ingrijpen indien door een besluit van het schoolbestuur tot omzetting of verplaatsing van een school het behoud van voldoende openbaar onderwijs in gevaar komt.

Bij omzetting van een openbare school in een bijzondere school verdwijnt er een openbare school en is er dus in feite sprake van een situatie als bedoeld in artikel 159, derde lid, van de WPO (vrijwillige sluiting van een openbare school). De gemeente moet daarbij betrokken worden, zodat zij zo nodig maatregelen kan nemen om te zorgen dat er voldoende aanbod van openbaar onderwijs blijft bestaan. Op grond van artikel 159, derde lid, van de WPO mag een openbare school niet opgeheven worden als er binnen 10 km over de weg gemeten geen andere school is waaraan openbaar onderwijs wordt aangeboden en er behoefte bestaat aan het volgen van openbaar onderwijs. In lijn hiermee dient ook voorkomen te worden dat een openbare school omgezet wordt in een bijzondere school, als door die omzetting het behoud van voldoende openbaar onderwijs in gevaar komt.

De leden vragen de regering of de eisen waaraan moet worden voldaan bij de nieuwe mogelijkheid om een andere richting te geven aan een nevenvestiging soepeler zijn voor bijzonder onderwijsscholen dan voor openbare scholen doordat zij ook aan de eisen gesteld voor samenwerkingsscholen moeten voldoen.

Om een nevenvestiging van een andere richting in stand te kunnen houden, dient er sprake te zijn van een bijzondere school of een samenwerkingsschool.9 Immers alleen het bijzonder onderwijs kent richtingen. Een openbare school kan dus geen «bijzondere» nevenvestiging in stand houden, tenzij er een samenwerkingsschool wordt gevormd. Aan de vorming van een samenwerkingsschool zijn door de wetgever bijzondere eisen verbonden, zodat de samenwerkingsschool een uitzonderingsvariant blijft binnen het duale onderwijsbestel.10

Een openbare school die gebruik wil maken van de mogelijkheid om een bijzondere nevenvestiging in stand te houden, zal altijd te maken krijgen met de eisen die gelden voor de vorming van een samenwerkingsschool. Een bijzondere school zal omgekeerd alleen met de eisen voor een samenwerkingsschool te maken krijgen, wanneer zij er een openbare nevenvestiging op na wil houden en niet wanneer het gaat om een bijzondere nevenvestiging van een andere richting dan de school. In die zin zijn de eisen voor bijzondere scholen op dit punt soepeler dan voor openbare scholen, maar dat hangt samen met de verschillen tussen openbaar en bijzonder onderwijs.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering toe te lichten of elke uitbreiding met een richting acceptabel is, of speelt hier hetzelfde als bij het wetsvoorstel Modernisering voorzieningenplanning.11

Bij het onderhavige wetsvoorstel gaat het er onder andere om een reeds bestaande bijzondere school eenvoudiger met een extra richting uit te kunnen breiden of de school om te kunnen zetten in een bijzondere school van een andere richting. De oudergeleding van de medezeggenschapsraad moet met dergelijke wijzigingen instemmen.12 Dat is ook onder de huidige wet al het geval, dit wetsvoorstel verandert daar niets aan. Het zijn dus in eerste instantie ook de ouders die bepalen of een bepaalde uitbreiding met een richting acceptabel is.

Wel worden met dit wetsvoorstel enkele nieuwe voorwaarden geformuleerd ten aanzien van het inwilligen van aanvragen tot uitbreiding met een richting. Namelijk dat de uitbreiding niet als direct gevolg mag hebben dat een andere school moet sluiten en dat uitbreiding niet mag plaatsvinden indien de school met opheffing wordt bedreigd en alleen door de uitbreiding toch open zou kunnen blijven als «laatste school van een richting».

Bij het wetsvoorstel Modernisering voorzieningenplanning speelt iets geheel anders. Daar gaat het onder meer om de mogelijkheid tot het combineren van richtingen bij de aanvraag voor bekostiging van een nieuwe bijzondere school en hoe in dat geval de bijbehorende leerlingenprognoses moeten worden beoordeeld. Een nieuwe school heeft nog geen medezeggenschapsraad dus moet er op een andere manier naar de levensvatbaarheid van een school met een richting of een specifieke combinatie van richtingen gekeken worden.

