Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

De leden van de SP-fractie vragen of tijdens de onderhandelingen gesproken is over het VN-modelverdrag en wat de mening van China is over het VN-modelverdrag. Ter beantwoording van deze vraag merk ik op dat China voor onderhandelingen twee eigen modellen heeft ontwikkeld. Het model dat China hanteert in onderhandelingen met ontwikkelingslanden sluit meer aan bij het OESO-modelverdrag. In onderhandelingen met ontwikkelde landen hanteert China een eigen verdragsmodel dat gebaseerd is op het VN-modelverdrag.

In het verlengde hiervan vragen deze leden of de reden waarom China niet integraal wil aansluiten bij de OESO-modelverdragbenadering enkel gelegen is in het feit dat dit land geen OESO-lidstaat is. China ziet zich in relatie tot ontwikkelde landen zoals OESO-landen als een kapitaalimporterend land. Tot op zekere hoogte houdt China zich in verdragsonderhandelingen bronstaatheffingen voor. Het VN-modelverdrag kent meer heffingsrechten toe aan de bronstaat. Overigens zij erop gewezen dat de modelverdragen van de OESO en de VN in hoge mate gelijkluidend zijn. Tevens is China als observer actief in OESO Working Party 1. Deze werkgroep van het OESO Committee on Fiscal Affairs richt zich op onderhoud van het OESO-modelverdrag en het bijbehorende commentaar. Zoals de leden van de SP-fractie hebben opgemerkt, streeft de Chinese overheid naar het sluiten van verdragen met zo min mogelijk door de verdragspartner voorgestelde bijzondere uitwerkingen. China wil daarmee voorkomen dat de verdragen tekstueel dan wel inhoudelijk teveel uiteenlopen. Bovendien is ondanks de omvang van China de ambtelijke staf van de Chinese verdragenafdeling qua omvang beperkt. Dientengevolge zouden het uitonderhandelen van land-specifieke uitwerkingen de uitbouw en het onderhoud van het Chinese verdragennetwerk belemmeren.

De leden van de PvdA-fractie hebben bij het lezen van de memorie van toelichting de indruk gekregen dat Nederland het opnemen van anti-misbruikmaatregelen in het Verdrag zou hebben tegengewerkt. Graag wil ik deze indruk wegnemen. Nederland is wel degelijk voorstander van het voorkomen van verdragsmisbruik.

Nederland en China delen de opstelling dat verdragsmisbruik voorkomen dient te worden. Ter beantwoording van vergelijkbare vragen van de leden van de GroenLinks-fractie kan worden benadrukt dat Nederland in de onderhandelingen actief het onderwerp verdragsmisbruik heeft geadresseerd.

Zoals in de Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 20111 (hierna: NFV 2011) en diverse malen daarna is uiteengezet, begint bestrijding van verdragsmisbruik met het identificeren van het mogelijke verdragsmisbruik, om daar vervolgens passende, specifieke maatregelen tegen te treffen. Het Chinese verdragsbeleid gaat uit van een breder, groter scala aan anti-misbruikbepalingen. Deze one-size-fits-all-benadering kan overkill in de hand werken. Het is dit verschil in opstelling van de delegaties waaraan gerefereerd is in diverse passages van de toelichting.

Ook de leden van de SP-fractie stellen enkele vragen over de Chinese inzet op het gebied van voorkoming van verdragsmisbruik. Zij vragen in dit kader welke concrete zorgen de Chinese delegatie hadden over misbruik van de dividend-, interest- en royaltybepalingen van het Verdrag en welke maatregelen China in de onderhandelingen heeft voorgesteld. China heeft geen concrete zorgen over verdragsmisbruik geuit in de onderhandelingen, maar volgt het beleid dat zij hebben geformuleerd ten aanzien van EU-landen.

Daarbij wenste China met name aan te sluiten bij main purpose-bepalingen en het toestaan van nationale anti-misbruikmaatregelen. China heeft in principe niet verder willen gaan dan het opnemen van anti-misbruikbepalingen.

