ALGEMEEN
De regering staat voor de zware taak om de overheidsfinanciën op orde te brengen. Hierbij is het onvermijdelijk dat er offers worden gevraagd, die gevolgen hebben voor de inkomenspositie van mensen, zowel in de hogere als de lagere inkomensgroepen. Bij de invoering van de noodzakelijke maatregelen om de overheidsfinanciën op orde te brengen, heeft de regering oog voor de inkomenseffecten. De regering beziet jaarlijks in de begroting integraal de effecten van alle kabinetsmaatregelen en treft zo nodig maatregelen om ongewenste effecten te voorkomen. De zorg en verantwoordelijkheid van de regering is om een evenwichtig en acceptabel koopkrachtbeeld te presenteren.
In augustus 2013 heeft de regering besloten tot een eenmalige extra uitkering voor minima in 2014 om het koopkrachtbeeld meer in evenwicht te krijgen. Het koopkrachtbeeld voor 2014, zoals deze toentertijd in de Macro Economische Verkenning 2014 was geraamd, werd aanvankelijk niet evenwichtig bevonden, omdat de koopkrachtontwikkeling minima – in het bijzonder sociale minima – achterbleef. In de Macro Economische Verkenning 2014 van het Centraal Planbureau (CPB) werd de koopkrachtontwikkeling voor uitkeringsgerechtigden geraamd op -½%, terwijl de koopkracht van werkenden in 2014 constant zou blijven. Ook de laatste raming van het CPB – het Centraal Economisch Plan 2014 – laat zien dat de koopkrachtontwikkeling van uitkeringsgerechtigden (+¾%) in 2014 achterblijft bij die van werkenden (+2%).
De maatregelen uit het zes miljard pakket1 hebben – ook na het Begrotingsakkoord 20142 – gevolgen voor de koopkracht van sociale minima in 2014. Het inkomensbeeld voor 2014 wordt daarin onder andere door een eenmalige extra uitkering in 2014 voor sociale minima meer in evenwicht gebracht. Het kabinet heeft in de begroting 2014 een bedrag van € 70 miljoen gereserveerd voor een eenmalige koopkrachttegemoetkoming voor de laagste inkomensgroepen3.
De regering is voornemens de doelgroep van de koopkrachttegemoetkoming 2014 niet te beperken tot alleen uitkeringsgerechtigden. De koopkrachttegemoetkoming 2014 is bedoeld voor zelfstandige huishoudens waarvan de belanghebbende 21 jaar of ouder is, en een inkomen heeft tot ten hoogste 110% van het sociaal minimum, ongeacht de bron van het inkomen. Om recht te doen aan de beleidsruimte van gemeenten is gekozen voor een uitwerking die bestaat uit een recht op een koopkrachttegemoetkoming voor bijstandsgerechtigden in combinatie met een bevoegdheid voor gemeenten om huishoudens met een inkomen tot ten hoogste 110% van het sociaal minimum een koopkrachttegemoetkoming te verstrekken. Gemeenten hebben op die wijze beleidsruimte om aansluiting te zoeken bij het lokale minimabeleid. Het zal daarbij gaan om een koopkrachttegemoetkoming van € 100 voor een paar, € 90 voor een alleenstaande ouder en € 70 voor een alleenstaande. Voor de koopkrachttegemoetkoming waar gemeenten beleidsruimte hebben om aan te sluiten bij het lokaal minimabeleid, is de tegemoetkoming ten hoogste gelijk aan deze bedragen.
Doelgroep
Uitgangspunt is de kring van rechthebbenden op bijstand, zoals omschreven in paragraaf 2 van de Wet werk en bijstand (WWB). De relatie die bestaat met de kring van rechthebbenden op bijstand, betekent bijvoorbeeld dat studenten niet in aanmerking komen voor een eenmalige koopkrachttegemoetkoming 2014.
Binnen de kring van rechthebbenden hebben huishoudens met een inkomen tot ten hoogste 110% van het sociaal minimum mogelijk recht op een eenmalige koopkrachttegemoetkoming 2014.
