Op 1 januari 2005 is de Wet op de vaste boekenprijs (hierna: de wet) inwerking getreden. Deze wet heeft de privaatrechtelijke regeling «Reglement Handelsverkeer» van de Koninklijke Vereniging van het Boekenvak (KVB) vervangen. De wet is van toepassing op de verkoop van Nederlands- en Friestalige boeken (met uitzondering van schoolboeken) en muziekuitgaven. De wet bevat een evaluatiebepaling die voorschrijft dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) iedere vijf jaar verslag uitbrengt over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk.
Op 28 januari 2010 is de eerste evaluatie van de wet uitgebracht1. De evaluatie bestond uit een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van de wet, uitgevoerd door bureau Ape, een inventarisatie door de KVB van de opvattingen in het boekenvak over het functioneren van de wet en een zelfevaluatie van het Commissariaat voor de Media (hierna: het Commissariaat) van het toezicht op en de handhaving van de wet. Op grond van de onderzoeksresultaten vermeldt de evaluatie als hoofdconclusie dat de wet goed functioneert. Wel wordt geconcludeerd dat de wet op enkele onderdelen aanpassing behoeft. Er worden twee inhoudelijke wijzigingen voorgesteld, waarvan één op verzoek van het gezamenlijke boekenvak, c.q. de KVB en één op voorstel van het Commissariaat naar aanleiding van zijn ervaringen als toezichthouder op de wet. Daarnaast is op verzoek van het Commissariaat onderzocht welke mogelijkheden het nationale en het Europese recht bieden om in het buitenland gevestigde boekverkopers, die boeken of muziekuitgaven beneden de vaste prijs verkopen aan eindafnemers in Nederland, onder het toepassingsbereik van de wet te brengen. Ten tijde van de voorbereiding van de wet vormde dit type verkopers wel een potentiële maar nog geen directe bedreiging voor het gesloten systeem van de vaste boekenprijs. Het Commissariaat meent dat het risico op omzeiling van de vaste prijs nu actueel geworden is, gelet op bestaande en in de nabije toekomst te verwachten initiatieven van buitenlandse internetverkopers.
Het onderzoek heeft, na overleg met de Europese Commissie, tot een wijziging van de wet in onderhavig wetsvoorstel geleid. Deze wijziging bewerkstelligt dat in bepaalde gevallen in het buitenland gevestigde verkopers bij verkoop van boeken of muziekuitgaven de vaste prijzen dienen toe te passen. De wijziging beoogt omzeiling van de wet tegen te gaan. Met de Europese Commissie is deze wijziging afgestemd. Omdat de bepaling gelijkluidend is aan een al bestaande bepaling in de wet die omzeiling op een ander punt voorkomt (artikel 3, derde lid) en de voorgestelde bepaling geheel overeenkomt met vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, achtte de Europese Commissie een formele adviesaanvraag niet nodig.
Ten aanzien van de door het boekenvak gedane voorstellen voor wettelijke regeling van de werknemers- en auteurskorting merkt de regering het volgende op. Voor de wettelijke regeling van de werknemerskorting zijn inhoudelijke redenen die aansluiten bij de doelstellingen van de wet. Deze kortingsmogelijkheid is in het wetsvoorstel opgenomen. De regering meent echter dat er voor wettelijke regeling van de auteurskorting onvoldoende argumenten bestaan en heeft deze dan ook niet in het wetsvoorstel opgenomen.
Behalve de genoemde voorstellen voor wijziging bevat het wetsvoorstel nog enkele wijzigingen van meer technische aard. Deze aanpassingen vloeien voort uit de uitvoeringspraktijk van het Commissariaat.
