Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 9 december 2011 en het nader rapport d.d. 27 februari 2012, aangeboden aan de Koningin door de minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de minister van Defensie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 28 september 2011, no. 11.002292, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Defensie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet tot goedkeuring van het op 2 december 2010 te Brussel tot stand gekomen Verdrag betreffende de oprichting van het Functioneel Luchtruimblok «Europe Central» tussen de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk Belgie, de Republiek Frankrijk, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden en de Zwitserse Bondsstaat (Trb. 2011, 27) en wijziging van de Wet luchtvaart ter uitvoering van een EU-verordening in verband met het voltooien van een gemeenschappelijk Europees luchtruim, met memorie van toelichting.
Het voorstel wijzigt de Wet Luchtvaart in verband met de totstandkoming van het Verdrag betreffende de oprichting van het Functioneel Luchtruimblok «Europe Central» (FABEC-verdrag) en de uitvoering van verordening (EG) nr. 1070/2009 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 21 oktober 2009 (PbEU L 300) tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 549/2004, (EG) nr. 550/2004, (EG) 551/2004 en (EG) 552/2004 teneinde de prestaties en de duurzaamheid van het Europese luchtvaartsysteem te verbeteren (Verordening 1070/2009).
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de kwalificatie van beslissingen van de FABEC-raad, de verhouding van het FABEC-verdrag tot de SES-I en SES-II-regelgeving, de delegatiebepaling en de uitoeringsbepalingen. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 september 2011, no. 11.002292, machtigde Uwe majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 9 december 2011, No. W14.11.0390/IV, bied ik u hierbij aan.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het FABEC-verdrag richt het verdrag het Functioneel Luchtruimblok «Europe Central» (FABEC) op alsmede de FABEC-Raad voor het bestuur ervan. De FABEC-Raad is geen internationale organisatie met internationale rechtspersoonlijkheid.2 De FABEC-Raad is samengesteld uit twee vertegenwoordigers per verdragsluitende staat, een vertegenwoordiger van de overheid die verantwoordelijk is voor de burgerluchtvaart en een die verantwoordelijk is voor de militaire luchtvaart.3 De beslissingen die genomen zijn door de FABEC-Raad dienen door de verdragsluitende staten te worden uitgevoerd en zij verbinden zich ertoe om de benodigde nationale regels en procedures in te stellen.4 De beslissingen van de FABEC-Raad hebben volgens de toelichting geen rechtstreekse werking, maar dienen te worden beschouwd als uitvoeringsverdragen, die op grond van artikel 7, onderdeel b, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen (Rgbv) geen parlementaire goedkeuring behoeven, behoudens het bepaalde in artikel 8, tweede lid, van de Rgbv.5
De Afdeling is van oordeel dat beslissingen van de FABEC-Raad niet kunnen worden gekwalificeerd als (uitvoerings-)verdragen in de zin van artikel 7, onderdeel b, van de Rgbv. Ingevolge de toelichting destijds bij dit artikel is die kwalificatie afhankelijk van het daaraan ten grondslag liggende verdrag. In dit zogeheten moederverdrag dient allereerst een duidelijke basis te zijn opgenomen die een zekere juridische gehoudenheid met zich brengt tot het tot stand brengen van het uitvoeringsverdrag. Daarnaast dient in het moederverdrag voldoende duidelijk te zijn aangegeven wat er nog bij wijze van uitvoering nader geregeld moet worden.6 Naar het oordeel van de Afdeling voldoet het FABEC-verdrag niet aan deze twee criteria.
De Afdeling kwalificeert de beslissingen van de FABEC-Raad als zogeheten uitvoeringsbesluiten. Voor uitvoeringsbesluiten geldt dat indien een verdrag een instantie aanwijst die bindende besluiten kan nemen, zonder dat die instantie kan worden aangemerkt als orgaan van een volkenrechtelijke organisatie in de zin van de Grondwet, in het wetsvoorstel tot goedkeuring van het verdrag een machtigingsbepaling kan worden opgenomen. Door middel van zo'n bepaling machtigt de Staten-Generaal de regering uitdrukkelijk om de besluiten die door een dergelijke instantie worden genomen, niet voor goedkeuring meer voor te leggen aan de Staten-Generaal.7
De Afdeling adviseert een dergelijke machtigingsbepaling op te nemen in het voorstel.
