Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 27 mei 2010 en het nader rapport d.d. 30 augustus 2010, aangeboden aan de Koningin door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 6 april 2010, no.10.000934, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet, houdende regels inzake de volkshuisvesting, de ruimtelijke ordening en het milieubeheer in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Wet VROM BES), met memorie van toelichting.
Per 10 oktober 2010 gaan de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: BES-eilanden) deel uitmaken van het Nederlandse staatsbestel. Dit noodzaakt tot geleidelijke invoering van wetgeving op de terreinen van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (hierna: VROM). Het wetsvoorstel beoogt hierin te voorzien.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel onder meer opmerkingen over de uitgangspunten van het voorstel, de (sub)delegatie van regelgevende bevoegdheid en de in het voorstel opgenomen zorgplichtbepalingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel deels nader dient te worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 april 2010, nr. 10.000934 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 27 mei 2010, nr. W08.10.0115/IV, bied ik U hierbij mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Verkeer en Waterstaat aan.
ALGEMENE OPMERKINGEN
Het wetsvoorstel voorziet, aldus de toelichting, in een aparte, op de maat van de BES-eilanden toegesneden, VROM-wet.2 Hiervoor is gekozen omdat de Nederlandse VROM-wetgeving te uitgebreid en complex is om op de BES-eilanden één-op-één van toepassing te worden verklaard. Bovendien zou invoering van de volledige Nederlandse VROM-wetgeving per 10 oktober 2010 in strijd zijn met het in de Slotakkoord van 10 en 11 oktober 2006 opgenomen uitgangspunt dat de Nederlandse wetgeving geleidelijk wordt ingevoerd op de BES-eilanden.3
Bij de keuze van de in het wetsvoorstel te regelen onderwerpen heeft de regering enerzijds gekeken naar wat er reeds aan (ontwerp)wetgeving is op de BES-eilanden en anderzijds naar wat nodig is voor het voeren van een VROM-beleid. Dit heeft tot het volgende geleid:
– actualisering van de bestaande BES-voorschriften voor het bouwen en het gebruik van bouwwerken op de BES-eilanden;
– introductie van een nieuw wettelijk kader voor het voeren van een milieubeleid, waarvan de noodzaak voortvloeit uit verdragen of andere internationale verplichtingen en de op de BES-eilanden gerezen milieuproblemen.4
Zoals de Raad bij eerdere gelegenheden heeft opgemerkt,5 is het van wezenlijk belang bij de vormgeving van de BES-wetgeving rekening te houden met het – van Nederland sterk afwijkende – insulaire karakter van de BES-eilanden, de kleine oppervlakten ervan, de geringe bevolkingsomvang, het moeilijke reliëf en de economische afhankelijkheid van de eilanden van slechts enkele producten. De toelichting bij het wetsvoorstel brengt niet expliciet tot uitdrukking hoe met deze aspecten in het voorstel is omgegaan. Het voorstel bevat voor bijna alle VROM-onderwerpen – met uitzondering van de ruimtelijke ordening – een regeling (variërend van bouw- en huisvestingsvoorschriften tot voorschriften over afvalstoffen, afvalwater, milieuprogramma's, zwemwater, milieueffectrapportage en bodembescherming). Deze regelingen gelden voor de drie BES-eilanden op gelijke wijze.
Hoewel bij de vormgeving van het wetsvoorstel is gestreefd naar maatwerk en eenvoud,6 mist de Raad in de toelichting een op de schaal en omstandigheden van de BES-eilanden toegesneden uiteenzetting over de noodzaak van de gekozen vorm en de mate van detaillering van de verschillende regelingen. In samenhang hiermee mist hij voorts een uiteenzetting over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van dit vrij omvangrijke pakket aan wetgeving op de BES-eilanden. Naar het oordeel van de Raad is voor een effectieve uitvoering en handhaving van bouw- en milieuwetgeving een zekere schaalgrootte vereist. Aan die randvoorwaarde wordt niet voldaan op de BES-eilanden. De regering onderkent dit, maar kiest desondanks voor introductie van een – op veel onderdelen – nieuw en omvangrijk wettelijk kader. De Raad vreest dat dit ten koste gaat van de effectiviteit van het voorstel.
De Raad adviseert daarom het wetsvoorstel te vereenvoudigen. Onderwerpen waarvoor reeds op de BES-eilanden regels gelden (met name bouw- en huisvestingsregels), kunnen gehandhaafd blijven. Onderwerpen waarvoor op dit moment op de BES-eilanden nog geen regels gelden, zouden alleen dan in het wetsvoorstel moeten worden opgenomen voor zover noodzakelijk om ernstige en acute milieuproblemen te voorkomen. Vervolgens zou de regering gedurende de transitiefase in samenwerking met de BES-eilanden en met ondersteuning van twinning gemeenten (jumelages) de noodzakelijke milieuwetgeving verder kunnen opstellen en tot uitvoering brengen op de BES-eilanden. Het voordeel van die aanpak is dat voor een beperkt en strikt noodzakelijk pakket aan regelgeving eerder draagvlak kan worden gecreëerd onder de bevolking van de BES-eilanden en dat het bestuur op de BES-eilanden de tijd wordt gegund het niveau en de capaciteit van het ambtelijke apparaat aan te passen aan de nieuwe situatie.