Op verzoek van de KVB bevat het wetsvoorstel de (her-)invoering van de zogenoemde werknemerskorting. Onder de privaatrechtelijke regeling van de vaste boekenprijs konden uitgevers en boekverkopers korting verlenen aan hun werknemers bij de aanschaf van boeken voor eigen gebruik. Mede uit een oogpunt van deregulering is in de wet de kortingsregeling beperkt tot gevallen waarin efficiencywinst geboekt kan worden bij gelijktijdige afname van grotere aantallen exemplaren van een boek. De argumenten van de KVB voor herinvoering zijn dat kortingen op bedrijfsproducten in andere branches gebruikelijk zijn en dat zij de vakkennis en belezenheid van de werknemers faciliteren. De KVB is toegezegd dat voorstellen tot wetswijzigingen, die zowel door de uitgevers als de boekverkopers worden ondersteund, in welwillende overweging zullen worden genomen, mits zij niet strijdig zijn met de uitgangspunten van de wet. De (her-)invoering van de werknemerskorting berust op een dergelijk unaniem voorstel van het boekenvak. Deze korting is overgenomen in dit wetsvoorstel. De regering meent dat de argumenten voor wettelijke regeling van de werknemerskorting passen bij de inhoudelijke doelstellingen van de wet. De werknemerskorting kan op een logische manier in de wet worden opgenomen zodat de oorspronkelijke systematiek van kortingen in stand blijft.
De tweede wijziging betreft de afschaffing van de vaste prijs voor uit het buitenland geïmporteerde bladmuziekuitgaven die in het buitenland zijn uitgegeven. Deze wijziging wordt voorgesteld op verzoek van het Commissariaat en de Vereniging van Muziekhandelaren en uitgevers in Nederland (VMN). Het marktaandeel van de buitenlandse muziekuitgaven is ongeveer 20% van het totaal aan muziekuitgaven in Nederland. De belangrijkste reden voor de afschaffing van de vaste prijs voor geïmporteerde muziekuitgaven is de wettelijke bepaling dat de vaste prijzen pas na een half jaar kunnen worden aangepast. Schommelingen in de wisselkoers en prijswijzigingen door de buitenlandse uitgever kunnen daardoor niet direct worden doorberekend in de Nederlandse verkoopprijzen. Dit schaadt de commerciële belangen van handelaren en verkopers van muziekuitgaven en leidt er ook toe dat dezelfde uitgave tegen verschillende prijzen wordt aangeboden. Het Commissariaat wijst er voorts op dat de wet prijsconcurrentie al toestaat, omdat de importeurs onderling afwijkende vaste prijzen kunnen vaststellen. Het probleem speelt alleen voor de muziekuitgaven omdat er bij de boeken geen sprake is van import van Nederlands- of Friestalige bij buitenlandse uitgevers verschenen boeken, een enkele uitzondering daargelaten. Voor zowel boeken als muziekuitgaven blijft de verplichting voor importeurs bestaan om een vaste prijs vast te stellen als het boek of de muziekuitgave in Nederland is uitgegeven en na export weer in Nederland wordt geïmporteerd. Deze bepaling omtrent re-import heeft namelijk tot doel ontduiking van de wet te voorkomen.
In het buitenland gevestigde boekverkopers vallen buiten de werkingssfeer van de wet vanwege de territoriale werking van de wet. Inmiddels heeft jurisprudentie echter uitgewezen dat het enkele gegeven van de buitenlandse vestiging niet doorslaggevend is voor de werkingssfeer van de wet. Naar het oordeel van de rechter moet een buitenlandse (internet-)verkoper worden beschouwd als een Nederlandse verkoper als de verkoopactiviteiten hoofdzakelijk in Nederland plaatsvinden en de bij de verkoop betrokken boeken of muziekuitgaven de grens niet passeren.2 Deze vorm van verkoop door een in het buitenland gevestigde verkoper valt dus binnen het bereik van de huidige wet.
De situatie bestaat echter ook dat een in het buitenland gevestigde verkoper boeken of muziekuitgaven uit Nederland importeert en deze vervolgens weer vanuit het buitenland onder de vaste prijs aan eindafnemers in Nederland verkoopt. Op dit moment maken bepaalde internetboekverkopers gebruik van deze u-bocht constructie.