De Afdeling advisering van de Raad van State kwalificeert de beslissingen van de FABEC Raad als zogeheten uitvoeringsbesluiten en adviseert een machtigingsbepaling op te nemen in het voorstel van wet. Door middel van een dergelijke bepaling machtigt de Staten-Generaal de regering uitdrukkelijk om de besluiten die door de FABEC-Raad worden genomen, niet voor goedkeuring meer voor te leggen aan de Staten-Generaal. Naar aanleiding van dit advies is in het voorstel een machtigingsbepaling opgenomen. De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast: de inleiding van Hoofdstuk I (artikel I) en de toelichting op artikel 7 en 23 in Hoofdstuk II (artikel I) zijn op dit punt gewijzigd en Hoofdstuk III (artikel I), dat de machtigingsbepaling toelicht, is toegevoegd.
Het FABEC-verdrag en de oprichting van het FABEC vloeien rechtstreeks voort uit de SES-I-regelgeving8, waarin ook voorschriften zijn opgenomen waaraan een functioneel luchtruimblok en de overeenkomst tot oprichting daarvan moeten voldoen. De Afdeling maakt een aantal opmerkingen over het FABEC-verdrag in het licht van die voorschriften.
Verordening 549/2004 bepaalt dat de vier SES-I-verordeningen geen betrekking hebben op militaire operaties en trainingen.9 De Afdeling merkt op dat het FABEC-verdrag ook militaire samenwerking en trainingen omvat, zonder dat deze uitbreiding ten opzichte van de SES-I-regelgeving expliciet wordt toegelicht.10
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt.11
Verordening 550/2004 bevat bepalingen waarin voorschriften zijn opgenomen voor het heffingenstelsel voor luchtvaartnavigatiediensten, waaronder de verplichting voor lidstaten om in de overeenkomst tot instelling van het functioneel luchtruimblok afspraken op te nemen over gemeenschappelijke beginselen voor het heffingenbeleid.12 Artikel 18 van het FABEC-verdrag ziet op dit heffingenbeleid en bepaalt dat de verdragsluitende staten de intentie hebben om een enkel eenheidstarief voor en-route verkeer toe te passen.13 Voorafgaand aan de invoering en toepassing van een enkel eenheidstarief (waarvan de beslissing aan de FABEC-Raad wordt gelaten)14 coördineren de staten hun eenheidstarieven voor en-routeverkeer en zorgen zij waar nodig, voor gezamenlijke coördinatie met Eurocontrol.15 Ingevolge het voorgestelde artikel 5.20, tweede lid, van de Wet luchtvaart16 stelt de Eurocontrol-organisatie jaarlijks of, indien noodzakelijk, ook gedurende het jaar de hoogte van het eenheidstarief vast ter berekening van de vergoeding voor luchtvaartnavigatiediensten voor en-route verkeer. De Afdeling merkt op dat uit de toelichting bij artikel 5.20 niet blijkt hoe de overgang van de vaststelling van het eenheidstarief door Eurocontrol naar de vaststelling door de FABEC-Raad zal plaatsvinden. Evenmin blijkt hoe – tot die overgang – de gezamenlijke coördinatie tussen de verdragsstaten en Eurocontrol wordt vormgegeven.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt en het voorstel zo nodig aan te passen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van Verordening 550/2004 zorgen de lidstaten ervoor dat in het luchtruim dat onder hun verantwoordelijkheid valt binnen bepaalde luchtruimblokken op exclusieve basis luchtverkeersdiensten worden verleend. Daartoe wijzen de lidstaten een verlener van luchtverkeersdiensten aan die in het bezit is van een binnen de Gemeenschap geldig certificaat.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het FABEC-verdrag, wijzen de Verdragsluitende Staten gezamenlijk door middel van een gemeenschappelijk instrument de verleners van luchtverkeersdiensten voor het betreffende luchtruim aan. Volgens de toelichting houdt dit artikellid vooralsnog in dat de Verdragsluitende Staten voor hun eigen luchtruim een verlener van luchtverkeersdiensten middels een gezamenlijk instrument aanwijzen. In de toekomst zou dit artikellid in kunnen houden dat de verleners voor het gehele FABEC-luchtruim worden aangewezen.17
De Afdeling merkt op dat uit artikel 12, eerste lid, van het FABEC-verdrag noch uit de bijbehorende toelichting blijkt wat onder «betreffende luchtruim» dient te worden verstaan. Een «Flight Information Region» of het functionele luchtruimblok? De verordening schrijft immers de exclusieve aanwijzing van luchtverkeersdiensten voor «functionele luchtruimblokken» voor.18 Evenmin is duidelijk wat onder «gezamenlijk instrument» in artikel 12, eerste lid, dient te worden verstaan.19
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt.