Voorts is het de leden nog niet duidelijk wat precies de reden is dat de regering niet meegaat in de kritiek op de begrenzing van de ruimere bevoegdheid van de Minister ten aanzien van omzetting, verplaatsing en uitbreiding van een richting.

De regering wenst geen belemmeringen op te werpen, maar juist belemmeringen weg te nemen. Hiermee wordt ruimte gecreëerd voor oplossingen, nu en in de toekomst, gericht op het verbeteren van een divers en toegankelijk onderwijsaanbod. Die oplossingen zijn niet altijd te voorzien. Lokale situaties verschillen van elkaar waardoor ruimte voor maatwerk belangrijk is. Daarnaast geeft de beperkte begrenzing meer ruimte aan ouders om invloed uit te oefenen op het onderwijsaanbod in hun regio. De oudergeleding van de medezeggenschapsraad moet namelijk instemmen met een omzetting van een school of een uitbreiding van de school met een richting.13 De medezeggenschapsraad als geheel heeft een adviesbevoegdheid als het gaat om een verplaatsing van de school.14

Tevens vragen deze leden een nadere toelichting waarom de school van richting zou mogen veranderen, terwijl al bekend is dat deze school binnen afzienbare tijd niet meer aan de opheffingsnorm voldoet. Is dit om voor te bereiden op de situatie in de nabije toekomst dat de school moet worden opgeheven? Zo ja, waarom moet dan nog van richting worden veranderd, zo vragen de leden.

Het openhouden van scholen die onder de opheffingsnorm dreigen te raken, is niet een doel op zich. De versoepeling om van richting te kunnen veranderen is bedoeld om het onderwijsaanbod in een regio divers en toegankelijk te houden. Stel als voorbeeld dat in een dorp met een katholieke en een openbare school beide scholen zouden moeten sluiten. Het wetsvoorstel maakt het beter mogelijk om in elk geval nog één van beide scholen in het dorp te behouden. In dit geval kan mogelijk een algemeen-bijzondere school worden gevormd die zowel de leerlingen van de katholieke als openbare school gaat bedienen. Om goedkeuring te krijgen voor een omzetting of uitbreiding met een richting moet onder de huidige wettelijke regels met een leerlingenprognose worden aangetoond dat de school ook voor bekostiging in aanmerking zou komen indien het de stichting van een nieuwe school zou betreffen. Met de invoering van dit wetsvoorstel is die prognose niet meer in alle gevallen noodzakelijk om goedkeuring te krijgen voor de omzetting. Zo wordt het eenvoudiger om het onderwijsaanbod in de regio divers en toegankelijk te houden.

De leden vragen tevens een nadere toelichting wat dit wetsartikel betekent voor het openhouden van scholen die de laatste van hun richting zijn. Wordt dit verruimd of juist ingeperkt? Uit het antwoord van de regering op de kritiek van de Raad van State op dit punt, lijkt het alsof dit wordt ingeperkt. Is dat waar, zo vragen de leden van de genoemde fractie.

Scholen met een leerlingenaantal onder de opheffingsnorm kunnen openblijven als «laatste school van de richting» wanneer er binnen een straal van vijf kilometer geen andere school van dezelfde richting is en de school ten minste 50 leerlingen heeft (artikel 153, vierde lid, WPO). Dit wetsvoorstel verandert hieraan niets indien gebruik wordt gemaakt van de huidige wettelijke mogelijkheden. Indien gebruik wordt gemaakt van de verruimde mogelijkheden in dit wetsvoorstel, worden er beperkingen gesteld aan de toepassing van de uitzonderingsregel.

Een school mag niet uitbreiden met de richting van een andere school in de omgeving, die op dat moment als «laatste school van de richting» in stand gehouden wordt. Om oneigenlijk gebruik van de verruiming van de mogelijkheden tot omzetting van een school of uitbreiding van een school met een richting te voorkomen, wordt tevens bepaald dat de uitzonderingsregel niet van toepassing is op een richting die een school onder de verruimde mogelijkheden heeft verkregen. Deze voorwaarde is in het wetsvoorstel opgenomen naar aanleiding van het advies van de Raad van State waarin staat dat het niet wenselijk is dat zo’n school verzekerd is van voortbestaan, ook al komt zij op termijn onder de opheffingsnorm. De uitzonderingsregel blijft ongewijzigd voor de richting(en) waarmee een school oorspronkelijk is gesticht of waarmee de school onder de huidige regels is uitgebreid.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen een nadere toelichting op de noodzaak om het bestaande scholenaanbod aan te passen op de wensen van ouders. Kan de regering met onderzoek aantonen dat het bestaande scholenaanbod onvoldoende aansluit op de wensen van ouders?