Om deze omzeiling van de wet tegen te gaan wordt in onderhavig wetsvoorstel aan artikel 6 van de wet een vierde lid toegevoegd. Met dit lid wordt geregeld dat de vaste prijzen ook moeten worden gehanteerd door buitenlandse verkopers die boeken of muziekuitgaven uit Nederland importeren en ze vervolgens rechtstreeks aan eindafnemers in Nederland verkopen. Deze bepaling is van toepassing op verkopers ongeacht de wijze van verkoop (online of offline).
De voorgestelde wijziging is verenigbaar met het Europese recht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn maatregelen ten aanzien van in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen toegestaan in het geval de betreffende ondernemingen zich richten op de lidstaat die de maatregel treft en de ondernemingen slechts commerciële activiteiten ontplooien vanuit de andere lidstaat om de maatregelen van de eerste lidstaat te omzeilen.3 Deze rechtspraak betreft het principe van misbruik van recht. De wijziging is in overeenstemming met het besluit van de Europese Commissie ten aanzien van het Duitse systeem van de vaste boekenprijs (het zogenoemde «Sammelrevers»).4
Het Europees Hof van Justitie heeft bepaald dat omzeiling van wetgeving van een andere lidstaat niet verondersteld mag worden, maar van geval tot geval aangetoond moet worden.5
De in dit wetsvoorstel voorgestelde bepaling is derhalve alleen van toepassing op verkopers in de Europese Unie of Europese Economische Ruimte, buiten Nederland, voor zover de verkopers het oogmerk hebben de wet te omzeilen. De bepaling vermeldt niet wanneer sprake is van omzeiling, omdat het Commissariaat dit in het concrete geval zal moeten aantonen. Deze constructie komt overeen met de regeling die de wet kent om omzeiling van de wet bij het vaststellen van een vaste prijs te voorkomen.6
Verder wordt ten aanzien van de voorgestelde bepaling vermeld dat internetboekverkopers die gevestigd zijn in een andere EU-lidstaat geen beroep kunnen doen op de e-commercerichtlijn7 in geval de omzeiling van de wet kan worden aangetoond. De vraag of de maatregel überhaupt wel onder het toepassingsbereik van die richtlijn valt is derhalve niet relevant. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan geen succesvol beroep worden gedaan op Europese regelgeving bij ontrekking van de nationale wetgeving met het oog op misbruik of bedrog. Zie onder meer de al eerder aangehaalde arresten Van Binsbergen en Veronica Omroep Organisatie.
De wet wordt op enkele plaatsen technisch verbeterd. Deze aanpassingen worden in het artikelsgewijs deel van deze memorie van toelichting bij de betreffende onderdelen besproken. Het betreft aanpassing van de definitie van het begrip «boek», het toepassen van korting bij verkoop van boeken aan de Koninklijke Bibliotheek en aanscherping van de voorwaarden voor afwijking van de vastgestelde prijs bij opheffingsuitverkoop.
De enige wijziging in onderhavig wetsvoorstel die van invloed is op de administratieve lasten betreft het afschaffen van de vaste prijs voor geïmporteerde muziekuitgaven. Door de afschaffing van de verplichting tot het vaststellen van een vaste prijs voor geïmporteerde bladmuziek behoeven de muziekhandelaren de vaste prijs en de bijbehorende gegevens van de muziekuitgave niet meer aan het Commissariaat door te geven. Dit betekent dus een beperking van de administratieve lasten. Voor het doorgeven van de vaste prijs voor boeken en muziekuitgaven aan het Commissariaat waren de administratieve lasten berekend op € 141 666.8 De afname van deze administratieve lasten is echter beperkt en is daarom niet exact berekend. Van de hier bedoelde administratieve lasten maken de lasten voor muziekuitgaven namelijk slechts een klein deel uit en de geïmporteerde muziekuitgaven betreffen dan weer slechts 20% van het totaal aan muziekuitgaven.