De doelgroep in 2014 bestaat naar verwachting uit circa 874.000 huishoudens met een inkomen tot ten hoogste 110% van het sociaal minimum. Deze groep bestaat uit4:
– circa 393.000 huishoudens met een WWB-uitkering (tot 65 jaar);
– circa 16.000 huishoudens met IOAW-en IOAZ-uitkering;
– circa 46.000 huishoudens met een Aio-uitkering (65-plus);
– circa 419.000 huishoudens met een inkomen tot ten hoogste 110% van het sociaal minimum, maar zonder bijstandsuitkering.
Aan de 455.000 huishoudens met een WWB-, Aio-, IOAW- of IOAZ-uitkering kan de uitkering ambtshalve worden toegekend.
Voor de overige 419.000 huishoudens met een inkomen tot 110% kunnen gemeenten lokaal beleid maken over of en hoe deze groep in aanmerking komt voor een koopkrachttegemoetkoming.
Gelet op de specifieke doelgroep die de regering bij de tegemoetkoming van het koopkrachtverlies op het oog heeft, heeft de regering ervoor gekozen om het verstrekken van de koopkrachttegemoetkoming en de delegatiegrondslag voor een algemene maatregel van bestuur op te nemen in de WWB. Personen die zijn aangewezen op (aanvullende) bijstand, vormen immers in belangrijke mate de doelgroep voor de tegemoetkoming in het verlies aan koopkracht. Door het opnemen van de wettelijk grondslag voor het verstrekken van een koopkrachttegemoetkoming in de WWB kan op eenvoudige wijze aangesloten worden bij en gebruik worden gemaakt van het reeds bestaande stelsel van de WWB. In dit verband wijst de regering op de regelgeving omtrent bepaling kring van rechthebbenden, het vaststellen van de toepasselijke bijstandsnorm, de middelentoets, de eventuele bezwaar- en beroepsprocedures en de mogelijkheden tot terugvordering van een onterecht verstrekte tegemoetkoming.
Met dit wetsvoorstel wordt tegelijkertijd geregeld dat de ontvangst van een koopkrachttegemoetkoming voor de belanghebbende geen gevolgen heeft voor het recht op en de hoogte van de bijstand, alsmede dat de koopkrachttegemoetkoming niet vatbaar is voor beslag. De regering heeft hierbij overwogen dat ook de andere vormen van inkomensondersteuning, te weten de bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag, en ook andere koopkrachttegemoetkomingen, zoals die op grond van artikel 3 van de Wet mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen en die op grond van artikel 29a van de Algemene nabestaandenwet, niet vatbaar zijn voor beslag. Met de gekozen vormgeving wordt recht gedaan aan het feit dat de regering verantwoordelijk is voor het rijksinkomensbeleid in Nederland en dat de colleges verantwoordelijk zijn voor het aanvullende inkomensondersteuningsbeleid op basis van maatwerk op lokaal niveau.
De uitvoering van de regeling wordt opgedragen aan de gemeenten en/of aan de Sociale verzekeringsbank (SVB). Zowel de gemeenten als de SVB hebben reeds een uitvoeringstaak op grond van de WWB en kennen een substantieel deel van de potentiële doelgroep van de koopkrachttegemoetkoming. De partij(en) bij wie de uitvoering van de regeling zal worden belegd, zal/zullen worden betrokken bij het vaststellen van de wijze van uitvoering van de koopkrachttegemoetkoming bij Algemene Maatregel van Bestuur. De regeling is zoveel mogelijk in overeenstemming met de wettelijke kaders van de WWB door in het onderhavige wetsvoorstel de bovengrens van het begrip «laag inkomen» van de doelgroep van de koopkrachttegemoetkoming aan te laten sluiten bij de huidige centrale inkomensnormering van de categoriale bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag, te weten 110% van de voor de alleenstaande of het gezin toepasselijke bijstandsnorm.