Tevens adviseert de Raad in het wetsvoorstel en de toelichting tot uitdrukking te brengen dat de wet – in lijn met de afspraken die daarover zijn gemaakt in het Slotakkoord van 10 en 11 oktober 2006 – na vijf jaar wordt geëvalueerd en dat op dat moment wordt bezien of aanpassing van de daarin opgenomen regels nodig is om het VROM-beleid effectief te laten zijn op de BES-eilanden.7
1.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik het volgende op. De Raad stelt dat bij de vormgeving van de regelgeving voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES-eilanden) rekening moet worden gehouden met het van Nederland sterk afwijkende insulaire karakter van de BES-eilanden, de kleine oppervlakten ervan, de geringe bevolkingsomvang, het moeilijke reliëf en de economische afhankelijkheid van slechts enkele producten. Naar de mening van de Raad is dat met het voorliggende wetsvoorstel onvoldoende gebeurd om welke reden de Raad adviseert het wetsvoorstel te vereenvoudigen.
Het is terecht dat de Raad signaleert dat vanwege de specifieke omstandigheden terughoudendheid moet worden betracht bij het opstellen van wet- en regelgeving voor de BES-eilanden. Dit is ook gebeurd. Het wetsontwerp bevat slechts de minimaal noodzakelijke wet- en regelgeving om – op termijn – de eilandgebieden op een aanvaardbaar niveau te brengen voor wat betreft bouw- en huisvestingsvoorschriften, voorschriften voor afvalstoffen, afvalwater, milieuprogramma’s, milieueffectrapportage en bodembescherming.
Dat dit toch tot een omvangrijke wet heeft geleid is niet het resultaat van een te grote gedetailleerdheid, maar van het grote aantal onderwerpen dat de wet omvat. Op deze terreinen zijn in de huidige situatie slechts enkele eilandsverordeningen van kracht die deels verouderd en deels onvolledig zijn.
Juist om zorgvuldig rekening te houden met de sterk van Nederland afwijkende omstandigheden op de BES-eilanden is gekozen voor het enerzijds opnemen van algemene regels voor de aanpak van de meest ernstige en acute milieuproblemen zoals het afvalbeheer. Anderzijds biedt het wetsvoorstel, net als in de Wet milieubeheer, een kader op basis waarvan de noodzakelijke regels kunnen worden uitgewerkt en ingevoerd. Dit op het moment dat geëigend is en in de maatvoering die bij de eilanden past. Zo komen de sanering van bodemverontreiniging, gescheiden inzameling en hergebruik van huishoudelijk- en bedrijfsafval, energiebesparing, etc. op een later tijdstip aan de orde en zullen in samenwerking met de BES-eilanden worden uitgevoerd op basis van algemene maatregelen van bestuur en eilandsverordeningen. Het advies van de Raad tot vereenvoudiging zal ook bij het opstellen van de uitvoeringswetgeving ter harte worden genomen.
De bevoegdheid tot het verlenen van milieuvergunningen blijft bij de eilandsbesturen met uitzondering van enkele risicovolle bedrijven waarvoor de vergunningverlening door mij zal worden verzorgd.
Bescherming van natuur en leefomgeving op de BES-eilanden staat centraal. Zonder adequate regelgeving en op basis daarvan uit te voeren maatregelen, is het risico aanwezig dat binnen een decennnium veel natuur en koraal wordt aangetast of verdwijnt. Hierdoor zou de economische motor (natuur en duiktoerisme) tot stilstand komen.
Ook op het gebied van bouwen en huisvesting is er met dit wetsvoorstel voor gekozen om «slechts» de kaders vast te leggen waaraan via een algemene maatregel van bestuur en eilandsverordeningen nader invulling wordt gegeven. Zo zal op het gebied van bouwen regelgeving met betrekking tot de constructieve veiligheid en orkaanbestendig bouwen moeten worden opgesteld. Op het gebied van huisvesting krijgt de eilandsraad de bevoegdheid een huisvestingsverordening op te stellen waarbij onder meer bepaalde categorieën woonruimte ten behoeve van aangewezen categorieën woningzoekenden kunnen worden aangewezen.
Ten aanzien de ruimtelijk ontwikkeling is aangesloten bij de al bestaande Landsverordening ruimtelijke ontwikkelingsplanning. Deze is reeds eerder in het kader van de Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba technisch en redactioneel omgezet in een wet, waarna met het wetsvoorstel slechts enkele kleine inhoudelijke wijzigingen zijn doorgevoerd.
Met deze aanpak wordt enerzijds recht gedaan aan de door de Raad bepleite terughoudendheid bij het opleggen van gedetailleerde regels. Anderzijds biedt deze aanpak de mogelijkheid om, zonder continu de wet te hoeven wijzigen, de komende jaren gefaseerd en stapsgewijs invulling te (kunnen) geven aan de kapstokartikelen in dit wetsvoorstel. Hierbij kan rekening kan worden gehouden met de specifieke omstandigheden op de BES-eilanden.
Een verdere vereenvoudiging van het wetsvoorstel zoals door de Raad bepleit acht ik daarom ongewenst. Ik neem daarbij in aanmerking dat dit wetsvoorstel aansluit bij de ambities die zijn verwoord zijn in de Nederlands-Antilliaanse en eilandelijke milieubeleidsplannen8 en het Masterplan Bonaire9. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt uitvoeriger ingegaan op de schaal en omstandigheden van de BES-eilanden en de noodzaak van de gekozen vorm en de mate van detaillering van de verschillende regelingen.
De Raad merkt terecht op dat uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de wet en de op basis daarvan te stellen regels, een kritische factor vormen voor een succesvolle invoering van de wetgeving. Het is om die reden dat het ministerie van VROM veel energie steekt in het voorbereiden van een «zachte landing» van de Wet VROM BES. Op de eilanden is een drietal VROM medewerkers gedetacheerd die onder meer het bestaande ambtenarenapparaat begeleiden en bijstaan bij het opstellen van bijvoorbeeld milieuvergunningen. Ook zal voor lokale ambtenaren en uitvoerders binnenkort een scholing- en opleidingstraject worden opgestart.