Het Commissariaat heeft het wetsvoorstel getoetst op uitvoerings- en handhavingsaspecten en adviseert positief op het wetsvoorstel met inachtneming van een aantal opmerkingen en suggesties. Het Commissariaat constateert dat met het wetsvoorstel tegemoet wordt gekomen aan de belangrijkste punten die door de boeken- en bladmuziekbranche en het Commissariaat naar aanleiding van de evaluatie zijn aangedragen. Naar zijn verwachting zullen de voorgenomen wetswijzigingen dan ook een positieve bijdrage leveren aan het draagvlak voor en de handhaving van de wet.
Alle wetstechnische suggesties van het Commissariaat zijn verwerkt in onderhavig wetsvoorstel. Twee inhoudelijke voorstellen zijn niet overgenomen. Het Commissariaat adviseert om de kortingsmogelijkheid voor werknemers van uitgevers, importeurs en verkopers voor alle uitgaven te laten gelden en niet te beperken tot de uitgaven die door de genoemde ondernemingen worden uitgegeven, geïmporteerd of verkocht. Het Commissariaat verwacht dat de restrictie handhavingstechnische problemen oplevert. Dit voorstel is niet overgenomen omdat het primaire doel van de herinvoering van de werknemerskorting is om de uitzonderingspositie van de boekenbranche op dit punt op te heffen. In alle andere branches kunnen werknemers immers korting krijgen bij de aanschaf van producten van het eigen bedrijf.
Het wetsvoorstel sluit derhalve aan bij de fiscale regeling «producten uit het eigen bedrijf», waarin is bepaald dat producten die de werkgever speciaal aankoopt om deze met korting aan het personeel te kunnen verstrekken, niet worden beschouwd als «producten uit het eigen bedrijf.
Bovendien is niet te verwachten dat de handhavingsproblemen tengevolge van de restrictie zullen toenemen ten opzichte van de situatie dat de werknemerskorting in het geheel niet mogelijk is.
Artikel I
Onderdeel A
Onderdelen 1 en 3 betreffen technische aanpassingen. In onderdeel 2 wordt op verzoek van het Commissariaat de begripsomschrijving van «boek» aangepast. Het Commissariaat ondervindt uitvoeringsproblemen omdat de tekst van de wet en de toelichting niet geheel met elkaar overeenstemmen. Met deze aanpassing wordt de bedoeling van de wetgever duidelijker tot uitdrukking gebracht. Artikel 1, onderdeel b, van de wet vermeldt namelijk dat onder «boek» wordt verstaan: een werk dat tekst bevat die vrijwel uitsluitend in de Nederlandse of Friese taal is gesteld. De woorden «vrijwel uitsluitend» zijn bij nota van wijziging ingevoegd (Kamerstukken II 2003–2004, 28 652, nr. 12). Deze zinsnede is ingevoegd na vragen over de reikwijdte van het begrip «boek» in het verslag van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer. De gewijzigde memorie van toelichting bij de wet gaf in het artikelsgewijs deel aan dat ook meertalige teksten waarin Nederlands of Fries voorkomt onder de werking van de wet vallen en dat alleen teksten die uitsluitend in een vreemde taal zijn gesteld buiten het toepassingsbereik van de wet blijven.9 In het verslag werd gevraagd of boeken die slechts Nederlands- of Friestalige citaten bevatten onder de definitiebepaling vallen. In de nota naar aanleiding van het verslag gaven de indieners van het wetsvoorstel vervolgens aan dat de bepaling bij nader inzien tot onbedoelde en onwenselijke gevolgen leidt als boeken onder de wet vallen die slechts beperkte Nederlandse of Friese tekst bevatten.10 Daarna is in de wettekst de zinsnede «vrijwel uitsluitend» ingevoegd. Onder deze formulering lijken echter boeken die als voorbeeld worden genoemd in de memorie van toelichting niet meer onder de wet te vallen. Woordenboeken worden genoemd als voorbeelden van boeken die onder de wet vallen. Maar woordenboeken van of naar het Nederlands/Fries lijken niet geheel te passen binnen de definitie «vrijwel uitsluitend in de Nederlandse of Friese taal». De bedoeling van de wetgever, die ook door het Commissariaat wordt gehanteerd, is echter, gelet op de schriftelijke stukken van de behandeling in de Tweede Kamer, om boeken die slechts beperkt teksten in het Nederlands of Fries bevatten uit te sluiten van de toepassing van de wet. Teksten die voor een representatief deel in het Nederlands of Fries zijn gesteld zouden dan wel onder de wet vallen. De term «voor een substantieel deel» sluit dan beter aan bij de bedoeling van de wetgever. Hiermee vallen bijvoorbeeld woordenboeken van of naar het Nederlands/Fries en boeken die voor de helft in het Nederlands of Fries zijn gesteld onder de wet, terwijl boeken in een vreemde taal met beperkte Nederlands- of Friestalige citaten niet onder de wet vallen.