Een limitation on benefits-bepaling (hierna: LOB-bepaling) heeft als voordeel dat het rechtszekerheid kan bieden, maar ook bestaat een risico op overkill. Dit betekent dat de vormgeving van een LOB-bepaling op zorgvuldige wijze in de onderhandelingsfase dient te geschieden. China gaf een voorkeur aan voor een main purpose-bepaling. Ook constateerde de Chinese delegatie dat de uitvoering van een LOB-bepaling problemen zou kunnen opleveren, gezien de geringe ervaring van de Chinese belastingdienst met een dergelijke bepaling.

De leden van de GroenLinks-fractie concluderen dat Nederland heeft geprobeerd de percentages op bronbelastingen zoveel mogelijk te verlagen. Deze leden constateren net als leden van andere fracties dat China niet volledig is meegegaan in de Nederlandse wensen. China heeft daarbij overigens geen inzage gegeven in het budgettaire beslag van een eventuele verlaging. In het verlengde hiervan vragen de leden van de GroenLinks-fractie hoe realistisch het is om er van uit te gaan dat ontwikkelingslanden in staat zijn zich net als China op te stellen in het onderhandelingsproces. Het is een feit dat een land als China grotere onderhandelingskracht heeft dan een ontwikkelingsland en daardoor beter in staat is het eigen verdragsbeleid te realiseren. Verder heeft Nederland reeds jaren geleden het specifieke verdragsbeleid voor ontwikkelingslanden geformuleerd waarin Nederland ontwikkelingslanden meer ruimte biedt om bijvoorbeeld bronheffingen toe te staan.

Ook de leden van de PvdA-fractie constateren dat China substantiële bronheffingen heeft bedongen met betrekking tot interest en royalty’s. Ten opzichte van het bestaande belastingverdrag zijn de bronheffingen overigens slechts beperkt gewijzigd. Een eventuele verlaging van die heffingen komt voor rekening van China. Voor de Nederlandse belastinginkomsten kan dit leiden tot een directe en een indirecte toename. Van een directe toename is sprake als Nederland als woonstaat van de interest- of royaltygenieter minder Chinese bronbelasting hoeft te verrekenen. Van het indirecte effect is sprake als de verlaging van de bronbelastingen leidt tot een toename van de interest- en royaltybetalingen aan Nederland, die vervolgens in Nederland tot een toename van de vennootschapsbelastinggrondslag kan leiden.

Tevens vragen de leden van de PvdA-fractie of Nederland ook bereid is om aan ontwikkelingslanden aan te bieden om in verdragen toe te staan dat substantiële bronbelastingen kunnen worden geheven. Zoals het kabinet al meerdere malen heeft aangegeven, biedt Nederland specifiek ontwikkelingslanden de ruimte om, in afwijking van het reguliere Nederlandse beleid, bronheffingen te bedingen, vergelijk onder andere onderdeel 1.2 van de NFV 2011. Dat laat overigens onverlet dat ontwikkelingslanden in zijn algemeenheid, maar ook in concrete situaties, de afweging kunnen maken in hoeverre een beperking van de heffing van bronbelasting in hun belang kan zijn.

De leden van PvdA-fractie merken op dat met China geen overeenstemming is bereikt over de fiscale behandeling van besloten FGR’s (Fonds voor Gemene Rekening) als asset poolinginstrument. Zij vragen in dit kader naar consultatie van pensioenfondsen en naar de kwalificatie van besloten FGR’s in China. Het Nederlandse beleid ten aanzien de verdragspositie van besloten FGR’s is ontwikkeld in samenspraak met pensioenfondsen en andere belanghebbenden bij asset pooling. In dit beleid wordt gestreefd naar het vaststellen van de verdragstoepassing op inkomsten van (participanten in) besloten FGR’s. Deze vaststelling hoeft niet per se te gebeuren op het niveau van het verdrag. Nederland heeft ook met andere landen de verdragstoepassing in relatie tot FGR’s vastgelegd in een memorandum tussen de bevoegde autoriteiten. De verdragspositie van FGR’s is tussen Nederland en China tijdens de verdragsonderhandelingen besproken. De Chinese autoriteiten verwachtten geen problemen met de verdragstoepassing ten aanzien van besloten FGR’s, maar zij wilden nog niet in abstracto afspraken maken zonder een concrete casus besproken te hebben. Indien pensioenfondsen of andere partijen die betrokken zijn bij asset pooling via een besloten FGR in China tegen problemen aanlopen bij de verdragstoepassing dan kan en zal Nederland met China in onderling overleg treden.