Verder komt het ook de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ten goede dat de opzet en integraliteit van de wet aansluit bij de ambtelijke organisatie op de eilanden waarbij de Dienst ruimtelijke ordening en beheer (DROB) verantwoordelijk is voor de uitvoering van nagenoeg alle onderdelen van de wet. Dit zorgt ervoor dat de medewerkers binnen DROB een op hun taken toegesneden stuk wetgeving krijgen.
Om voor wat betreft de uitvoering van de wet de vinger aan de pols te kunnen houden, is naar aanleiding van het advies van de Raad een algemene bepaling inzake het interbestuurlijk toezicht in artikel 10.1 van het wetsvoorstel toegevoegd. De VROM-Inspectie kan op basis hiervan interbestuurlijk toezicht uitoefenen op de BES-eilanden.
De BES-eilanden verlenen vergunningen aan burgers en bedrijven op het gebied van bouwen, wonen, ruimte en milieu. Ze handhaven deze vergunningenen dragen zorg voor het toezicht en de handhaving op de naleving van de overige bepalingen van de wet. Dit toezicht is relatief nieuw en kan op onderdelen nog worden verbeterd. Het interbestuurlijk toezicht kan een bijdrage leveren bij het ontwikkelen van de expertise bij de toezichthouders op de BES-eilanden. Daarnaast geeft het interbestuurlijk toezicht een goed inzicht in de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de wet. Voorts biedt het de mogelijkheid om te kunnen ingrijpen indien er wordt gehandeld in strijd met het algemeen belang of de beleidsuitgangspunten van de minister zoals deze zijn neergelegd in onder andere het milieubeleidsplan. De ambtenaren die het interbestuurlijk toezicht moeten uitoefenen krijgen een beperkt aantal bevoegdheden om hun toezichtstaak uit te kunnen voeren. Indien het noodzakelijk wordt geacht om op te treden kan hiervoor gebruik worden gemaakt van de schorsings- en vernietigingsbevoegdheid die de Kroon heeft en de indeplaatstredingsbevoegdheid van de Rijksvertegenwoordiger zoals deze zijn vastgelegd in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit is vergelijkbaar met het huidige systeem in Nederland. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
Ik volg de Raad waar het betreft zijn advies om in het wetsvoorstel een evaluatiebepaling op te nemen in de vorm van artikel 239 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
In het voorstel wordt veelvuldig gebruik gemaakt van delegatie en subdelegatie van regelgevende bevoegdheid.10 Volgens de toelichting is op ruime schaal gekozen voor nadere regelgeving bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (amvb) om een flexibele en geleidelijke invoering van regelgeving binnen de BES-eilanden mogelijk te maken en ook tijdig en betrekkelijk eenvoudig de wetgeving te kunnen aanpassen aan de omstandigheden ter plaatse, indien bij de uitvoering mocht blijken dat bepaalde regels niet of minder goed uitvoerbaar blijken te zijn.11
Gelet op de in de toelichting beschreven situatie op de BES-eilanden kan de Raad in beginsel deze opzet volgen. De Raad wijst evenwel op het in vergelijking met de Nederlandse milieu- en woningwetgeving grote aantal subdelegatiebepalingen, waardoor ten aanzien van verschillende onderwerpen minder dan in die wetgeving, regelgeving is voorbehouden aan de besluitgever (bij amvb). De noodzaak van deze afwijkingen van de reguliere Nederlandse milieu- en woningwetgeving wordt niet of onvoldoende bij de desbetreffende artikelen toegelicht.12 In veel gevallen wordt in de desbetreffende toelichtingen zelfs (nog) uitgegaan van een regeling bij amvb.13 Aldus wordt geen inzicht verschaft in de gemaakte keuzen. Dit bemoeilijkt de besluitvorming over het gewenste regelgevend niveau in de eind- dan wel vervolgsituatie. Naar het oordeel van de Raad zal in ieder geval bij iedere afwijking van de reguliere Nederlandse milieu- en woningwetgeving moeten worden verantwoord waarom, anders dan in de Nederlandse situatie, subdelegatie mogelijk moet zijn.
De Raad adviseert de (artikelsgewijze) toelichting in deze zin aan te vullen en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
In toelichting bij het wetsvoorstel wordt ingegaan op de opmerkingen die in de consultatiefase met de BES-eilanden van ambtelijke zijde, met name van Bonaire, zijn gemaakt over onder meer de afstemming met de lagere regelgeving en het toesnijden van de nieuwe regels op de lokale situatie.6 Naar aanleiding daarvan wordt toegezegd dat het ministerie van VROM over de onder het wetsvoorstel ressorterende lagere regelgeving, waaronder eventuele eilandsverordeningen, in nauw overleg zal treden met de BES-eilanden. Daarbij zullen ook de verscheidene taakverdelingsaspecten en de aard van regelgeving (amvb en/of eilandsverordening) uitdrukkelijk betrokken worden. Een en ander zal tot uiting worden gebracht in de nader op te stellen lagere regelgeving. Daarbij wordt erop gewezen dat, zo er al niet bij wet is bepaald dat invulling kan worden gegeven aan eilandverordeningen, de mogelijkheid is geopend om krachtens algemene maatregel van bestuur eilandverordeningen te laten (voort)bestaan.
Gelet op de schaal waarop en de omstandigheden waarin bouw- en milieuwetgeving op de BES- eilanden zal gelden en worden toegepast, ligt het naar het oordeel van de Raad in de rede dat, meer dan dat in Nederland het geval is, onderwerpen bij plaatselijke verordening zullen (blijven) worden geregeld. Nu de betrokken materie centraal wordt geregeld, verdient het aanbeveling dat het wetsvoorstel ruimte laat voor nadere regelgevende bevoegdheid van de eilandsbesturen of te wel medebewind. De Raad wijst erop dat de constructie van regeling bij of krachtens amvb daartoe een ontoereikende grondslag biedt. Hij adviseert om in aansluiting op het Nederlandse stelsel van medebewind reeds thans een uitdrukkelijke grondslag voor het opdragen van nadere regelgeving door de eilandbesturen in het wetsvoorstel op te nemen.