De regering gaat er niet van uit dat het bestaande scholenaanbod in algemene zin onvoldoende aansluit op de wensen van ouders. Wel vindt zij dat het mogelijk moet zijn om de aansluiting desgewenst te verbeteren. Daarom creëert het wetsvoorstel meer mogelijkheden voor bestaande scholen om nog beter aan de wensen van ouders te kunnen voldoen.

De leden vragen een toelichting op de zin uit de memorie van toelichting: «Daarbij is het nodig dat schoolbesturen veel actiever toetsen of het scholenaanbod aansluit op de wensen van de ouders en zo nodig de richting of het concept van hun scholen aanpassen.» Kan de regering op basis van onderzoek aantonen dat schoolbesturen te weinig of niet actief toetsen of het scholenaanbod aansluit op de wensen van ouders? Welke concrete signalen heeft de regering over schoolbesturen die niet actief toetsen of het scholenaanbod aansluit op de wensen van ouders? Wanneer acht de regering de toetsing voldoende actief? Wat is daarvoor het onderscheidend criterium?

De regering heeft zowel signalen van situaties waarin actief wordt getoetst of het scholenaanbod aansluit op de wensen van ouders, als van situaties waarin dit nog niet gebeurt. Daarom moedigt zij schoolbesturen aan om actiever te toetsen indien dit nu nog onvoldoende gebeurt, zonder te suggereren dat dit in algemene zin nog onvoldoende voorkomt. Hoe besturen toetsen of het onderwijsaanbod aansluit op de wensen van ouders en wat de criteria hiervoor zijn, is niet aan de regering, maar aan de besturen zelf.

De leden vragen voorts een reactie van de regering op de conclusie uit het rapport Schoolkeuzemotieven van ouders en leerlingen in het primair onderwijs: «Vrijwel alle ouders hebben een voorkeur voor een bepaalde denominatie, pedagogisch-didactische visie of bijzondere kenmerk en zijn bereid hiervoor (hun kind) verder te (laten) reizen.»15 Hoe staat deze conclusie in verhouding tot dit wetsvoorstel?

Uit het onderzoek blijkt inderdaad dat vrijwel alle ouders bereid zijn om te reizen voor de school van hun voorkeur. Dit neemt niet weg dat de reisafstand een belangrijk schoolkeuzemotief is. Er zit immers een limiet aan de bereidwilligheid van ouders om te reizen. Wanneer ouders voorkeur hebben voor verschillende scholen in de omgeving, kan de afstand doorslaggevend zijn. Met de invoering van het wetsvoorstel kunnen scholen makkelijker worden omgezet van openbaar naar bijzonder onderwijs of andersom, van richting worden veranderd, worden uitgebreid met een richting of worden verplaatst. Door de versoepelingen wordt het voor schoolbesturen eenvoudiger om het onderwijsaanbod in de regio zo divers mogelijk te houden. Hiermee wordt zoveel mogelijk voorkomen dat ouders nog verder moeten reizen voor een school die aansluit bij hun voorkeuren.

Is er wel noodzaak voor dit wetsvoorstel, gezien deze conclusie?

De conclusie uit het rapport Schoolkeuzemotieven van ouders en leerlingen in het primair onderwijs toont niet aan dat het huidige systeem goed genoeg werkt en dat er geen reden zou zijn voor aanpassing van de wet. Dat ouders bereid zijn om te reizen betekent niet dat deze bereidheid ongelimiteerd is. Het wetsvoorstel creëert mogelijkheden voor een divers onderwijsaanbod in de regio waardoor zoveel mogelijk wordt voorkomen dat ouders verder moeten reizen om hun voorkeursschool te bereiken dan nu het geval is.