Verordening 550/2004 bepaalt dat bij geschillen tussen twee of meer lidstaten ten aanzien van een grensoverschrijdend functioneel luchtruimblok dat betrekking heeft op luchtruim onder hun verantwoordelijkheid, de betrokken lidstaten de zaak gezamenlijk voor advies kunnen voorleggen aan het Single Sky-comité.20 Artikel 32, eerste lid, van het FABEC-verdrag bepaalt dat elk geschil dat tussen verdragsluitende staten ontstaat met betrekking tot interpretatie, toepassing of uitvoering van het Verdrag met inbegrip van zijn bestaan, gelding of beëindiging dat niet door rechtstreekse onderhandelingen tussen de betreffende verdragsluitende staten of met enig ander middel binnen een periode van zes maanden kan worden opgelost, naar de FABEC-Raad wordt verwezen. Als de FABEC-Raad er niet in slaagt om een geschil op te lossen binnen drie maanden na de verwijzing ervan is elk van de betreffende verdragsluitende staten gerechtigd om het geschil voor arbitrage voor te leggen volgens het «Facultatief Reglement voor Arbitrage van Geschillen tussen twee Staten van het Permanente Hof van Arbitrage». In de toelichting wordt de wijze van geschillenbeslechting niet nader gemotiveerd. Evenmin wordt aangegeven hoe deze procedure zich verhoudt tot de procedure uit Verordening 550/2004. Zijn de procedures van toepassing op dezelfde geschillen? Of kunnen de procedures naast elkaar worden gevoerd dan wel volgtijdelijk, zo vraagt de Afdeling zich af.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt.
Verordening 550/2004 bepaalt dat in de overeenkomst waarbij het functioneel luchtruimblok wordt ingesteld, de noodzakelijke bepalingen worden opgenomen over de wijze waarop het functioneel luchtruimblok kan worden gewijzigd en de wijze waarop een lidstaat zich uit het functioneel luchtruimblok kan terugtrekken, met inbegrip van overgangsregelingen.21 In de artikelen 34 tot en met 36 van het FABEC-verdrag zijn bepalingen opgenomen over de opzegging, wijziging, beëindiging en opschorting van het verdrag.
De Afdeling merkt op dat alleen voor wijzigingen van het verdrag een overgangsbepaling is opgenomen.22
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het feit dat het FABEC-verdrag ook de militaire luchtvaart omvat. Naar aanleiding van dit advies zijn passages toegevoegd onder punt 1 en 2 van Hoofdstuk I (artikel I).
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de wijze waarop de overgang van de vaststelling van het eenheidstarief zal plaatsvinden en hoe de gezamenlijke coördinatie tussen de verdragsstaten en Eurocontrol wordt vormgegeven. De toelichting op artikel 18 in Hoofdstuk II (artikel I) is op dit punt uitgebreid. Bovendien wordt hier nu in onderdeel D van Hoofdstuk III (artikel II) op teruggekomen.
Naar aanleiding van het advies is de toelichting op artikel 12, eerste lid, in Hoofdstuk II (artikel I) uitgebreid.