Voorts adviseert hij, mede naar aanleiding van de vermelde reactie van Bonaire, in de memorie van toelichting zoveel als mogelijk is, aan te geven aan welke onderwerpen in dit verband kan worden gedacht en welke afwijkingen mogelijk zijn tussen de onderscheiden eilanden, al naar gelang de stand van de bestaande wetgeving.15
2. a. Mede naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is nog eens gekeken naar de verschillende delegatiebepalingen. Dit heeft ertoe geleid dat een aantal delegatiebepalingen is aangepast aan vergelijkbare delegatiebepalingen in corresponderende Nederlandse wetten of is aangepast omdat thans nog meer inzicht bestaat omtrent de mate waarin een voor alle BES-eilanden geldende algemene maatregel van bestuur wenselijk is en wanneer – juist gelet op de verschillen tussen de BES-eilanden – een (eventueel aangepaste) eilandsverordening blijft gehandhaafd. Het betreft met name de delegatiebepalingen in de paragrafen 5.3 (vergunningen) en 5.4 (regels met betrekking tot stortplaatsen). Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
b. Verder dient naar de mening van de Raad in aansluiting op het Nederlandse stelsel van medebewind een grondslag te worden opgenomen voor nadere regelgeving door de eilandsbesturen bij die bepalingen waarvoor dit gewenst is. Het wetsvoorstel voorziet hier reeds in. Op basis van het wetsvoorstel krijgen de eilandsraden de bevoegdheid om een huisvestingsverordening, een bouwverordening, een welstandsnota, een afvalstoffenverordening en een afvalwaterverordening op te stellen. In het wetsvoorstel is het algemene kader aangegeven waarbinnen deze verordeningen dienen te worden opgesteld. Juist op onderwerpen als huisvesting, welstand, afval en afvalwater kunnen er relevante verschillen zijn tussen de eilanden. Hierdoor wordt enerzijds recht gedaan aan de autonome bevoegdheid van de BES-eilanden. Anderzijds kan daardoor worden ingespeeld op de verschillen die er bestaan tussen de eilanden. Uiteraard zal bij het opstellen van deze regelgeving de gewenste en noodzakelijke ondersteuning geboden worden.
Het wetsvoorstel bevat een groot aantal bepalingen op basis waarvan burgers of bedrijven verplicht zijn tot het betrachten van zorg voor een bepaald, door de wetgever geformuleerd belang (hierna: zorgplichtbepalingen).16 Deze bepalingen zijn in alle gevallen gebaseerd op vergelijkbare zorgplichtbepalingen in de Nederlandse milieu- en woningwetgeving. Zij fungeren als een vangnet, op basis waarvan bevoegde autoriteiten handhavend kunnen optreden tegen gedragingen die ongewenst of onzorgvuldig zijn, maar die niet vallen onder een of meer specifieke verbods- of gebodsbepalingen. De zorgplichtbepalingen kunnen in een aantal gevallen nader geconcretiseerd worden in vergunningsvoorschriften of algemene regels.17
De Raad onderkent dat het werken met zorgplichtbepalingen in het geval van de BES-eilanden voordelen kan hebben. De wetgever kan niet elke situatie voor ieder individueel eiland voorzien en niet voor elke situatie kan een wettelijk voorschrift worden voorgesteld. Probeert de wetgever dit toch, dan ontstaat in het geval van de BES-eilanden het risico van starre en complexe wetgeving die de bewegingsvrijheid van de adressaten zwaar inperkt, maar niet de gewenste effectiviteit en rechtszekerheid meebrengen. Zorgplichtbepalingen kunnen aan deze bezwaren tegemoet komen.
Voor een goede werking van zorgplichtbepalingen is het evenwel van belang dat er eenduidige opvattingen bestaan over de na te leven norm (een gemeenschappelijk referentiekader). Ontbreken deze, dan gaat dit ten koste van de rechtszekerheid en bestaat het risico dat de bepalingen moeilijk kunnen worden nageleefd en gehandhaafd.
De Raad meent dat als het gaat om milieuwetgeving, het gevaar bestaat dat de zorgplichtbepalingen op de BES-eilanden niet effectief zijn. De BES-eilanden kennen op dit moment een beperkt aantal eilandsverordeningen op het terrein van het milieubeheer.18 Verder bestaat er een ontwerp-Landsverordening grondslagen milieubeheer, maar deze verordening is nooit in behandeling genomen door de Staten van de Nederlandse Antillen.19 Dit betekent dat er in de praktijk een beperkt gemeenschappelijk referentiekader bestaat op het terrein van milieuwetgeving. De Raad wijst er op dat het hierdoor onzeker is of tussen de overheid en de normadressaten op de BES-eilanden voldoende mate van overeenstemming bestaat over de inhoud en de wenselijkheid van de zorgplichtbepalingen.
De Raad adviseert het gebruik van zorgplichtbepalingen nader te bezien en in ieder geval door voorlichting en onderwijs actief bij te dragen aan de opbouw van een gemeenschappelijk referentiekader.
3. Ik onderschrijf de mening van de Raad dat het toepassen van zorgplichtbepalingen niet goed mogelijk is zolang een referentiekader ontbreekt. Tegelijkertijd vormt het opnemen van zorgplichtbepalingen een prikkel om die referentiekaders te ontwikkelen. Daarnaast wordt met de zogenoemde zorgplichtbepalingen – zoals de Raad ook stelt – juist nog meer gedetailleerde wet- en regelgeving voorkomen.