De leden van de SP-fractie is opgevallen dat in de memorie van toelichting is vermeld dat China nog niet bereid was een bronheffingspercentage van nul procent op deelnemingsdividenden te accepteren. Zoals opgemerkt, bevindt China zich in relatie tot onder meer OESO-lidstaten in een kapitaalimporterende positie. Gezien de ontwikkeling van de Chinese economie is te verwachten dat de Chinese economie ook steeds meer kapitaalexporterend wordt. In relatie tot ontwikkelingslanden is dat zelfs al het geval; dat verklaart voor een deel ook de hiervóór bechreven inzet van China bij het sluiten van verdragen met ontwikkelingslanden. Wanneer een land meer kapitaalexporterend wordt streeft het meestal naar verlaging van bronheffingen om buitenlandse investeringen van het eigen bedrijfsleven te vrijwaren van economische dubbele belastingheffing.

De leden van de SP-fractie hebben tevens opgemerkt dat in het Verdrag het tarief voor portfoliodividenden is vastgesteld op 10%. Dit tarief past bij het Chinese verdragsbeleid voor portfoliodividenden en het is tevens het tarief dat voor portfoliodividenden was opgenomen in het bestaande verdrag uit 1987. Voor China was een verhoging ten opzichte van het eigen beleid en het bestaande verdrag niet acceptabel.

De leden van de SP-vragen in het kader van de geüniformeerde benadering van China voor Europese landen wat de verschillen zijn tussen het Verdrag en de door China gesloten verdragen met België (2009), het Verenigd Koninkrijk (2011 met aanpassing in 2013) en Denemarken (2012). Ter beantwoording van deze vraag merk ik op dat deze verdragen grotendeels gelijkluidend zijn. Overigens zij er op gewezen dat de voor de uitwerking van de verdragen op concrete gevallen niet louter de relevante verdragen van belang zijn, maar ook de betrokken fiscale stelsels. Wat betreft de definitie van het begrip «vaste inrichting» zijn geen grote verschillen op te merken, behalve dat de verdragen met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken woorden wijden aan de behandeling van installaties die worden gebruikt voor exploratie of exploratie van natuurlijke rijkdommen. Voor dividenden zijn alle landen een verlaging tot 10% bronheffing overeengekomen. De uitzonderingen op deze hoofdregel lopen uiteen. Veelal is net als in het Verdrag een maximumpercentage van 5% overeengekomen voor deelnemingsdividenden. België, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken zijn in hun verdragen geen bronstaatvrijstelling overeengekomen voor dividenduitkeringen aan overheden of staatsbedrijven. Echter, het Verenigd Koninkrijk kent voor de meeste gevallen geen dividendbelasting. De uitzondering is heffing over dividenden van bepaalde onroerendgoedvennootschappen, ten aanzien waarvan het Verenigd Koninkrijk een heffingsrecht heeft voorbehouden. België geeft een unilaterale bronstaatvrijstelling in deelnemingsverhoudingen als de aandeelhouder in een verdragsland is gevestigd. De heffing over interest en royalty’s geschiedt onder de genoemde verdragen op nagenoeg dezelfde wijze, zij het dat de verdragen met Denemarken en België voorzien in een (effectieve) maximumbronheffing van 7% op royalty’s in plaats van 6%. Een groter verschil is te zien in de verdragsbehandeling van pensioenen. Het verdragsbeleid van Nederland, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en België loopt op dit punt uiteen, vanwege verschillen in de pensioenstelsels van genoemde landen. Voor China is het relatief eenvoudig om op dit onderwerp tegemoet te komen aan de wensen van de verdragspartners, omdat China zelf geen ontwikkeld pensioenstelsel heeft.

De leden van de PVV-fractie vragen waarom in het belastingverdrag zo vaak wordt afgeweken van het Nederlandse belastingbeleid inzake belastingverdragen zoals vastgelegd in de NFV 2011. Het in de NFV 2011 neergelegde beleid is een streven, maar belastingverdragen komen nu eenmaal tot stand op basis van onderhandelingen. Daardoor moeten beide partijen water bij de wijn doen, hetgeen betekent dat Nederland in de praktijk niet al zijn wensen kan verwezenlijken in nieuwe belastingverdragen.