Bovendien hebben besturen in het primair onderwijs tijdens verschillende bijeenkomsten hun wens voor de verruimde mogelijkheden in dit wetsvoorstel uitgesproken.

Heeft het wetsvoorstel niet ook negatieve gevolgen voor ouders die bewust hebben gekozen voor de bestaande richting van een school?

De richting van een school verandert niet zomaar. Daar moet allereerst een aanleiding voor zijn en bovendien moet de medezeggenschapsraad betrokken worden bij een besluit van het bevoegd gezag tot wijziging van de richting van een school: de oudergeleding van de medezeggenschapsraad heeft instemmingsbevoegdheid op dit punt.16 Zonder instemming van de ouders in de medezeggenschapsraad kan de omzetting van de school of de uitbreiding van de school met een richting dus niet worden gerealiseerd.

Het kan voorkomen dat in sommige regio’s geen onderwijs in een bepaalde richting meer wordt aangeboden. Maar dat staat los van dit wetsvoorstel. Het is namelijk een feit dat het aantal leerlingen daalt en het is onontkoombaar dat als gevolg daarvan scholen moeten sluiten. Met dit wetsvoorstel wordt juist bevorderd dat het onderwijsaanbod, ondanks de leerlingendaling, zo divers en toegankelijk mogelijk blijft.

De leden lezen in de memorie van toelichting dat de stichtingsnorm hoog ligt, namelijk ruim boven de opheffingsnorm en dat de stichtingsnorm minimaal 200 leerlingen is. De genoemde leden wijzen bovendien op de relatief hoge opheffingsnormen in veel regio’s. Waarom begint de regering niet met het verlagen van de stichtingsnormen en opheffingsnormen om het stichten, omzetten, verplaatsen of behouden van een school praktisch beter mogelijk te maken? Waarom constateert de regering dat de getalsmatige normen te hoog zijn, maar zoekt zij de oplossing in aanpassingen in de richting?

De bedoeling van het wetsvoorstel is om het voor schoolbesturen eenvoudiger te maken om een bestaande school om te zetten, uit te breiden met een richting of te verplaatsen. Nu moet nog met een prognose worden aangetoond dat de school daarbij opnieuw aan de stichtingsnorm zal voldoen, met de invoering van dit wetsvoorstel hoeft dit niet meer. Een prognose die aan de voorwaarden voldoet blijkt in de praktijk namelijk een onneembare hindernis voor scholen in gebieden met leerlingendaling.

Anders dan voor nieuwe scholen, heeft een bestaande school een medezeggenschapsraad waarin ouders kunnen aangeven of er voldoende draagvlak voor een wijziging of uitbreiding van een richting is.17 Nieuwe scholen hebben nog geen medezeggenschapsraad en dus moet daar op een andere manier, namelijk via de stichtingsnorm, worden aangetoond dat een nieuwe school van een bepaalde richting levensvatbaar is.

Wat betreft de opheffingsnormen heeft dit wetsvoorstel niet als doel om zoveel mogelijk scholen open te houden. Het is een realiteit dat het leerlingenaantal daalt en het is daarmee onontkoombaar dat er scholen zijn die moeten sluiten. Het is wel belangrijk dat het onderwijsaanbod divers en toegankelijk blijft en dit wetsvoorstel draagt eraan bij om dat mogelijk te maken.

Overigens is de opheffingsnorm geen absolute grens. Deze is afhankelijk van de leerlingendichtheid in een gemeente. In gemeenten waarin sprake is van grote verschillen in leerlingdichtheid, kan het grondgebied waarvoor de opheffingsnorm geldt gesplitst worden, zodat voor scholen in het meer verstedelijkte gebied een iets hogere norm gaat gelden en voor scholen in het niet-verstedelijkte deel van de gemeente een lagere norm. Daarnaast zijn er op grond van de huidige wet mogelijkheden om een school met een leerlingenaantal onder de opheffingsnorm in stand te houden: als «laatste school van een richting» (artikel 154 WPO) of op grond van de gemiddelde schoolgrootte (artikel 157 WPO).

De leden vragen tot slot op welke manier de positie van het personeel wordt geborgd wanneer de richting wordt gewijzigd. Zij hebben immers bewust gekozen voor de onderliggende grondslag van de school. Van leerkrachten kan niet worden verwacht dat zij vanuit een geheel andere grondslag les moeten geven. Kan de regering hierop nader ingaan, zo vragen zij.