Het gemeenschappelijk referentiekader dat nodig is voor een goede werking van zorgplichtbepalingen is reeds in redelijke mate aanwezig. Zowel bedrijven als de bevolking zijn zich ervan bewust dat de bescherming van het milieu en de natuur noodzakelijk is voor het veiligstellen van de grootste bron van inkomsten namelijk het toerisme. De milieu- en natuurorganisaties hebben door hun jarenlange inzet dit bewustzijn versterkt en ervoor gezorgd dat het een belangrijke plaats inneemt op de politieke agenda. Er is bij de bestuurders, de ambtenaren, de bedrijven en de bevolking voldoende milieubewustzijn aanwezig om invulling te geven aan de zorgplichtbepalingen.
Dat neemt niet weg dat een verdere ontwikkeling en uitbouw van het referentiekader door voorlichting en scholing de komende jaren de nodige aandacht moet krijgen. Mede met het oog hierop is begonnen met een inventarisatie van de scholings- en opleidingsbehoefte van de lokale ambtenaren. Daarbij zal worden bezien of nog in 2010 wordt begonnen met een algemene scholing en opleiding, waarna in 2011 en volgende jaren verder een verdiepingsslag plaatsvindt.
In de memorie van toelichting wordt de overgang van ministeriële verantwoordelijkheden op de terreinen van VROM steeds gekoppeld aan de transitiedatum van 10 oktober 2010. Op zichzelf is dat terecht. Tegen de achtergrond van de beperkte periode die nog resteert en het wetgevingstraject dat nog moet worden gevolgd, rijst de vraag of dit wetsvoorstel op de datum van transitie ook daadwerkelijk in werking kan treden.
Ter voorkoming van een wettelijk vacuüm adviseert de Raad hiervoor een specifieke overgangsvoorziening te treffen in dan wel op basis van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Tevens verdient het aanbeveling de wenselijkheid te bezien van een specifieke overgangsbepaling ten behoeve van de waarborging van een goede aansluiting tussen het huidige en het toekomstige planologisch beleid.
4. Ik volg het advies van de Raad. Teneinde te voorkomen dat in de periode na 10 oktober 2010 tot aan de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel een vacuüm optreedt, zal op basis van artikel 22a van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba een ministeriële regeling worden opgesteld, waarbij wordt bepaald dat de in de bijlagen van die regeling opgenomen Nederlands-Antilliaanse (eilands)regelgeving in voormelde periode van kracht blijft.
In het verlengde hiervan is in de voorgestelde artikelen 11.22 en 11.23 van het wetsvoorstel nog een tweetal overgangsartikelen opgenomen.
In het voorgestelde artikel 11.22, eerste lid, is bepaald dat het bevoegd gezag er voor zorg draagt dat een vergunning ten aanzien van een onderwerp waarin door dit wetsvoorstel is voorzien, die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is verstrekt, uiterlijk binnen een jaar na dat tijdstip met dit wetsvoorstel in overeenstemming is. Hiermee is aangesloten bij artikel 22.1a van de Wet milieubeheer. Het is wenselijk dat vergunningen die vóór de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zijn verstrekt binnen een redelijke termijn aan dit wetsvoorstel voldoen.
In het voorgestelde artikel 11.22, tweede lid, is vervolgens bepaald dat, het bestuurscollege bouwvergunningen die vóór het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn verstrekt, geheel of gedeeltelijk kan intrekken indien niet binnen een half jaar na dat tijdstip is begonnen met de bouwwerkzaamheden of indien de werkzaamheden na aanvang meer dan een half jaar stilliggen. Hiermee wordt verder aansluiting gezocht bij de situatie ná de inwerkingtreding van de wet.
Daarnaast is in het voorgestelde artikel 11.23 bepaald dat indien een algemene maatregel van bestuur krachtens dit wetsvoorstel later in werking treedt dan dat wetsvoorstel in afwijking van de artikelen 215 en 216 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba de in de openbare lichamen onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geldende eilandsverordeningen ten aanzien van onderwerpen waarin door die algemene maatregel van bestuur wordt voorzien, van toepassing blijven totdat die algemene maatregel van bestuur in werking treedt. Hiermee wordt bijvoorbeeld voorkomen dat indien een vergunning op grond van het wetsvoorstel is verstrekt hieraan vervolgens geen voorschriften kunnen worden verbonden, omdat de desbetreffende algemene maatregel nog niet in werking is getreden.
Specifieke opmerkingen
Het voorgestelde artikel 2.10 bevat de gronden waarop het bestuurscollege een bouwvergunning moet weigeren. Uit de toelichting bij artikel 2.10 blijkt dat indien geen van de weigeringsgronden zich voordoet, de bouwvergunning moet worden verleend. Dit wordt in de Nederlandse wetgeving ook wel het limitatief-imperatieve stelsel van de bouwvergunning genoemd.
De Raad constateert dat in de tekst van het voorgestelde artikel 2.10 de plicht tot het verlenen van een bouwvergunning bij afwezigheid van weigeringsgronden niet tot uitdrukking komt.
Hij adviseert tekst en toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen om onduidelijkheden te voorkomen.
5. Het advies van de Raad om het voorgestelde artikel 2.10 en de daarop betrekking hebbende toelichting met elkaar in overeenstemming te brengen is overgenomen. Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast.