De leden van de CDA-fractie willen graag weten waarom het nieuwe verdrag met China niet voorziet in een arbitrageregeling. Nederland is een groot voorstander van het opnemen van een bepaling over verplichte arbitrage als sluitstuk van de onderlingoverlegprocedures. Veel landen hebben bezwaren tegen het opnemen van een dergelijke bepaling omdat zij terughoudend zijn om een deel van de fiscale autonomie op te geven en in handen te leggen van een arbitragecommissie. Bij China leeft dit bezwaar ook, waardoor het opnemen van een arbitragebepaling voor dit land onacceptabel is.

De leden van de PvdA-fractie verwijzen naar de woonplaatsbepalingen neergelegd in artikel 4 van het Verdrag. Zij vragen naar eventuele problemen bij de interpretatie van deze bepaling, onder andere in relatie tot pensioenfondsen en non-profitorganisaties. Dit artikel volgt het OESO-modelverdrag en wijkt daarmee af van het Nederlandse streven om ten behoeve van de rechtszekerheid uitdrukkelijk vast te leggen met betrekking tot alle van belasting vrijgestelde lichamen duidelijk is of zij als verdragsinwoner gelden of niet.

Zoals uiteengezet in onderdeel 2.2.1 van de NFV 2011 kan namelijk met betrekking tot lichamen onduidelijkheid ontstaan wat onder het onderworpenheidsvereiste van artikel 4 OESO-modelverdrag moet worden verstaan. Het in de NFV 2011 geformuleerde beleid is opgekomen naar aanleiding van een arrest van de Hoge Raad. Dit arrest is gewezen toen de heronderhandelingen van het Verdrag al gaande waren.

China heeft in de onderhandelingen aangegeven een door Nederland afgegeven woonplaatsverklaring voor bijvoorbeeld pensioenfondsen gewoon te zullen volgen. In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie naar verschillen in de zienswijze van China en Nederland over artikel 4 OESO-modelverdrag geldt dat er geen substantiële interpretatieverschillen tussen beide landen zijn.

Verder vragen de leden van de PvdA-fractie wat het voordeel is voor Nederlandse lichamen indien zij niet als verdragsinwoner worden beschouwd. Het Verdrag is slechts van toepassing op personen die inwoner zijn van één of beide staten. Voor een persoon die niet wordt aangemerkt als inwoner van één van beide staten betekent dit dat deze persoon geen beroep kan doen op het belastingverdrag. Beide landen kunnen in principe hun eigen nationale belastingwetgeving toepassen en in zoverre kan niet gesproken worden van een voordeel indien een persoon niet als verdragsinwoner wordt beschouwd.

De leden van de SP-fractie hebben geconstateerd dat in de verdragen met Panama, Duitsland en Ethiopië het in de NFV 2011 geformuleerde verdragsbeleid voor het onderworpenheidsvereiste wel is geïmplementeerd. Zij vragen een voorbeeld te geven om aan te geven welke verschillen kunnen optreden tussen die verdragen in vergelijking met het Verdrag. Deze verschillen zullen in de praktijk gering zijn.

In onderdeel 2.2.1. van de NFV 2011 is aangegeven dat het arrest van de Hoge Raad van 4 december 20092 vragen oproept. In dit arrest over het verdrag met de VS oordeelde de Hoge Raad kort gezegd indien (het woonplaatsartikel in) een verdrag zoals dat met de VS bepaalde vrijgestelde lichamen uitdrukkelijk als verdragsinwoner aanmerkt, andere vrijgestelde lichamen niet als verdragsinwoner gelden. De onduidelijkheid die dit arrest opwierp, was aanleiding voor het streven naar opname van een regeling in belastingverdragen die voorschrijft dat een lichaam geacht wordt aan belasting in een verdragsluitende staat onderworpen te zijn indien dat lichaam wordt beheerst door de wetten van die staat of zijn plaats van leiding in die staat heeft, en die fiscaal transparante lichamen uitdrukkelijk van inwonerschap uitsluit. Het Verdrag met China volgt echter het OESO-modelverdrag, waarvoor vereist is dat lichamen onderworpen zijn aan belastingheffing. Echter, anders dan in het verdrag dat centraal stond in genoemd arrest merkt het Verdrag niet bepaalde vrijgestelde lichamen uitdrukkelijk aan als verdragsinwoner. De in het arrest gevolgde a contrario-redenering speelt daarmee onder het Verdrag niet, en doordat er, zoals reeds is opgemerkt, op dit punt geen interpretatieverschillen worden verwacht, zal er bijvoorbeeld voor verenigingen en stichtingen geen verschil bestaan in de toepassing van de verdragen met Panama, Duitsland en Ethiopië enerzijds en het Verdrag anderzijds.