Het zijn in eerste instantie de ouders die medezeggenschap hebben over een wijziging van de richting van een school. De leerkrachten hebben medezeggenschap ten aanzien van het aanstellings- en ontslagbeleid van het schoolbestuur in relatie tot het wijzigen van een richting. Dit is zo vastgelegd in de Wet medezeggenschap op scholen. Bij de totstandkoming van de WMS is het instemmingsrecht op een wijziging van de richting van een school neergelegd bij de oudergeleding van de medezeggenschapsraad.18 De gehele medezeggenschapsraad, dus inclusief de personeelsgeleding, heeft vervolgens een adviesbevoegdheid voor zover het gaat om wijzigingen in het aanstellings- of ontslagbeleid in relatie tot een wijziging van de richting van de school.19 Daarmee is de positie van het personeel ten aanzien van het personeelsbeleid gewaarborgd. Indien gewenst kunnen leerkrachten ook bij andere aspecten van het proces worden betrokken.

De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat de instemmings- en adviesbevoegdheid van de medezeggenschapsraad ook onderdeel zou moeten zijn van de aanvraag die de Minister ontvangt als een schoolbestuur stappen wil zetten richting: omzetten, verandering van richting of verplaatsing.

De instemmings- en adviesbevoegdheid van de medezeggenschapsraad maakt geen direct onderdeel van de aanvraag uit, omdat deze al volgt uit de huidige wetgeving. In de WMS is geregeld dat een schoolbestuur pas tot omzetting van de school of uitbreiding van de school met een richting kan besluiten nadat de oudergeleding van de medezeggenschapsraad daarmee heeft ingestemd.20 Een besluit tot verplaatsing van de school heeft betrekking op beleid met betrekking tot de organisatie van de school en daarvoor geldt een adviesbevoegdheid voor de gehele medezeggenschapsraad.21 Aan genoemde instemmings- en adviesbevoegdheden moet al gevolg zijn gegeven voordat het schoolbestuur zijn aanvraag bij de Minister doet. De regering acht het daarom niet noodzakelijk om dit een expliciete plek in de aanvraag te geven.

De leden van de PvdA-fractie merken op dat een meerderheid van de respondenten bij de openbare internetconsultatie duidelijk heeft gemaakt dat zij er niet zeker van is dat de wet voldoende waarborgen biedt tegen oneigenlijk gebruik van de verruiming van de mogelijkheid om een school om te zetten, uit te breiden met een richting of te verplaatsen. De leden lezen dat de respondenten verwachten dat neveneffecten moeilijk te overzien zijn. De leden vragen de regering toe te lichten hoe hierop voldoende wordt toegezien. Worden de maatregelen tijdig geëvalueerd en voldoende besproken met actoren die in de praktijk goed zicht hebben op de voorgestelde maatregelen, zo vragen de leden.

Op basis van de internetconsultatie zijn er criteria in het wetsvoorstel opgenomen om oneigenlijk gebruik te beperken. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State zijn deze criteria nog aangescherpt. Zo mag een omzetting, uitbreiding met een richting of verplaatsing van een school niet als direct gevolg hebben dat een andere school zou moeten sluiten. Ook kan een school die gebruik maakt van de met dit wetsvoorstel verruimde mogelijkheden zich voor de bij die aanvraag betrokken richting(en) later niet beroepen op de bescherming als «laatste school van een richting».

Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal aan de hand van de ingediende aanvragen tot omzetting, uitbreiding en verplaatsing gemonitord worden hoe en in welke mate schoolbesturen gebruik maken van de nieuwe mogelijkheden. In het kader van het ondersteuningsprogramma leerlingendaling onderhouden accountmanagers bovendien nauwe contacten met schoolbesturen en veldpartijen die ook zicht hebben op de praktijk.

De leden van de CDA-fractie vragen wat de relatie is tussen het onderliggende wetsvoorstel en het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen.