Onderdeel B
Met de voorgestelde wijzigingen in artikel 3 van de wet wordt bewerkstelligd dat voor geïmporteerde muziekuitgaven die in het buitenland zijn uitgegeven geen vaste prijs meer wordt vastgesteld. Deze wijziging is in het algemeen deel van deze memorie toegelicht.
Onderdeel C
In de privaatrechtelijke voorganger van de Wet op de vaste boekenprijs (het Reglement Handelsverkeer van de Koninklijke Vereniging van het Boekenvak) waren ten aanzien van het niet toepassen van de vaste prijs bij opheffingsuitverkoop twee voorwaarden opgenomen. Voorgesteld wordt om deze voorwaarden over te nemen in de wet. Het Commissariaat acht de invoering van deze voorwaarden wenselijk om oneigenlijk gebruik van de opheffingsuitverkoop te voorkomen. Ten eerste wordt een termijn van drie maanden gesteld aan de duur van de uitverkoop en ten tweede wordt de uitzondering beperkt tot boeken die al tot de voorraad behoorden voor aanvang van de opheffingsuitverkoop. De verkoper kan dus tijdens de opheffingsuitverkoop geen boeken inkopen en deze tegen een lagere dan de vaste prijs verkopen.
Met onderdeel 2 worden twee toevoegingen gedaan aan de uitzonderingsgevallen waarbij de vaste prijs niet toegepast hoeft te worden door de verkoper. Ten eerste wordt met onderdeel d in artikel 6 een uitzondering ingevoerd voor verkoop van één exemplaar van een boek aan het Depot van Nederlandse publicaties en Nederlandse bibliografie van de Koninklijke Bibliotheek (KB). Ten tweede wordt het voor verkopers mogelijk boeken met korting aan hun werknemers te verkopen. Bij de korting voor de Koninklijke Bibliotheek en de werknemerskorting gaat het om verkoop van telkens één exemplaar van een boek. Wetsystematisch horen deze kortingen in artikel 6 thuis.
Voor de indieners van het wetsvoorstel was het belang van afdracht van één exemplaar van iedere uitgave of herdruk van een boek aan het depot van de KB in verband met de bibliografie, wetenschap en het behoud van ons cultureel erfgoed zonneklaar. Een verplichting tot afdracht van één exemplaar van een boek door de uitgever aan de KB is echter niet in de wet opgenomen omdat de indieners geen wettelijk depot in het leven wilden roepen. De indieners gingen er daarbij vanuit dat afspraken over afdracht van boeken aan de KB voortgang konden vinden zoals deze ook bestonden onder het Reglement Handelsverkeer.11 In de huidige wettelijke situatie is het echter alleen mogelijk om boeken gratis af te dragen aan de KB en niet om deze tegen een gereduceerd tarief te verkopen. De afspraken die tussen uitgevers en de KB bestonden over de afdracht van boeken met korting (vooral voor duurdere boeken) konden dus geen doorgang meer vinden na inwerkingtreding van de wet. Om de afspraken tussen de uitgevers en de KB over de verkoop van één exemplaar van een boek met korting aan de KB wederom mogelijk te maken is een wettelijke grondslag voor afwijking van de vaste prijs nodig. Onderdeel d van artikel 6 voorziet in deze mogelijkheid.