De koopkrachttegemoetkoming 2014 zal belastingvrij worden verstrekt. Deze belastingvrije verstrekking van de tegemoetkoming is mogelijk, omdat de eenmalige koopkrachttegemoetkoming geen periodieke uitkering betreft, zoals bedoeld in afdeling 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Een eenmalige uitkering kan onbelast worden verstrekt mits op voorhand vaststaat dat de uitkering geen onderdeel kan zijn van een reeks uitkeringen en geen onderdeel vormt van een complex van rechten en verplichtingen.
Huishoudens die moeten rondkomen van een minimuminkomen, zijn vaak ook afhankelijk van andere inkomensafhankelijke regelingen van de overheid, zoals huurtoeslag en zorgtoeslag. Het recht op en de hoogte van deze toeslagen wordt bepaald op basis van het verzamelinkomen van een huishouden. Een onbelaste uitkering werkt niet door in deze andere inkomensafhankelijke regelingen, omdat de ontvangst van de belastingvrij verstrekte tegemoetkoming geen gevolgen heeft voor het belastbaar inkomen of verzamelinkomen van belanghebbende. Dit betekent automatisch dat de ontvangst van een belastingvrij verstrekte tegemoetkoming geen gevolgen heeft voor het recht op en de hoogte van de zorgtoeslag en de huurtoeslag van belanghebbenden, en ook geen gevolgen voor de hoogte van de eigen (inkomensafhankelijke) bijdrage in de zorg.
Overige wijzigingen van de WWB
De doelgroep van de koopkrachttegemoetkoming, namelijk huishoudens met een inkomen van ten hoogste 110% van het sociaal minimum, bestaat voor een substantieel deel uit huishoudens die afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Bij het doel van de tegemoetkoming, namelijk een verzachting van het koopkrachtverlies van minima, past dat de ontvangst van een eenmalige koopkrachttegemoetkoming niet in mindering wordt gebracht op de bijstandsuitkering. Door middel van wijziging van artikel 31 van de WWB wordt geregeld dat de koopkrachttegemoetkoming niet aanmerking wordt genomen bij de middelen voor het bepalen van het recht op en de hoogte van de bijstand, en dus niet in mindering wordt gebracht op de WWB-uitkering, de IOAW-uitkering of de IOAZ-uitkering.
Huishoudens die moeten rondkomen van een minimuminkomen, hebben meer dan gemiddeld te maken met schuldenproblematiek. Bij het doel van de koopkrachttegemoetkoming past ook dat deze eenmalige tegemoetkoming niet vatbaar is voor beslag. Dit wordt gerealiseerd door middel van wijziging van artikel 46 van de WWB.
De regeling is getoetst op internationale aspecten. Mede in verband met de aansluiting bij de WWB en de lokale beleidsruimte is de conclusie dat er geen gevolgen voor export of andere internationale aspecten zijn.
De uitvoering van de eenmalige koopkrachttegemoetkoming wordt belegd bij de gemeenten en bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Dit heeft als voordeel dat ambtshalve verstrekking aan WWB-gerechtigden (waaronder Aio-gerechtigden), IOAW-gerechtigden en IOAZ-gerechtigden mogelijk is, omdat gemeenten en SVB reeds beschikken over de relevante (getoetste) inkomensgegevens van hun doelgroep. Gemeenten maken de koopkrachttegemoetkoming over naar de rekening van deze uitkeringsgerechtigden, die daarvoor niets hoeven te doen.
Voor de bij de gemeenten nog onbekende doelgroep, die kan bestaan uit werknemers, zelfstandigen en andere uitkeringsgerechtigden dan WWB’ers, IOAW’ers en IOAZ’ers, maken gemeenten lokaal beleid binnen de door het Rijk in het onderhavige wetsvoorstel gestelde kaders.
Om deze reden zal zowel vanuit het Rijk als gemeenten actieve voorlichting worden gegeven rondom de koopkrachttegemoetkoming.