De regering is voornemens om met het concept-wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen de systematiek van schoolstichting zodanig aan te passen dat het begrip «richting» geen rol meer speelt bij de stichting van nieuwe scholen. Dat is onder andere aangekondigd in mijn brief aan uw Kamer van 2 juli 2015.22 Het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen is echter nog niet ingediend bij de Tweede Kamer. Daarom wil de regering niet vooruitlopen op de precieze inhoud van dat wetsvoorstel en de rol die het richtingbegrip in de WPO als gevolg daarvan, ook in andere situaties dan bij de stichting van nieuwe scholen, zal gaan spelen.

In het wetsvoorstel Toekomstendig onderwijsaanbod wordt nog uitgegaan van de systematiek zoals die op dit moment van toepassing is, waarbij de richting van een school een rol speelt. Het onderhavige wetsvoorstel heeft geen betrekking op het stichten van nieuwe scholen, maar ziet op de vraag hoe het aanbod van bestaande scholen zo goed mogelijk op de wensen van ouders kan blijven aansluiten.

In de memorie van toelichting valt te lezen dat na aanname van het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen, de versoepelingen op grond van dit wetsvoorstel minder relevant worden. Deze leden vragen wat er straks nog overblijft van de versoepelingen als het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen is aangenomen.

Indien het richtingbegrip in de WPO zou komen te vervallen met de inwerkingtreding van het (concept-)wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen, dan spelen richtingen geen rol meer bij de oprichting van nieuwe scholen en de omzetting, uitbreiding of verplaatsing van bestaande scholen. De overige versoepelingen in het wetsvoorstel Toekomstbestendig onderwijsaanbod, die niet gerelateerd zijn aan het richtingbegrip, blijven van toepassing. Het gaat dan onder andere om de mogelijkheid tussentijds het grondgebied van een gemeente te splitsen en opheffingsnormen voor de afzonderlijke delen vast te stellen en om de procedure rondom de vrijwillige sluiting van een openbare school die in stand gehouden wordt door een verzelfstandigd bestuur (zie paragraaf 3 van de memorie van toelichting).23

In het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen zal met een samenloopbepaling voorzien worden in de afstemming van beide wetsvoorstellen op elkaar. Daarmee wordt geregeld hoe de wijzigingen die beide wetsvoorstellen aanbrengen in dezelfde bepalingen op elkaar inwerken.

In bovengenoemd wetsvoorstel komt de verruiming van het richtingbegrip aan de orde, maar gezien de samenhang met dit wetsvoorstel verzoeken de leden toch een nadere toelichting hoe nu precies het begrip richting wordt gedefinieerd en welke waarborgen er zijn dat het hier wel gaat om richtingen met enige borging in de samenleving. Graag ontvangen zij een uitgebreide toelichting.

Zoals hiervoor aan de orde gesteld, is het wetsvoorstel Meer ruimte voor nieuwe scholen nog niet ingediend bij de Tweede Kamer. Er kunnen in deze fase nog geen uitspraken worden gedaan over de precieze inhoud van dat wetsvoorstel. Intentie van dat wetsvoorstel is wel om het richtingbegrip geen rol meer te laten spelen bij het stichten van nieuwe scholen.

In het wetsvoorstel Toekomstbestendig onderwijsaanbod wordt vooralsnog uitgegaan van het huidige richtingbegrip. Bij omzetting van een openbare in een bijzondere school, omzetting van een bijzondere school in een bijzondere school van een andere richting of uitbreiding van een bijzondere school met een richting dient het dus ook te gaan om volgens de huidige systematiek erkende richtingen. Daarvan is immers eerder al vastgesteld dat ze in enige mate geworteld zijn in de samenleving.

Voorts vragen de leden hoe het wetsvoorstel Modernisering voorzieningenplanning zich tot dit wetsvoorstel op het punt van de gecombineerde richtingen verhoudt. Moeten alle richtingen binnen deze combinatie substantieel leerlingen aanleveren of mag de ene richting ook heel klein zijn, als de andere groot genoeg is om samen de normen te halen?

Het wetsvoorstel Modernisering voorzieningenplanning gaat onder meer over het combineren van richtingen bij de start van een nieuwe school. Bij het verzoek om opneming in het plan van scholen van een bijzondere school die gebaseerd wordt op meerdere richtingen moet er sprake zijn van een combinatie van richtingen die in zekere mate geworteld is in de samenleving. Indien bij een aanvraag sprake is van een nieuwe combinatie van richtingen, zal voordat tot besluitvorming wordt overgegaan, door de Minister hierover advies worden gevraagd – net zoals dat al gebeurt bij een nieuwe enkele richting – aan de Onderwijsraad.