De toelichting bij het wetsvoorstel geeft aan dat voor het milieugedeelte in het voorstel is aangesloten bij de ontwerp-Landsverordening grondslagen milieubeheer en de actuele Nederlandse milieuwetgeving.19 De Raad wijst erop dat het wetsvoorstel op een aantal onderdelen afwijkt van de Wet milieubeheer (Wm) zonder dat die afwijking wordt toegelicht of dat wordt verwezen naar de ontwerp-Landsverordening. De belangrijkste afwijkingen zijn in dit verband:
– In het voorgestelde artikel 5.13 ontbreekt een weigeringsgrond die is ontleend aan een regeling van de integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur, vergelijkbaar met die welke is opgenomen in artikel 8.10, vierde en vijfde lid, van de Wm;
– In het voorgestelde artikel 5.14 is, anders dan in artikel 8.11, vijfde lid, van de Wm, niet geregeld dat alleen van algemene regels kan worden afgeweken voor zover dat bij wettelijk oorschrift is toegestaan;
– In het voorgestelde artikel 5.21 is niet geregeld dat het bevoegde gezag het te verhalen bedrag bij dwangbevel kan invorderen (vergelijk artikel 8.15, vierde lid, slotzin, van de Wm);
– Anders dan in artikel 9.2.2.6 van de Wm is in het voorgestelde artikel 9.2 niet bepaald dat de minister tot de daar bedoelde ministeriële regeling besluit in overeenstemming met de ministers wie het mede aangaat.
De Raad adviseert vorengenoemde verschillen met de Wm alsnog toe te lichten.
Ten slotte wijst de Raad erop dat thans een wetsvoorstel bij de Raad aanhangig is waarin in artikel 17.2 van de Wm de regeling van de melding van ongewone voorvallen en van de daarmee verband houdende verplichtingen van het bevoegd gezag wordt versoepeld. In artikel 8.2 van het wetsvoorstel wordt nog aangesloten op de geldende tekst van artikel 17.2 van de Wm. Gelet op het tijdens de ambtelijke consultatie naar voren gebrachte belang van vereenvoudiging van procedures,6 adviseert de Raad het wetsvoorstel op bovenbedoelde wijzigingen van artikel 17.2 van de Wm af te stemmen.
6. Naar aanleiding van de door de Raad gemaakte opmerking onder het eerste aandachtsstreepje over een regeling van de integriteitsbeoordeling merk ik het volgende op. Indien vergelijkbare bepalingen uit de Wet milieubeheer (de artikelen 8.1, vierde en vijfde lid, en volgende) zouden worden overgenomen, betekent dit dat tevens een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen moet worden ingesteld. Naast het onwenselijke uitvoeringstechnische aspect hiervan, betekent dit voorts dat nog meer bepalingen uit de Wet milieubeheer moeten worden overgenomen, hetgeen de eenvoud niet ten goede komt.
Daarnaast merk ik op dat integriteit (binnen het openbaar bestuur) op de BES-eilanden nadrukkelijk de aandacht heeft van de regering.
Ten aanzien van de door de Raad geconstateerde overige afwijkingen ten aanzien van de Wet milieubeheer onder het tweede, derde en vierde aandachtstreepje merk ik op dat het wetsvoorstel en de memorie van toelichting hierop zijn aangepast.
Voorts is de vereenvoudigde (en inmiddels voorgestelde) procedure van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer in het wetsvoorstel verwerkt. De memorie van toelichting is hierop aangepast.
7. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn overgenomen, voor zover hierna niet anders vermeld.
De reactie op de redactionele opmerking onder hoofdstuk 4, onder gedachtestreepje 5, is verwerkt in de materie rondom de Waterwet, zoals hierna toegelicht onder 8, onder gedachtestreepje 1.
De redactionele opmerking van de Raad onder hoofdstuk 5, gedachtestreepje 2, is niet overgenomen, aangezien in het voorgestelde artikel 5.9, eerste lid, van het wetsvoorstel «Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur» is vervangen door «Bij algemene maatregel van bestuur». Ik verwijs voor een toelichting hierop naar het gestelde onder 2. Wel is het voorgestelde artikel 5.9, derde lid, van het wetsvoorstel naar aanleiding van enkele redactionele opmerkingen (bijvoorbeeld onder hoofdstuk 5, gedachtestreepje 3) redactioneel gewijzigd.
8. Voorts zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op de volgende punten aangepast.
– Het wetsvoorstel treedt naar verwachting eerder in werking dan de Waterwet-BES, die in voorbereiding is. Om met ingang van 1 januari 2011 of zoveel eerder dan de Waterwet BES in werking treedt op de BES-eilanden over een wettelijke grondslag voor algemene regels en vergunningen met betrekking tot het lozen van op oppervlaktewateren te kunnen beschikken wordt door middel van de voorgestelde wijzigingen in de artikelen 1.2, eerste lid, 4.1, vierde lid, 4.25, 5.6, tweede lid, 5.17, onderdeel b, een basis in dit wetsvoorstel opgenomen. Daardoor kunnen in de algemene maatregel van bestuur en vergunningen op basis van het wetsvoorstel tijdelijk ook directe lozingen op oppervlaktewaterlichamen worden gereguleerd en behoeft daarmee niet te worden gewacht op de inwerkingtreding van de Waterwet BES. Op het moment van inwerkingtreding van de Waterwet BES zullen de hier voorgestelde bepalingen weer vervallen. Milieurisico’s kunnen daardoor op korte termijn worden beperkt. Voor deze tijdelijke oplossing is gekozen vanwege de milieu-urgentie en omdat er, gelet op de situatie op de BES-eilanden, geen significante bezwaren zijn tegen een tijdelijke afwijking van de afbakening zoals die in Nederland geldt tussen de Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Wet milieubeheer. Op de BES-eilanden is (nog) geen sprake van de watersysteembenadering en integraal waterbeheer zoals die voor Nederland is ingevoerd en waarbinnen alle relevante aspecten van waterbeheer beleidsmatig, bestuurlijk, juridisch en ook bij de uitvoering en handhaving in samenhang hun beslag vinden. Verder is van belang dat het om een zeer beperkt aantal bedrijven gaat.