Tabel 1 geeft de geraamde budgettaire consequenties van de verstrekking van de eenmalige extra uitkering 2014 weer.
|
(bedragen in miljoenen euro) -/- is saldoverbeterend, + is een intensivering |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
struc |
|---|---|---|---|---|---|
|
Eenmalige uitkering 2014 |
60 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Uitvoeringskosten eenmalige uitkering 2014 |
10 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Totaal |
70 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Binnen het beschikbare budget van € 70 miljoen is € 10 miljoen gereserveerd voor de uitvoeringskosten.
Het wetsvoorstel heeft voor bedrijven geen gevolgen voor de administratieve lasten. Voor burgers zal er sprake zijn van enige administratieve lasten bij het doen van een aanvraag. De vormgeving is zodanig gekozen dat de administratieve lasten voor burgers beperkt blijven door middel van ambtshalve verstrekking waar dat mogelijk is.
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Uitvoeringspanel gemeenten, de SVB en de Inspectie SZW.
VNG
De VNG was aanvankelijk in de uitvoeringstoets van mening dat de uitvoering van een koopkrachttegemoetkoming niet bij gemeenten zou moeten worden neergelegd5. De VNG vroeg daarbij aandacht voor de samenloop van maatregelen die in 2014 ingevoerd moeten worden en voor de beleidsruimte van gemeenten. In de samenloop van maatregelen die gemeenten in 2014 moeten invoeren is ruimte ontstaan aangezien de invoering van het wetsvoorstel WWB-maatregelen een half jaar later plaats zal vinden dan eerder was voorzien. Om recht te doen aan de beleidsruimte van gemeenten is gekozen voor een uitwerking die bestaat uit een recht op een koopkrachttegemoetkoming voor bijstandsgerechtigden in combinatie met een bevoegdheid voor gemeenten om aan minima tot maximaal 110% van de desbetreffende bijstandsnorm een koopkrachttegemoetkoming te verstrekken. Gemeenten hebben op die wijze beleidsruimte om aansluiting te zoeken bij het lokale minimabeleid. De VNG heeft instemmend gereageerd op deze vormgeving.
Uitvoeringspanel gemeenten
Het Uitvoeringspanel gemeenten adviseert om in het wetsvoorstel goed te motiveren waarom de uitvoering van de koopkrachttegemoetkoming bij gemeenten wordt neergelegd.
Het Uitvoeringspanel gemeenten adviseert om bij de uitvoering van de koopkrachttegemoetkoming om uitvoeringstechnische redenen af te zien van de verplichte terugvordering van de koopkrachttegemoetkoming in het geval de belanghebbende bij de aanvraag ervan de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Omdat de verplichte terugvordering bij fraude sinds 1 januari 2013 een belangrijk onderdeel vormt van het fraudebeleid, vindt de regering afwijking hiervan in het kader van de koopkrachttegemoetkoming ongewenst.
Daarnaast heeft het Uitvoeringspanel een aantal opmerkingen gemaakt waarmee rekening zal worden gehouden bij de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur. De regering heeft naar aanleiding van deze opmerkingen de memorie van toelichting uitgebreid ten aanzien van de uitvoering door gemeenten.
SVB
De SVB heeft op 17 januari 2014 een uitvoeringstoets uitgebracht en heeft aangegeven dat pas een oordeel kan worden gegeven over de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, de eventueel geldende voorwaarden en de uitvoeringskosten, als de inhoud van de algemene maatregel van bestuur bekend is6. De SVB heeft enige suggesties gedaan, die voor het merendeel zijn overgenomen in het wetsvoorstel. Met de SVB heeft vervolgoverleg plaatsgevonden over de vormgeving. De SVB zal een rol hebben om de Aio-doelgroep ambtshalve de koopkrachttegemoetkoming te verstrekken. Dit is voor de SVB uitvoerbaar.
De SVB heeft een opmerking gemaakt of strijdigheid kan ontstaan met Verordening 883/2004 betreffende export van uitkeringen en Verordening 492/2011 betreffende het vrij verkeer van werknemers binnen de Europese Unie. De regering heeft deze opmerkingen bezien en is van oordeel dat met de voorgestelde wettelijke vormgeving dat niet het geval is. Zoals in paragraaf 4 is vermeld zijn er geen gevolgen voor internationale aspecten.