Het gaat dus in het wetsvoorstel Modernisering voorzieningenplanning niet, zoals bij het onderhavige wetsvoorstel, om uitbreiding van de richting van een bestaande school. Beide wetsvoorstellen bevatten geen voorwaarden over het aantal leerlingen per richting. Wel gaat de regering er bij bestaande scholen van uit dat de oudergeleding van de medezeggenschapsraad alleen instemt met een omzetting in een school van een andere richting of een uitbreiding van een school met een richting als er daadwerkelijk behoefte aan is.

Hoe wordt in zo’n geval geborgd dat ook de identiteit van de kleine richting voldoende geborgd wordt in de school en niet slechts gebruikt kan worden om de norm voor het stichten van een nieuwe school te halen, zo vragen de leden.

Bij een omzetting van een school of een wijziging van de richting van een school wordt de identiteit van een richting geborgd doordat de oudergeleding van de medezeggenschapsraad met dergelijke wijzigingen moet instemmen.

Het wetsvoorstel Toekomstbestendig onderwijsaanbod heeft geen betrekking op het stichten van geheel nieuwe scholen, maar slechts op het omzetten, uitbreiden en verplaatsen van reeds bestaande scholen. Op dit moment speelt de stichtingsnorm nog een grote rol bij zowel het stichten van een geheel nieuwe school als bij omzetting, uitbreiding of verplaatsing van een bestaande school. Het wetsvoorstel Toekomstbestendig onderwijsaanbod maakt omzetting van een school naar een school van een andere richting of uitbreiding van een reeds bestaande school met een nieuwe richting onder voorwaarden ook mogelijk, juist zónder dat opnieuw aan de stichtingsnorm behoeft te worden voldaan.

Oneigenlijk gebruik van de ruimere mogelijkheden tot omzetting of uitbreiding wordt zoveel mogelijk beperkt. In het wetsvoorstel is bepaald dat de uitzonderingsregel voor de «laatste school van een richting», zowel op het aanvraagmoment als in de toekomst, niet van toepassing is op een richting die de school onder de verruimde mogelijkheden heeft verkregen.

De leden van de CDA-fractie merken op dat het huidige artikel 84 WPO24 in lid 3 helder aangeeft wanneer de Minister het verzoek inwilligt. In het nieuwe artikel 84 WPO lid 4 is sprake van «in ieder geval». De Minister kan dus ook in andere situaties toestemming verlenen. De leden vragen de regering uit te leggen waarom zij heeft gekozen voor deze formulering. Hoe wordt (de schijn van) willekeur voorkomen en hoe wordt geborgd dat alle scholen gelijk worden behandeld? Deze leden vragen de regering of een limitatieve opsomming niet meer rechtszekerheid geeft aan scholen. Graag ontvangen de genoemde leden een toelichting.

De huidige wettelijke bepaling biedt schoolbesturen te weinig mogelijkheden om de gevolgen van de leerlingendaling op te vangen. Met de gekozen formulering wordt naast de huidige mogelijkheden ruimte gecreëerd voor oplossingen van schoolbesturen gericht op het verbeteren van een divers en toegankelijk onderwijsaanbod. Die oplossingen zijn in veel gevallen maatwerk en daarom niet nu allemaal te voorzien. Uiteraard zal de regering gelijke gevallen gelijk behandelen. Indien een schoolbestuur van mening is dat de regering hierin tekort schiet, kan het bestuur zich tot de rechter wenden.

De al eerder genoemde toestemming wordt in het nieuwe artikel 84 WPO lid 5 weliswaar weer beperkt, maar daar spreekt de toelichting van «direct in hun voortbestaan bedreigd worden». Een school die dus over twee jaren onder de opheffingsnorm dreigt te komen, wordt hiermee niet in stand gehouden. Hier kan dus sprake zijn van strategisch gedrag op termijn. Ook hier ontvangen de leden graag een nadere toelichting.