De leden van de PvdA-fractie wijzen op de verbetering van het verdragstarief voor staatsdeelnemingsdividenden. Zij vragen daarbij om een kwantificering van dit voordeel. Dit voordeel betreft een verlaging van het maximumtarief van dividendbelasting in de bronstaat van 10% naar 0%. Een nadere kwantificering van dit voordeel kan niet gegeven worden, temeer omdat dit voordeel feitelijk gericht is op toekomstige investeringen.

De leden van de PvdA-fractie vragen tevens naar dergelijke investeringen van bedrijven die (deels) in handen zijn van de Chinese overheid en actief zijn in Nederland. De relevante bepaling in artikel 10 van het Verdrag moet vooral prospectief worden gezien. De bepaling is met name bedoeld voor toekomstige investeringen door de andere verdragssluitende staat, dan wel van instellingen of entiteiten die middellijk of onmiddellijk geheel in het bezit van de overheid zijn. Enerzijds heeft China het directe voordeel bij deze bepaling van het derde lid van artikel 10 omdat China relatief vooralsnog de meeste staatsondernemingen kent. Anderzijds is er het voordeel voor Nederland dat Nederland aantrekkelijk wordt c.q. blijft voor de vestiging van Europese vestigingen van Chinese staatsondernemingen. Nabijgelegen landen zoals het Verenigd Koninkrijk en België heffen namelijk geen dividendbelasting op deelnemingsdividenden uitgekeerd aan Chinese aandeelhouders. Indien Chinese staatsbedrijven kiezen voor een (regionaal) hoofdkantoor in het Verenigd Koninkrijk of België, dan zou Nederland geen dividendbelasting kunnen heffen: noch op de uitkeringen door dat hoofdkantoor (het is immers niet in Nederland gevestigd), noch op dividenduitkeringen van eventuele Nederlandse werkmaatschappijen (vanwege de belastingverdragen en relevante EU-richtlijnen). Ten opzichte van deze situatie is mitsdien geen sprake van een derving.

De leden van de CDA-fractie vragen in dit kader naar de concurrentieverhouding tussen overheidsbedrijven en private bedrijven. De leden van de GroenLinks-fractie ontvangen hebben gevraagd om een toelichting op de vraag waarom China een 0%-tarief voor deelnemingsdividenden niet heeft geaccepteerd. Tijdens de onderhandelingen heeft China te kennen gegeven de belastingheffing op deelnemingsdividenden tot 5% te willen behouden vanwege het budgettaire belang.

In de eerste plaats zij erop gewezen dat Nederland in de hoofdregel streeft naar een woonstaatheffing voor deelnemingsdividenden. China kon echter niet instemmen met een brede bronstaatvrijstelling voor deelnemingsdividenden. Wel was ruimte voor een verdergaande vermindering van dividendbelasting op directe of indirecte belangen van de betrokken overheden. Net als veel andere landen ziet Nederland overheden van opkomende economieën en hun fondsen en ondernemingen als belangrijke kapitaalverstrekkers in de wereldeconomie die gefacilieerd dienen te worden.3 De specifieke behandeling van (directe en indirecte) vermogensverstrekkingen door overheden kan bovendien worden gezien in het licht van het state immunity principle. Dit principe wordt ook in veel belastingverdragen gereflecteerd door een vergelijkbare verlaging van bronbelastingen op vergoedingen op vreemdvermogenverstrekkingen in het interestartikel. Ook kan verwezen worden naar de behandeling van dividenden in het op 23 april 2013 totstandgekomen wijzigingsprotocol bij het belastingverdrag Nederland-Noorwegen.