Inspectie SZW
Het wetsvoorstel heeft de Inspectie SZW geen aanleiding gegeven tot het maken van opmerkingen voor wat betreft de toezichtbaarheid. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele technische opmerkingen van de Inspectie SZW te verwerken in het wetsvoorstel.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I Wet werk en bijstand
Onderdeel A (Artikel 7 WWB)
Aan artikel 7 van de WWB wordt toegevoegd dat gemeenten tot taak hebben de aan hen onder de titel «koopkrachttegemoetkoming» ter beschikking gestelde gelden te besteden aan het verstrekken van koopkrachttegemoetkomingen overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, waarvoor het voorgestelde artikel 36a van de WWB de grondslag schept.
Onderdeel B (Artikel 31 WWB)
Door middel van de wijziging van artikel 31, tweede lid, van de WWB wordt geregeld dat de koopkrachttegemoetkoming die wordt verstrekt op grond van het voorgestelde artikel 36a, niet wordt gerekend tot de middelen van de belanghebbende, zodat deze tegemoetkoming niet in aanmerking wordt genomen bij het vaststellen van het recht op en de hoogte van de bijstand. De regering acht het onwenselijk dat de ontvangst van een koopkrachttegemoetkoming voor een bijstandsgerechtigde leidt tot een verlaging van de uitkering, omdat dit het doel van een koopkrachttegemoetkoming teniet doet.
Onderdeel C (Artikel 36a WWB)
In het eerste lid van het voorgestelde artikel 36a van de WWB is de grondslag opgenomen om colleges of de SVB in het jaar 2014 een koopkrachttegemoetkoming te laten verstrekken aan personen met een laag inkomen, die met een koopkrachtverlies worden geconfronteerd.
Ten aanzien van personen, die een uitkering ontvangen op grond van de WWB, IOAW en IOAZ zal de verstrekking van de koopkrachttegemoetkoming ambtshalve plaats vinden door de gemeente. Voor personen met een Aio-uitkering zal dat het geval zijn door de SVB. Het eerste lid stelt voor om aan deze doelgroep een koopkrachttegemoetkoming te verstrekken ter hoogte van € 100, € 90, dan wel € 70 voor de verschillende categorieën uitkeringsgerechtigden.
In het tweede lid wordt aan gemeenten de mogelijkheid geboden om aan personen, die geen recht hebben op een uitkering op grond van de WWB (inclusief Aio), IOAW of IOAZ en met een inkomen van ten hoogste 110% van de toepasselijke bijstandsnorm een koopkrachttegemoetkoming te verstrekken van ten hoogste de respectievelijke bedragen, die aan personen met een uitkering op grond van de WWB, IOAW of IOAZ kunnen worden verstrekt op grond van het eerste lid.
Het betreft een «kan»-bepaling, hetgeen betekent dat het aan de desbetreffende gemeente is om hiertoe al dan niet over te gaan. Indien een gemeente van deze bevoegdheid gebruik maakt, dient de gemeente op transparante wijze kenbaar te maken op welke wijze en aan wie een koopkrachttegemoetkoming wordt toegekend en welke hoogte de koopkrachttegemoetkoming zal hebben.
In het derde lid wordt voorgesteld om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ten minste nadere regels te stellen over de wijze waarop gelden beschikbaar worden gesteld aan gemeenten of de SVB en de uitvoering door gemeenten en de SVB.
De regering sluit bij de vormgeving van de verstrekking van een koopkrachttegemoetkoming in 2014 zoveel mogelijk aan bij de systematiek van de WWB, hetgeen betekent dat in beginsel de WWB van toepassing is. In het vierde lid is een aantal artikelen van de WWB uitgesloten. Onderdelen van de WWB die voor de verstrekking van een koopkrachttegemoetkoming niet nodig zijn, zoals bijvoorbeeld de verplichting tot arbeidsinschakeling en tegenprestatie of ondersteuning, zijn niet van toepassing verklaard. Daarnaast kiest de regering ervoor om bij de vormgeving van de koopkrachttegemoetkoming bij AMvB de nodige flexibiliteit te betrachten, bijvoorbeeld bij de vormgeving van de aanvraagprocedure bij algemene maatregel van bestuur. Zo is er ook om uitvoeringstechnische redenen ruimte gecreëerd om af te zien van een vermogenstoets bij het bepalen van het recht op een koopkrachttegemoetkoming.