Strategisch gedrag van schoolbesturen op de korte termijn wordt zoveel mogelijk beperkt doordat een aanvraag wordt afgewezen als de school die de aanvraag heeft ingediend op het aanvraagmoment een leerlingenaantal onder de gemeentelijke opheffingsnorm heeft en alleen in stand gehouden zou kunnen worden door onder de regels voor de laatste school van een richting, respectievelijk de laatste openbare school binnen een straal van 5 km te komen vallen. Om strategisch gedrag op langere termijn te beperken, wordt in het wetsvoorstel tevens bepaald dat de uitzonderingsregel voor de «laatste school van een richting» niet van toepassing is op een richting die de school onder de verruimde mogelijkheden heeft verkregen.

Voorts lezen de leden in de memorie van toelichting dat een samenwerkingsschool altijd moet voldoen aan de criteria van artikel 17d WPO. In de wettekst zelf zien deze leden dit echter niet duidelijk terug. Zij vragen dan ook of het met dit wetsvoorstel nu ook makkelijker wordt om een samenwerkingsschool te vormen.

Dit wetsvoorstel verandert niets aan de mogelijkheden tot het vormen van een samenwerkingsschool. De samenwerkingsschool dient een uitzondering te blijven. Daarom moet de vorming van een samenwerkingsschool altijd voldoen aan de voorwaarden die daarover zijn opgenomen in de WPO. In het wetsvoorstel volgt dit uit de toevoeging van een verwijzing naar artikel 17d van de WPO, in artikel 84, eerste lid, van die wet.

Een openbare school kan, ook met dit wetsvoorstel, niet worden uitgebreid met (bijzonder) onderwijs van een bepaalde richting. Voordat een openbare school aan een aanvraag tot uitbreiding met een richting toe komt, dient allereerst aan de regels voor het vormen van een samenwerkingsschool te zijn voldaan.

Momenteel is bij de Eerste Kamer het wetsvoorstel Samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool (Kamerstukken 34 512) aanhangig. Dat wetsvoorstel voorziet wel in een versoepeling van de eisen die gelden voor een samenwerkingsschool en een betere aansluiting op de praktijk.

De leden van de CDA-fractie merken op dat in het nieuwe artikel 153.6 WPO wordt voorkomen dat na omzetting of uitbreiding met een richting een school in stand kan blijven bij een leerlingenaantal onder de opheffingsnorm. De bedoeling van dit artikel is om misbruik en strategisch gedrag te voorkomen. Lezen de leden het goed dat in dit lid alleen sprake is van bijzonder onderwijs? Gelden voor openbaar onderwijs andere criteria, zo vragen zij.

De tekst van artikel 153, zesde lid, van de WPO zoals dat is opgenomen in het op 17 januari jl. ingediende wetsvoorstel ziet inderdaad alleen op het bijzonder onderwijs. Een school die op grond van de met dit wetsvoorstel verruimde mogelijkheden is omgezet of met een richting is uitgebreid kan later niet op grond van een bij die omzetting of uitbreiding betrokken richting als «laatste school» (artikel 153, vierde lid, WPO) in stand gehouden worden.

Met de nota van wijziging die bij deze nota naar aanleiding van het verslag is gevoegd wordt artikel 153, zesde lid, zodanig aangepast dat deze bepaling ook op het openbaar onderwijs van toepassing wordt. Daarmee worden openbare en bijzondere scholen in een gelijke situatie volgens dezelfde criteria behandeld. Het is namelijk niet de bedoeling geweest om op dit punt onderscheid te maken tussen bijzondere en openbare scholen. Ook een openbare school die gebruik heeft gemaakt van de met dit wetsvoorstel verruimde mogelijkheden tot omzetting of verplaatsing van de school kan zich dan later niet op artikel 153, vierde lid beroepen om in stand gehouden te worden.

Vanwege de garantiefunctie die de gemeente heeft om te zorgen voor voldoende openbaar onderwijs, blijft de bescherming van het openbaar onderwijs op grond van artikel 153, vijfde lid, wel in stand. Een openbare school waarvan het leerlingenaantal onder de opheffingsnorm is gezakt, wordt niet opgeheven indien het binnen een afstand van 10 kilometer over de weg gemeten de enige school is waarbinnen openbaar onderwijs wordt gegeven. Dat geldt ook indien de school eerder gebruik heeft gemaakt van de met dit wetsvoorstel verruimde mogelijkheden.