Bij de werknemerskorting van onderdeel e van artikel 6 gaat het om werknemers die met de verkoper een arbeidsovereenkomst als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek hebben. De verkoper kan aan deze werknemers voor eigen gebruik één exemplaar van een boek of muziekuitgave tegen een lagere dan de vastgestelde prijs verkopen. Het moet hierbij wel gaan om «producten uit het eigen bedrijf», dat wil zeggen om boeken of muziekuitgaven die door de verkoper zelf in het handelsverkeer worden gebracht door uitgave of import, of door de verkoper worden verkocht. Het is een verkoper, bijvoorbeeld een uitgever, dus niet toegestaan om zijn werknemers korting te geven op boeken die hij slechts heeft besteld om zijn personeel voordeel te verstrekken. Als een verkoper onderdeel is van een concern gelden alle boeken of muziekuitgaven van het concern als «producten uit het eigen bedrijf».
Bij zowel onderdeel d als onderdeel e van artikel 6 is niets bepaald over de hoogte van de toegestane afwijking van de vastgestelde prijs. Het gaat erom dat nu wettelijk de mogelijkheden zijn geboden om een uitzondering te maken ten aanzien van de vaste prijs bij verkoop aan de Koninklijke Bibliotheek en aan eigen werknemers van de verkopers. De hoogte van de kortingen kan aan de verkopers zelf worden overgelaten.
Met de toevoeging van een vierde lid aan artikel 6 wordt bewerkstelligd dat ook de in het buitenland gevestigde boekverkopers de vaste prijzen toepassen bij de verkoop van boeken aan eindafnemers in Nederland. Het lid is van toepassing op de verkoper die boeken of muziekuitgaven uit Nederland heeft geïmporteerd of doen importeren en deze boeken of muziekuitgaven vervolgens rechtstreeks aan eindafnemers in Nederland verkoopt.
Voor verkopers in de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte, die in een andere lidstaat gevestigd zijn, is deze bepaling enkel van toepassing voor zover die verkopers het doel hebben de wet te omzeilen. Omzeiling moet worden vastgesteld aan de hand van objectieve omstandigheden en moet restrictief worden geïnterpreteerd. De bewijslast ligt bij het Commissariaat. Van omzeiling zal onder meer sprake kunnen zijn als de verkoper de boeken of muziekuitgaven niet in het handelsverkeer brengt in de lidstaat waar hij is gevestigd of als een buitenlandse verkoper een internetsite exploiteert die geheel of nagenoeg geheel gericht is op de verkoop van boeken of muziekuitgaven aan eindafnemers in Nederland. In al deze gevallen is alleen sprake van «het oogmerk de wet te ontduiken» als de verkoper met de verkoop vanuit het buitenland als enige intentie heeft de wet te omzeilen.
Onderdeel D
In artikel 13 van de wet wordt «levering» telkens vervangen door «verkoop». Deze aanpassing is van terminologische aard. Elders in de wet wordt steeds over verkoop en niet over levering gesproken. De term levering zou ook tot misverstanden kunnen leiden omdat in het burgerlijk recht levering onderdeel is van een koopovereenkomst.
Onderdelen E en F
Deze wijzigingen betreffen technische aanpassingen van onvolkomenheden in de wet.
Artikel II
Met de aanpassing van artikel I, onderdeel B, wordt bewerkstelligd dat importeurs van muziekuitgaven die in het buitenland zijn uitgegeven niet meer verplicht zijn een vaste prijs vast te stellen voor deze muziekuitgaven. Met artikel II wordt geregeld dat al voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel vastgestelde prijzen voor geïmporteerde muziekuitgaven die in het buitenland zijn uitgegeven, vervallen. Zonder deze bepaling zouden verkopers op grond van artikel 6 nog steeds verplicht zijn al vastgestelde vaste prijzen toe te passen. Dit zou tot ongewenste gevolgen kunnen leiden waarbij op een uitgave van de ene importeur een vaste prijs rust en op dezelfde uitgave die na de inwerkingtreding van deze wet door een andere importeur wordt geïmporteerd geen vaste prijs van toepassing is.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
H. Zijlstra