Naar aanleiding van het advies wordt in de toelichting op artikel 32 in Hoofdstuk II (artikel I) nader ingegaan op de procedure van geschillenbeslechting.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan het ontbreken van overgangsbepalingen over de opzegging, beëindiging en opschorting van het FABEC-verdrag. Naar aanleiding van deze opmerking wordt gesteld dat het FABEC-verdrag wel degelijk overgangsbepalingen over voornoemde onderwerpen bevat, met name artikel 34, vierde lid, en artikel 36, zesde lid. Er is derhalve geen noodzaak om in de toelichting aandacht te besteden aan dit punt.
Het voorgestelde artikel 5.14a, tweede lid, bepaalt dat de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Defensie gezamenlijk nadere regels kunnen stellen omtrent de instelling en werking van een functioneel luchtruimblok.
In de toelichting is geen motivering opgenomen voor de noodzaak van dit artikel.
De Afdeling merkt op dat van delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften terughoudend gebruik moet worden gemaakt.23 Voorts dient elke delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.24 Door het ontbreken van een toelichting is de Afdeling niet overtuigd van de noodzaak van de voorgestelde delegatie. Dit laatste geldt te meer voor de nadere regels voor de instelling van het functioneel luchtruimblok. Die instelling geschiedt immers door het FABEC-verdrag. De Afdeling adviseert in de nota van toelichting de noodzaak van delegatie aan bovengenoemde ministers uiteen te zetten en artikel 5.14a, tweede lid, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te begrenzen, onder meer door schrapping van het woord «instelling».
De Afdeling adviseert in de toelichting om de noodzaak uiteen te zetten van delegatie aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Defensie omtrent de instelling en werking van een functioneel luchtruimblok en om deze delegatie zo concreet en nauwkeurig mogelijk te begrenzen, onder meer door schrapping van het woord «instelling». Naar aanleiding van het advies is de noodzaak van delegatie opnieuw bezien en is besloten het voorgestelde artikel 5.14, tweede lid, van de Wet luchtvaart te schrappen en is ook de toelichting op deze delegatiebepaling in onderdeel C van Hoofdstuk III (artikel II) geschrapt. De voorgestelde delegatiebepaling zou een vangnetbepaling zijn waarvoor nadere concretisering op dit moment niet mogelijk is. Omdat de noodzaak van die concretisering wordt erkend en de huidige delegatiemogelijkheden binnen de Wet luchtvaart op dit moment volstaan, is besloten af te zien van verdere delegatie.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, onderdeel f, van Verordening 550/200425 worden uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor de verstrekking door de dienstverleners van informatie, met behulp waarvan de prognoses, werkelijke kosten en inkomsten van een dienstverlener kunnen worden beoordeeld. Volgens de transponeringstabel behoeft deze bepaling enkel feitelijke uitvoering. De Afdeling merkt op dat niet met deze toelichting kan worden volstaan, omdat dit onderdeel uitdrukkelijk nadere uitvoeringsbepalingen voorschrijft.
De Afdeling adviseert alsnog in een adequate uitvoeringsregeling te voorzien.
De Afdeling adviseert ingevolge artikel 15, tweede lid, onderdeel f, van verordening (EG) nr. 550/2004 in een adequate uitvoeringsregeling te voorzien. Op grond van voornoemd artikel stelt de Commissie uitvoeringsbepalingen vast betreffende de door de lidstaten te verstrekken informatie. Het is niet duidelijk of deze uitvoeringsbepalingen van de Commissie voor Nederland tot wijziging van regelgeving zullen leiden. Derhalve is de noodzaak van een uitvoeringsregeling op dit moment niet evident. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de transponeringstabel overeenkomstig het bovenstaande gewijzigd.
5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.
5. Aan de redactionele kanttekeningen is gehoor gegeven.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H.D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de Minister van Defensie, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Buitenlandse Zaken, U. Rosenthal
− In het opschrift de Europese verordening op juiste wijze aanhalen (Ar. 89).
− Het in artikel II, onderdeel C, voorgestelde artikel 5.14a, tweede lid, van de Wet luchtvaart op juiste wijze redigeren (Ar. 30).
− In de toelichting aangeven in welke munt het eenheidstarief voor en-routeverkeer vastgesteld gaat worden (de euro of de Zwitserse franc).