– Aan het voorgestelde artikel 10.4 is ter verduidelijking van de bevoegdheden genoemd in het eerste lid van dat artikel met betrekking tot het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel, een lid toegevoegd. Op grond van dat voorgestelde lid kan een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang mede inhouden dat werkzaamheden kunnen worden stilgelegd en dat er voorzieningen in het belang van de bescherming van de gezondheid en veiligheid kunnen worden getroffen.
– Met de actualisering van de vigerende wetgeving respectievelijk de totstandkoming van nieuwe wetgeving voor de BES-eilanden is het vraagstuk ontstaan van integratie van milieu-, arbeidsomstandigheden- en veiligheids-/brandweer-wetgeving op bepaalde terreinen en de handhaving ter zake. Hier valt te denken aan het voorkomen respectievelijk bestrijden van zware ongevallen, waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. Het is de bedoeling om ter zake tot een zoveel mogelijke geïntegreerde aanpak te komen zowel op wetgevings- als op uitvoeringsniveau.
Wat betreft de uitvoeringswetgeving wordt op hoofdlijnen aangesloten bij de essentie van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999. Het uitvoeringsbesluit zal, naar analogie van de Nederlandse situatie, worden gebaseerd op de van toepassing zijnde milieu-, arbeidsomstandigheden- en veiligheids-/brandweer-wetgeving voor de BES-eilanden. Het betreft dit wetsvoorstel, de Arbeidsveiligheidswet BES en de Veiligheidswet BES. Om te komen tot zoveel mogelijk geïntegreerde wetgeving en uitvoering, moeten de juridische grondslagen en kaders van de verschillende wetten goed op elkaar zijn afgestemd. Bij dit wetsvoorstel (de artikelen 8.1, 8.2, 9.1, 9.2 en 10.13) en de Veiligheidswet BES (de artikelen 40 en 77) gaat het om volledig nieuwe wetgeving. De Arbeidsveiligheidswet BES daarentegen is een al jaren bestaande landsverordening, die op basis van Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is omgezet tot wet. Geconstateerd is dat de hier van belang zijnde artikelen 2 en 5 van de Arbeidsveiligheidswet BES niet voldoende aansluiten bij de eerder genoemde nieuwe wetten en dus niet voldoende ruimte bieden voor de beoogde geïntegreerde aanpak.
9. Tenslotte zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op enkele punten wetstechnisch en redactioneel onderscheidenlijk redactioneel aangepast.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Verkeer en Waterstaat, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. C. Huizinga-Heringa
Hoofdstuk 1
– In artikel 1.2, eerste lid, in de begripsomschrijving van «last onder dwangsom» de woorden «herstel sanctie» aaneen schrijven.
– In artikel 1.2, eerste lid, in de begripsomschrijving van «overheidslichaam» na «lichaam» toevoegen: behorend tot de overheid. Zonder deze toevoeging worden ook privaatrechtelijke rechtspersonen tot de overheidslichamen gerekend.
– In artikel 1.2, vierde lid, de zinsnede «Elders in deze wet» vervangen door: In deze wet.
Hoofdstuk 3
– In artikel 3.1, tweede lid, een grondslag opnemen dat in de huisvestingsverordening regels worden gesteld over uitgifte van bouwkavels. Deze grondslag ontbreekt, terwijl artikel 3.2, derde lid, wel uitgaat van de mogelijkheid voorrangcriteria hiervoor vast te stellen.
– In artikel 3.2, tweede lid, voorschrijven dat in de huisvestingsverordening de criteria voor indeling in urgentiecategorieën kunnen worden opgenomen (vergelijk artikel 11, tweede lid, van de Nederlandse Huisvestingswet).
Hoofdstuk 4
– In artikel 4.5, eerste lid, onderdeel b, de zinsnede «voor zover dat in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen nodig is» verplaatsen naar de aanhef van artikel 4.5, eerste lid, na de zinsnede «Onze Minister kan».
– In de artikelen 4.5, eerste lid, onderdeel a, en 4.12, eerste lid, onderdeel a, na de zinsnede «voorschriften aan deze vergunning» invoegen: te verbinden.
– In artikel 4.8, eerste lid, het woord «onderdeeel» vervangen door: onderdelen.
– In artikel 4.10, eerste lid, ontbreken de woorden «zonder vergunning». Voorts in het tweede lid verwijzen naar artikel 4.9, tweede lid, onderdelen b en c.
– In de artikelen 4.25, derde lid, en 11.16, tweede lid, voor de duiding van de daar bedoelde gedragingen respectievelijk gronden de beschrijving daarvan uit de Waterwet overnemen, aangezien deze wet niet van toepassing is op de BES-eilanden.
Hoofdstuk 5
– Het begrip «activiteit» in artikel 5.9, tweede lid, vervangen door het begrip inrichting (vgl. artikel 8.5, tweede lid, Wm).
– Artikel 5.9, derde lid, laten vervallen (is overbodig gezien de zinsnede «bij of krachtens algemene maatregel van bestuur» in het eerste en tweede lid).
– In artikel 5.20, tweede lid, de zinsnede «Onze Minister kan regels stellen» vervangen door: Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld (aanwijzing 30 Ar).
– In artikel 5.34, tweede lid, de zinsnede «Onze Minister kan regels stellen» vervangen door: Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld (aanwijzing 30 Ar).