Het vijfde lid bepaalt dat waar in de van toepassing zijnde artikelen van de WWB sprake is van bijstand, in het kader van de verstrekking van de koopkrachttegemoetkoming mede deze tegemoetkoming moet worden verstaan. Dit is nodig, aangezien de doelgroep van de koopkrachttegemoetkoming, te weten personen met lage inkomens, ruimer is dan bijstandsgerechtigden.
Onderdeel D (Artikel 46 WWB)
De wijziging van artikel 46, tweede lid, van de WWB voorziet erin dat de koopkrachttegemoetkoming, evenals dat bij de bijzondere bijstand het geval is, niet vatbaar is voor beslag. Zoals in het algemene deel van de toelichting is toegelicht volgt de regering hierin de lijn zoals eerder vastgesteld voor de bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag.
Onderdelen E en F (Artikel 47a en 47b WWB)
In de onderdelen E en F is de mogelijkheid opgenomen in de op het voorgestelde artikel 36a gebaseerde algemene maatregel van bestuur te bepalen dat de verstrekking van de koopkrachttegemoetkoming plaats vindt door de SVB. Daarbij heeft de regering overwogen dat de SVB het verlenen van algemene bijstand in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen reeds tot taak heeft.
Onderdeel G (Artikel 47f)
Onderdeel G bevat een technische aanpassing van de WWB, die noodzakelijk is vanwege het toevoegen van een tweede lid in artikel 47a van de WWB.
Artikel II en III Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklozen en Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
De voorgestelde artikelen II en III bevatten een wijziging van artikel 5 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklozen (IOAW), respectievelijk artikel 5 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). Door middel van deze wijzigingen wordt geregeld dat de koopkrachttegemoetkoming, die wordt verstrekt op grond van het voorgestelde artikel 36a van de WWB, niet wordt gerekend tot het inkomen van de belanghebbende, zodat deze tegemoetkoming niet in aanmerking wordt genomen bij het vaststellen van het recht op en de hoogte van de IOAW- en IOAZ-uitkering. Hierbij wordt aangesloten bij hetgeen is bepaald in artikel I, onderdeel B, voor de uitkering op grond van de WWB. De regering acht het onwenselijk dat het ontvangen van de koopkrachttegemoetkoming leidt tot een verlaging van de uitkering van de belanghebbende, omdat dit het doel van de verstrekking van de koopkrachttegemoetkoming teniet doet.
Artikel IV en V (Samenloop Wet maatregelen Wet werk en bijstand)
De artikelen IV en V stellen enkele technische aanpassingen voor, die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat de in de op 13 november 2013 bij de Tweede Kamer ingediende Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enige andere wetten voorgestelde wijzigingen in artikel 7 van de WWB door het onderhavige wetsvoorstel ongedaan worden gemaakt indien het onderhavige wetsvoorstel later in werking treedt, dan wel dat het onderhavige wetsvoorstel de wijzigingen van de Wet maatregelen Wet werk en bijstand in artikel 7, onderdeel c, onbedoeld ongedaan maakt indien het onderhavige wetsvoorstel later in werking treedt.
Artikel VII (Inwerkingtreding)
De regering streeft ernaar om deze wet zo snel mogelijk in 2014 in werking te laten treden, teneinde de betrokken doelgroep zo spoedig mogelijk de koopkrachttegemoetkoming te kunnen verstrekken. Met de voorgestelde inwerkingtreding met ingang van de dag na de datum van plaatsing in het Staatsblad, wordt in dit geval afgeweken van het systeem van vaste verandermomenten.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. Klijnsma