– In het voorgestelde artikel 5.36, vierde lid, wordt het aanpassen van het nazorgplan overgelaten aan de drijver van de stortplaats, terwijl de toelichting op dit artikel ervan uitgaat dat het bevoegd gezag aanpassing kan bevelen. Wettekst en toelichting met elkaar in overeenstemming brengen.
Hoofdstuk 6
– In artikel 6.4, tweede lid, het woord «verder» vervangen door: tevens.
– In artikel 6.5, eerste lid, de zinsneden «kan Onze Minister» onderscheidenlijk «regels stellen» vervangen door: kunnen bij ministeriële regeling onderscheidenlijk regels worden gesteld (aanwijzing 30 Ar).
– In artikel 6.6, derde lid, «haar» vervangen door: hem.
– In artikel 6.7, derde lid, de zinsnede «, bedoeld in het tweede lid,» laten vervallen (aanwijzing 78 Ar).
– In artikel 6.10, eerste lid, onder a, de zinsnede «artikel 6.6, tweede lid,» vervangen door: artikel 6.6, eerste of tweede lid,.
– In artikel 6.10, derde lid, de zinsnede «geeft het bestuurscollege aan» vervangend door: bepaalt het bestuurscollege.
– In artikel 6.10, vierde lid, de zinsnede «kan het bestuurscollege aangeven» vervangen door: kan het bestuurscollege bepalen
– In artikel 6.10, vijfde lid, de «artikel 6.6, tweede lid,» vervangen door: artikel 6.6, eerste of tweede lid,.
– In artikel 6.10, zesde lid, derde volzin, de woorden «heeft aangegeven» vervangen door: heeft bepaald.
– In artikel 6.10, zevende lid, de zinsnede «, bedoeld in het zesde lid» laten vervallen (aanwijzing 78 Ar).
– In artikel 6.12, tweede lid, de zinsnede «, bedoeld in het eerste lid» laten vervallen (aanwijzing 78 Ar).
– In artikel 6.12, vierde lid, de zinsnede «, bedoeld in het derde lid» laten vervallen (aanwijzing 78 Ar).
– In artikel 6.12, vijfde lid, de zinsnede «moet worden aangegeven» vervangen door: moet worden aangetoond.
Hoofdstuk 7
– In hoofdstuk 7 consequentie dezelfde terminologie gebruiken voor milieueffectrapportage.
– In artikel 7.3, tweede lid, de zinsnede «waarop de in het eerste lid bedoelde gegevens» vervangen door: waarop de gegevens, bedoeld in het eerste lid, (aanwijzing 82 Ar).
– In artikel 7.5, derde lid, de zinsnede «, bedoeld in het tweede lid,» laten vervallen (aanwijzing 78 Ar).
Hoofdstuk 8
– In artikel 8.3, derde lid, tussen «ontstaat» en «meldt» een komma plaatsen.
– In artikel 8.3, vierde lid, de zinsnede «, bedoeld in het derde lid» laten vervallen (aanwijzing 78 Ar).
Hoofdstuk 9
– Artikel 9.1 splitsen in twee artikelen (aanwijzing 99, derde lid).
– In artikel 9.2, eerste lid, na de zinsnede «Onze Minister» invoegen: bij ministeriële regeling, en de zinsnede «een regeling vaststellen van» vervangen door: regels vaststellen met.
Hoofdstuk 10
– In artikel 10.1, eerste lid, de zinsnede «in overeenstemming met Onze betrokken Minister onder wiens ministerie zij ressorteren» vervangen door: in overeenstemming met Onze Minister wie het mede aangaat (aanwijzing 74, tweede lid, Ar).
– In artikel 10.1, tweede lid, de zinsnede «in overeenstemming met Onze betrokken Minister» vervangen door: in overeenstemming met Onze Minister wie het mede aangaat (aanwijzing 74, tweede lid, Ar).
– In artikel 10.1, vijfde lid, de zinsnede «en vierde lid» laten vervallen (het besluit, bedoeld in het vierde lid, is gelijk aan het besluit, bedoeld in het eerste lid).
– In artikel 10.6, tweede lid, het woordje «is» verplaatsen en invoegen na de zinsnede « bedoeld in het eerste lid,».
– In artikel 10.9, vierde lid, de zinsnede «in overeenstemming met Onze betrokken Minister» vervangen door: in overeenstemming met Onze Minister wie het mede aangaat (aanwijzing 74, tweede lid, Ar).
– In artikel 10.9, vierde lid, na «Bij» invoegen: ministeriële (aanwijzing 30 Ar).
– In artikel 10.10, eerste lid, de zinsnede «draagt zorg voor» vervangen door: is belast met (in overeenstemming met de memorie van toelichting).
– In artikel 10.13, vijfde en zesde lid, de woorden «een geldboete» vervangen door: geldboete (in overeenstemming met de overige artikelleden van artikel 10.13).
Hoofdstuk 11
– In de artikelen 11.1 en 11.2, eerste lid, de zinsnede «tot het geven» laten vervallen.
– In artikel 11.2, tweede lid, de zinsnede «tot het geven van een beschikking» laten vervallen.
– In artikel 11.12, vierde lid, de zinsnede «onderdeel b en c» vervangen door: onderdelen b en c.
– In artikel 11.16, vijfde lid, het woord «Ons» laten vervallen (aanwijzing 68 Ar).
– In artikel 11.20 de zinsnede «Wet VROM BES» vervangen door: Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu BES (aanwijzing 185 Ar).
Diverse bepalingen
– De procedurevoorschriften voor het geven van een aanwijzing in de artikelen 4.8, 5.33 en 10.11 met elkaar in overeenstemming brengen.
Overig
– In de artikelsgewijze toelichting consequent vermelden aan welk artikel van de Wm de betrokken bepaling is ontleend.